DES FONCTIONNAIRES ET DES REPRÉSENTANTS

Il semble que la souveraineté nationale ait pour conséquence nécessaire la pleine responsabilité de tous ceux qui exercent, à un titre quelconque, l'autorité publique. Tous, en effet, agissent, non en vertu d'un droit propre, mais au nom de la nation, en qui réside la souveraineté. Cela semble vrai non seulement quant aux fonctionnaires proprement dits, c'est-à-dire quant à ceux dont

(p 2895) : « Si le principe du référendum n'est pas contenu' dans la constitution, celle-ci ne semble pas déclarer non plus qu'il n'y a pas lieu d'en user. Or, Messieurs, tout ce qui n'est pas défendu est permis, suivant le vieil adage. En tout cas nous avons le droit d'affirmer, comme le disait M. Archambault, que le référendum est d'essence républicaine : il constitue un droit d'essence démocratique. » — [Au mois de mai 1911, M Pugliesi Conti avait déposé une proposition de loi ayant un caractère général et prévoyant le fonctionnement normal et régulier du référendum de consultation : « Sous le régime électoral du scrutin de liste avec R. P., la Chambre et le Sénat peuvent, à titrç consultatif, sur toutes les questions d'ordre économique, administratif ou politique qui rentrent dans leurs attributions, provoquer le référendum populaire et en régler le mode. — La délibération ordonnant le référendum consultatif devra, toutefois, résulter du vote du tiers au moins des membres de chacune de ces assemblées. » Ce n'est que la reproduction d'une proposition du même député, en date du 9 décembre 1910.]

(471) Sur les autres propositions de référendum, qui se sont produites en France, voir Signorel, op. cit., p. 171 et suv. On a vu qu'un référendum consultatif sur la question du suffrage universel a été proposé en Belgique à la Chambre des représentants par M. Janson. Celui-ci a cherché, mais en vain, à tourner le reproche d'inconstitutionnalité, en soutenant que le référendum consultatif n'était qu'une forme de l'enquête parlementaire ^20 juin 1901, Ann. pari., p. 1514, Joseph Barthélémy, L'org. du suffrage, p. 433). Cette idée avait été indiquée dans la discussion de la loi sur la représentation proportionnelle ; comme le disait M. ^'an den Heuvcl {Annales parlementaires belges, 1900, Chambre des représentants, p. 2670) : « Ils (les socialistes) veulent actuellement, dans la présente discussion, aller au référendum. C'est une mesure que j'estime inconstitutionnelle, même dans la forme adoucie d'une enquête parlementaire. Ce serait la préparation et comme le péristyle d'un régime de législation directe. » Qui ne voit la différence essentielle, entre l'enquête parlementaire, où les déposants, quelque nombreux qu'ils soient, sont simplemnt appelés à fournir des renseignements, et le référendum où le peuple vote effectivement, quelle que soit en droit la portée de ce vote ? La Chambre des représentants belge a repoussé le 24 avril 1908 une proposition de référendum sur la question du rachat du Congo. [Cependant, la Commission de revision de la Constitution belge est actuellement saisie de propositions tendant à adopter le référendum. Le Temps, 5 mai 1920.

(472) Esmein, De la délégation du pouvoir législatif, dans la Revue politique et parlementaire, août 1894, p. 203 et suiv.

l'unique mission consiste à appliquer des règles tracées d'avance par la loi, mais aussi et surtout quant aux représentants, c'est-àdire quant à 'ceux qui ont un pouvoir de décision plus ou moins arbitraire et veulent pour la nation. Le danger de voir le délégué mésuser d'un pouvoir qui ne lui appartient pas étant plus grand encore dans le second cas, la responsabilité paraît s'imposer davantage; et, logiquement, cette responsabilité paraît impliquer deux choses : 1° une sanction, toutes les fois qu'un fonctionnaire ou représentant excède ses pouvoirs; 2° la révocabilité de tout fonctionnaire ou représentant par l'autorité qui lui a confié son pouvoir ou sa fonction, toutes les fois que cette autorité peut craindre que, sans dépasser les limites des pouvoirs à lui délégués, il les exerce cependant d'une façon peu utile ou même dangereuse. Tout 'cela, c'est la condition naturelle de celui qui exerce seulement le droit d'autrui par la seule volonté d'autrui.

Cette logique est acceptée par quelques-uns, et c'est certainement en ce sens que la Constitution de 1793 proclamait le principe : « La garantie sociale ne peut exister si les limites des fonctions publiques ne sont pas clairement déterminées par la loi, et si la responsabilité de tous les fonctionnaires n'est pas assurée. » (473). Mais le droit commun des peuples libres en a écarté, au contraire, les principales conséquentes, au moins en ce qui concerne les représentants ^ dont je veux seulement m'occuper ici. Les raisons qui ont dicté cette conduite sont au nombre de deux, l'une et l'autre d'ordre pratique. C'est d'abord que cette responsabilité est pratiquement très difficile à organiser. C'est que, d'autre part, elle tournerait le plus souvent contre l'intérêt public, contre le véritable intérêt des représentés, en paralysant, par la 'crainte, l'action des représentants, qui doit le plus souvent être libre pour être utile, en troublant ou interrompant le jeu continu des institutions représentatives. On peut presque dire que le gouvernement représentatif tend naturellement à l'irresponsabilité des représentants; mais cela doit être sainement entendu.

Il est une première responsabilité que personne ne peut songer à exclure de parti pris; c'est celle qui existe lorsque le représentant dépasse sciemment et de mauvaise foi ses pouvoirs tels qu'ils sont fixés par la Constitution ou par la loi. Ici, sauf la difficulté de trouver la juridiction appropriée pour prononcer la sanction, qui normalement doit être une peine et qui peut entraîner la privation de la fonction, le principe de la pleine responsabilité s'impose aussi bien au nom de la morale qu'en vue de l'utilité sociale, qu'il s'agisse du titulaire du pouvoir exécutif, des législateurs ou des juges. '*'

(473) Déclaration des droits, art. 24.

Mais il en est tout autrement quant à l'autre "conséquence de la responsabilité, c'est-à-dire la révocabilité : l'irrévocabilité des représentants, tant qu'ils ne sortent pas de leurs pouvoirs, est dans le génie du gouvernement représentatif. Par cela même qu'ils sont représentants et dans la mesure où ils le sont, ils ne doivent, pour le moment et en droit, aucun compte de leurs actes (474) : la seule véritable garantie que la nation prendra contre eux, c'est de leur conférer leurs pouvoirs seulement pour im temps limité; encore, en ce qui concerne les jlages est-on arrivé à les nommer le plus souvent à vie. Le droit de révocation a été écarté partout où il devrait être un élément de trouble, une cause certaine d'affaiblissement.

1° C'est d'abord ce qu'établissent les Constitutions modernes en ce qui concerne le titulaire ou les titulaires du pouvoir exécutif, partout où l'on a maintenu une véritable séparation entre ce pouvoir et le pouvoir législatif, et où l'on veut garantir 'au premier une certaine indépendance. Même avec la forme républicaine, on n'édicte en général contre le titulaire du pouvoir exécutif que la responsabilité pénale, celle qui suppose une mise en accusation proprement dite; encore est-elle restreinte dans d'étroites limites. [Cependant, d'après la Constitution allemande de 1919 (art. 43), le Président d'Empire peut, sur la demande de l'Assemblée d'Empire, être déposé par un vote populaire; la décision de l'Assemblée doit réunir une majorité des deux tiers. Le Président cesse alors ses fonctions. Mais si le vote populaire rejette la déposition, ce rejet équivaut à une nouvelle élection et entraîne comme conséquence la dissolution du Reichstag.] Mais, en général, le droit moderne, pour rendre cette responsabilité aussi efficace que possible, l'a déplacée et l'a fait passer du chef de l'Etat à ses minières (475). Partout la responsabilité des ministres est admise en tant que responsabilité pénal 3, et le gouvernement parlementaire fournit, sinon au peuple, du- moins aux assemblées représentatives, un moyen sûr, non pas de prononcer, mais d'obtenir la révocation ou la démission des ministres, sans atteindre le titulaire même du pouvoir exé'eutif. C'est ce régime, produit de l'histoire et de la pratique, qui se rapproche le plus à cet égard de la rigueur des principes abstraits et démocratiques.

(474) Discours de Sieyès à la Convention le 2 thermidor an ITI (Réimpression de l'ancien Moniteur, t. XXV, p. 205) : « Ne croyez pas que le tribunal législatif (c'est ainsi qu'il appelle le Corps législatif) soit non plus d'une nature différente des tribunaux judiciaires... Tous peuvent se fromper et sont irresponsables, s'ils ne se sont trompés que par erreur de jugement et sans sortir des bornes de leurs fonctions. » Constitution du 22 frimaire an VIII, art. 69 : « Les fonctions des membres soit du Sénat, soit du Corps législatif, soit du Tribunal, celles des consuls et des conseillers d'Etat, ne donnent lieu à aucune responsabilité. »

(475) Ci-dessus, p. 142 et suiv.

2° L'irresponsabilité des juges et leur irrévocabilité (qu'ils soient nommés à temps ou à vie) sont des principes généralement reçus. Leur responsabilité pénale, à raison de l'exèrciee de leurs fonctions, n'est admise que dans des cas très rares (chez nous seulement pour le crime de forfaiture); leur responsabilité civile et pécuniaire suppose toujours, non une simple erreur ou négligence, mais un dol ou une faute grave (chez nous, c'est alors la prise à partie, Code de proc. civ., art. 505 et suiv.) (476). Quant à leur révocation proprement dite, elle n'est admise que très exceptionnellement. En Angleterre, depuis VAct of seulement, les juges ne peuvent être destitués par la Couronne que sur une adresse en ce sens, qui lui est présentée par les deux Chambres; la discussion et le vote de cette adresse rappellent de très près la procédure de Vimpeachment (477), et supposent, par 'conséquent, une accusation contre un juge intentée par la Chambre des Communes et admisse par la Chambre des Lords. En France, la révocation, comme on le verra plus loin, ne peut être prononcée que par un arrêt de la Cour de cassation, statuant comme grand Conseil disciplinaire de la magistrature. [On étudiera plus loin l'institution curieuse et dangereuse qui tend à s'étendre dans les Etats particuliers de l'Union américaine sous le nom de « recall » et qui s'applique aux juges élus, infra, p. 453 et s.]

3° Restent les membres des Assemblées représentatives qui exercent le pouvoir législatif. Ce sont eux qui ont le plus largement le cara'ctère représentatif dans le sens indiqué plus haut, et qui jouissent en même temps et nécessairement de la plus large irresponsabilité. En vertu d'une immunité traditionnelle, la responsabilité pénale, qui aurait pu résulter du droit commun, est expressément écarté© « à raison des opinions ou votes émis par eux dans l'exercice de leurs fonctions ». D'autre pai-t, ce sont nécessairement les plus inamovibles de tous les fonctionnaires jusqu'à l'expiration de leurs pouvoirs. Ils tirent ces pouvoirs de l'élection: qui pourrait, en effet, logiquement les révoquer? Ce n'est pas le pouvoir exécutif, dont ils sont indépendants et qu'ils contrôlent ou réglementent au nom de la nation (478). Ce n'est pas non plus le pouvoir

(476) ^'o3'ez sur cette question le mémoire de M. JMorizot-Thibault, De la responsabilité des magistrats, lu à l'Académie des sciences morales et politiques en 1905 et les observations que j'ai présentées à ce sujet. Séances et travaux de l'Académie des sciences morales et politiques. Séances des 21 et 28 janvier et du 11 février 1905.

(477) Anson, Laiv and custom, t. P, p. 367 et suiv. ; [édit. française, t. I, p. 441 ; Chaster, The law relating to public olfic.rs, Londres, 1909. — On pourra trouver un exemple d'une proposition en ce sens à la Chambre des Communes dans le Times, édit. hebdomadaire, 3 mars et 21 avril 1911. La Constitution australienne maintient ce système quant aux juges des cours fédérales (art .72). Le système est passé dans la Constitution de Massachusetts.]

(478) Le droit de dissoudre la Chambre des députés avant l'expiration de ses pou-

judiciaire, dont la mission est étroitement limitée à la solution des litiges particuliers et à l'administration du droit pénal. Ce ne pourraient être que les électeurs mêmes qui les ont élus. Mais ce droit de révocation électorale, outre qu'il serait presque impossible à organiser dans la pratique, est directement contraire à des principes déjà établis. Il est la négation même du gouvernement représentatif, qui suppose la pleine liberté de décision et de discussion chez les membres de l'Assemblée législative. Il ne serait pas moins contraire au principe de la souveraineté nationale, qui fait de chaque déput^ le représentant de la nation entière. Ce droit de révocation prétendu procède exactement des mêmes principes que le mandat impératif, qu'il accompagne d'ordinaire et qu'il est destiné à sanctionner le plus souvent: il tombe de\ant les mêmes objections. Le député, pour remplir sa mission, doit juridiquement échapper à l'action de ses électeurs, une fois l'élection accomplie, sauf à comparaître de nouveau de\ ant eux à l'expiration de ses pouvoirs. C'est là la seule responsabilité à la fois efficace et inoffensive pour le bien public. Ici encore, l'Assemblée Constituante avait proclamé les vrais principes, ceux que je viens de rappeler, et elle en .avait tiré cette conséquence : « Ainsi les membres des assemblées de district et de département et les représentants à l'Assemblée nationale ne pourront jamais être révoqués et leur destitution ne pourra être que la suite d'une forfaiture jugée » (479).

Mais, à la Convention nationale, la tendance opposée s'affirma nettement en 1793. Robespierre, dans la séance du 10 mai, soutenait la responsabilité nécessaire et physique de tous les fonctionnaires publics, y compris les membres du Corps législatif : « Un peuple, disait-il, dont les mandataires ne doivent compte à personne de leur gestion, n'a point de constitution. Un peuple dont les fonctionnaires ne rendent compte qu'à des mandataires inviolables n'a point de constitution, puisqu'il dépend de ceux-ci de le trahir impunément et de le laisser trahir par les autres. Si c'est là

Toirs, droit qui généralement est reconnu au pouvoir exécutif là où fonctionne le gouvernement parlementaire, paraît d'abord inconciliable avec ce principe et contraire à cette logique. Mais, dans ce système de gouvernement, c'est un contrepoids absolument nécessaire pour maintenir une certaine indépendance au pouvoir exécutif; c'est parfois aussi le seul moyen possible de dégager une majorité dans la Chambre des députés. D'ailleurs, la contradiction logique est seulement apparente. La dissolution étant immédiatement suivie d'élections nouvelles, c'est au fond le Corps électoral qu'on fait juge de la crise; c'est même la responsabilité des députés à son égard qui est mise en jeu. Le droit de faire comparaître ceux-ci devant leurs électeurs, avant l'expiration normale de leur mandat, est ainsi remis exceptionnellement au pouvoir exécutif, qui n'en usera, d'ailleurs, qu'à la dernière extrémité : les risques qu'il peut courir en prenant ce parti sont une garantie suffisante. (479) Décret du 27 décembre 1789, art. 11.

le sens qu'on allache au gouvernement représentatif, j'avoue que j'adopte tous les anathèmes qu'a prononcés contre lui Jean-Jacques Rousseau » (480). Comme conséquence, il proposait deux choses. D'abord, le droit de révocation, dont il n'indiquait pas, d'ailleurs, le mode d'organisation : « Je veux que tous les fonctionnaires publics nommés par le peuple puissent être révoqués par lui, selon les formes qui seront établies, sans autre motif que le droit imprescriptible qui "lui appartient de révoquer ses mandataires. » Il proposait, en second lieu, un tribunal populaire, « dont l'unique fonction sera de connaître des prévarications des fonctionnaires publics. Les membres du Corps législatif ne pourront être poursuivis par c'e tribunal pour raison des opinions qu'ils auront manifestées dans l'Assemblée, mais seulement pour les faits positifs de corruption ou de trahison d^^nt ils pourraient être prévenus. Les délits ordinaires qu'ils pourraient commettre sont du ressort des tribunaux ordinaires » (481).

Héraut-Séchelles, en présentant le projet de la Constitution de 1793, proclamait avec une énergie non moins, grande le principe de la responsabilité des députés : « Les fonctionnaires publics sont responsables, et les premiers mandataires du- peuple ne le sont pas encore. Comme si un représentant pouvait être distingué autrement que par ses devoirs et par une dette plus rigoureuse envers la patrie, nulle réclamation, nul jugement ne peu\cnt ralteinrlip. On eût rougi de dire qu'il serait impuni; on l'a appelé inviolable. Ainsi les anciens consacraient un empereur pour le légitimer. La plus profonde des injustices, la plus écrasante des tyrannies nous a saisi d'effroi. Nous en avons cherché le remède dans la formation d'un grand jury, destiné à venger le citoyen, opprimé dans sa personne, des vexations (s'il pouvait en survenir) du Corps législatif et du Conseil : tribunal imposant et consolateur, créé par le peuple à la même heure et dans les mêmes formes qu'il crée ses représentants; auguste asile de la liberté, où nulle vexation ne serait pardonnée et où le mandataire comptable n'échapperait pas plus à la justice qu'à l'opinion. » (482). Mais, on le voit, il s'agissait là d'une responsabilité pénale à l'égard de tout citoyen, non d'une responsabilité politique à l'égard des électeurs.

De notre temps, l'esprit démocratique a parfois repris le même rêve, et, pour arriver à la révocation des députés, divers procédés ont été proposés ou employés. J'en relève quatre principaux, dont un est inséparable du mandat impératif, les trois autres pouvant, au contraire, fonctionner sans lui. Le plus connu, celui qui, par-

(4801 Réimpression de l'ancien Moniteur, t. XVI p. 3(i3.

(481) Réimpression de l'ancien Moniteur, t. XVI, p. 264.

(482) Réimpression de l'ancien Moniteur, t. XVI, p. 617.

fois déjà, est pratiqué dans notre pays, est des plus simples. Du comité électoral, qui a pat'^onné la candidature et qui reste organisé après l'élection accomplie, il fait l'autorité chargée d'exercer le contrôle et de prononcer la révocation. Pour donner pouvoir au comité sur lui-même, le candidat a remis par avance à celui-ci une démission, signée en blanc, de ses fonctions de député : le comité, le cas échéant, n'aura qu'à la remplir et à l'adresser au Président de la Chambre; voilà la révocation organisée. C'est là une procédure toute de fait, et très facile à déjouer légalement, car la démission no peut être valable que si elle est acceptée et admise par la Chambre. Si elle n'est pas rendue vaine de cette manière, celte combinaison a pour résultat de mettre le député à la discrétion d'une sorte d'association privée, qui n'a aucun titre régulier, qui s'est donné à elle-même sa mission, et dont les vues peuvent ne point coïncider avec celle des électeurs. On a pourtant voulu en faine la théorie juridique. Celle-ci consiste à soutenir qu'en acceptant le candidat présenté par le comité, la majorité des électeurs a délégué à ce comité les pouvoirs qu'elle a sur son élu, et ceux-ci comprennent (on 1© suppose) le droit de révocation (483). C'est là une délégation bien facilement admise, non pas seulement tacite, mais gratuitement supposée. Pour que la construction fût correcte, elle ne suffirait pas encore. Il faudrait la compléter en supposant que la nation entière, dont l'élu est le représentant, avait" délégué à la circonscrption électorale le droit de révoquer le député.

Ce premier procédé ne peut guère être sérieusement défendu. Ce n'est pas seulement l'opinion moyenne qui le réprouve; il paraît condamné même par certains partisans sincères du mandat impératif. Plusieurs de c«ux-ci ont déposé à la Chambre des députés, dans une précédente législature, une proposition de loi, pour organiser le système d'une façon régulière (484). Cette pro-

(483) Voyez, dans Le Temps du 30 août 1894, un extrait du registre des délibérations du Comité électoral du parti ouvrier (séance du 25 août 1894) : « Considérant enfin que le parti ouvrier dijonnais ne saurait accepter plus longtemps une solidarité quelconque avec les agissements du député qui s'est fait élire sous ses auspices ; que le Corps électoral, en donnant la majorité au citoyen X..., a reconnu implicitement au Comité qui l'a soutenu le droit d'en apprécier la conduite ultérieure et de .disposer, en temps utile, de sa démission librement signée par lui... »

(484) Proposition de loi sur la faculté du mandat impératif dans l'exercice des fonctions législatives, présentée par MM. Chauvière, Baudin, Vaillant. Walter, députés. Journal ofliciel de 1894, Documents parlementaires (Chambre), p. 2009 et suiv. On lit •

dans l'Exposé des motifs : « On se souvient des démissions en blanc signées par les députés, confiées à des comités, qui au moindre prétexte d'indiscipline intérieure, fondé ou non, ont joué aux mandataires le tour désagréable de les faire démissionner malgré eux ; et aussi de juges prud'hommes, acceptant le mandat de juger, non pas suivant les règles de la prud'homie mais suivant les volontés de leurs commettants. Si c'est là le mandat impératif, s'écrient les mieux intentionnés, nous n'en voulons point.... Pour ceux qui redoutent que le mandat impératif ne puisse être confondu avec

position qui a pour but avoué de donner au corps électoral une activité permanente, de faire de chaque citoye^ « un membre actif du souverain » (485), est ingénieusement combinée. Elle rend le mandat impératif simplement facultatif de la part des candidats, qui peuvent s'y soumettre ou le repousser, et, lorsqu'il intervient, il est, non pas dicté par les électeurs, mais tracé par le candidat luimême; il consiste, purement et simplement, dans les déclarations que contient le programme électoral de celui-ci. A cet effet, ce programme devrait être adressé au préfet en même temps que la déclaration de candidature exigée par la loi du 17 juillet 1889; la copie ainsi déposée devrait être signée par « les principaux membres du comité électoral du candidat, le nombre des signatures ne pouvant être inférieur à cinquante ». L'élection intervenant dans ces conditions, les engagements contenus au programme constitueraient un véritable contrat entre 1© député élu et les électeurs do sa circonacription, un contrat de droit civil, susceptible d'une exécution forcée par décision de justice. A cet effet, « le juge Je paix d'un canton de la circonscription, où le candidat, ayant souscrit un mandat impératif, a été élu, connaîtrait des infractions commises par le député au programme souscrit. Il constaterait sans débat ces dites infractions, et, sans appel, sur la réquisition d'un ou de plusieurs électeurs de la circonscription (486), prononcerait l'annulation de l'élection du député, laquelle annulation serait définitive dès le prononcé du jugement en audience publique ». C'est là, poussée dans ses dernières conséquences, la conception qui assimile la fonction élective à un contrat de droit civil, et c'est la négation la plus complète du gouvernement représentatif : mais c'est aussi la négation du droit, pour les électeurs, de révoquer librement l'élu. Le contrat qui est intervenu perd ainsi le caractère de mandat, pour devenir un contrat innommé que ne peut plus rompre la volonté unilatérale de l'une des parties (487). Ce qui est très remarquable, c'est de voir l'école dont émane ce projet faire du pouvoir judiciaire l'arbitre d'un litige tout politique. Jl

les démissions en blanc de récente apparition, je ne crains pas de dire qu'ils se trompent. Une démission en blanc n'est qu'une abdication avant l'heure. Un comité peut, en effet, et sans raison apparente, modifier sa manière de voir sur l'homme qui le représente : et pour certaines causes particulières, étrangères à la politique, pourra-t-il aussitôt jeter par-dessus bord le député fidèle à son programme? Cela ne peut pas

être. »

(485) « Son principe est dans l'exercice permanent de la souveraineté du suffrage

universel. »

(486) Pour être fidèles au principe qu3 le député d'une circonscription est le représentant de la France entière, les auteurs de la proposition devraient accorder à tout électeur français le droit de requérir cette annulation.

(487) Documents parlementaires (Chambre), p. 5010 : a On ne peut être tenu que par les engagements publics, et si le mandataire en respecte rigoureusement les clauses, les mandants n'ont rien à dire. »

452 LA LIBERTÉ MODERIVE

est vrai que, dans ce système, le juge est destiné à statuer, en quelque sorte mécaniquement, sur un contrat que l'on construit comme éminemment fo1*maliste, et c'est pour cela qu'on se contente du juge de paix (488). Mais comment des questions d'interprétation ne se glisseraient-elles pas dans l'appréciation de la portée du programme ?

Une autre proposition a été déposée par M, Cornudet à la Chambre des députés, le 16 novembre 1896 (489). Elle s'appliquait à tous les mandats qui donnent entrée dans une assemblée élective (Sénat, Chambré des députés, Conseil général, Conseil d'arrondissement, Conseil municipal). Elle établit pour tous la même procédure. Lorsque les électeurs d'une circonscription, en nombre supérieur au chiffre des voix obtenues par l'élu, adresseraient une pétition à l'assemblée dont celui-ci fait partie, cette assemblée, après avoir constaté que les pétitionnaires sont bien des électeurs régulièrement inscrits et ayant pris part au dernier vote, devrait sans débat prononcer la révocation de l'élu. Le sénateur ou député ainsi révoqué serait inéligible, pendant neuf ans, à toute fonction élective; il devrait restituer à l'Etat les indemnités parlementaires qu'il aurait perçues (490).

La quatrième procédure pour la révocation des députés élus est une institution constitutionnelle, qui a été introduite ei fonctionne en fait dans plusieurs cantons suisses sous le nom de Abberulungsrecht : on pourrait l'appeler le droit de dissolution populaire. En effet, comme le droit de dissolution qui, dans le gouvernement parlementaire, appartient ordinairement au pouvoir exécutif, ce droit de révocation porte sur l'assemblée élective tout entière et non pas individuellement sur chacun de ses membres. Il est exercé par le corps électoral tout entier, non par les électeurs d'une circonscription isolée (491). Il fonctionne de la façon suivante. Lorsque le renouvellement intégral de l'Assemblée législative est demandé par un nombre déterminé de citoyens (c'est d'ordinaire le même nombre qui est exigé pour une demande de veto populaire ou de relerendum), la question doit être directement soumise au vote populaire, et, si la majorité se prononce en ce

{488) Ibid., p. 2010 ; « Point n'est besoin d'une nonvplle juridiction : la plus simple, la plus accessible est la meilleure. Il suffit de la production du programme souscrit et du vote émis sur telle question, par n'importe quel électeur, ami ou ennemi. »

(489) J. of[. du 7 novembre, Chambre des députés, p. 1559.

(490) Chose notable, M. Ostrogorski, dans son projet de constitution (t. II, p 680 et suiv.), admet cette révocation de l'élu par les électeurs. [C'est, à quelques détails' d'organisation près, le k recaU » tel qu'il fonctionne dans quelques Etats particuliers de l'Union américaine. Voir infra, p. 449 et s.]

(4911 Cependant, en 1872, lorsqu'il fut question d'introduire ce droit dans le gouvernement fédéral, un représentant, M. Wirfh-Sand, proposait de le restreindre à la révocation d'un député par les électeurs de sa circonscription. Curti, op. cit., p 272.

sens, les pouvoirs de l'Assemblée prennent fin immédiatement et il est procédé à des élections générales.

Ce droit de révocation a été successivement introduit dans divers cantons dont les principaux sont : Berne, Argovie, Schafihouse, Thurgovie, Soleure et Lucerne (492). En 1872, on a proposé do l'introduire dans la Constitution fédérale en ce qui concerne le Conseil national; un orateur, M. Carteret, le considérait comme le seul vraiment effectif des droits populaires; un autre, M. Feer- Herzog, y voyait la contre-partie nécessaire de l'initiative populaire. Mais il fut écarté. Si, en effet, il ne soulève pas les mêmes objections de principe que les précédents, en ce qu'il n'est directement contraire ni à la souveraineté nationale, ni même au gouvernement représentatif, c'est le plus sûr instrument de trouble et la cause la plus profonde de discrédit pour les assemblées délibérantes. Il produit déjà cet effet dans le milieu si restreint d'un canton suisse; quelle puissance de décomposition n'aurait-il pas, transporté dans un grand Etat (493).

[L'idée de la révocation des élus par les électeurs, a\'ant l'expiration du terme de leur mandat, semble faire, à l'heure actuelle, des progrès considérables, dans les démocraties particulières de l'Amérique du Nord, sous 1© nom de « recall». Les partisans de cette institution emploient, pour l'appuyer, un argument qui doit être particulièrement sensible au cœur des Américains : ils la présentent comme l'application aux affaires publiques des « good business principles » (494). C'est, en effet, une condition essentielle de la bonne marche d'une affaire que l'employeur puisse à tout moment renvoyer un employé qui se montre incapable ou malhon-

(492) Curti, op. cit., p. 215.

(493) Voici ce que disait M. Gauzenbach dans le débat fédéral dp 1872 (Curti, op. cit.', p. 273) : « Le droit de révocation conduit à des agitations malsaines. Par tous les moyens qu'offrent la presse et le droit de réunion, on s'efforce alors de noircir les gens jusqu'à ce qu'ils deviennent noirs, en effet, dans l'imagination de bien des âmes innocentes. A Berne, on a fait, à cet égard, d'amères et tristes expériences. » [Mais voici, d'autre part, ce qu'écrivait récemment un Suisse, professeur à l'Université d'Harvard : « La révocation populaire des officiers publics est peu connue et encore moins pratiquée en Suisse. Dans quelques cantons, h- peuple peut renvoyer ses législateurs élus et dans d'autres révoquer le bureau exécutif (Regierungsrath, Conseil d'Etat) ou certains de ses membres, mais dans la mémoire de la présente génération ce droit n'a jamais été exercé. Quant au judiciaire, élu par le peuple ou la législature, il n'est nulle part, autant que je puisse l'affirmer, soumis à la révocation populaire. Courte durée des fonctions, presse critique et honnête, opinion publique vigilante," conditions politiques simples, étroitesse de l'arène politique, possibilité de la législation directe, position subordonnée du judiciaire qui n'a pas comme en Amérique le droit de refuser d'appliquer les lois lorsqu'elles paraissent en conflit avec l'esprit de la constitution : toutes ces circonstances combinées rendent la révocation populaire superflue en Suisse. » Rappard, Initiative, Relerendum and Recall in Switzerland, Annals o( the American Academy ol political and social science, sept. 1912, p. 129.]

(494) [Sénateur Jonathan Bourne, Funclions o( the initiative, relerendum and recall, dans Annals ol the American Academy ol political and social science, sept. 1912, p. 14.]

nête. On ajoute que l'électeur qui a été jugé assez sage, éclairé et pondéré pour choisir 1© président de la grande république des Etats-Unis doit être considéré aussi comme ayant les lumièreè suffisantes pour révoquer un officier de l'Etat, du comté ou de la commune. Le peuple, qui a porté ses gouvernants au pouvoir, a le droit de les désapprouver et il manifeste sa désapprobation par le « recall ».

Les Américains prétendent que cette mesure n'a rien de révolutionnaire et qu'elle ne peut créer aucune instabilité dans le gouvernement : elle n'est que la transposition démocratique du droit de dissolution qui fonctionne, à la satisfaction générale, dans la mère patrie d'Angleterre. Dans les vingt-trois ans qui se sont écoulés depuis le congrès de Berlin jusqu'à la guerre Sud-Africaine, le Parlement anglais a été dissous huit fois afin que le peuple puisse faire connaître son sentiment sur les mesures les plus graves de la politique extérieure et de la politique intérieure : guerres étrangères, loi agraire pour l'Irlande, home rule, acte sur I4 corruption, sur la franchise électorale, sur la redistribution des sièges, sur l'instruction publique. Cependant, le peuple anglais passe pour un des plus conservateurs du monde. Pourquoi le peuple américain n'aurait-il pas les mêmes garanties ?

Dans les premiers « articles de Confédération » et dans la première Constitution de Pensylvanie (1776), le « recall » était prévu. Il fut supprimé dans la suite non parce qu'il aurait été radical ou révolutionnaire, mais parce que l'on croyait que la courte durée des fonctions protégerait suffisamment le peuple contre les abus de pouvoirs. La durée nouvelle d'un an pour la Chambre de l'Etat et de deux ans pour la Chambre fédérale paraissait bien courte aux auteurs de ces actes habitués à la durée de sept ans du Parlement anglais. Cette courte durée des fonctions faisait qu'elles expiraient avant que le recall ait pu être mis en œuvre; et, d'autre part, l'absence de moyens d'informations le rendait impraticable. Ces circonstances ont changé : la diffusion de la presse, du télégraphe, du téléphone permet à tous les électeurs d'être au courant des affaires gouvernementales; d'autre part, la durée des fonctions électives a été allongée : de sorte que les citoyens américains estiment .qu'ils ne peuvent plus attendre pendant deux ans, quatre ou même six ans pour se débarrasser d'un élu incapable, malhonnête ou corrompu.

L'idée du recall a été réalisée d'abord dans des Chartes municipales de la Californie, Los Angeles ayant donné l'exemple en 1903 (495).

(495) [Gilbertson, The recall. ils provision and signilicance, dans The AnnaJs of the American academy ol political and social science, septembre 1912, p. 216.]

En 1906, le recall fut introduit dans la Charte de Seattle, dans le Washington. Peu après, sur une initiative populaire, le recall fut inséré par l'Etat d'Orégon, dans sa Constitution de 1908 : il est applicable à tous les élus, qu'ils soient de l'Etat ou des localités; il est applicable à tous les élus de tout ordre, même à ceux de l'ordre judiciaire. Un amendement adopté par le peuple le 10 octobre 1911 a introduit la même disposition avec la même généralité, dans la Constitution de Californie. Celte institution a été adoptée dans le South Dakota, le Texas, l'Idaho, la Nevada et elle gagne peu à peu tous les Etats de l'Ouest (496).

Voici maintenant comment fonctionne le « recall ». Le principe qui domine toute la procédure est que le peuple ne peut renvoyer ses élus en fonctions que s'il en trouve de meilleurs pour mettre à la place. Il n'y a donc pas de révocation pure et simple, mais ouverture immédiate et prématurée, par la volonté d'une partie des électeurs, d'une période électorale dans laquelle les élus atteints par le « recall » peuvent être candidats. Un nombre déterminé d'électeurs, qui varie de 20 à 25 "/o des inscrits, peut, par une « pétition », exiger que certains élus soient immédiatement soumis à réélection. La pétition de recall doit indiquer le nom de l'officier intéressé et exposer les motifs de la demande. Alors une élection, pour achever le terme en cours, doit avoir lieu, soit que l'on profit© d'une prochaine convocation des électeurs pour un autre objet, soit qu'on les convoque spécialement. Le nom de l'élu « proposed to be recalled » doit être imprimé sur le Bulletin oll'iciel comme celui d'un candidat, à moins qu'il ne se retire volontairement de la lutte (497). Si l'élu « proposed to be recalled » est réélu, il en résulte que les auteurs de la pétition de « recall » ont eu tort; et comme il n'est pas juste que la dépense de cette consultation! reste à la charge de l'Etat, la législation de l'Orégon impose aux pétitionnaires le dépôt du montant de cette dépense qui ne leur sera restitué que si l'élu qu'ils ont visé est définitivement « recalled ».

L'élu proposé pour être « recalled » est attaqué par la pétition : il faut qu'il puisse se défendre. Diverses mesures sont prises en ce sens : tantôt, ceux qui prennent l'initiative de la pétition, doivent la communiquer à un fonctionnaire désigné qui la communique à l'intéressé : celui-ci rédige sa défense, et la pétition ne

(496) [Le recall s'étend à une quantité de villes, notamment en 1909, il a été adopté pour Boston. Il y a eu à Seattle un recall à la suite duquel le maire a été révoqué (1910-1911), mais un second, dirigé contre quatre conseillers, a échoué. Sur les plus récentes applications de celte institution, V. James D. Barnett : The opération ol the Initiative Re[erendum and Recall in Oregon, 1915.]

(497) [Guthrie, The initiative, re[crendum and recall, p. 20.]

456 LA LIBERTÉ iMODERNE

peut circuler, pour recueillir des signatures, que si elle est accompagnée de cette défense; tantôt, le fonctionnaire proposé pour être « recalled » peut faire imprimer sur le Bulletin oH'lciel une défense qui ne peut dépasser un nombre déterminé de mots, deux cents par exemple, comme le décide la Constitution de l'Orégon.

La révocation des élus par leurs électeurs est particulièrement critiquable lorsqu'elle s'applique aux fonctionnaires judiciaires. Elle a donné lieu à des affaires scandaleuses dans l'Orégon, notamment celle du juge Coke, qui a été l'objet d'une pétition de recall après l'acquittement d'un'accusé. « En théorie et en pratique, par conséquent, l'effet inévitable du recall des juges est de priver les cours de leur indépendance. I.e juge qui y est exposé peut à tout moment se voir obligé à résigner sa charge ou à se soumettre à l'humiliation d'un recali si un plaideur mécontent se trouve être une personnalité influente ou une corporation contenant un grand nombre d'électeurs.... Cette institution enlève au juge sa haute qualité d'interprète indépendant du droit pour le réduire à la condition d'un véritable pantin « to the position of a mère puppet » (498).

Il faut dire que la révocation populaire des juges est la contrepartie du pouvoir exceptionnel qu'ils ont en Amérique. Ils peuvent refuser d'appliquer une loi qui leur semble contraire à l'esprit de la Constitution. Le peuple intervient pour trancher le conflit élevé entre le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire (499).]

(498) [Brown, The judicial recall, dans Annals ol the American academy, loc. cit., p. 263,]

(499) [The initiatice, référendum and recall, New-York Appleton, 1912 (série d'études); Select list o( référence on the Initiative, Référendum and Recall, Washington, Government printing office, 1912 ; Judson, Judicial Recall, dans Yale Law Journal, juin 1912 ; Maxey, The recall of [udges, dans Forum, sept. 1912.]

Le principe de la séparation des pouvoirs est un de ceux auxquels la Révolution française s'est montrée le plus attachée; la Déclaration des droits de l'horane et du citoyen le considère comme essentiel (1), et la Révolution américaine ne lui a pas été moins fidèle. Il suppose nécessairement le gouvernement représentatif; et, réduit à sa plus simple expression, il consiste en cette idée : que les attributs de la souveraineté considérés comme vraiment distincts doivent être délégués par la nation à des titulaires divers et indépendants les uns des autres. Ce sont, comme disait Sieyès dans un langage qui lui est propre, autant de procurations distinctes de lo souveraineté nationale (2). Il nous faut rechercher l'origine, la légitimité et la portée de ce principe.