ET LE POUVOIR LÉGISLATIF

Sur ce point les diverses combinaisons pratiquées ou proposées se ramènent à un certain nombre de types distincts. Je les exposerai en commençant par celles qui appliquent le plus rigoureusement le principe de la séparation des deux pouvoirs; j'indiquerai

ensuite celles qui s'en éloignent progressivement.

Un certain nombre de Constitutions se sont attachées à appliquer aussi strictement que possible la séparation du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, telle que la professait Montesquieu (42).

(41) Thorpe, Récent Constitution-making in the United States {Publications o[ the american Academy o[ polilical science, n° 32), p. 16

(42) Joseph Barthélémy, Le rôle du pouvoir exécutif dans les Eépubliques modernes, p. 55 et suiv.

li en est troi qui peuvent être prises comme types : la Constitution des Etats-Unis de l'Amérique du Nord, les Constitutions françaises de 1791 et de l'an III. Voyons les traits qui les distinguent.

I. — C'est d'abord le choix et le rôle des ministres, qui comportent un certain nombre de règles précises.

1° Les ministres ne sont que les agents du pouvoir exécutif avec lequel ils font corps; en cette qualité, ils ne peuvent être en même temps membres du corps législatif. C'est ce que Montesquieu enseignait déjà, quoiqu'il visât plutôt une hypothèse voisine, celle or. ces ministres seraient eux-mêmes les titulaires du pouvoir exécutif (43). C'est ce que proclamaient nettement et in ierminis les orateurs ne notre première Assemblée Constituante (44). Aussi les trois Constitutions-types ont-elles édicté cette incompatibilité.

Dans la Constitution des Etats-Unis, elle résulte d'une clause générale comprise dans l'article 5 : « Aucune personne occupant une fonction publique sous l'autorité des Etats-Unis ne pourra être membre d'aucune des deux Chambres tant qu'elle restera en fonctions. » Cela s'applique aux ministres comme aux autres fonctionnaires.

La Constitution de 1791 est allée plus loin encore. Cette incompatibilité cependant fit alors l'objet d'assez longs débats. Certains la considéraient comme une erreur fondamentale, et tel était surtout l'avis de Mirabeau (45). Mais la majorité s'était instinctivement fixée en ce sens. Elle renchérit même sur la simple incompatibilité, qui eût bien empêché la même personne d'être à la fois ministre et membre du Corps législatif, mais qui n'eût point empêché un membre du Corps législatif de passer au ministère, sauf à perdre sa première qualité. L'Assemblée Constituante, en outre, sur la proposition de Robespierre, le 7 avril 1791, puis lors de la revision des articles constitutionnels déjà votés (46), décida qu'aucun membre de la législature ne pourrait être promu au ministère pendant la durée de ses fonctions, ni même deux ans après en avoir cessé l'exercice (47). Cette disposition fut reproduite, quelque peu atténuée, dans la Constitution de l'an III (art. 136).

(43) Esprit des lois, liv. XI, ch. vi, p. 322 : « Que s'il n'y avait point de monarque et que la puissance exécutrice fût confiée à un certain nombre de personnes tirées du Corps législatif, il n'y auroit plus de liberté; parce que les deux puissances seroient unies, les mêmes personnes ayant quelquefois et pou\ant toujours avoir part à l'une et à l'autre ».

(44) « Nous avons voulu séparer les pouvoirs, disait I.anjuinais, et nous réduirions dans les ministres, le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ». Archives parlementaires, 1" série, t. IX, p. 716.

(45) Morizot-Thibault, Du premier essai de la division des pouvoirs en France, Revue du droit publie, t. V, p. 76.

(46) Sur ces débals, voyez Duguit, La séparation des pouvoirs, p. 49 et suiv.

(47) Constitution de 1791, tit. III, ch. m, sect. 4, art. 2.

Le sentiment qui avait inspiré ces diverses décisions, et en particulier les dernières, n'était pas seulement le respect exagéré de la séparation des pouvoirs, mais aussi la crainte de la corruption, crainte si vivace chez les hommes du xviii® siècle, entretenue par l'exemple du gouvernement anglais. On redoutait que le pouvoir exécutif ne séduisît et ne désarmât les meilleurs défenseurs de la liberté dans le Parlement en les appelant au ministère (48).

2° Par voie de conséquence, les ministres, comme le titulaire du pouvoir exécutif lui-même, n'ont pas au Corps législatif la libre entrée et la parole. Là encore, la séparation des deux pouvoirs est en quelque sorte matérielle. C'est la règle établie et respectée aux Etats-Unis. Cependant, il n'y a dans la Constitution aucune disposition qui défende au Président ou aux membres du Cabinet d'adresser des communications orales aux deux Chambres du Congrès : cela eut même lieu assez fréquemment pendant la première administration de Washington. Un acte du 2 septembre 1789 établissait formellement que le secrétaire du Trésor « ferait rapport ou donnerait des informations aux deux Chambres en personne ou par écrit ». Mais à la Chambre des représentants, dans le débat sur cette mesure, il fut dit que « cela constituait un précédent qui pourrait être étendu jusqu'à ce qu'on admît dans la salle tous les ministres du gouvernement, posant ainsi les bases d'une aristocratie ou d'une détestable monarchie ». Le texte passa cependant sans modification, mais bientôt après il fut décidé par le Congrès que le secrétaire du Trésor communiquerait avec les Chambres par écrit et non en personne (49). C'est resté la pratique constante, et il en résulte que le Président des Etats-Unis, le pouvoir exécutif, n'est pas représenté dans les délibérations du Congrès (50). [Cependant, le président Wilson a lu en personne au Congrès son message d'août 1913 relatif aux affaires du Mexique.]

La Constitution de l'an III suit manifestement le même système, bien qu'elle ne statue explicitement que quant aux membres du Directoire. Pour "ceux-ci, elle établit qu'ils ne peuvent être appelés ni par le Conseil des Anciens, ni par le Conseil des Cinq-Cents, si ce n'est qu'ils soient l'objet d'une accusation en forme. Elle détermine aussi qu'ils devront adresser par écrit toutes les communications dont ils saisissent les Conseils, soit spontanément, soit

(48) [Sur les inconvénients du choix des minisires au sein du Parlement, v. E. Villey, Les vices de la Constitution [rançaise, 1918, p. 122 et s.]

(49) Freeman Snow, Cabinet government in the United States, dans les Publications o( american Academy o[ political science, n° 60, p. 3 et 4. — [Edw. Slanwood, History o[ the Presidency, Boston, 1912].

^50) Bryce, American Commonwealth, t. Il, p. 83, traduct. française, t. I, p. 92, et 2' édit. française, p. 94.

à la demande de ceux-ci (51). Pour les minisires, leur exclusion va de soi; ils ne sont que des agents individuels du Directoire.

La première assemblée constituante écarta, au contraire, cette conséquence du principe, mais non sans difficulté. Si elle refusa d'admettre devant elle les ministres avec voix consultative (52), elle finit par leur reconnaître ce droit devant les futures assemblées législatives dans la Constitution de 1791 : « Les ministres du roi auront entrée dans l'Assemblée nationale législative; ils y auront une place marquée. — Ils seront entendus toutes les fois qu'ils le demanderont sur les objets relatifs à leur administration, ou lorsqu'ils seront requis de donner des éclaircissements. — Ils seront également entendus sur les objets étrangers à leur administration, quand l'Assemblée nationale leur accordera la parole. » (53). Cela était bien raisonnable, et, malgré les restrictions qu'il contenait, le texte était suffisant. Il n'avait point passé cependant sans une vive opposition. Il était contraire à la logique du principe dont on parlait et surtout il recelait en germe la ruine possible du système tout entier. Les plus clairvoyants le sentaient bien, Mirabeau, en particulier, qui considérait ce point comme capital : une fois dans l'Assemblée, les ministres, alors même qu'ils n'en seraient pas membres, sauraient bien en prendre la direction (54).

3° Les ministres, dans ce système de gouvernement, s'ils n'ont aucune action sur le Corps législatif, ne dépendent en rien de celui-ci. Il ne peut ni les blâmer, ni les renverser; il n'a aucune prise sur eux, tant qu'il ne peut pas les mettre en accusation proprement dite. Les ministres ne dépendent politiquement que du titulaire du pouvoir exécutif, qui les choisit, les conserve et les révoque à son gré. Ils sont simplement ses agents, chacun dans le département qui lui est confié, et, en dehors des affaires propres à - ce département, il ne les associe que dans la mesure qui lui convient à sa politique générale (55). C'est ainsi que le Président des Etats-Unis dirige le gouvernement fédéral. « Le Président est choisi, pour employer le langage conventionnel, par la nation

(51) Art. lCO-163.

(52) Duguil, op. cit., p. 49.

(53) Constitution de 1791, titre III, ch. m, section 4, art. 10.

(54) Correspondance entre le comte de Mirabeau et le comte de La Mark, t. II, p. 19, 31" note pour la Cour : « On demandera (en l'état, cela est très irrégulier), au sein même de l'Assemblée, que les ministres y prennent place et voix sur les affaires administratives, ce qui est inévitable, et c'est un très grand point de gagné, car, ce jour-là, non seulement ils peuvent gouverner, mais tous les amis de l'ordre et les hommes à principes gourmanderont l'Assemblée, si elle veut gouverner ». Mais voyez Esmein, Gouverneur Morris, p. 228 et suiv.

(55) Woodrow Wilson, Congressional government, p. 257 : « Le Président a-t-il ou non à prendre l'avis de ses ministres et collègues ? Il paraît que cela a toujours dépendu du caractère et du tempérament du Président ». Traduc. française, p. 278. — Cf. J.-W Garner, Woodrow W Usons Idea's on Ihe Presidency, dans The American Beviews, janv. 1913, p. 47-51.]

entière, et il constitue son Cabinet, que le Sénat rarement refuse de confirmer ou même jamais. Ni lui ni son Cabinet ne dépendent en aucune manière du Congrès, quant à leur existence; il peut maintenir ou destituer tout menibre du Cabinet à son bon plaisir. » (56). Les ministres n'ont point, on le voit, d'action propre et collective sur la direction du gouvernement; ils n'ont en même temps aucune responsabilité politique devant les Chambres.

Tel était aussi le système de notre Constitution de l'an 111. Les membres du Directoire, qui avaient l'exercice du pouvoir exécutif, étaient pleinement indépendants des deux Conseils : « Le Directoire, disait Boissy d'Anglas dans son rapport, ne peut être mandé ni révoqué par le Corps législatif. » Il avait pleine liberté quant aux choix des ministres qu'il nommait (art. 148). Ceux-ci, d'ailleurs, n'étaient que des agents d'exécution : « Les détails de l'administration, disait Boissy d'Anglas, seront confiés sous ses ordres à des ministres nommés par lui et révocables à sa volonté. » L'article 151 disait, d'ailleurs, expressément : « Les ministres ne forment point un Conseil. »

Seule la Constitution de 1791 semblait admettre une règle différente. Ici, comme précédemment quant à l'entrée des ministres au Corps législatif, l'Assemblée Constituante avait oscillé entre les deux systèmes opposés et adopté en définitive une solution intermédiaire. Avant de légiférer sur ce point, elle avait eu à délibérer deux fois sur la question de savoir si elle-même demanderait implicitement au roi le renvoi de ses ministres, en lui déclarant qu'ils avaient perdu la confiance de la nation (57) : les débats n'avaient pas dégagé des idées bien nettes. Il semble que les partisans les plus convaincus du gouvernement de cabinet, tel qu'on le concevait alors, redoutaient de livrer à la majorité de l'Assemblée l'existence du ministère (58). Lorsque l'Assemblée Constituante vota enfin la loi du 27 avril 1791 sur l'organisation du ministère, elle dut prendre définitivement parti. Elle y inséra, après de longs el confus débats (59), un article qui semblait bien impliquer la res-

(56) Gamaliel Bradfort, Congress and Iht Cabinet {Publications o[ the american Academy o/ political science, n* 37), p. 6.

(57) Duguil, op. cil., p. 56 el suiv.

(58) Correspondance entre le comte de Mirabeau et le comte de La Marck, t. II, p. 59 (37' note pour la Cour) : « Est-il plus avantageux de laisser rendre que de prévenir un décret qui donne un nouveau droil au Corps législatif sur le pouvoir exécutif ? Qui mettra les ministres dans une dépendance beaucoup plus forte de l'Assemblée nationale, et les rendra les esclaves d'une majorité, même passagère, même incertaine, toutes les fois qu'ils n'auront pas l'art de la gouverner ? Il est singulier que ceux qui font ces objections, car moi je ne les fais point, conseillent précisément de laisser rendre un pareil décret ». II s'agissait d'un projet de résolution présenté les 19 et 20 octobre 1790 et portant que les ministres avaient perdu la confiance de la nation.

(59) Duguit, op. cit., p. 62 et suiv.

ponsabilité politique des ministres (art. 28) : « Le Corps législatif pourra présenter au roi telles déclarations qu'il jugera convenables sur la conduite de ses ministres, et même lui déclarer qu'ils ont perdu la confiance de la nation. » Cependant le texte de cette loi, qui ne fut pas incorporée à la Constitution même, ne semble pas avoir été ainsi entendu. « Il nous a paru, disait Thouret, que c'était une disposition qui ne méritait pas d'être dans l'acte constitutionnel, car, aux termes du décret, le roi peut garder ses ministres malgré la déclaration du Corps législatif. » (60).

II — Le pouvoir exécutif n'est point partie à la législation. — C'est une conséquence logique du principe : la législation appartient tout entière et exclusivement au pouvoir législatif. Il en résulte, premièrement, que le pouvoir exécutif n'a pas l'initiative, la proposition des lois : celle-ci ne peut émaner que du Corps législatif lui-même. Comme, d'autre part, les ministres du pouvoir exécutif ne peuvent pas en même temps être membres du Corps législatif, ils ne peuvent point faire non plus, en leur nom personnel, ce qu'ils ne pourraient faire en tant que ministres. Le seul détour possible, facile même, mais extra-légal, consiste à trouver un membre du Parlement qui veuille bien introduire en son nom propre, et comme émanant de lui, la proposition de loi que désire le gouvernement.

Les hommes du xviii® siècle qui rédigèrent les Constitutions conçues en ce sens voulaient par là, et tout d'abord, appliquer exactement le principe séparatiste proclamé par Montesquieu. Mais ils pouvaient aussi estimer qu'ils suivaient les règles de la Constitution anglaise. « Là, en eftet, et à cette époque, en vue de maintenir la pleine indépendance des Chambres législatives, on considérait comme une violation de leurs privilèges constitutionnels que le roi prît l'initiative de la législation en soumettant des projets de loi (bills) à l'examen des deux Chambres, — sauf les actes de grâce ou d'amnistie, — ou même que le souverain fît formellement allusion à une résolution ou à une procédure du Parlement, i/affectant pas les intérêts de la Couronne, jusqu'à ce qu'elle lui eût été régulièrement communiquée pour recevoir son adhésion. » (61).

Sans doute cela était au fond peu raisonnable, celui qui est

(60) Archives parlementaires, V série, t. XXIX, p. 434. — Cf. Duguit, op. cit., p. 66. Antérieurement, dans un discours prononcé à la Société des amis de la Constitution, le 20 octobre 1799 (Duguit, op. cit., p; 64), Dupont de Nemours s'exprimait ainsi : « C'est avec beaucoup de raison et très constitutionnellement que l'Assemblée nationale, voulant et devant rendre les ministres responsables, a renoncé à la faculté de les congédier ou de forcer leur retraite, sans les accuser et demander leur punition, et à celle de nommer et d'indiquer leurs successeurs, qui résulterait nécessairement du pouvoir d'obliger le roi à changer son conseil ».

(61) Todd-Walpole, t. I, p. 3, 4; Iraduct. française, t. I, p. 5.

chargé d'exécuter les lois était le mieux placé pour connaître les lacunes ou les points faibles de la législation et pour en préparer utilement la réforme. Mais on était entraîné par une idée qui. d'ailleurs, contenait une part de vérité. On voulait assurer la pleine indépendance du pouvoir législatif, qui devait par les lois dicter au pouvoir exécutif les règles de ses actions : or, on p-^nsait que permettre à celui-ci de proposer les lois, c'était le plus souvent lui permettre de les imposer en fait à l'acceptation du Corps législatif; l'initiative gouvernementale devait annihiler naturellement l'initiative parlementaire.

Quoi qu'il en soit, nos trois Constitutions-types s'accordent sur ce point. « Le Président des Etats-Unis ne peut pas introduire des projets de loi ni directement, ni par l'intermédiaire de ses minnistres, qui ne siègent pas au Congrès. » (62). Cela est même vrai, autant que le permet la nature des choses, pour les lois de finances : « Aux Etats-Unis, le secrétaire du Trésor envoie tous les ans au Congrès un rapport contenant l'état des revenus et dépenses publics et le relevé de la dette nationale, avec des remarques sur le système des impôts et des suggestions pour son amélioration. Il envoie aussi ce qu'on appelle sa lettre annuelle (qui est devenue aujourd'hui un gros volume), contenant les dépenses prévues par les divers départements et les sommes nécessaires pour les services publics des Etats-Unis l'année suivante. Jusque-là, le secrétaire du Trésor rappelle un ministre des finances européen, sauf qu'il communique avec la Chambre sur le papier, au lieu de présenter oralement son exposé et ses propositions. Mais là s'arrête la ressemblance. Tout ce qui reste à faire pour arriver à la loi de finances est accompli seulement par le Congrès et par ses Comités; Texécutif n'y a plus aucune part, [quoiqu'il puisse envoyer des messages pressant le Congrès de voter de l'argent pour tel besoin qu'il considère comme important. » (63).]

C'est aussi le même système qui figure dans la Constitution de 1791. Elle « délègue exclusivement au Corps législatif le pouvoir de proposer et décréter les lois » (64). Cela ne comporte aucune excjeption. Cependant, lors de la revision des décrets constitutionnels antérieurement votée, à laquelle procéda l'Assemblée Constituante au mois d'août 1791, la proposition fut faite de donner aux ministres l'initiative en matière de lois de finances (65). Mais elle

(62) Bryce, American Commonwealth, t. I, p. 53; traduct. française, t. I, p. 91; 2' édit. française, p. 92.

(63) Bryce, American Commonwealth, t. P, p. 172, 173; traduct. française, t. I, p. 256. Bryce ajoute, 2* édit. française, p. 264 : « Aujourd'hui cependant, le Président a reçu par un statut le pouvoir d'examiner les estimâtes et de faire des recommandations les concernant ».

(64) Constitution de 1791, lit. III, ch. m, sect. 1, art. 1.

(65) M. Beaumelz, au nom des Comités de constitution et de reYision, proposait

rencontra une opposition de plus en plus nette, et Barrère en particulier attaqua cette thèse dans un discours véhément : « Si, dit-il, je voulais rendre les ministres bien puissants, si je voulais dégrader ou annuler le corps législatif, si je voulais bientôt réunir tous les pouvoirs entre les mains du pouvoir exécutif..., je viendrais appuyer l'opinion de MM. Beaumetz et Duport. tendant à donner au roi, c'est-à-dire aux ministres, l'initative de la proposition des contributions publiques. » Il démontrait que la liberté du peuple est toute dans l'impôt : «. c'est là le gage le plus sûr de ses droits; c'est l'arme la plus précieuse pour les défendre ou les reconquérir s'ils étaient usurpés »; que ce serait « ôter à la nation la partie la plus précieuse et la plus inaliénable de sa souveraineté ». Il relevait enfin cette inconséquence : « L'initiative des lois est refusée au roi par la Constitution, quoique la Constitution lui accorde le droit de veto sur les lois; comment donc lui accorderiez-vous l'initiative sur l'impôt, qui n'est jamais présenté à son acceptation ? » La proposition fut rejetée.

D'après la Constitution de l'an III, le Directoire n'avait point l'initiative des lois (art. 163), qui était exclusivement réservée au Conseil des Cinq-Cent? : « Il ne pouvait proposer à celui-ci des projets rédigés en forme de loi. » (66).

Cependant les auteurs des trois Constitutions pensaient avoir trouvé un moyen de concilier la règle qu'ils établissaient ainsi avec les intérêts évidents d'un bon gouvernement, et avec les prétentions légitimes du pouvoir exécutif. Ils défendaient à celui-ci de rédiger des projets de loi en forme et d'en saisir le Corps législatif, mais ils lui permettaient d'appeler solennellement l'attention de ce dernier sur telle ou telle réfomie désirable, sur telle mesure législative dont le besoin paraissait établi. Aux Etats-Unis, c'est un droit que le Président peut et doit exercer dans les messages ■qu'il adresse au Congrès. De même, la Constitution de 1791 déclare : « Le Roi peut seulement inviter le Corps législatif à prendre un objet en considération; » et la Constitution de l'an III (art. 163) : « Le Directoire peut, en tout temps, inviter le Conseil

simplement un article additionnel, « qui consisterait à charger les ministres de donner leur opinion sur les moyens de faire les fonds nécessaires pour pourvoir aux besoins de l'Etat ». Mais Bj.rrère fit alors observer que « demander l'opinion des ministres sur les contributions à établir, c'était donner aux ministres la véritable initiative des lois fiscales ». — « Sans doute, répliqua Beaumetz, et nous ne nous en défendons pas, c'est un? chose convenue ». liéimpression de l'ancien Moniteur, t. IX, p. 504.

(66) Rapport de Boissy d'Anglas : « Le Directoire exécutera fnufpç! 1p<5 lois, mais il n'en proposera jamais aucune ». En matière de finances, art. 102 : « Le Directoire est tenu chaque année de présenter, par écrit, à l'un et à l'autre Conseil, l'aperçu des^ dépenses, la situation des finances, l'état des pensions existantes ainsi que le projet de celles qu'il croit convenable d'établir. Il doit indiquer les abus qui sont à sa c'onnaissance ».

des Cinq-Cents à prendre un objet en considération; il peut lui proposer des mesures. » Cela paraissait suffisant. En réalité, ce droit était vain; les faits l'ont démontré pour la seule des trois Constitutions qui a subi l'épreuve d'une longue application : « Le message du Président, dit M. Bryce, discute les questions importantes du moment, indique les abus qui appellent un remède et suggère la législation désirable. Mais, comme aucun projet de loi n'est soumis par le Président, et comme, pût-il en soumettre, aucun de ses ministres ne siège dans les Chambres pour les expliquer et les défendre, le message est un coup de pistolet tiré en l'air sans aucun résultat pratique. C'est plutôt un manifeste, une déclaration d'opinion politique, qu'un pas fait vers la législation. Le Congrès reste indifférent; ses membres suivent leur propre chemin et apportent leurs projets de loi personnels. » (67).

III. — Le même principe, qui fait refuser au pouvoir exécutif l'initiative des lois, devrait lui dénier aussi toute action sur les lois votées par le Corps législatif. Tout droit de veto accordé au pouvoir exécutif paraît absolument contraire au principe de la séparation des pouvoirs. C'est, en effet, ce que démontrait Sieyès à l'Assemblée Constituante avec une grande force de logique (68). Cependant, des trois Constitutions-types une seule, celle de l'an III, s'est montrée exactement fidèle au principe. Le Directoire était obligé de promulguer les lois votées par le Corps législatif, dans les deux jours après leur réception (art. 128). Il ne pouvait et devait s'en dispenser que lorsque la loi même n'attestait pas, dans son préambule, l'observation des règles établies par la Constitution pour la mûre délibération des lois, sauf en cas d'urgence (69). Les deux autres Constitutions, au contraire, ont reconnu un droit de veto sur les lois au pouvoir exécutif.

La raison principale de cette déviation doit être cherchée dans l'influence prépondérante de la Constitution anglaise. Celle-ci,'' nous^le savons, était considérée comme appliquant le principe de la séparation des pouvoirs; mais, d'autre part, un de ses traits bien connus était le veto de la Couronne. Montesquieu avait même fait rentrer ce point dans sa théorie en distinguant dans le pouvoir exécutif la faculté de statuer et la faculté d'empêcher. « Si,

(67) Bryce, American Commonweallh, t. P, p. 53, traduct. française, t. I, p. 92 et 2* édit. française, p. 94. — Cf. Gamaliel Bradfort, Congress and the Cabinet, p. 8. « Le Président et le Cabinet, il est vrai, envoient au Congrès des messages et des rapports, mais ils contiennent seulement des recouiiiiandalions générales, et ils ne peuvent réclamer aucune priorité, par rapport à des milliers de mesures et de motions proposées par des représentants et par des sénateurs, pour eux-mêmes, pour leur parti oii pour leurs partisans locaux ». V. cependant, Joseph Barthélémy, Le rôle du pouvoir exécutif, p. 180.

(68) Duguit, La séparation des pouvoirs, p. 35. .(69) Constitution de l'an III, art. 131, 1) et 91.

disait-il, la puissance exécutrice n'a pas le droit d'arrêter les entreprises du Corps législatif, celui-ci sera despotique; car, comme il pourra se donner tout le pouvoir qu'il peut imaginer, il anéantira toutes les autres puissances... La puissance exécutrice, comme nous l'avons dit, doit prendre part à la législation par sa faculté d'empêcher, sans quoi elle sera bientôt dépouillée de ses prérogatives... La puissance exécutrice ne faisant partie de la législative que par sa faculté d'empê'cher, elle ne sauroit entror dans le débat des affaires. Il n'est même pas nécessaire qu'elle propose, parce que, pouvant toujours désapprouver les résolutions, elle peut rejeter les décisions des propositions qu'elle auroit voulu qu'on n'eût pas faites. » (70). Il y avait certainement là un aperçu très profond : dans le système de la pleine séparation des deux pouvoirs, d'après lequel l'exécutif ne peut aucunement influer sur les décisions des Chambres, son indépendance, pratiquement, n3 peut être assurée que par le droit de veto à son profit; l'expérience l'a bien prouvé. (71).

Le veto introduit par la Constitution française de 1791 et celui établi par la Constitution des Etats-Unis sont d'ailleurs bien différents. Le veto accordé au roi de France fut, on le sait, ardemment discuté, non seulement quant au principe, mais aussi quant à sa portée (72). Enfin, avec l'adhésion du gouvernement de Louis XVI, il fut admis comme veto suspensif devant faire échec au vote de la même loi par deux législatures sucessives, mais s'épuisant alors et disparaissant si la troisième législature votait encore dans le même sens. En définitive, dans cette procédure longue et compliquée, c'était au corps électoral qu'était lemise la décision du conflit par deux élections générales. Le veto du Président des Etats-Unis est tout différent. S'il refuse de promulguer la loi votée, celle-ci revient devant les deux Chambres du Congrès, qui peuvent la délibérer à nouveau; si elle réunit dans chaque Chambre les deux tiers des voix, le Président est obligé de la promulguer (73), sinon le veto a produit son complet effet et la loi est morte. C'est ici aux Chambres mêmes qu'est remise la solution du litige, mais dans de telles conditions que la plupart du temps la majorité requise pour triompher du veto présidentiel ne pourra être réunie. Dans ces conditions, le droit de veto a été fréquemment et utile-

(70) Esprit des lois, liv. XI, ch. vi.

(71) Woodrow Wilson, op. cit., p. 273 • « Le Congrès détermine ce qui doit être fait, et le Président, à moins qu'il ne puisse et veuille arrêter la législation en usant de son pouvoir extraordinaire comme branche de la législature, est simplement tenu au devoir de fournir au Congrès une obéissance passive ». — Traduct. française, p. 280. Cf. p. 260.

(72) Duguit, La séparation des pouvoirs, p. 34 et suiv.; [Bompard, Le vélo du Président de la Eépublique et la sanction royale, 1906].

(73) Constitution des Etats-Unis, art. 1, sect. 7.

ment exercé par les présidents des Etats-Unis (74) avec l'assentiment de l'opinion publique, et cette prérogative, qui présente une apparence monarchique, est devenue entre leurs mains un moyen de réaction démocratique contre les erreurs ou les abus, des assemblées représentatives (75).

Mais le veto est la seule prise qu'ait le pouvoir exécutif, dans ce système, sur le législatif. On ne pourrait songer à lui donner le droit de dissoudre la Chambre des députés : ce serait une violation plus formelle du principe de la séparation. De même, il est assez logique que le pouvoir exécutif n'ait pas le droit d'ouvrir ou de clore à son gré la session du Corps législatif qui, naturellement, est alors permanent : mais c'est un point qui sera traité plus loin dans la seconde partie.

D'autre part, nos trois Constitutions-types ont, à l'inverse, attribué au Corps législatif certains droits qui rentrent naturellement, semble-t-il, dans les attributions du pouvoir exécutif. Je ne rangerai point dans cette catégorie, comme M. Duguit (76), le vote périodique et la répartition de l'impôt; car, si à l'origine et pendant longtemps le vote périodique de l'impôt s'est distingué du vote et de l'établissement des lois, c'était devenu presque une même chose en Angleterre, et c'était pour les esprits politiques le privilège essentiel des Assemblées représentatives; Montesquieu le faisait rentrer directement dans la législation (77). Je ne rangerai point non plus dans ces attributions le vote des traités, que la Constitution de 1791, comme celle de l'an III, donne sans distinction au Corps législatif; car, nous le verrons plus loin, c'est là un terrain naturellement litigieux entre les deux pouvoirs. Mais il y avait bien empiétement sur le pouvoir exécutif, lorsque la Constitution de 1791 attribuait au Corps législatif ce qu'on appelait la « haute police administrative », c'est-à-dire le droit de maintenir ou de lever la suspension prononcée par le roi contre les admi-

(74) On en a relevé 443 applications du 6 avril 1789 au 4 mars 1889. Edw. Campbell Mason, The vélo power, Boston, 1890, p. 141 et suiv.

(75) Bryce, American Commonwealth, t. I', p. 55 : « Bien loin d'exciter le déplaisir du peuple en résistant à la volon'é de ses représentants, le Président conquiert généralement la popularité par un usage hardi de son droit de veto... La nation qui a souvent de bonnes raisons pour se méfier du Congrès, lequel est un corps susceptible d'être mû par des influences privées désastreuses, ou de déférer aux clameurs de quelque secte bruyante au dehors, s'en rapporte à l'homme de son choix pour le maintien de la Constitution. En « tuant » plus de projets de loi que tous ses prédécesseurs ensemble, M. Cleveland s'est élevé dans l'opinion publique et a augmenté les chances de sa réélection ». Cf. Iraduct. française, t. I, p. 94, 2* édit. française, p. 96.

(76) La séparation des pouvoirs, p. 26.

(77) Esprit des lois, liv. XI, ch. rv ; a Si la puissance exécutrice statue sur la levée des deniers publics autrement que par son consentement, il n'y aura plus de liberté parce qu'elle deviendra législative dans le point le plus important de la législation. »

nistrateurs et le droit de dissoudre les corps administratifs (78); lorsque la Constitution de l'an III faisait élire par le Corps législatif (art. 315) les cinq commissaires de la Trésorerie nationale (79). La raison de ces dispositions était apparente : c'était la crainte du pouvoir exécutif; mais la déviation des principes n'était pas moins réelle.

La Constitution des Etats-Unis a été inspirée par le même sentiment commun aux hommes du xviii° siècle. Elle y a donné satisfaction d'une façon très ingénieuse et plus conforme aux principes. Elle a soumis les actes les plus graves du pouvoir exécutif, ceux qui sont nécessairement arbitraires, non à l'approbation du Corps législatif (sauf la déclaration de guerre), mais à l'approbation du Sénat. Celui-ci n'est plus considéré alors comme une branche de la législature; il prend un caractère propre et distinct, celui d'un grand conseil de gouvernement. C'était même le rôle principal que lui avaient assigné les auteurs de la Constitution; son importance comme facteur de la législation ne s'est développée que postérieurement et progressivement. Conformément à cette idée, la Constitution décide (art. 2, sect. 2) : « Le Président aura le droit, par et avec l'avis et consentement du Sénat, de faire des traités, pourvu que les deux tiers des sénateurs s'y accordent et il proposera et, par et avec l'avis et consentement du Sénat, il nommera les ambassadeurs, les autres ministres publics et les consuls, les juges de la Cour suprême et les autres fonctionnaires des Etats- Unis, dont le mode de nomination n'est pas autrement réglé et qui seront établis par la loi; mais le Congrès peut, par une loi, remettre ou aux Cours de justice ou aux chefs des départements le droit de nommer tels fonctionnaires inférieurs pour lesquels il le jugera convenable. » Cette clause absolument générale s'applique à la rigueur même aux ministres. Mais quant à ceux-ci, il est de tradition que le Sénat approuve, les yeux fermés, le choix du président; il faudrait les raisons les plus graves pour qu'il agît autrement (80).

Telle est la forme du gouvernement qui, de nos jours, dispute au gouvernement parlementaire l'opinion des esprits éclairés et In direction des Etats libres. Elle s'est fait recevoir, par l'influence e! par l'exemple des Etats-Unis, dans la plupart des républiques du Nouveau Monde, tandis que l'Europe libre reste en majorité

(78) Tit. III, ch. IV, sect. 2, art. 8. — Barnave à l'Assemblée Constituante, séance du 5 mai 1790 : k Le pouvoir administratif sera subordonné au pouvoir législatif. »

(79) Rapport de Boissy d'Anglas : « Le Directoire ordonne et règle les dépenses d'après les fonds accordés par le pouvoir législatif; mais la Trésorerie nationale qui paie sur ses mandats en est absolument indépendante; elle est nommée par l'Assemblée législative qui la surveille et la dirige. »

(80) Joseph Barthélémy, Rôle du pouvoir exécutif, 2° part., ch. m, sect. ii : « Le Président et le Sénat. » V. aussi Second Chambers in piactice, Londres, 1911.

attachée au gouvernement de cabinet. Elle a parmi nous ses partisans convaincus et, en 1894, une proposition de revision constitutionnelle, discutée à la Chambre des députés, avait pour but de l'introduire dans notre Constitution (81). Ce système présente, en effet, des côtés séduisants. Il paraît plus simple, plus net que le gouvernement de cabinet, avec ses conventions et ses complications. Il paraît par là même convenir mieux aux démocraties qui s'accommodent malaisément de rouages trop compliqués et de combinaisons trop subtiles. Il assure un pouvoir exécutif fort, indépendant et surtout stable; et les Américains ne manquent pas de faire ressortir l'instabilité ministérielle qui est, en bien des pays, la plaie vive du gouvernement parlementaire (82). Mais ici, comme il arrive souvent, les apparences sont trompeuses. La pratique du gouvernement à l'américaine présente des difficultés et recèle des éléments perturbateurs, tout aussi grave que ceux que 'connaît le gouvernement parlementaire. Deux faits suffisent à le montrer.

En premier lieu, comme je l'ai dit plus haut, la séparation du pouvoir executif et du pouvoir législatif n'a pas pu se maintenir aux Etats-Unis, telle que la Constitution l'avait arrêtée. La pratique a fatalement établi un contact plus intime et un trait d'union entre les deux pouvoirs. Cela se trouve dans les Comités permanents du Sénat et surtout de la Chambre des représentants : les premiers, élus par l'Assemblée elle-même; les seconds, nommés par le Président de la Chambre (Speaker) (83). C'est dans cette organisation, non prévue par la Constitution et créée tout entière par les règlements des Chambres, que s'est concentrée peu à peu l'activité réelle du Congrès. Là s'arrêtent toutes les mesures importantes, et la discussion publique et générale, surtout à la Chambre des représentants, n'a pas le plus souvent \me bien sérieuse importance (84). Les ministres, qui désirent voir aboutir une loi ou la faire proposer par un membre dû Congrès, ne manquent pas dî s'aboucher avec le président du Comité devant lequel le projet sera renvoyé (85). Quelques-uns de ces Comités permanents, ceux de l'armée et de la marine en particulier, et celui des voies et moyens qui statue sur les dépenses allouées à chacun des départements ministériels, s'occupent en réalité beaucoup plus d'administration que de législation. Ils exercent un contrôle incessant sur les actes et l'administration des ministres. Ils ont le pouvoir de les

(81) Proposition de M. Naquet, Chambre des députés, séance du 15 mars 1894, J." o//. du 16 mars, p. 525 et suiv.

(82) Freeman Snow, Cabinet Government in Ihe United Stales.

(83) [Ce droit a été enlevé au speaker le 17 mars 1910 et lui a été rendu le 3 février 1912 (Viallate, La vie politique, I. IV, p. 458; t. VI, p. 50?)]

(84) Brj^ce, American Commonn-calth, t. II, ch. xv, 2* édit. française, p. 400.

(85) Boutmy, Etudes de droit constitutionnel, p. 150 et suiv.

citer devant eux, comme d'ailleurs tous autres fonctionnaires, et de les interroger sur leurs méthodes et leur direction. Par là même s'est établi, en fait, un contrôle du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif, une dépendance du second (en la personne des ministres) à l'égard du premier (86). .Mais cette pratique, contraire au principe initial, présente un double vice que reconnaissent les" Américains.

1° Ce contrôle ne se produit pas en plein jour, avec le libre et public débat devant une Chambre entière, reproduit et répandu par les mille voix de la presse. Il se produit en secret, dans l'enceinte restreinte des Comités, milieu singulièrement favorable à l'intrigue et aux compromissions.

2° La responsabilité politique, toute de fait, qui en résulte pour les ministres peut être fertile en complications et entraîner même sur un point l'arrêt du gouvernement. Si un conflit s'établit entre un ministre et les Comités, ceux-ci ne peuvent, en droit, obtenir son renvoi; si le Président le conserve et l'approuve, seul un impeachment pourrait le faire tomber. Les Comités, il est vrai, peuvent le gêner de cent façons, lui refuser tout ce qu'il désire; Mais c'est le désordre et l'impuissance qui sont le résultat (87).

(86) [V. James T. Young, The New American Government and ils Work, New- York 1915.]

(87> Woodrow Wilson, Congressional government, p. 261 : « Les secrétaires (ministres) n'ont pas, en fait, la direction de la politique executive du gouvernement; c'est ce que j'ai établi en faisant ressortir le contrôle, pénétrant même jusqu'aux détails de l'administration, que les Comités du Congrès ont la faculté dexercer. Dans l'étal actuel des affaires, personne ne peut faire beaucoup sans avoir l'oreiile des Comités. Les chefs des divers déparlements peuvent évidemment, dans bien des cas, agir plus sagement que les Comités, parce qu'ils ont une connaissance intime du fonctionnement et des besoins de leur déparlement qu'aucun Comité ne peut acquérir. Mais les Comités préfèrent gouverner dans l'obscurité plutôt que de pas gouverner du tout, et les secrétaires, en fait, se trouvent liés par tout ce qui dépasse les détails de routine, par des lois qui ont été faites pour eux et qu'ils n'ont aucun moyen légal de modifier. » P. 273 : « Les fonctionnaires exécutifs sont les serviteurs du Congrès; mais s'ils se montrent des serviteurs négligents, incapables ou trompeurs, il doit se contenter de ce qu'il peut obtenir d'eux jusqu'à ce que l'agent administratif en ctief, le Président, veuille bien en nommer de meilleurs. Le Congrès ne peut pas les reudre dociles, quoiqu'il puisse les forcer à obéir dans toufe.s les affaires importantes. » Cf. Iraduct. française, p. 281, 282 n p. 294, 295. — M. Gamal^el Bradford, parlant du système des Comités, dit aussi [op. cit., p. 8; : « C'est une combinaison tellement imprégnée de corruption et d'agiotage qu'elle abaisserait et corromprait le corps d'hommes le plus capable du monde. » — Sidney Low, op. cit., p. 50 : « Le système américain divise la responsabilité et rend difficile de la placer quelque part. Le Congrès ne peut contrôler un président qui a été nommé, sans égard à ses sentiments et à ses sympatliies, pour un nombre fixe d'années; le Prt^.sident n'a aucune autorité sur un Congrès qui peut avoir une majorité tirée du parti opposé, puisqu'il ne peut pas le disso.udre et en appeler des représentants au corps électoral; et la Chambre des représentants a peu de pouvoir, môme quant à l'expédition de sa propre besogne qui, en réalité, est faite par les chefs des deux douzaines de petites législatures (les comités) qui doivent leur existence au Speaker. Au contraire, ces divers pouvoirs et responsabilités, dans le vrai système de Cabinet sont

Aussi des esprits sérieux demandent-ils, aux Etats-Unis, la réforme du système : sans proposer l'introduction du régime parlementaire, on a songé à^ donner aux ministres l'entrée et la parole au Congrès, et même le droit d'initiative en matière de lois (88).

[C'est la solution que, dès avant la guerre, faisait préconiser la fréquence des conflits entre les Assemblées et le Président, ainsi que le manque d'équilibre entre les deux pouvoirs. M. Perry Belmont posait ainsi le problème : « Y a-t-il lieu d'accentuer la suprématie du pouvoir exécutif ou bien a-t-elle déjà atteint progressivement un degré tel qu'un effort soit devenu indispensable en vue de rétablir l'équilibre entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif ? » (89). Il estimait indispensable d'imposer aux membres du Cabinet l'obligation de venir régulièrement devant le Congrès afin d'assurer le contrôle de ce dernier sur les services publics, sur la politique extérieure, sans aller cependant jusqu'à mettre en jeu la responsabilité politique des ministres.

L'expérience de la guerre a montré les inconvénients de cette séparation absolue des pouvoirs aux Etats-Unis. Les nécessités de l'action militaire entreprise par la République américaine en collaboration avec les nations alliées contre l'Empire allemand, dont de nombreux sujets avaient immigré aux Etats-Unis sans briser leurs liens de nationalité et liens d'affection avec la patrie allemande, ont provoqué une extension considérable des pouvoirs de AL Wilson. Sans doute, le Congrès a conservé son pouvoir législatif, fixé lui-même l'importance de l'armée, déclaré obligatoire 1g service militaire; mais, aux termes de la Constitution, le Prési-

supposés confiés aux mêmes mains et ils sont exercés dans une atmosphère de publique discussion. »

(88) Bradford, Congress and the Cabinet: mais voyez en sens contraire, Freeman Snow, Cabinet govemmenl in the United States. M. Burgess (Rolitical science, t. II, p. 118) croit utile et désirable la présence des ministres dans les Chambres; mais cela implique, selon lui, qu'ils puissent être membres de celles-ci : a l^a présence des chefs des départements ministériels dans les Chambres législatives est certainement un avantage toutes les fois que les voies et moyens de l'administration deviennent les objets de la législation : et si on les veut présents, il faut qu'ils soient membres; autrement ils ne pourraient obtenir les droits et privilèges nécessaires à la préservation de leur dignité et de leur indépendance. » Mais cela n'aurait-il pas pour effet de ctianger le principe même du gouverneir.ent américain et d'introduire la responsabilité politique des ministres ? Cela me paraît trop probable; pourtant M. Burgess ne le croit pas : « Je ne vois pas, dit-il, que la qualité de membres de la législature chez les ministres conduise nécessairement au gouvernement parlementaire. Si la Constitution établissait que les ministres sont politiquement responsables seulement devant le titulaire du pouvoir exécutif, rendait celui-ci indépendant de la législature, et lui assurait les moyens de prévenir les empiétements de la législation sur le pouvoir exécutif, il semble que la qualité de membre de la législature chez les ministres augmenterait leur indépendance plutôt qu'elle ne la diminuerait. »

(89) [Perry Belmont, Le régime personnel aux Ftals-Unis, Rev. pol. et pari., 10 août 1915, p. 1G2.]

dent a le commandement suprême des armées de terre et de mer; la Cour suprême lui a reconnu le pouvoir constitutionnel d'envoyer l'armée à l'étranger (90); il a"^ obtenu du Congiès des prérogatives étendues (91) : la loi du 18 mai 1917 lui a conféré des pouvoirs discrétionnaires dans l'organisation de l'armée, la levée de plus d'un million d'hommes et la création de nouvelles formations militaires, et la Cour suprême a affirmé la constitutionnalité de cette loi (92); des lois du 15 juin 1917 et 27 juillet 1917 lui ont octroyé des pouvoirs généraux de réquisition; la loi du 10 août 1917 lui permet de prendre toutes les mesures nécessaires pour lo conservation des vivres et des combustibles, c'est-à-dire le droit pour le compte de l'Etat d'acheter, de vendre, de réquisitionner, de taxer, de réglementer le commerce; une autre loi du 15 juin 1917 lui reconnaît des pouvoirs étendus de police en matière d'espionnage; il a pu mettre en vigueur la loi martiale qui sacrifie des intérêts individuels; il a mis l'Etat en possession des chemins de fer, etc. On a pu écrire que si, en temps de paix, les pouvoirs du Président étaient considérables, en temps de guerre, ils étaient à peu près illimités (93). De fait, pendant la guerre, il a exercé une véritable dictature. Mais par là même, il a perdu contact avec les Assemblées représentatives. Une réaction s'est produite dans l'esprit public. Le Sénat, mis à l'écart dans les négociations diplomatiques qui ont préparé le Traité de Versailles, s'est refusé, en 1919, à approuver le Traité. Pour sortir de cette situation difficile, il a voté le 15 mai 1920, sur la proposition du sénateur Knox, une motion déclarant les Etats-Unis en état de paix avec l'Allemagne et la Chambre a adopté cette même motion (94). Mais le Président a opposé son veto, qui ne pouvait être levé que par un vote réunissant les deux tiers des voix de chaque Assemblée : cette majorité n'a pas été obtenue (95). Bien qu'en fait la plupart des Présidents soient sortis victorieux des conflits politiques avec le Sénat (96), la proximité des élections

(90) [Arrêt du 7 janvier 1918. Rev. dr. public, 1917, p. 595, et 1918, p. 497.]

(91) [V. Rev. dr. public, 1918, p. 5.]

(92) [Arrêt du 7 juillet 1918 dans l'affaire Arver, v. United-States, Rev. dr. public, 1918, p. 498.]

(93) Watson, On fhe Constitulion, II, p. 914. — Cf. James W. Garner, Le pouvoir exéeuli{ en temps de guerre aux Etats-Unis, Rev. dr. public, 1918, p. 13.]

(94) [Sur le rapport de M. Porter, la Chambre des représentants a même voté une première résolution invitant l'Allemagne à déclarer dans un délai de 45 jours qu'elle considère la guerre comme terminée et qu'elle reconnaît aux ElalsUnis tous les avantages auxquels le traité de Versailles leur donne droit. Ce ^ote constitue un empiétement sur les pouvoirs constitutionnels du Président, qui seul a le droit de négocier la pai.x.]

(95) [Soumise une seconde fois à la Chambre, le 28 mai, la résolution Knox n'a obtenu que 219 voLx contre 159, Le Temps, 3 juin 1920.]

(96) [V. Barthélémy, Le pouvoir exécutil dans les républiques modernes, p. 145.]

présidentielles ne permet pas d'espérer une prompte solution du conflit actuel : la ratification du Traité de Versailles est l'une des plates-formes du parti démocrate à la Convention de San-Frnncisco pour la désignation d'un candidat à la Présidence.

Cette épreuve, après beaucoup d'autres (97), montre les inconvénients du système américain.]

Le second fait qui montre les difficultés de ce système de gouvernement, ce sont les mécomptes auxquels il a donné lieu en dehors des Etats-Unis de l'Amérique du Nord. Ils sont d'ailleurs aisés à comprendre et à prévoir. Partout et fatalement, les Chambres des députés ont une tendance irrésistible à contrôler les actes du pouvoir exécutif, à intervenir même dans son fonctionnement pour le diriger et commander. Le gouvernement de cabinet donne à ce courant une issue légitime : il le canalise pour ainsi dire. La séparation tranchée des deux pouvoirs lui oppose, au contraire, une digue et un obstacle constitutionnel. La Constitution dit de parti pris aux députés : « En dehors des lois que vous votez, il vous est interdit d'exercer aucune autorité sur les actes individuels du pouvoir exécutif. » Comment une pareille défense pourrait-elle être obéie ? La conséquence inévitable, ce sont des conflits entre le pouvoir exécutif, fort de son droit légal, et la Chambre des députés, forte de son droit presque naturel. La solution qui s'est introduite aux Etats-Unis, quelque imparfaite qu'elle soit, prouve encore la haute sagesse politique de la race anglo-saxonne. Mais, ailleurs, on ne s'en est pas tiré à si bon cpmpte. Faut-il rappeler l'expérience que nous avons faite avec la Constitution de 1791 et avec celle de l'an III ? (98). Une expérience, plus concluante encore, s'est faite et se poursuit dans les Républiques de l'Amérique du Centre et du Sud, qui ont emprunté aux Etats-Unis leur système constitutionnel. Parmi les causes qui troublent leur vie politique et amènent de si fréquentes et regrettables révolutions, figure, aux yeux de bons observateurs, le principe de la séparation tranchée des deux pouvoirs (99). Il ne saurait être efficacement

(97) [Ibid. Sur le conflit de 1919-1920 : E. Laskine, La crise de la démocralie présidentielle aux Etats-Unis, Rev. pol. et littéraire du 8 juillet 1920, p. 392.]

(98) V. la Vie de M. Royer-Collard par de Barante, t. I, p. 42 : « M. Portails, du Conseil des Anciens, et M. .Siméon, du Conseil des Cinq-Cents, négocièrent pour obtenir le changement de plusieurs ministres, comme garantie que le Directoire suivrait dorénavant une route plus conforme aux dispositions de la niajorité. Tout au contraire le Directoire appela au ministère des hommes Iiostiles au parti modéré. Dès lors un coup d'Etat paraissait inévitable »

(99) Voyez le Temps du 24 août 1894, article intitulé Hécatombe de chefs d'Etat : a Onze présidents, sur dix-sept que coniplé l'Amérique hispano-portugaise tirent l'origine de leur grandeur d'un coup d'Etat ou d'une révolution. Cette constatation prouve assez quelle erreur fondamentale ce fut de prilendre appliquer à la plupart de ces peuples le système présidentiel, c'est à-dire la Constitution représentative des Etats-Unis, qui ne convient ni à leur race ni à leur tempérament. Il faudrait à

ref^pecté par le tempérament des Chambres qu'élit la race espagnole. Celles-ci abusent facilement des dispositions constitutionnelles, pour réintroduire, par une^ porte détournée, les pratiques du gouvernement parlementaire (100). Les Présidents eux-mêmes

. ces néo-latins, enclins à se payer de grands mots et de formules, ej dont le sang, produit de tant de croisements divers, 1-ouillonne scus le feu des tropiques, la soupape de sûreté du parlementarisme, w Les très remarquables correspondances du Brésil, de la République-Argentine et du Chili, que publia ce journal pendant plusieurs années, fournissent à chaque page la co ifirraation de celte manière de voir. Voici un exemple, numéro du 19 janvier 1894 : a Seule la République parlementaire aurait eu quelque chance de sécurité au Brésil; il eût suffi <io modifier la teneur de la Constitution impériale; le fond s'adaptait parfaitement à une forme de gouvernement républicain. Les politiciens du 10 novembre ont préféré copier celle du peuple qui s'éloigne le plus d-i tempérament brésilien. » Le Temps du 25 août 1901, correspondance du Brésil (il y est question d un article sensationnel de M. Alberto Salles, frère du président de la République) : « Il concluait à la revision de la Constitution, afin de su^^slituer à un présidentialisme à l'américaine trop absolu un régime intermédiaire entre ce système et le parlementarisme. » [Depuis les dates qui viennent d'être rapportées, les choses ne semblent pas aller d'une façon beaucoup plus nonnale dans les Etats de l'Amérique latine. '< La Révolution, écrit M. Escoffier (Vie polilique, 1910-1911, p. 539), est le lot du plus grand nombre de ces Etats; que ce soit au Mexique, où un gouvernement qui avait atteint les limites de la prescription tombe pour avoir trop longtemps ignoré qu'un âge arrive pour les peuples de se lever contre le privilège et l'oppression; que ce soit au Brésil, où encore que les deux séditions eussent été de courte durée, la capitulation de la première d'entre elles ait amené rapidement l'éclosion de la seconde; que ce soit enfin à Haïti, au Honduras, au Paraguay, en Uruguay, où les questions de personnes sont le ferment habituel ou fréquent qui provoque ici les arrestations, là les massacres, ailleurs les compromissions, ailleurs encore des scènes d'opéra-bouffe, partout c'est l'insurrection à l'ordre du jour, la lutte contre, c'est-à-dire pour le pouvoir. Que si, dans quelques Etats, la sagesse ou la trop grande expérience, ou la lassitude procure certains répits, c'est alors une suite ininterrompue de cabinets, dont la succession rapide n'a rien à envier aux gouvernements parlementaires de l'Ancien Monde. » On trouvera la mention des révolutions diverses tendant à la conquête du pouvoir exécutif dans la Vie politique, 6* année, p. 538 et suiv. Il faut y ajouter qu'au mois de février 1914, le président du Pérou a été renversé par une insurrection. Il y a, à l'heure actuelle, dans l'Amérique latine, une doctrine constitutionnelle très intéressante qui cherche la solution du problème : il faut citer les études très remarquables publiées au début de 1914 par M. J.-E.-J. de Aréchaga, professeur de l'Université de Montevideo; il constate l'hypertrophie du pouvoir exécutif uripersonnei, qui provoque la révolution; il ne croit pas que le régime parlementaire convienne à des pays de culture politique peu avancée, où les passions sont agressives, où existe encore le péril honteux des révolutions, et où le prestige des hommes de gouvernement est basé, en grande partie, sur le militarisme. Il croit trouver la solution dans la « collégialité » du pouvoir exécutif.]

(100) Voyez, dans Le Temps, Lettres de Biienos-Ayres, du 4 septembre 1892 : « L'attaque fort rude se termina par le vote d'une nouvelle adresse intimant au ministre de la guerre de comparaître devant In Chambrr- Je dois rappeler ici que nos idées françaises seraient insuffisantes à éclairer ce conflit. La Constitution déclare le Président seul responsable; il est assisté de ministres secrélaires, qui ne font pas partie du Parlement et qui n'y ont entrée (art. 63) que lorsqu'ils y sont requis et pour fournir sur- les actes de leur administration toutes les explications demandées. Le refus de donner ces CAplications n'est donc pas imputable au ministre, mais au Président justiciable du Parlement, la Chambre ayant le choix de le déférer au Sénat pour être jugé par celui-ci. Les choses en étaient là quand la démission du Président 'Pellegrini) est venue apporter une solution nouvelle. » Depuis lors le même texte a étp invoqué par la Chambre des députés argentine.

instinctivement cherchent à composer des Cabinets qui répondent cà la majorité dans les Chambres, sauf à affirmer parfois leur droit d'avoir une politique absolument indépendante (101). On veut faire ainsi marcher de front deux systèmes de gouvernement opposés, et l'on n'a que les inconvénients de l'un et de l'autre.

Le gouvernement parlementaire, tel que nous l'avons étudié, atténue la séparation des deux pouvoirs, mais la maintient cepenidant. Cela résulte d'abord de ce qu'il comporte un chef du pouvoir exécutif (roi ou président) inamovible: alors même qu'il est nommé par le Corps législatif, il ne peut être révoqué par lui, et cela suffît pour lui assurer en droit l'indépendance qu'exige le principe de la séparation (102). Son intervention, sa sicnature est exigée pour chacun des actes qui constituent l'exercice direct du pouvoir exécutif, et, en la refusant ou la faisant attendre, il peut exercer un© influence considérable sur la marche des affaires. Dans le changement des ministères qui tombent et se succèdent, il est le point fixe du gouvernement, et, par là même, spécialement en ce qui concerne les relations extérieures, il peut utilement maintenir les traditions essentielles, sans avoir une politique véritablement personnelle, rien que par ses conseils et son autorité morale. Il est ^Tai que tous ses actes doivent être acceptés ou

dans le même sens et avec le même résultat; Le Temps du 29 janvier 1894, Lettres de Buenos-Ayres : « Le député Ruis a interpelli' le gouvernement, traitant le Président d'incapable... Le gouvernement a répondu par un message niant le droit des Cliambres à l'interpeller dans une session extraordinaire, sur une question qui n'est pas comprise parmi celles indiquées dans le décret de la prorogation du Congrès, comme devant être traitées... L'opposition prétendait maintenir le droit absolu du Congrès, en tout temps, à faire venir les ministres pour s'expliquer devant lui. » Le Président Louis Saenz Pena a donné sa démission au mois de janvier 1895.

(101) Le Temps du 15 août 1893, République Argentine : « La démission du Cabinet radical est due à des divergences d'opinion avec la Chambre où il n'avait aucun appui. » N° du 24 janvier 1895, il est dit du Président Pena, démissionnaire : « Au lieu de soutenir énergiquement ses secrétaires d'Etat, qui, sous le régime de la Constitution argentine, copiée sur celle des Etats-Unis, sont indépendants des majorités parlementaires, il s'abandonna à toutes les fluctuations des partis et constitua des ministères de toutes nuances. »

(102) Rapport de Boissy d'Anglas sur le projet de Constitution de l'an III : « Il suffit pour la liberté que les pouvoirs soient indépendants : or, le pouvoir exécutif,

^ quoique nommé par les représentants du peuple, ne leur sera point subordonné, " puisqu'ils ne pourront point le révoquer, mais seulement le mettre en jugement d'après les formes établies par les représentants eux-mêmes, c'est-à-dire après un décret rendu comme toutes les lois. » [Aussi la situation du Président de l'Empire allemand, qui, aux termes de l'article 43 de la Constitution allemande de 1919, peut être déposé par un vote populaire sur la proposition de l'Assemblée d'Empire, ne paraît pas devoir présenter assez de stabilité, pour être un élément de force pour le pouvoir exécutif.]

peuvent être décidés par le ministère lesponsable, à qui il doit laisser, par suite, l'impulsion et la direction gouvernementales; et d'autre part, ce ministère, c'est la majorité des Chambres, qui en dicte le choix, et qui, plus nettement encore, en prononce la chute. Mais qu'on ne s'y trompe pas : même en ce point on ne revient pas à l'exercice du pouvoir exécutif par les Chambres. On a, à cet égard, donné des formules bien exagérées et qui tendent à devenir courantes. On dit que le gouvernement parlementaire n'est pas autre chose que le pouvoir exécutif exercé par un Comité que nomme la Chambre populaire et qu'elle peut révoquer à son gré. Cela a été dit pour l'Angleterre non seulement par M. Bagehot (103), mais aussi par un parlementaire aussi correct que M. Bryce (104); c'est une idée assez répandue en France (105). Mais ce n'est pas le droit; ce n'est même le fait qu'en partie. Le chef du pouvoir exécutif a le droit formel de nommer ou de révoquer les ministres; en fait, lorsque les majorités sont ou incertaines ou mal disciplinées, sa sagesse et sa perspicacité déterminent pour une large part la formation du Cabinet. Ce n'est pas tout; les ministres, une fois nommés, tirent leur principale autorité devant les Chambres de ce qu'ils parlent au nom du pouvoir exécutif. En Angleterre, en vertu d'une tradition établie, c'est à eux qu'est réser\"ée la présentation des principales mesures législai'nes; et, même chez nous, on constate qu'une réforme quelque peu importante ne peut aboutir devant le Parlement que si le gouvernement en prend l'initiative ou la direction. Enfin pour maintenir l'indépendance constitutionnelle, rirré\ocahilité du chef exécutif, le gouvernement parlementaire admet, non le droit de veto, qui ne pourrait là servir à rien, comme on le verra plus loin, mais le droit de dissoudre la Chambre des députés.

Il faut reconnaître cependant que le gouvernement parlementaire fournit au pouvoir législatif un moyen extrême, révolutionnaire quoique pacifique, de forcer le titulaire du pouvoir exécutif à se retirer. Il suffit pour cela que les Chambres soient parfaite-

(103) The English Constitution, 4' édit., n° 1, p. 10, 11 : « Le secret véritable de la Constitution anglaise peut être décrit comme l'union intime, la fusion presque complète des pouvoirs législatif et exécutif. Le trait d'union est le Cabinet. Par ce mot nouveau nous désignons un Comité du Corps ^gislatif élu pour être le Corps exécutif ». Il est vrai qu'il ajoute plus loin : « Mais le Cabinet, bien qu'il soit un Comité de l'Assemblée législative, est un Comit<'. investi de pouvoirs qu'aucune assemblée — si ce n'est par des accidents liisloriques et après une tieureuse expérience — n'aurait pu se décider à confier à un Comilé. C'est un Comité qui peut dissoudre l'assemblée qui l'a nommé: c'est un Comité tivec un pouvoir de veto suspensif, — un Comité avec un droit d'appel. ii

(104) American Commonwenlih, t. I', ch. xxv, p. 270 et suiv.; traduct. française, t. I, p. 3% et suiv. Cf. ci-dessus, p. 1.53

(10.5i Esmein, Deux formes de gouvernement, dans la Bévue du droit public et de la science politique, janvier-février 1S94, p. 33 et suiv

mont résolues à empêcher la formation de tout ministère. Le titulaire du pouvoir exécutif, ne pouvant gouverner sans un cabinet, ne peut plus gouverner du tout et force lui est d'abdiquer ou de démissionner. Cela s'est fait de nos jours contre un président de la République et contre un roi.

Le Président de la République est AL Grévy, au cours de sa seconde présidence. En 1887, l'opinion du Parlement et l'opinion publique furent extrêmement surexcitées contre son gendre, le député Wilson, qui habitait avec lui à l'Elysée et contre lequel avaient été relevés de graves abus d'influence : des poursuites furent même intentées contre lui et aboutirent en appel, après la chute de M. Grévy, à une absolution, simplement faute d'un texte pénal assez précis et. compréhensif. On ne doutait point de l'intégrité du Président de la République, mais on s'indignait de le voir ainsi comrir en quelque sorte son gendre. Cela aboutit, le 19 novembre 1887, sur une interpellation parlementaire, à la chut© du cabinet présidé par AL Rouvier. Mais les choses n'en restèrent pas là. Du 21 novembre au 1"^ décembre, \L Grévy essaya en vain de constituer un cabinet : l'opinion de la majorité des Chambres ne le permit pas. Il lutta cependant, tantôt paraissant prêt à donner sa démission, tantôt la retirant, et la donna enfin le 2 décembre; mais il protestait vivement déclarant qu'on avait faussé l'application des lois constitutionnelles (106).

Le monarque constitutionnel contre lequel fut dirigée la même machine est le dernier roi de Suède et de Norvège, et c'est par ce moyen que la Norvège imposa la séparation des deux pays. Les ministres en charge s'étant retirés, le Storthing norvégien empêcha la formation de tout nouveau ministère et le roi Oscar, réduit à l'impuissance, dut céder. Ce fut alors un plan conçu et divulgué à l'avance (107). Quoi qu'on en dise, ce sont là des actes inconsti-

(106) J. o//. du 3 décembre 1887. Dans sa lettre de démission, il disait notamment : « Au moment où l'opinion publique, mieux éclairée, accentuait son retour et me rendait l'espoir de former un gouverneme.at, le Sérat et la Chambre des députés viennent de voter une double résolution qui, sous la: forme d'un ajournement à date fixe pour attendre un message promis, équivaut à une mise en demeure au Président de la République de résigner son pouvoir. Mon devoir et mon droit seraient de résister; mais, dans les circonstances où nous sommes, un conflit entre le pouvoir exécutif et le Parlement pourrait entraîner des conséquences qui m'arrêtent. » [Freycinet, Souvenirs, t. II, p. 381.]

(107) Voici comment l'exposait, en 1905, M. Fridtjof Nansen. Après avoir rappelé que le Parlement avait voté à l'unanimité une loi établissant un service consulaire indépendant pour la Norvège, et envisageant l'hypothèse où le roi refuserait de la sanctionner, il disait : « La possibilité de cet acte dans une matière norvégienne n'est pas prévue dans la Constitution de la Norvège et, dans ce cas, il sera impossible au roi d'obtenir d'un autre gouvernement norvégien qu'il prenne la responsabilité d'un tel état de choses. Mais, sans un goùvernem» nt responsable, le roi irresponsable ne peut pas gouverner ni prendre des mesures de gouvernement. Si la Couronne se prévaut de son droit de refuser la sanction ! elle se placera hors des limites de

tulionnels auxquels le jeu du gouvernement parlementaire donne une apparence de constilulionnalité. Mais ils se produisent au milieu de faits qui rendent de toute façon le résultat inévitable. D'ailleurs, le système opposé, celui de la séparation tranchée des pouvoirs, ne paraît pas donner à cet égard beaucoup plus de garanties, si l'on relève ce qui se passa sous le Directoire (je ne parle pas du Coup d'Etat de fructidor). Le 20 prairial an VII, les deux Conseils forcèrent les Directeurs Merlin (de Douai) et La Reveillère-Lepeaux à donner leur démission et la veille ils avaient annulé, comme inconstitutionnelle, l'élection du Directeur TreiL hard, à laquelle eux-mêmes avaient procédé auparavant suivant la Constitution.

Mais le gouvernement parlementaire consommerait la confusion des deux pou\oirs, si les ministres, comme le voudraient quelquesuns, étaient élus en forme par la Chambre des députés. Ils cesseraient alors d'être vraiment les agents du pouvoir exécutif. Cette idée a pourtant été émise de divers côtés et à diverses époques. Au mois d'avril 1791, Pétion dit un mot en ce sens à l'Assemblée Constituante, mais sans attirer sérieusement l'attention (108). Un écrivain sérieux et estimé la reproduisait dans une crise ministérielle (109) et des propositions en ce sens se sont produites en Australie (110). Enfin, ce qu'il y a de plus singulier, on la trouve

la Constitution norvégienne, en tentant d'introduire un système d'autocratie personnelle sans conseillers constitutionnels, qui est en conflit évident avec les principes et les textes de notre Constitution ce {Norway ami the union wilh Sweden, by Fridtjof Xansen, London, 1905, p. 93}. L'auteur défendait d'ailleurs le peuple norvégien de faire une révolution en agissant ainsi . '< Un gouveraemeat ne fait pas une révolution en refusant simplement d'agir contre les intérêts du pays; et ce n'est pas une révolution si la Couronne est incapable d'obtenir un nouveau gouvernement, car il n'est pas possible de contraindre nos concitoyens à en!rer dans un ministère. Mais l'Assemblée nationale légalement élue et légalement constituée ne peut permettre que le pays reste sans un gouvernement, et si la Couronne se met elle-même hors- d'état d'agir, le Parlement doit inviter le précédent ministère à rester au pouvoir et à exercer l'autorité gouvernementale comme si la Couronne existait encore. Naturellement, ce ne serait point une révolution; ce serait faire ce que dicterft les circonstances comme nécessaire. »

(108) Séance du 6 avril 1791. Archives parlementaires, l" série, t. XXIV, p. 607 : « Les ministres sont les hommes de la nation, pourquoi ne seraient-ils pas nommés par le peuple ? » Cf. Duguit, op. cit., p. 49.

(109) Auguste Vacquerie, La lormalion des ministères dans le Rappel du 30 mai 1894 : « Puisque le Président de la Répul)lique a tant de peine à faire un ministère qui éo'û accepté par la Chambre, et que même ceux qu'elle accepte ne tardent pas à cesser de lui plaire, puisque son consentement est nécessaire à leur existence, — ne serait-il pas plus simple qu'elle les fît elle-même, qu'elle les prît à son goût, qu'elle les choisît comme elle choisit son Président, ses secrétaires et ses questeurs ? » Mais l'auteur ne cache pas qu'un semblnDle système entraînerait logiquement la suppression du Président de la République, c'est-à-dire d'un pouvoir exécutif distinct et -indépendant.

(110) En 1896, dans l'Australie du Sud, le gouvernement a proposé l'élection des ministres par le vote populaire, Polilical science auarterly, 1896, p. 780. Mais on avait en vue le système suisse qu'on se proposait d'imiter, et -qui sera étudié plus

encore très nette, quoique un peu atténuée, sous la plume d'un parlementaire classique, dans la France nouvelle de Prévost- Paradol : « Il y aurait lieu d'examiner, dit-il, s'il ne conviendrait pas de remettre directement à la Chambre élective la désignation formelle du Président du Conseil qui, une fois élu, choisirait librement ses collègues, et qui serait investi par cette élection d'uae bien plus haute autorité que par le passé, soit auprès d'un souverain constitutionnel, soil auprès d'un Président de la République, soit enfin sur ses collègues eux-mêmes. Cette élection du Président du Conseil serait naturellement valable pour un temps indéterminé, c'est-à-dire jusqu'à la démission de ce chef de cabinet ou jusqu'à ce que la Chambre crût nécessaire, à défaut de cette démission, de procéder à une élection nouvelle. On pourrait décider, par exemple, que, sur la demande du tiers de ses membres, la Chambre serait tenue soit d'élire un successeur au Président du Conseil, soit de le confirmer dans ses .fonctions par un nouveau vote qui n'aurait alors pour effet que de retremper son autorité. Notre Président du Conseil deviendrait ainsi, dans toute la force du terme, un leader de la Chambre; mais sa situation aurait la netteté qui convient à l'esprit français et serait mieux déterminée qu'en Angleterre. » (111). Comment cet esprit distingué ne voyait-il pas que c'était justement là l'anéantissement du gouvernement parlementaire, la création d'un ministère analogue à ceux de la Convention ? La seule explication de ce passage, c'est qu'il a été écrit en France en 1868 (112).

Si le gouvernement parlementaire ne confond pas les deux pouvrirs, il est une autre forme de gouvernement qui se propose ce but, en privant le pouvoir exécutif de toute indépendance, en le subordonnant expressément au pouvoir législatif. Dans ce sys-

loin. Une applicalion, non légale il est vrai, a été faite de ce système dans le Gouvernement fédéral. Le cabinet Deakin étant tombe, le gouverneur a fait appel pour le remplacer au chef du parti ouvrier, en M. Visher. Celui-ci, au lieu de choisir ses collègues, les a fait élire par le parti en conclave secret Le Temps, 28 décembre 1908.

(111) Ch. III, p. 602; Cf. p. 124.

(112) Cependant M. Ostrogorski, qui n'admet pas la, responsabilité solidaire des ministres, mais seulement la responsabilité individuelle de chacun d'eux, a repris en partie cette idée en l'appliquant à tous les ministres. Il dit dans son plan de

-Constitution (op. cit., t. II, p. 680 et suiv.) : « Les ministres sont révoqués par le chef de l'Etat sur une résolution d" l'une ou de l'autre Cha nbre, adoptée dans le cas de chaque ministre après un débat public et contradictoire avec le ministre. » C'est donner à la responsabilité politique !a forme et la nature de la responsabilité pénale, sauf qu'ici la seule peine est la révocation. » — [II a paru, en 1911, une nouvelle édition de l'ouvrage de M. Ostrogorski.]

tème, qui s'approprie largement les critiques émises contre la séparation des pouvoirs, le gou\ernement représentatif n'a et ne peut avoir qu'im seul but, comme le gouvernement direct luimême : dégager le plus sûrement et faire exécuter le plus promptement possible la volonté nationale. Pour cela, la nation, ne pouvant exercer le gouvernement direct, se choisit des représentants généraux : ce sont les députés élus pour composer le Corps législai if (ce système ne comportant logiquement qu'une seule assemblée). Ceux-ci sont éminemment la représentation nationale, et l'on ne conçoit aucun autre pouvoir possédant la même qualité et pouvant prendra le même titre ; eux seuls peuvent véritablement parler et décider au nom du peuple (113). Il en résulte logiquement que, si le corps législatif n'exerce pas lui-même le pouvoir exécutif, parce qu'une Assemblée nombreuse y est naturellement impropre, s'il en délègue l'exercice à un ou plusieurs individus, ces délégués devront être cependani choisis et nommés par lui, et toujours révocables à sa volonté (114). Deux fois on a proposé en France de consacrer constitutionnellement cette forme de gouvernement. C'est elle qui était contenue dans le célèbre amendement présenté en 1848 par M. Grévy à l'Assemblée Constituante, lequel portait en substance : « L'Assemblée Nationale délègue le pouvoir exécutif à un citoyen qui prend le titre de Président du Conseil des ministres. Le Président du Conseil des ministres est nommé au scrutin secret, à la majorité absolue des suffrages. Le Président du Conseil des ministres est élu pour un temps illimité. Il est toujours révocable.» (115). M. Naquet a présenté une proposition semblable à l'Assemblée nationale dans la séance du- 28 janvier 1875 : « Le pouvoir exécutif est confié à un Président du Conseil sans portefeuille, responsable devant la Chambre, élu et révocable par 'elle, et qui prend le litre de Président de la République. » (116). En 1894, M. Goblet orientait encore de ce côté un projet de révision constitutionnelle (117).

(113) Esmein, Deux (ormes de ijouvernemenl, dans Revue du droit public et de la science politique, ianvier-février 1894, p. 25; J. Barthélémy, Le rôle du pouvoir exécutif, liv. II.

(114) Esmein, ibid., p. 30 et suiv.

(115) Discussion de cette proposition dans le Moniteur des 6, 7, 8 octobre 1848; elle fut repoussée par 643 voix contre 158.

(116) Annales de l'Assemblée nationale, t. XXXVI, p. 333. Le projet ajoutait d'ailleurs : « Les ministres ne sont responsables de leur.s actes que vis-à-vis du Président; ils ne peuvent point faire partie de la Chambre. y> C'était combiner le système américain avec celui de la confusion des deux pouvoirs.

(117) Chambre des députés, séance du 12 mars 1894, J. o//. du 13 mars, p. 497 : (' Quant à nous, à nos yeu.x, il ne s'agit pas seulement pour avoir la République de faire de la monarchie un régime électif et à temps, mais il s'agit de substituer à un pouvoir exécutif ayant une action propre et indépendante, un pouvoir exécutif subordonné, et à des assemblées simplement de législation et de contrôle, une Assemblée nationale qui ne légifère pas seulement, mais qui dirige. »

11 no faudrait pas croire, d'ailleurs, que ces idées soient propres à notre pays. Je les trouve dans un livre qui nous vient des Etats- Unis et que j'ai plus d'une fois cité, celui de M. Woodrow Wilson : « Personne, dit-il, je le tiens pour acquis, ne désavouera ce principe, que les représentants du peuple sont l'autorité propre et suprême en toute matière de gouvernement et que l'administration est simplement, dans le gouvernement, le travail des bureaux {clérical pari). La législation est la force initiale. Elle détermine ce qui doit être fait.... Le pouvoir de faire des lois, dans sa nature et son essence, est le pouvoir de diriger, et ce pouvoir est donné au Congrès. Ce principe est sans restrictions, et il forme un bloc dans toutes les coutumes anglo-saxonnes. La difficulté, s'il y en a une, réside dans le choix des moyens pour mettre le principe en action. Le moyen naturel semble être le droit, pour le Corps représentatif, d'avoir, tous les serviteurs chargés d'exécuter ses volontés sous son étroite et constante surveillance et de les assujettir à une stricte responsabilité, en d'autres termes, le privilège de les renvoyer lorsque leur service n'est plus satisfaisant. C'est le privilège naturel de tout autre maître; et, si le Congrès ne le possède pas, sa maîtrise est gênée sans être contestée. » (118).

Mais ce sont là, croyons-nous, des erreurs ou des illusions. Une pareille combinaison ne peut avoir pour résultat qu'un pouvoir exécutif instable et faible. Or, l'existence d'un pouvoir exécutif suffisamment fort, stable et indépendant, quoique agissant sous le contrôle de libres assemblées, est une des données les plus essentielles d'un bon gouvernement. C'est un point sur lequel s'accordent les esprits sérieux, appartenant d'ailleuis aux partis politiques les plus divers. C'est une idée qui s'affirme à l'époque même où l'action toute-puissante de la Convention semblait devoir répandre les principes contraires. « Ces agents (le pouvoir exécutif), disait Condorcet en présentant le projet de Constitution, doivent être essentiellement subordonnés à la puissance législative, ou le principe de l'unité d'action serait violé. Ce Conseil (exécutif) doit être la main avec laquelle les législateurs agissent, l'œil avec

(118) Woodrow Wilson, Congrtssional governmenl, p. 273, Iraduct. française, p. 294, 295. [Il y a plus de trente ans que M Woodrow Wilson a écrit cet ouvrage. L'auteur est aujourd'hui devenu président de la République des Etals-Unis. Il semble que ses idées se soient modifiées au point de vue du rôle de la magistrature executive suprême. C'est ce qui ressort de son ouvrage Constitutional governmenl, paru en 1909, et surtout des discours qu'il a faits au cours de sa campagne .électorale et qu'il a réunis sous ce titre : Nouvplle Liberté (traduit en français par M. Maucomble). Le président, dans ces conceptions nouvelles doit être l'homme du peuple, autrement dit le tribun du peuple, contre toutes les oppressions possibles. — C'est ce qui résulte également de sa politique pendant la guerre et de son attitude pendant, le conflit de 1919-1920 avec le sénat, refusant d'approuver le Traité de Versailles. V. cj-des.«us, p. 480. — V. aussi J.-W. Garner, Woodrow Wilson's Ideas on Ihe Presidency, dans The American Eeview of Reviews, janvier 1913, p. 17.]

lequel ils doivent observer les détails de l'oxécution de leurs décrets et les résultats des effets que les décrets ont produits. Mais les institutions d'un peuple libre ne peuvent offrir Timage d'une dépendance servile; si les membres du Conseil sont les agents du Corps législatif, ils ne doivent pas en être les créatures. Il doit avoir les moyens de les forcer à l'obéissance, il doit avoir l'autorité de réprimer leurs écarts; mais la loi, protectrice des droits de tous, doit pouvoir se placer entre eux et lui. Ainsi les membres du Conseil ne seront point élus par le Corps législatif, puisqu'ils sont les officiers du peuple, et non ceux des représentants. Une destitution arbitraire eût entraîné une trop grande dépendance. » (119). Danton, de son côté, proclamait la même vérité : «Il faudra que le pouvoir exécutif soit élu par le peuple; il faudra l'investir d'une grande puissance et la balancer par une autre. » (120).

De nos jours, l'expérience de ce système a pu se faire et elle n'a pas été satisfaisante. C'est lui, en effet, qui a été appliqué en France de 1871 à 1873; nous verrons plus loin quels inconvénients il a entraînés avec lui. Qu'on ne se fasse pas illusion en se reportant à de célèbres exemples bistoriques qui nous montrent de grandes assemblées gouvernant par elles-mêmes ou par des comités à leur discrétion. Si le Long Parlement a pu agir ainsi, si la Convention a pu conduire son gouvernement puissant, quoique irrégulier, c'est qu'une crise terrible concentrait les volontés du parti dominant dans l'Assembbîe : c'était pour lui une question de vie ou de mort. Mais, dans un temps pacifique et normal, les divisions et les incertitudes prendraient fatalement le dessus. Encore faut-il observer que le Long Parlement a directement engendré la dictature, et que le régime de la Convention a sûrement, dans une certaine mesure, préparé Bonaparte.

Dans le passage plus haut cité, Condorcet voulait un pouvoir exécutif qui fût com^plètement subordonné au Corps législatif sans eri être la créature, qui lui obéît sans pouvoir être révoqué par lui. Il semble qu'il y ait là contradiction dans les termes; cependant, chose curieuse, ici encore l'idée de Condorcet s'est réalisée en Suisse. Là, le pouvoir exécutif, dans le gouvernem.ent fédéral comme dans les cantons, se présente sous la forme de Conseils ou Directoires, dont les membres sont élus ou par le Corps léofislatif ou directement par lo peuple. Ils sont irrévocables (121), mais en même temps ils sont, au pied de la lettre, les

ni9) Séance du 28 février 1793, Béi m pression de Vnncien Moniteur, t. XV, p. 463.

(120) Séance de la Convention du 10 mai 1793, Edimpression de l'ancien Moniteur, t. XVI, p. 357.

(121) Quelques Constitutions cantonales, établissent seulement que, lorsque le Corps législatif est renouvelé, le Conseil exécutif, qu'il avait nommé, doit l'être également; quelques Constitutions aussi exposent l'exécution à VAheru[ungsrecM. V. inl^a, p. 490.]

exécuteurs des volontés du Corps législatif; l'exercice d'une volonté dirigeante n'enti'e même pas dans leur esprit. Mais cette harmonie particulière a été le résultat des mœurs; elle s'est établie par tradition et se maintient par esprit de sagesse (122). Examinons-la de plus près.

A côté du gouvernement parlementaire et du gouvernement présidentiel selon le type fourni par les Etats-Unis, qui se disputent aujourd'hui les grands pays civilisés, il existe encore une troisième forme de gouvernement, celle qui fonctionne en Suisse et qu'on appelle parfois le gouvernement directorial (123).

Dans ce système et tel qu'il s'est établi d'abord dans les divers cantons qui pratiquent le gouvernement représentatif — car c'est par eux qu'il a commencé — les ministres, au nombre de cinq, sept, ou neuf, qui composent tout le pouvoir exécutif, sont élus par l'Assemblée législative unique ou Grand Conseil. Chaque ministre est attaché à un département particulier et ils sont élus pour un temps déterminé, généralement pour la durée de la législature; ils ne sont point révocables. Ils ne peuvent pas être en même temps membres du Grand Conseil, mais « ils y paraissent pour faire des rapports et proposer des mesures, et prennent part librement à la discussion. Pour la législation, ils sont le pouvoir moteur; ils ont le droit d'initiative et pourtant ils sont tout à fait subordonnés. Ils ne démissionnent pas lorsqu'ils sont en conflit avec l'Assemblée, mais ils se soumettent,- gardent leurs places et exécutent les ordres du Grand Conseil. » (124).

Depuis un certain nombre d'années un changement notable tend à se produire dans cette organisation. Les ministres souvent sont élus maintenant, non par le Grand Conseil, mais directement par le peuple : il en est ainsi, écrivait Lilian Tomn, il y a quelques années, « dans neuf cantons, de sorte qu'il n'y en a plus que huit dans lesquels ils sont élus par le Grand Conseil... Dans trois cantons, le peuple a le droit de dissoudre l'exécutif en présentant une . demande à cet effet qui est soumise au suffrage populaire, coçime quand il s'agit des Grands Conseils (Aherulungsrecht.) )->{12o).

(122) Ottiwels Adams, La confédération suisse, 1890, p. 53 et suiv., C5, 67.

(123) Burgess, Présent problems o( constitufional law, dans PoUlical science quarterly, 1904, p. 563. J. Barthélémy, Le rôle du pouvoir exécutif, p. 237 et [Bossard, Das Verhùllniss zwi-schen Bundesversammlung und Bundesral, eine studie iiber das Prinzip der Gewaltentrennung im Schweizerischen Bundesstaatsrecht, Zurich, 1909.]

(124) The référendum in Switzerland by Simon Deploige... translated in english by Trevelyan, Introduction by Lilian Tomn, p. xvn, xvm.

(125) Lilian Tomn, op. cit., p. r\'iii, xix [Rappard, Initiative, référendum and

[Depuis lors, d'autres cantons ont suivi l'exemple ; encore en 1917, l'élection des conseillers d'Etat, c'est-à-dire du pouvoir exécutif, par le peuple, a été adoptée par le Canton de Vaud. Ce n'est plus que dans le canton de Fribourg et dans celui du Valais que "cette élection est l'œuvre du Grand Conseil; encore ces deux cantons manifestent-ils l'intention de se rallier au principe de l'élection populaire.]

Pour la Confédération, le sysième de l'élection par les assemblées législatives a été reproduit. Le pouvoir exécutif, ou Conseil fédéral, est élu pour trois ans par les deux Chambres qui compoisent l'Assemblée fédérale; mais ce n'est pas autre chose qu'un Conseil des ministres, dont chacun est atta'ché à un département déterminé. 11 y a bien un président et un vice-président élus tous les ans; mais ils n'ont que des prérogatives honorifiques et gardent leurs départements. « Les membres du Conseil fédéral ne peuvent être membres de l'Assemblée. Ils peuvent cependant prendre une part active aux débats, bien qu'ils ne puissent pas voter... Le Conseil en corps a le droit d'initiative en matière de législation. En pratique, ses membres font aussi un rapport sur toutes les propositions qui sont portées devant les Chambres, avant qu'elles soient l'objet d'aucun débat sérieux. Il est aussi très fréquent que les Chambres prennent une résolution appelée « postulat », requérant le Conseil fédéral de présenter un projet de loi sur un sujet déterminé. » (126). Bien entendu, en cas d'échec, les membres du Conseil fédéral ne se retirent pas, pas plus que les ministres dans les cantons. Il est presque inutile d'ajouter que ni le Président ni le Conseil n'a le droit de veto, qu'il ne peut dissoudre ni l'une ni l'autre des Chambres, ni empêcher l'Assemblée de se proroger.

Comment peut-on comprendre le fonctionnement d'un pareil système, qui paraît unir les contraires : la stabilité du pouvoir exé'cutif et cependant, comme dit M. Burgess, sa complète subordination au pouvoir législatif ?

On remarquera d'abord que, dans cette organisation, il n'y a pas de véritable titulaire du pouvoir exécutif, distinct des ministres. Cela est si vrai que, même pour la proposition des lois, qui appartient seulement au Conseil fédéral considéré en corps, en fait, chacun de ses membres exerce ce droit d'une façon indépendante, si bien qu'il est parfois combattu par ses collègues : «Aucune mesure, il est vrai, ne peut être portée devant l'Assemblée sans que les autres ministres aient voté sur elle, mais c'est une pure question de forme et un conseiller ne se croit en aucune

recall in Swilzerland, dans The Annals o( the american Academy, septembre 1912, p. 129.] (126) Lilian Tomn, op. cit., p. xv.

façon tenu de soutenir le projet de loi de son collègue, parce qu'il a été assez obligeant pour lui donner son vote afin qu'il pût être discuté dans l'Assemblée. Bien plus, il n'hésite pas à lui faire opposition et l'on a vu des membres du Conseil discuter l'un contre l'autre dans l'Assemblée. » (127). C'est même pour cela que le nom dé Gouvernement directorial ne me paraît pas très bien convenir à cette forme de gouvernement (128). Le Directoire exécutif de la Constitution de l'an III était bien le véritable titulaire du pouvoir exécutif, et avait ses ministres qu'il choisissait et révoquait. Il est vrai que le Conseil exécutif proposé dans la Constitution girondine n'était autre chose que la réunion des ministres, et, sUr ce point, la Suisse paraît s'être encore inspirée des idées qui dominèrent d'abord dans la Convention. Quoi qu'il en soit, là où il n'y a pas de titulaire véritable du pouvoir exécutif, les ministres ne peuvent prétendre être les ministres du pouvoir exécutif : ils ne pourraient être que les ministres de l'Assemblée qui les aurait élus. Aujourd'hui, il est vrai, dans les cantons où ils sont élus par le peuple, ils pourraient se dire les ministres du peuple et vouloir en tirer une autorité rivale de celle du Grand Conseil; mais ils ne paraissent pas y songer. L'esprit des Suisses est porté d'un tout autre côté.

M. Lilian Tomn, dans sa remarquable étude qui sert d'introduction à la traduction anglaise du Reiercndum de Deploige, et que j'ai plusieurs fois citée, attribue principalement le succès de ces institutions au 'caractère du peuple suisse qui est tranquille, enclin aux transactions, ennemi du gouvernement de parti. « Cela, dit-il, est dû en partie au caractère placide des conseillers suisses et à la fa'cilité avec laquelle ils acceptent les compromis. » (129). C'est ainsi que les ministres acceptent, sans se retirer, le rejet des projets importants qu'ils ont présentés. C'est ainsi encore que dans l'exécutif cantonal divers partis sont représentés à la fois. « D'ordinaire, le parti qui est en minorité a des sièges qui lui sont attribués dans le Conseil exécutif, et à Berne et à Argovie, la Constitution établit expressément qu'il doit en être ainsi : c'est un fait curieux que l'élection directe par le peuple ne produit pas un exécutif plus homogène que l'élection par la législature. La minorité en fait est représentée à l'exécutif dans tous les cantons, sauf deux de ceux

(127) Lilian Tomn, op. cjl., p. xxv.

(128) [Peut-être, au point de vue de la rigueur de la langue juridique, seraif-il préférable de réserver le terme de « directorial » à ce système de gouvernement dans lequel, comme dans notre Constitution de l'an III, la direction suprême des affaires appartient à un conseil qui a sous ses ordres des ministres, tandis qu'on appellerait « -collégial » le système dans lequel les membres du conseil de gouvernement sont eux-mêmes placés à la tète des divers départements ministériels. V. J. Barthélémy, Rapport sur le concours Rossi devant la Faculté de Paris, 1913.]

(129) Lilian Tomn, op. cit., p. xxvi.

qui laissent le droit de l'élire au Grand Conseil. » (130). On 'conçoit que, dans ces conditions, la représentation proportionnelle soit appliquée à l'élection du Conseil exécutif. On comprend aussi cet autre fait : « Les membres, soit de l'exécutif, soit de la législature ont en fait des fonctions permanentes, les citoyens ne voyant pas pourquoi ils ne continueraient pas à réélire un homme de valeur, uniquement parce que ses vues peuvent ne pas toujours coïncider avec les leurs. » (131).

De même pour le Conseil fédéral. « Il est ordinairement composé de membres pris dans les groupes de la gauche et du centre, c'està-dire de radicaux et de libéraux conservateurs; mais en 1891, un membre de l'extrême droite, le D"" Zempt, le représentant clérical de Lucerne, fut élu conseiller et en 1894, il fut promu au poste de Président par les deux tiers des suffrages d'une Assemblée où dominait le radicalisme. » (132). Il n'est même pas nécessaire que l'opinion de la majorité du Conseil soit l'opinion de la majorité de l'Assemblée. De 1876 à 1883, sur les sept membres, quatre étaient libéraux et trois radicaux, bien que la majorité des représentants du peuple fût radicale. » Il suit de ce caractère opposé au gouvernement de parti que l'on ne s'attend pas à ce que l'Exécutif fédéral soit homogène.

Mais le caractère conciliant des hommes et la haine du gouvernement de parti ne suffisent pas à expliquer ces principes et cette pratique. Il y a une cause plus profonde. Il n'y a pas en Suisse une action propre du pouvoir exécutif, parce qu'il n'y en a pas besoin. Le rôle de ceux qui portent ce titre peut s'y borner à peu près à préparer et à faire exécuter les lois. Dans les grands pays, dans les Etats qui ne sont pas neutralisés, l'action du pouvoir exécutif, pour la' plus grande part et la plus importante, consiste en des actes que la loi ne peut ni prévoir ni déterminer. Il s'agit là d'abord de diriger la politique extérieure de manière à assurer la force et la sé'curité du pays. Il s'agit aussi de veiller constamment à l'intérieur pour que, non seulement la liberté règne, mais que les grands intérêts économiques soient favorisés et les services publics assurés. Pour cela il faut des hommes ayant des idées propres et choisis par le pays pour les appliquer. Il faut dans le gouvernement volonté, décision, homogénéité.

En Suisse, rien de pareil. Les cantons n'ont pas de politique extérieure et leur politique intérieure n'est guère que l'administration d'une province. Quant au Conseil fédéral, la politique extérieure est simple et les attributions à l'intérieur sont peu nom-

(130) Lilian Tomn, op. cit., p. xxviii.

(131) Ibidem, op. cit., p. xvin.

(132) Ibidem, op. ciL, p. xxv.

breuses, étant donnée l'autonomie des cantons : « Le Conseil n'a pas de fonctions executives directes, sauf en ce qui con'cerne le département des Affaires étrangères, le service des postes et télégraphes, l'école polytechnique, les arsenaux et le monopole scolaire. Il agit par le moyen de l'inspection et de la surAeillance. » (133).

Voilà pourquoi le Conseil exécutif, même fédéral, peut n'avoir ni volonté propre ni vues d'ensemble; pourquoi ses membres peuvent se soumettre aux vues, changeantes peut-être, des Chambres, exécuter des lois qu'ils désapprouvent et rester au pouvoir quand ils n'ont pu obtenir 'celles qu'ils croyaient nécessaires. Ils ne sont point d'ailleurs responsables réellement, n'étant pas libres. Ce résultat ne pourrait point être atteint, dit M. Tomn, si le Conseil fédéral était, à un degré quelconque, un « Cabinet responsable », obligé de soumettre au Parlement et au pays une politique déterminée, une démission collective ou individuelle étant attendue des ministres, si cette politique échoue en tout ou en partie. Aucune idée de direction responsable n'entre dans les relations du Conseil fédéral et de l'Assemblée fédérale. Chaque ministre est élu en tant que fonctionnaire exécutif, chargé d'exécuter dans son département propre les volontés de l'Assemblée et, en dernière analyse, du corps électoral tout entier. » (134).

Le système suisse a aujourd'hui un assez grand nombre d'admirateurs. Qu'on l'admire, soit, mais qu'on ne le sorte pas de son milieu.