CHAPITRE l

DE LA NAISSANCE ET DU CARACTÈRE DES DROITS D' ACTION ET DES DROITS d'exÉCUTION

§ 1. Naissance et caractère des droits d'action publique ou d'action civile.

1672. Le délit donne naissance à deux droits : celui de punir le coupable, celui de faire réparer le préjudice occasionné. Le premier, nous le savons, n'appartient qu'à la société; le second appartient à la partie lésée. De l'un naît pour la société le droit d'agir devant l'autorité compétente pour obtenir cette punition; de l'autre naît pour la partie lésée le droit d'agir pour obtenir cette réparation : droits sanctionnateurs qui se nomment, l'un action publique, et l'autre action civile.

1673. La société, être collectif, ne pouvant agir par elle-même, est obligée de déléguer l'exercice de son droit. A qui fera-t-elle celte délégation? C'est une question d'organisation judiciaire, et, comme telle, nous aurons à en traiter plus loin; divers systèmes se sont produits et peuvent être suivis à cet égard ; mais, quel que soit celui qui se pratique dans les institutions de chaque pays, le principe supérieur qu'il ne faut pas oublier, c'est qu'à la société seule appartenant le droit de punir, à la société seule appartient l'action publique. Il ne faut pas que les délégataires, quels qu'ils soient, puissent se méprendre sur la nature de leur intervention. Ainsi, chez nous, où le droit d'agir pour l'application de la peine est confié exclusivement, dans son exercice, à des fonctionnaires ou à certaines administrations publiques, et notamment, en règle générale, à un corps judiciaire ad hoc, nommé collectivement le ministère public, il importe de ne pas s'y tromper : l'action publique n'appartient pas à ces fonctionnaires, c'est à la société qu'elle appartient ; quant aux fonctionnaires, ils n'en ont que l'exercice par délégation, en qualité de mandataires. De ce principe découlent diverses conséquences qui toutes se résument en ceci, que ces fonctionnaires n'ont pas le droit de disposer de l'action publique comme de chose à eux appartenant, et qu'ils sont renfermés, en ce qui la concerne, dans les limites de leur mandat (1).

(1) Jusqu'ici les législateurs étaient partagés entre deux systèmes : i° le

cil. I. NAISSANCE ET CARACTÈRE DE CES DROITS. 251

L'action civile, au contraire, est bien la propriété de la partie lésée, qui est libre d'en disposer, à ce litre, comme de ses autres droits, libre de la vendre, de la léf][uer, d'en faire remise ou abandon comme d'une créance à elle appartenant.

Nous conclurons de là que notre Code d'instruction criminelle s'est servi, dans son article 1", d'expressions bien impropres lorsqu'il a dit : « L'action pour l'application des peines n'appartient " qu'aux fonctionnaires auxquels elle est confiée parla loi; l'action « en réparation du dommage... peut être exercée par tous ceux tt qui ont souffert de ce dommage » ; c'est l'inverse qu'il eût fallu dire : «L'action pour l'application Ae?>^Q\ne% ne peut être exercée que par les fonctionnaires auxquels elle est confiée par la loi ; l'action en réparation du dommage appartient à tous ceux qui ont souffert de ce dommage. » Le Code de brumaire an IV no s'y était point mépris dans la formule de son article 5 : « L'action publique a pour objet de punir les atteintes portées à l'ordre social. — Elle appartient essentiellement au peuple. — Elle est exercée en son nom par des fonctionnaires spécialement établis à cet effet « ; ni dans celle de son article 6 : « L'action civile a pour objet la réparation du dommage que le délit a causé. — Elle appartient à ceux qui ont souffert de ce dommage. » Le langage de la loi a changé, mais la vérité reste, avec ses conséquences juridiques.

1674. L'action publique est de droit pénal; l'action civile est de droit privé, et cependant elle se lie intimement au droit pénal, beaucoup plus même qu'il n'est d'usage de le dire : — Premièrement, par l'importance qu'il y a pour la sécurité et pour le bien-être social, non-seulement à ce que la société inflige une peine publique au coupable, mais encore à ce qu'elle contraigne ce coupable à réparer le préjudice qu'il a causé par son délit. L'obligation de la société à cet égard n'est peut-être pas encore sulfisainmenl aperçue ou sentie dans les mœurs ni dans la législation. (Ci-dess., n" 1476.) En second lieu, parce que les deux points sont étroi-

systcine accusatoire, emprunté k l'antiquité, qui attribue le droit d'accusation à la partie lésée; 2" le système inquisitorial mitigé, Ici qu'il se pratique en France, qui attribue exclusivement au ministère publie les poursuites criminelles. Un système intermédiaire a été inauguré par le Code de procédure criminelle autricliien, du 23 mai 1873 (traduit par MM. Kdm. Bkrtr4\d et Cli. Lyo.v-Gakx, avec une iutroduction remarquable de M. Lyo\-Gae\). Aux termes de ce Code, le système accusatoire est cons.icré en principe; mais, sauf les cas où le délit a un caractère privé, les actes punissables sont du domaine de l'accusation pul)lique, qui est exercée par le ministère public (art. 2). Seulement, lorsque le ministère public se désiste de l'action publique, ce qui, dans la législation autrichieune, entraîne abandon de la procédure, la partie civile a droit do reprendre l'artion publique dans les trois jours de la notification du désistement (art. 48). Celte partie toutefois n'exerce l'action publique qu'à titre d'accusation proprement dite; elle n'a point tous les pouvoirs du ministère public, notamment celui de

foursiiivre dci^^ mesures d'ordre, ou de se pourvoir contre les jugements dans intérêt de la loi (art. 49).

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tement liés, le délit ne pouvant être constaté et apprécié au point de vue de la peine méritée sans l'être en même temps an point de vue du préjudice occasionné (ci-dcss., n"' 958 et suiv.); de telle sorte que nul jamais ne sera mieux à même de statuer sur la réparation que le juge qui slafuera sur la répression.

§ 2. Cas exceptionnels dans lesquels l'action publique n'est pas ouverte imnnédiatement par le seul fait du délit.

1675. Ordinairement le droit de punir, le droit de faire réparer le préjudice occasionné, et par conséquent les droits sanctionnateurs d'action publique et d'action civile, naissent immédiatement du délit môme. Cependant, par exception, il est des cas dans lesquels, quoique le principe de l'action publique soit en germe dans le délit, l'existence en est subordonnée à l'accomplissement de certain événement postérieur et incertain, qui y forme une véritable condition suspensive. Il se produit alors ici ce qui se produit pour tous les droits conditionnels : c'est l'existence même du droit d'action publique qui est suspendue et incertaine; ce droit n'existe que condilionnellement, et, si l'on suppose que la condition vienne à défaillir, il s'évanouira comme s'il n'avait jamais existé.

Nous avons multiplié cbez nous ces cas exceptionnels, et il est important de les mettre en saillie, puis(|u'ils forment une limite au pouvoir confié an ministère public de mettre en mouvement l'action publique. La révolution de 1870 a cependant abrogé l'un des plus importants, celui qui était relatif aux agents du gouvernement.

agents du gouvernement (cas exceptionnel supprimé).

1676. Toutes les fois qu'il s'a;jissait d'agents du gouvernement et de faits relatifs à leurs fonctions, y eùt-il, dans ces faits, crime, délit ou contravention de la part de ces agents, l'action publique ne pouvait être intentée contre eux qu'en vertu d'une autorisation préalable du conseil d'Etat. C'est ce qu'on a appelé chez nous la garantie constitutionnelle ou garantie administrative. On écrira que cette restriction a eu pour but de mettre les fonctionnaires à l'abri d'attaques malveillantes, téméraires ou irréflécbies, mais là n'est point la véritable raison , car ce n'est point seulement contre les particuliers, c'est surtout contre le ministère public, contre l'autorité judiciaire qu'a été dressée cette barrière. Le principe en remonte à la Constituante, aux souvenirs de cette assemblée contre la part que les parlements, au milieu des incertitudes ou des confusions des institutions de l'ancien régime , avaient toujours tendu à se faire dans l'action gouvernementale ou administrative, aux préoccupations des luttes que souvent, à l'aide de leur pouvoir judiciaire , ils avaient engagées et soutenues contre l'administration ou ses représentants les plus élevés.

CH. I. NAISSANCE DES DROITS d' ACTION. — AGENTS DU GOUVERN. 253

C'est SOUS l'influence de ces souvenirs do passé, récents encore et présents à tous les esprits en 1789 , que l'Assemblée constituante a voulu donner énergiquement pour base à ses institutions la séparation entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir administratif; c'est comme corollaire de celte séparation qu'elle a fait défense aux juges, sous peine de forfaiture, de troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs , ni de citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions, et c'est cette règle qui , reproduite dans la constitution de 1791, a fini par se formuler telle qu'elle se pratiquait, jusqu'en 1870, dans l'article 75 de la constitution du 22 frimaire an Vin. Déjà un décret de la Constituante du 7 octobre 1790, rendu à l'occasion de certaines difficultés du moment, s'en était référé, pour qu'un administrateur pût être traduit devant les tribunaux pour raison de ses fonctions publiques , au renvoi qui en serait fait par l'autorité supérieure; l'article 75 de la constitution de l'an VIII détermina d'une manière précise cette autorité , et donna une issue possible à la poursuite au moyen de l'autorisation du conseil d'Etat (1).

(1) Loi du 22 décembre 1789, relative à la constitution des assemblées primaires et des assemblées administratives. Sect. 3, art. 7 : i Elles (les assemblées de département et de district) ne pourront être troublées dans l'exercice de leurs fonctions administratives par aucun acte du pouvoir judiciaire. »

Loi du 16-24 août 1790, sur l'organisation judiciaire. Tit. 2, art. 13 : 1 Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. »

Décret du 7-14 octobre 1790, qui règle différents points de compétence des corps administratifs en matière de grande voirie. « Sur les contestations survenues en plusieurs lieux, et notamment eulre le directoire du département de la Haute-Saône et la municipalité de Gray, l'Assemblée nationale, après avoir entendu le rapport de son comité de constitution, décrète ce qui suit : — 1° ...; — 2» conformément à l'article 6 de la section 3 du décret du 22 décembre 1789, sur la constitution des assemblées administratives, et à l'article 13 du titre 2 du décret du 16 août 1790, sur l'organisation judiciaire, aucun administrateur ne peut être traduit devant les tribunaux pour raison de ses fonctions publiques, à moins qu'il n'y ait été renvoyé par l'autorité supérieure, conformément aux lois. >

Constitution française du 3-14 septembre 1791. Tit. 3, chap. 5, Du pouvoir judiciaire, art. 3 : « Les tribunaux ne peuvent ni s'immiscer dans l'exercice du pouvoir législatif, ou suspendre l'exécution des lois, ni entreprendre sur les fonctions administratives, ou citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. >

Constitution de la République française du 22 frimaire an VIII. Tit. 6. De la responsabilité des fonctionnaires publics, art. 75 : » Les agents du gouvernement, autres que les ministres, ne peuvent être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions, qu'en vertu d une décision du conseil d'Etat : en ce cas, la poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires. »

Décret portant règlement intérieur du conseil d'Etat, du 30 janvier 1852 : € Art. 8. Eu outre des affaires qui lui sont déférées, la section de législation, de justice et des affaires étrangères, e;t cbargée de l'examen des affaires relatives :

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1677. Depuis, de simples arrêtés ou décrets du pouvoir exécutif autorisèrent les chels de certaines administrations à donner eux-mêmes, sans recourir à la décision du conseil d'État, l'autorisation de poursuite à l'égard des agents qui leur étaient subordonnés (1). C'était une simplification spéciale aux agents ainsi mentionnés, à l'égard desquels le gouvernement s'en remettait à l'appréciation faite par les chefs supérieurs de ces agents. Cette simplification avait été introduite dans le double but d'accélérer l'expédition des affaires et d'alléger le rôle du conseil d'État. Mais la simplification était entendue et pratiquée en ce sens que les chefs des administrations en question , autorisés à permettre la mise en jugement de leurs subordonnés, ne l'étaient pas à former obstacle à cette mise en jugement. Si leur avis était négatif, la demande en autorisation de poursuivre revenait au conseil d'Etat.

1678. Nous n'avons pas besoin de dire que, si l'on veut examiner en elle-même la valeur d'une pareille restriction au droit commun, tout va dépendre de la nature et de l'esprit des institutions politiques de chaque pays. Il en est où ne pourrait même se concevoir la possibilité d'un usage pareil au nôtre. Les préoccupations qui ont dominé l'Assemblée constituante lorsqu'elle a jeté les fondements de cet usage sont aujourd'hui bien loin de nous. A considérer notre organisation et nos mœurs judiciaires actuelles, à considérer surtout les dispositions de nos lois pénales qui ont défini avec précision chaque fait punissable, supprimant tout arbitraire dans la constitution des délits et dans la punition à en faire, on a peine à voir comment un tel obstacle administratif à la poursuite de crimes ou de délits ainsi légalement et strictement définis serait nécessaire au grand principe de la séparation des pouvoirs et à l'indépendance de l'autorité gouvernementale; et, lorsqu'on regarde à quels détails infimes, soit pour le rang des agents, soit pour la nature des faits, en était descendue l'application, il est impossible d'y reconnaître un tel caractère. Dans les deux pays voisins qui avaient hérité de notre législation, dans le royaume des Pays-Bas, dès 1816, et dans la constitution de la Belgique après sa séparation, cette garantie administrative

1° à l'autorisatioa des poursuites intentées contre les agents du gouvernement; 2° aux prises maritimes, j

(1) Arrêtés : — du 9 pluviôse an X : Directeur général de l'enregistrement et des domaines, à l'égard des agents inférieurs de cette administration; — même date : Administration générale des postes aux lettres, à l'égard des agents qui lui sont subordonnés; — 10 floréal an X : Préfets, après avoir pris l'avis des sous-préfets, à l'égard des percepteurs des contributions; — 28 pluviôse an XI : Administration générale des forêts, à l'égard des agents qui lui sont subordonnés; — 10 thermidor an XI : Administration générale des monnaies, à l'égard des agents qui lui sont subordonnés. — Décret du 28 février 1806 : Les administrateurs généraux des poudres et salpêtres, à l'égard des préposés qui leur sont subordonnés.

CH. I. NAISSaXCE DES DROITS d'ACTION. — AGENTS DU GOUVERN. 255

a été supprimée comme inconciliable avec les institutions constitutionnelles de ces deux États (l) , et l'on ne voit pas qu'aucun trouble, aucun inconvénient dans la sphère des dilTérents pouvoirs, soit résulté de cette suppression. Nous n'avons pas manqué d'esprits distingués, et parmi eux le vénérable Henrion de Paiisey, qui ont soutenu , sous le régime de la Restauration ou sous le gouvernement de Juillet, que cet article 75 de la constitution de l'an VIII s'était trouvé indirectement abrogé par la nature des nouvelles institutions , ou du moins qu'il y avait lieu d'en prononcer légalement l'abrogation ; mais cette abrogation tacite n'a jamais été admise par noire jurisprudence. L'application de cette règle n'avait jamais discontinué dans notre pratique; seulement elle était descendue usuellement à des agents inférieurs de certaines administrations, pour des crimes ou des délits qui, certes, ne tenaient en rien aux grands intérêts ni à l'indépendance de la puissance publique. Les statistiques criminelles publiées par notre ministère de la justice contenaient un tableau rendant compte annuellement de ces demandes en autorisation de poursuite, accordées ou refusées. Nous en avons fait sortir, par moyennes annuelles, la comparaison suivante :

Moyennes annuelles des autorisations de poursuivre.

Demandée!. Refaiéei. Accordées. ,

1831 à 1850. . . . 108. . . 49. . . 59, dont 29 par le conseil d'Etat. 1851 à 1860. ... 64. .. 22. .. 42 — 15 —

Durant le cours de ces trente années , les agents qu'on y voit figurer sont constamment des maires et des adjoints de petites communes , des commissaires de police , des agents subalternes de l'administration des ponts et chaussées, de celles des postes, des forêts, des douanes. On y rencontre l'exemple de quatre préfets, de deux sous-préfets, deux ingénieurs, deux receveurs et un directeur de l'enregistrement, deux consuls, un gouverneur de colonie, le plus généralement avec refus d'autorisation.

1679. L'article 75 de la constitution de l'an VIII, après avoir survécu, pendant trois quarts de siècle, à tant de changements politiques, a été abrogé, par un décret du 19 septembre 1870, qui a seulement fait une réserve, non encore réalisée, quant à la répression des poursuites dirigées injustement contre les agents du gouvernement (1).

1680. Nous verrons toutefois, en parlant de la distinction des

(1) Voy. Constitution de la Belgique du 7 février 1831 : t Art. 24 : Mulle autorisation préalable n'est nécessaire pour exercer des poursuites contre les fonctionnaires publics, pour faits de leur administration, sauf ce qui est statué à l'égard des ministres, t

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affaires administratives et des affaires judiciaires, que, suivant la jurisprudence de la Cour de cassation et du tribunal des conflits, le nouveau décret n'a point porté atteinte au principe fondamental de la séparation des pouvoirs.

Nous verrons également qu'il ne faut point confondre avec la faculté de poursuivre sans autorisation les agents du gouvernement le droit de poursuivre les magistrats et officiers de police judiciaire, moyennant certaines formes établies par les articles 479 et suiv., C. I. C, articles qui n'ont rien de commun avec l'ancienne garantie constitutionnelle.

1681. L'article 75 de la constitution de l'an VIII, dans la généralité de ses termes, a été considéré comme s'appliquant aux poursuites civiles aussi bien qu'aux poursuites pénales; et même, lorsqu'il s'agissait simplement d'une action en dommages-intérêts contre les agents du gouvernement, pour faits relatifs à leurs fonctions, l'autorisation préalable, dans notre jurisprudence pratique, était encore exigée.

1682. Un article du Code pénal, l'article 121, déclare aussi coupables de forfaiture et punit de la dégradation civique les officiers de police judiciaire, les membres du ministère public ou les juges qui auraient contrevenu, dans leurs actes de poursuite ou d'arrestation, aux prohibitions de la nature de celles que nous venons d'exposer. Il faut lire et interpréter cet article quant aux dignitaires ou aux fonctionnaires qu'il nomme, en accommodant son texte aux dénominations et aux institutions actuelles.

Délits de suppression d'état.

1683. Une restriction à la naissance de l'action publique se trouve dans l'article 327 du Code civil. — Il s'agit dans cet article des délits de suppression d'état. L'état dont il est ici question est l'état de filiation; la rubrique du chapitre semblerait indiquer seulement la filiation des enfants légitimes; mais la jurisprudence s'accorde à y comprendre aussi la filiation naturelle : l'état de fils légitime ou naturel de tel homme ou de telle femme.

1684'. La suppression de cet état en lui-même est impossible, car un fait est toujours un fait, et le droit de filiation résultant de la naissance est imprescriptible. Mais il est possible d'empêcher la constatation de cet état, d'en faire disparaître ou d'en falsifier les preuves, de telle sorte que l'enfant reste privé, en fait, de l'état de filiation qui lui appartient, ou apparaisse investi d'un autre état que le sien, ce qui revient toujours à le priver de son état véritable : c'est là ce que le Code civil entend par suppression d'état.

Il est vrai qu'on ne trouve dans le Code pénal aucun délit qui soit qualifié de cette façon, ni défini eu conséquence. Les articles 345 et suivants, placés sous la rubrique Crimes et délits envers l'enfant, prévoient certains faits qui peuvent aboutir à un tel

cil. L NAISSANCE DES DKOITS DACIION. — SUPPRESSION d'ÉTAT. 257

résultat, mais un grand nombre d'autres y sont étrangers, et aucun article pénal n'est construit spécialement sur celte donnée, lie délit de su pression d'état n'est donc pas un délit sui generis. Il faut entendre par là, dans les expressions du Code civil, tous les faits délictueux en eux-mêmes, au moyen desquels on est parvenu à priver un enfant de son véritable état de filiation légitime ou naturelle. Le crime de faux sora le moyen le plus fréquent de produire cet edet : falsificatioii de l'acte de naissance sur les registres de l'état civil, fausses déclarations à l'officier de l'état civil rédigeant cet acte, faux commis par cet officier dans cette rédaction (G. p., art. 145, 146, 147), le tout dans le but de supprimer, de changer l'état de filiation d'une personne. L'absence de déclaration d'un accouchement, délit de police correctionnelle puni par l'article 346 du Code pénal; l'inscription de l'acte de naissance sur une simple feuille volante, facilement détruite après coup, autre délit de police correctionnelle puni par l'article 192 du Code pénal; la destruction de l'acte de naissance sur les registres de l'état civil, crime prévu par l'article 255 du Code pénal, peuvent aussi avoir été commis dans un but de suppression d'état, et avoir atteint ce résultat.

1685. La personne dont l'état aura été supprimé pourra toujours le réclamer (C. civ., art. 328 et suiv.); mais la loi civile l'astreint à un certain genre de preuves, et si, en présence de ces omissions, destructions ou falsifications de son acte de naissance, et en l'absence d'une possession d'état, elle veut recourir à la preuve par témoins, eWe, n'y sera admise que lorsqu'il y aura commencement de preuves par écrit, ou lorsque les présomptions ou indices résultant de faits dès lors constants seront assez graves pour déterminer l'admission (C. civ., art. 325 et 341).

1686. De là est née, dès l'ancienne jurisprudence, la crainte qu'une poursuite criminelle no fût un moyen d'éluder ces règles spéciales sur la preuve de la filiation, et qu'à l'aide de témoignages qui seraient admis sans restriction au criminel sur le lait du crime, une personne ne parvînt à s'attribuer, sous prétexte de réclamation, un état qui, en réalité, ne lui appartiendrait pas. Les parlements ne s'étaient arrêtés à cette crainte que dans une certaine mesure. Ils permettaient d'abord l'information au criminel, sauf à en ordonner l'abandon s'ils reconnaissaient que le titre d'accusation était une couleur employée pour surprendre la justice, et que le but véritable du procès était la preuve du civil. On cite dans ce sens le réquisitoire de l'avocat général Gilbert de Voisins devant le parlement de Paris et l'arrêt de ce parlement, du 19 juin 1724, conforme aux conclusions de ce réquisitoire, dans l'alTaire de la demoiselle de Choiseul. Cependant la jurisprudence n'était pas bien fixée, et un arrêt du même parlement, du 6 avril 1789, avait déclaré non recevable la partie criminelle, tant que l'état n'aurait pas été réclamé et reconnu par la voie civile.