DD POUVOIR LÉGISLATIF

Le pouvoir législatif a pour ob}et de prescrire les règles qui doivent r^ir l’association politique, dans tout ce qui ne tient pas èt sa constitution même.

11 en résulte que c’est à. lui 'qu’il appartient de i-ègler la manière dont les forces de l’état peuvent être employées-pour la conservation et le bopheur de la communauté en masse , et de chacun de ses membres en particulier.

Nous verrons plus tard à quelles mains il est convenable de confier ce. premier de tous les pouvoirs.sociaux.

Mais nous pouvons remarquer, dès ce moment, que c’est de lui que dépend , en général , la pros> péri té des états; ce n’est, en effet, que par suite

(l’un bon ou d’u4 mauvais système de> l<;gislation que s’élèvent ou tombent les. empims. ,

Les actes qui émanent du pouvoir législatif s’appellent lois; poux bien les apprécier:, il convient d’en exaimner et recQnnaitre la nature , le caractère , le but y l^s effets , la diversité , et de déterminer aussi l’instant où elles deviennent obligatoires. . , • . . .

§ I. — Punition de la Loi.

De ladédnilion même du pouvoir législatif, il suit que la loi est une règle d’action , prescrite par une autorité que nous regardons comme ayant le droit de l’établir.

Elle est nécessairement le prin(3^>e de l’ordre qui préside à Iq SDciétéxivile.

Nous avons dit qu’elle est une règle , et par là nous àvons voulu faire (Mmiprendre qu’en vertu de l’obéissance que pous avons promise en entrant dans la» société , nous devons conformer nos actions à la volonté qu’elle exprime. »

Nous avons ajouté qu’elle doit être prescrite par un supérieur légitime, et cette condition est , en effet, néeessairç; lorsqu’elle manque, la règle établie n’est plus qu’un ordre arbitraire , un. acte de violence et d’oppression : ce n’est pas la volonté raisormnble à laquelle nous avons promis de nous soumettre.

TITRÎ l". char. IU. 21

Ce supérieui’ légitime , qui fait les lois , s’appelle iégislateür.

§ II. — Caractères de la Loi.

Les caractères propres aux lois sont ceux-ci :

1° La loi est toujours la jouree obligation ; c’est, en effet, la loi qui lie , qui engage, et par conséquent c’est elle aussi qüi «lispense ; c’est elle qui crée le devoir extérieur du citoyen envers la société.

2° La loi statue d’une manière générale.

ILn’y^a doue qu’une loi pour tous; elle considère les hommesTen corps, et les actions comme abstraites. v

Si la loi statuait sur des intérêt» privés , elle établirait des exceptiôns , elle supposerait un droit particulier, elle fondevalt des privilèges, elle dérogerait ainsi au principe fondamental de l’égalité devant la loi ; elle détruirait l’unité sociale.

Sans doitte , il y a dans la' société des inégalités nécessaires; mais lés droits n’en doivent pas moins r^ter égaux devant la loi ^ comme ils le sont aux yeux de la raison et de la nature. • '

3° 'Enfin la 'stabilité est un autre caractère propre aux lois. Car , püur qu’elles soient impartiales, il faut qu’ielles ne s’assujettissent pas aux circonstances du moment. Çlles doivent songer à l’a^'cnir; elles ne gouvernént que Y avenir.

C’est aussi sur leur stabilité que se fonde la confiance dans les droits qu’elles déclarent ; et sans confiance , point de sécurité ; sans sécurité , point de bonheur pour le corps politique , pas plus que pour les individus.

Mais cette stabilité ne doit pas s’entendre avec une rigueur absolue. La loi doit se modifier avec l’étarde la société , avec les conditions de fait qui l’avaient déterminée ; elle peut même dispai*aitre tout-à-fait avec les besoins sociaux qu’elle était destinée à satisfaire. ■ •

« La nature des lois humaines , a dit Mjoptesu quieu,.est d’être soumises aux accidents et de U varier à mesure, que les volontés des hommés « changent. » 11 suffit que ce çhangement soit bien constate.

§ III. But des Lois.

Le premier but des lois se caractérise - et se détermine par le but de la société elle-même.

Or, la société doit, avant tout, se proposer d’exister ou comme société humaine en général , ou comme société particulièrement constituée.

Elle doit ensuite protection à chacun dans l’exercice de sra droits , en tant que cet exercice ne porte point atteinte aux droits d’autrui ; car c’est là l’éternelle limite de nos droits sociaux.

Ces premières conditions remplies , la société

TITRE l". — -CHAP. III. - • 23

se propose aussi de procurer, à tous en général et à chacun en particulier, la plus grande masse de bonheur possible, avec le plus petit nombre de sau'ificcs des droits de chacun.

Le législateur doit donc d’abord déterminer les bases de l’édifice social , et les conditions de sa durée. • *

Il doit aussi prendre des mesures de protection générales et privées.

Et pour atteindre tous ces buts , il faut , nonseulement, qùe les lois contraigneitt, mais encore qu’elles éclairent et persuadent. .

En résumé sur ce point, on peut dire, avec Cicéron , « qu’il est certain que les lois sônt faites U pour le bonheur des citoyens , peur le repos « des gouvernements , et le bien-être de tous. >• Et avec Loke , « qu’H est certain que la fin des « lois n’est point d’abolir ou de diminuer 4a « liberté , mais de, la conserver et de l’aug- « menter. »

§ IV. — Effet des Lois:

L’effet général des lois établies par les sociétés politiques , est de donner aux lois naturelles une sanction sans laquelle elles seraient peu respectées.

L’effet spécial des lois se fait ensuite sentir sur les actions et sur les mcturs,. - , ,

ft4 • BLÉMErfTS DE b-ROIT POLITIQUE.

Quant à .leur infliience sur lès action?, la loi commande, ou défend, ou* permet, du punit. De -là , on dit des lois qu’elles sont impératives, prohibitives , permissives , pénales.

Quant à leur influence aur lès mœurs , oh peut dire que les lois sont V éducation' des hommes. Il n’y en a pas une , de quelque espèce qu’elle soit , qui n’inspire ou ne comprime quelques sentiments , qui ne porte à certaine^ {tctiims et ne * détourae de celles qui leur sont opposées. Par là,' les lois, ^ la longue, forment les mœurs, c’est-à-dire , les habitudes des péuples.

Mais le plus puissaàt de tous les moyens « moraux, et auprès desquels les autres sont près- « que nuis , sont les loi».répre^ives et leur entière « et parfaite exécution. » (M. deTracy.)

Voyons maintemnt la division .naturelle des lois, t *• . ... V •

§ V. — Pivision des Lois.

a II, est , dit Cicéron , une loi véritable , ensei- « gnée parla droite raison , conforme à la nature, « univétselle , '.immuable, éternelle , dont les or- « dres invitent au devoir, dont les prohibitions « éloignent du mal. Soit qu’elle commande , soit « qu’elle défende , ses paroles ne sont ni vaines « auprès des bons , -ni impuissantes sur les «léu chants. Cette loi ne saurait être contredite par

titre I?'. »— ohap. ni. ?,5.

« une autre , ni modifiée', ni abrogée. Ni le sénat ,

« ni le peuple , ne peuvent nous délier de l’obéis- « sance que nous lui devons. Elle n’a pas besoin « d’un nouvel interprète, ou d’un organe nouveau ;

« elle ne sera pas autre dans Rome, autre dans « Atliènes ; elle ne^ sera pas demain autre qu’au- » jourd’hui. Mais, parmi toutes les nations'et dans « tous les tenrps, cette loi régnera toujours , une ,

« impérissable, éternelle, et le guide commun. Le « roi de la créature , Djeu lui-même en est l’in- « venteur; il lui donné sa sanction et il la pro-^,

« inulgue ; l’homme ne peut, la méconnaître san^ i.; « se fuir lui-même , sans renier sa nature , et pai - « cela seul , sans se dévouer aux plus dures eXf « piations , quand même il évitersût ce,qu’on ap- « pelle les supplices ou punitions légales. >• -

Tel est le sublime tableau que cé g/and homme a tracé de la loi naturelle ; telle est donc aussi la règle qui domine toutes les institutions humaines.

Mais , dans le sein dés sociétés civiles , les lois se divisent en fondamentales et secondaires.

Les lois fondamentales -sont celles qui établissent et organisent les pouvoirs de la société , depuis le premier jusqu’au dernier degré de l’échelle sociale.

C’est pour cela qu’on les appelle quelquefois organiques ; on les nomme encore politiques. A' cause de leur objet. . '

La première de toutes les lois fondamentales est la constitution , et l’on sait que la constitution d’une société n’est autre chose que l’ensemble des règles qui déterminent la nature, l’étendue, et les limites des autorités qui la régissent.

Quelle que soit la forme du gouvernement établi parles lois fondamentales, leur principe se trouve toujours dans la loi naturelle; elles ne peuvent méconnaître ou anéantir les droits naturels de l’homme ; elles ne sont destinées qu’à en régler l’exercice , dans tout ce qui a rapport au ^ien général de la société.

Les lois secondaires sont toutes celles qui n’ont pas directement pour objet l’établissement * des institutions gâiérales sur lesquelles la société

repose.

Elles se subdivisent en lois civiles et lois pénales.

Les lois civiles sont celles qui tèglent les rapports des individus entre eux.

Les lois pénales sont celles qui se proposent la répression des délits de toute nature.

Yoici ,> au surplus, les conditions sans lesquelles les lois secondaires ne sauraient être bonnes.

D’abord, toutes les lois secondaires doivent rentrer dans V esprit des lois fondamentales , sous la protection desquelles elles viennent se placer. Elles dépendent des lois politiques , parce que , selon la remarque de Montesquieu, c’est tou-

jours pour une société qu’elles sont faites. « Il n’y « a de bonnes lois, dit aussi M. Henrion de « Pansey, que celles qui sont en harmonie avec « la nature du gouvernement et l’ensemble de « la législation. » Enfin, selon. Bacon, le droit public est la garantie du droit privé.

Ensuite , aucune des lois secondaires ne peut déroger au droit naturel; elles n’en doiyent être , en quelque sorte , que des déductions , des conséquences. C’est le sentiment de-Wolf ; c’est aussi celui de Montesquieu , quand il exprime « que « le législateur doit toujours avoir grand soin U de ne jamais mettre la loi en opposition avec la « nature. »,

Il est d’ailleurs à remarquer que, sans cette condition , elles n’auraient pas l’approbation publique, et que c’est cette approbation seule qui fait la force morale des lois.

C’est dire, en d’autres termes, que le premier devoir d’im législateur est d’être juste et raisonnable.

Terminons les distinctions que nous venons d’établir , en faisant remarquer qu’il peutaiviver qu’une loi méconnaisse ou viole un des droits naturels de l’homme : dans ce cas , la loi est injuste, et il doit être permis de- le direct de le démontrer ; car c’est , au sentiment de Cicéron , M une absurdité de regarder comme juste, tout

« ce qui est e'crit d2uis les institutions et les lois « des peuples. -»

Il n’y a de juste que ce qui est conforme à la loi naturelle , c’est-à-dire , à la droite raison et à la morale. <

Nous verrons plus tard si une loi , même injuste , exige l'obéissance.

§ VI. — De la promulgation des Lois.

Toute loi suppose un-législateur.

Toute loi suppose encore un peuple qui l’observe et qui lui obéisse.

Ëntre la loi et le peuple pour qui elle est faite , il faut up moyen ou un lien de communication ; ca^ il est nécessaire que le peuple sache ou puisse savoir que la loi existe, et qu’elle existe comme loi.

La promulgation est le moyen de constater l’existence de la loi auprès du peuple , -et de lier le peuple à l’obseiTation de la loi.

Avant la promulgation de la loi , la loi est parfaite relativement à l'autorité dont elle est l’ouvrage; mais elle n’est point obligatoire pour le peuple en feveur de qui le législateur dispose.

La promulgation ne fait pas la loi ; mais l’exécution de la loi ne peut commencer qu’après sa promulgation. Ce doit donc être une règle constante et universelle que la loi n’oblige qu' autant qu’elle a été promulguée.

TITRE l*'. CHAP. III.' 2g

La promulgation est la vive voix du le'gislateur. Elle est faite' par le chef de l’état. Si la voix de ce premier magisti'at pouvait se faire entendre à la fois dans toute l’étendue de la société civile , toute précaution ultérieure deviendrait inutile ; mais la nature même des choses résiste à cette supposition.

It Jaut pourtant que la promulgation soit connue ou puisse l’être : de là les diverse#* formes de publication que les peuples ont adoptées. Voici les réflexions générales qu’on .peut faire à cet égard.

11 n’est certainement'pas nécessaire d’atteindre chaque individu. La loi prend les hommes eu masse; elle parle, non à chaque particulier, mais au corps entier de la société.

Il suffit que les particuliers aient pu connaître la loi; c’est leur faute s’ils l’ignorent, quand ils ont pu et ctû la connaître. Aussi , a>t-on admis comme principe , chez toutes les- nations civilisées , que V ignorance du droit n'excuse pas.

La loi , d’ailleurs , ne doit pas être un mystère jusqu’à sa foiTnation. Le législateur ne 'doit jamais se cacher derrière un voile ; on doit connaître sa pensée, avant même qu’elle soit réduite en commandement. Ce serait un mal, si la loi arrivait à la connaissance des citoyens, comme l’éclair qui sort du nuage.

3o ÉLÉMENTS DE DROIT POLITIQUE.

C’est en préparer l’aatorite' morale , et jeter les fondements de l’obéissance qui lui sera due, que la discuter et la délibérer avec solennité , en présence du public , toujours attentif lorsqu’il s’agit de ses intérêts.

Il ne reste plus ensuite au chef du gouvernement qu’à la prononcer au montent où elle vient d’être formée , et à la prononcer publiquement.

Le libyen le plus simple et -le plus digne est l’envoi de la loi à toutes les autorités , et la lixatiou d’un délai après lequel la loi sera exécutoire. Ainsi, après la publication de fait, se trouve une publication de droit, qui produit l’obligation et force l’obéissance.

Les transcriptions de la loi sur^ des r^isti'es tenus dans les provinces , et les-lectures au peuple assemblé , ne doivent figurer que comme des moyens secondaires , que comme des précautions de secours.

11 ne faut pas que la'-loi soit abandonnée au caprice des homme». Sa marche doit être assurée et imperturbable'. Image‘ de l’ordre éternel , elle doit , pour ainsi dire , se suffire à elle-même ; et on lui -conserve son indépendance , en ne subordonnant son exécution qu’à des délais , à des précautions commandées par la nature même.

De ce qui . précède ,' il résulte une seconde règle générale. C’est que la loi n’est censée connue

TITRE l“. — CHAP. III. 3l

que du jour oii ont été remplies les conditions requises par le législateur, pour que la notoriété en soit réputée constante et universelle.

Il est cependant une loi qui n’a pas besoin du fait de riiomine et par conséquent de la promulgation pour exister : c’est la loi naturelle ; elle est strictement et formellement obligatoire pour tous les hommes, quelle que soit leur position sociale^ Nul ne peut s’excuser sous prétexte d’ignorance , car ce serait avouer qu’il n’a pas reçu du créateur l’intelligence nécessaire pour connaître le juste et l’injuste.

SECTION II

DU POUVOIR exécutif, EN GÉNÉRAL.

Le second des pouvoirs sociaux est le pouvoir exécutif.

Les lois , une fois faites , ayant une vertu constante et durable qui oblige à les respecter et à s’y soumettre continuellement , il est nécessahe qu’il y ait, au seiu de la société, une puissance qui fasse exécuter ces lois , et qui rende sensible la force que chacun des membres du corps politique a remise entre les -mains du chef de l’état.

A quoi serviraient, en effet, à un peuple, les plus belles lois du monde ,- si elles n’étaient fidèlepienf exécutées! Elles se réduiraient alors à de

• vaines sentences ; au fond , éUes ne seraient d’aucune utilité' pour la société.

L’exécution doit donc suivre la Volonté.

La puissance à laquelle est confiée cette haute mission , est la puissance exécutive^ ou exécutrice.

Mais l’exécution des lois peut être poursuivie et obtenue de deux manières : par voie d’action et de persuasion , ou par voie de décision et de ' contrainte. Il en résulte que le pouvoh' exécutif se divise en deux branches , savoir : l’une, qui prend le nom de pouvoir administratifs et qui est le pouvoir exécutif, proprement dit; l’autre, qui prend le nom de pouvoir judiciaire.

La fonction propre de celuiici est d’appliquer la loi aux faits particuliers , déjuger les différents qui s’élèvent entre les citoyens , et de punir les infractions aux lois pénales.

Voyons comment chacun de ces pouvoirs se manifeste ■, et quel est le caractère particulier de ses actes.

§ I. — Du pouvoir exécutif proprement dit, ou du pouvoir administratif.

: Le pouvoir administratif est celui qui , par des ordoun^mces, pourvoit à l’exécution des lois, à la sûreté de l’état, "au maintien de l’ordre public , et aux différéuts besoins de la société.

La lui esl la source des obligations ; l’exéculion eu procure Y accomplissement.

II résulté de là que le pouvoir exe'cutif est au pouvoir legislatif ce> que le fait est àu droit : la loi, est le droit, l’exe'cution est le fait. Le second dépend donc du premier, il lui est subordonné.

Ainsi les actes du pouvoir exécutif ne peuvent être autie chose que des conséquences des actes du pouvoir législatif; et, de quelque nom qu’on appelle ces actes du pouvoir exécutif, &6itdécreU, soit ordonnances, ils n’ont d’autre objet que de procurer l’exécution des lois.

Le pouvoir exécutif ou administratif a cela de commun avec la puissance législative, que les actes qui en émanent portent, comme les lois elles-mêmes , l’empreinte de l’autorité publique, et commandent également l’obéissance.

La puissance législative et le pouvoir administratif diffèrent, en ce qqe 'la première n’agit que par des prescriptions générales et permanentes , du moins dans l’intention du législateur ; et que les actes du- pouvoir administratif ne Sont que des mesures particulières , toujours rélatives aux circonstances et mobiles comme elles.

Autre différence : le pouvoir administratif consiste plus en action qu’en délibération. Au contraire, la puissance législative , toute en délibération , appartient exclusivement au domaine de la pensée.

L’une est la tête et l’autre est le bras du corps politique.

Enfin , il n’est ni nécessaire ni convenable que le pouvoir législatif soit toujours £n exercice. Mais il est de toute nécessité que le pouvoir exécutif ou administratif soit toujours sur pied ; câr il n’est pas nécessaire de faire toujours des lois , mais il est toujours indispensable de faire exécuter cdles qui ont été faites.

Des lois inexécutées tombent dans le mépris , et le mépris des lois est le signe de la dissolution des gouvernements.

§ II. — Du pouvoir judiciaire.

Le pouvoir judiciaire consiste , éomme nous venons de le dire , dans le dr»it de punir les crimes , et de régler les intérêts, privés par V application des lois civiles et pénales.

• On appelle les, fonctionnaires auxquels

ce pouvoir est confié ; leurs actes sont appelés jugements ou décisions judiciaires.

Le pouvoir judiciaire est donc l’un des organes de la puissance législative ; il la met aussi en action.

C’est lui' qui , faisant prévaloir les droits du plus faible sur les prétentions du plus fort , assure le règne de la loi et la paix entre les citoyens.

C’est lui aus.si qui forme la morale publique ,

TITRE l". CHAP. III. 35

en flétrissant les actions malhonnêtes , et en frappant de peines proportionnelles ceux qui ont commis des actions criminelles.

En un mot , c’est cette autorité tutélaire qui donne à chacun cette opinion de sa sûreté , sans laquelle l’homme > inquiet sur sa liberté , sur sa fortune , sur son existence même , ne fait rien pour acquérir , parce qu’il n’est pas sûr de conserver ; schâte même de consommer ce qu’il possède, parce qu’il craint d’être dépouillé; et se regarde enfin* comme étranger dans sa propre patrie. • .

Tels sont les caractères principaux de ce pouvoir ; tels- sont aussi les résultats de son exercice.

Il est à remarquer, au surplus, qu’il agit, comme le pouvoir administratif, dans une sphère de dépendance , quant à ses rapports avec la puissance législative. Le pouvoir judiciaire étant l’un des ministres de la loi, les juges doivent s’en montrer les 'premiers et rigides observateurs.

Ils peuvent bien sans doute l’expliquer et y suppléer au besoin; mais ils ne peuvent jamais la faire.

Enfin, l’activité du pouvoir judiciaire doit être telle que jamais les citoyens n’implorent en vain son secours. ,

Voici maintenant les différences les plus sail-

lantes entre le.pouvoir administratif et le pouvoir judiciaire. ,

Le pouvoir administratif clrdonne et dispose ; les decisions des juges ne sont que déclaratives, c’fest-à-dire , que le pouvoir judiciaire se borne à déclarer que ttl fait existe, que tel acte renferme telle disposition , que tel droit aj>partient à celui qui le réclame, ou que tel devoir incombe à celui qui le conteste.

Le pouvoir admini-stratif statue sur les rapports des citoyens avec l’état , sur les difficultés qui se décident par la loi politique.*

Le pouvoir judiciaire statue sur les rapports des citoyens entre eux , sur les affaires dont la solution dépend des dispositions du droit civil , des titres , des conventions | et de la possession des parties.

Le pouvoir judiciaire ne dispose que sur les contestations actuellement existantes ■, que sur les procès qui naissent d’un droit en litige ou d’un fait qui porte préjudice à un individu déterminé, et qui n’inrtéresse la société que secondairement et par son influence sur l’ordre public.

Le pouvoir administratif a une sphère d’activité ]^lus étendue : il peut disposer pour Z’ai'cnir; il peut agir sans être provoqué; il peut donner des décisions qui ne lui sont pas demandées, et prendre des mesures de Coüservation et de prévoyance

TITRE l". r- CHAP. IIX. 3']

sur les objets qui , par leur nature , par leur destination, et par l’habitude et le besoin d’en user, intéressent l’universalité des citoyens.

En un mot , l’organisation intérieure de toutes les sociétés politiques repose sur ces deux bases principales : V administration et la justice. Ordre public , sûreté intérieure , liberté civile , propriété , tout est sous l’égide de ces deux pouvoirs ; et ce qui n’est pas dans les attributions de l’un se place nécessairement dxms celles de l’autre.

Mais ‘au-dessus d’eux se trouve t,oujours le pouvoir législatif ,' qui , lui-même, organise la société dans ses détails ; de telle sorte que ( pour exprimer notre pensée par une figure) leur ensemble forme un 'triangle dont le pouvoir législatif occupe le sommet , et' les deux autres pouvoirs chacun des autres angles ; entre eüx et sous leur pt-otection se "trauve placée ia société civile.

DE LA SOUTERAINETÉ.'

De ce qui précède il est facile de conclure que la souveraineté est la réunion de-tous les pouvoirs sociaux; c’est la toute-puiSsance humaine; ou, en d’autres termes , c’est le droit exclusif de commander dans la société civile , afin d’en atteindre le but , qui est le salut de l’état et le bonheur commun de ses membres.

Le souverain est la.personde pubUque à laquelle est confié Vexerciee de ce droit.

Mais il existe une autre souveraineté ; c’est celle de Dieu.

Avant toute convention , il y a , entre les hommes , des droits et des devoirs ; il y a bien et mal , vice et vertu. Ces droits et ces devoirs sont tracés par la loi naturelle , ouvrage de Dieu même, loi reconnue par tons les hommes, proclamée par tous les sages , comme le type nécessaire de toutes les institutions humaines ; loi

qu’on ne peut clianger ou modifier, sans changer en même temps la destination morale de l’homme.

Dieu seul a donc véritablement jeté les fondements de l’ordre' moral et social ; lui seul est donc le véritable souverain.

Mais en dotant les hommes de la raison et du sentiment du j uste , Dieu leur a donné la puissance nécessaire pour établir les moyens conservateurs de leurs droits naturels; et c’est cette puissance qui Se nomme souveraineté parmi les hommes,

Il y a donc deu>x souverainetés ; l’une , divine, qui n’appartient qu’à' Dieu, et dont la loi naturelle exprime la volonté ; l’autre, humaine, qui réside dans les sociétés politiques , et dont la volonté se manifeste par les .lois qu’elles déduisent de la loi naturelle , afin de déterminer ce qui doit maintenir l’ordre moral et social établi par Dieu même.

La définition que nous avons donnée de la •

souveraineté humaine montre assez, ce qui la constitue ; recherchons maintenant quelle est sa source immédiate , et nous verrons ensuite sir elle est aliénable et si elle peut être divisée. .

4o ÉLÉMENTS DE DROtT POLITIQUE.