DE LA DISTRIBUTION DES POUVOIRS SOCIAUX

Les garanties sociales sont toujours les résultats de l’organisation politique t cherchons donc les éléments et les meilleures combinaisons que cette orgainisation peut offrir.

La liberté politique, dans un citoyen-, est cette tranquillité d’esprit qui provient de l’oplnibn que chacun a de sa sûreté ; et pour qu’on ait cette

l5a ÉLÉMEntS D£ BEOIT POLITIQUE.

liberté, il faut que le gouvernement soit tel qu’un citoyen ne paisse pas craindre un autre citoyen.

Lorsque, dans la même personne ou dans le même corps de magistrature, la puissance' législative est réunie à lu puissance exécutive , il n’y a point de liberté , parce qu’on peut craindre que le même monarque ou le même sénat.' ne fasse des lois tyranniques , pour les exécuter tyranniquement.

Ainsi parle Montesquieu ; voici comment Rousseau exprime la même idée l

U S’il était possible que le souverain , comme « tel , eût la puissance exécutive , le droit et le « fait seraient tellenoent confondus , qu’on ne « saurait plus ce qui est loi et ce qui ne l’est pas ; « et le corps politique , ainsi dénaturé , serait « bientôt en proie à la violence contre laquelle il U fut institué. » (Contrat social, cb. i6.)

U n’y a point encore de liberté, continue Montesquieu, si la puissance de juger n’est pas séparée de la puissance législative et du pouvoir exécutif (administratif, proprement dit). Si elle était jointe à la puissance législative , le pouvoir sur la vie et la liberté des citoyens serait arbitraire., car le juge serait légiriateur. Si elle était jointe au pouvoir exécutif (administratif), le juge pourrait avoir la force d’un oppresseur.

TltRE 111. CHAP. U. ïS3

' Tout serait perdu , si le même homme , ou le même corps des principaux ou des nobles , ou du peuple , exerçaient ces trois pouvoirs : cehu de faire des lois , celui d’exécuter les résolutions publiques, et celui de juger les crimes ou les différents des particuliers. Le même homme ou le même corps aurait , comme exécuteur des lois, toute la puissance^ qu’il se serait donnée comme législateur. Il pourrait ravager l’état par ses volontés générales, et comme il aurait encore la puissance de juger, il pourrait détruire chaque citoyen par ses volontés particulières.

Voyons donc , afin d’éviter ces dangers , quelle doit être la distribution des pouvoirs sociaux ; et commençons par la puissance législative.

§ I. — Éléments de la Puissance législative.

Comme , dans un état libre , tout homme qui est ceitsé avoir une ame libre doit être gouverné par lui-même , il faudrait que le- peuple en corps eût la puissance législative; mais cela est impossible dans les grands états, et sujet à beaucoup d’inconvénients dans les petits. Car, dans une nation composée de plusieurs milliens d’ames, tous les membres de l’état ne peuvent pdiut voter

l54 ÉLÉMENTS DE DROIT POLITIQUE, sur la place publique ; il est certain ensuite que le peuple eu masse est incapable de manifester une volonté' sage, parce qu’il est plus susceptible d’/mpulsion que de réflexion, et .que les lois ne sont pas de purs actes de puissance , mais des actes de sagesse, de justice, et.de raison.

Quel que soit donc le nombre des citoyens , le peuple est, par la uatui-e même des choses, forcé de déléguer un pouvoir qu’il ne saurait exercer lui-même.

Mais comment se fera cette délégation ? C’est là ce qu’il faut examiner.

N® i. —• Du Peuple.

Le peuple ne peut participer au pouvoir législatif que par le moyen de représentants ; la principale affaire du peuple est donc d’en opérer le choix avec discernement et maturité.

Quel sera le caractère de ceux de leurs concitoyens à qui les membres du corps politique confieront ainsi le soin de voter pour eux sur les mesures législatives?

. De simples commis , des mandataires, des procureurs, des délégués, ne représentent point exactement ceux dont ils font les affaires ; ils sont tenus de se conformer aux instructions, aux or-

TITRE 111. — CBAP; M. ' l55

(1res qu’ils ont reçus ; leurs opinions , leurs volontés , ne sont peis censées être , de plein droit , celles dont ils ont à stipuler les intérêts.

Tout au contraire, le caractère essentiel des représentants est de n’avoir ni mandat , ni responsabilité ; on les doit supposer tellement désignés ou choisis , qu’ils aient , en effet , pâr euxmêmes et de leur propre fond , les opinions , les intérêts , les volontés des représentés. Ceux qui les ont nommés ne peuvént les révoquer, ni modifier leurs instructions.

Le grand avantage des représentants, c’est qu’ils sont capables de discuter les affaires. Le peuple n’y est- point du tout propre.

Ensuite , il n’est pas nécessaire que les représentants, qui ont reçu de ceux qui les ont choisis une instruction générale , en reçoivent une particulière * sur chaque affaire particulière. Il est vrai que, de cette manière, la parole des députés serait plus l’expression- de la voix 'de la nation; mais cela jetterait dans des longueurs infinies , rendrait chaque député ‘ lé maître de tous les autres ; et , dans les occasions les plus pressantes , toute la force de la^ nation pourrait être" arrêtée par un caprice.

Enfin , l’unique service que la nation e^ère de ses représentants est de présetver-'ses garanties

l56 ÉLÉMENTS DE DKOIX' POUIIQDK.

des erreurs ou des abus de la puissance exécutive. • '

N» a. — D«i Notables ou Nobles.

Mais il ne suffit pas que le peuple , c’est'-à-dire l’élémeut démocratique , entre ainsi dans la composition de la puissance législative ; il faut encore , pour >la sûreté de l’état , que l’élément aristocratique y soit admis.

D y a toujours , dans un état , des gens distingués par la naissance, les richesse, les honneurs, ou les lumières; mais, s’ils étaient confondus parmi le peuple, et s’ils'n’y avaient qu’une voix comme les autres, il serait à craindre, que la liberté commune devînt leur esclavage , et ils n’auraient aucun intérêt à la défendre , parce que la plupart des r^olutions seraient contre eux.

Les admettre séparément à la formaüqu de la volonté générale, cé n’est donc faire autre chose ^e de consacrer, en droit , des supériorités qui existent déjà par le fait. .

La part qu’ils auront à la législation doit être proportionnée < aux autres , avantages quÜls ont dans l’état; et c’est ce qni wrivera, s’ib forment un corps qui ait droit d’arrêter les entreprises du peuple , comme le peuple , par ses représentante , aura le droit d’arrêter les leurs.

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TITRE IH. — CHAP. II. l57

Ainsi , la puissance legislative sera con&ée et au corps des nobles ou notables , et au corps qui sera choisi pour représenter le peuple , qui auront chacun leurs assemblées et leurs délibérations à part , tout aussi bien que certaines vues et certains intérêts séparés.

N” 5. — Du Monarque.

Enfin , si l’état est monarchique , il est indispeo86d)le d’admettre le monarque à prendre part à la puissance législative. Car, sans cela , ce monarque ne serait pas même l’égal des deux corps dont ‘nous venons- de parier , et le gouvernement passerait de la monarchie à la république.

Le monarque concourra donc à la confection des lois ; et , outre les avantages inhérents à sa qualité de chef de l’état , il aura la facidté d'empêcher, qui’ doit se trouver aussi dans les mains des représentants du peuple et du corps des nobles ou notables.

Ainsi s’organisera le jmuvoir législatif; et , ses divers éléments étant contenus l’un par'l’autre , il y aura , sur ce point , 'l’équilibre qui scnl peut ofirir les garanties sociales que nous recherchons.

Voyons ce qu’elles exigeront quant' A la puissance exécutive.

l58 ÉLÉMENTS DE DROIT POLITIQUE.

§ U. 1 — De la-Puiesanc» exécutive..

La puissance exe'cutive doit êtr e entre^les mains d’un seul , parce que l’exe'cution a besoin d’une action subite , et que , sous ce rapport , elle est mieux administrée par un que par plusieurs; au lieu que pe qui dépend de la puissance législative est souvent mieux ordonné par plusieurs que par un seul. 1

Que si la. puissaiice exécutive était confiée à un certain nonibr.e de personnes tirées des diverses branches du corps législatif^ il n’y aurait plus de liberté , parce que les deux puissances seraient unies , et j’ai déjà signalé les dangers de cette union.

Si la forme du gouvernement est monarchique, le pouvoir exécutif ne peut être remis qu’entre lés mains du moijarque. Alors cette personne publique, ayant aussi sa part du pouvoir législatif, peut être considérée, en quelque manière, comme souveraine. Elle est souveraine , non parce qu’en elle seule réside teut le. pouvoir souverain de faire les lois , puisqu’elle n’en a qu’une partie , mais premièrement parce. qu’elle a, en soi le. pouvoir souverain de faire exécuter les lois , et que de ce pouvoir dérivent tous les différents pouvoirs des magistrats qui lui sont subordonnés ; et, en second

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TITEE III. — CHAP. II. l5g

lieu , parce qu’il n’y a aucun supérieur législatif au-dessus d’elle , ni égal à elle , et qu’on ne peut faire aucune loi sans son consentement.

C’est là précisément ce qui constitue la monarchie constitutionnelle ou le gouvernement représentatif avec un seul chef héréditaire; et ce gouvernement est et sera long-temps encore, malgré quelques imperfections, le meilleur de tous les gouvernements possibles, pour tous les peuples de l’Europe, et surtout pour la France.

Le pouvoir exécutif doit être tout-à-fait soustrait aux mains du peuple ; car le peuple est entièrement incapable de prendre des résolutions actives, et qui demandent quelque exécution. Essayez-le , vous n’aurez que tumulte et désordre. Il ne doit entrer dans le gouvernement, que pour choisir les représentants de ses divers intérêts : ce qui est très à sa portée. Car, s’il y a peu de gens'qui connaissent le degré précis de la capacité des hommes , chacun est pourtant capable de savoir, en général, si celui qu’il choisit est plus éclairé que la plupart des autres.

Le corps des représentants ne doit point non plus exercer le pouvoir exécutif; il ne saurait, plus que le peuple, prendre de bonnes résolutions actives ; il doit être choisi seulement pour faire des lois , ou pour voir si l’on a bien exécuté celles .qu’il a votées : chose qu’il peut très bien faire ,

l6o ÉLÉMENTS DE DEOIT I POLITIQUE.

et qa’il n’y ' a même que lui qui puisse bien

faire.

Mais le pouvoir exécutif se compose hii-méme de deux, éléments distincts : V administration et \si. justice et nous avons vu qu’ils ddtvent être séparés. En quelles mains faut-il donc les remettre , pour la garantie des intérêts généraux ?

N° 1. — De t Autorité adminiitrative.

L’autorité administrative ne peut être exercée que par le chef suprême de l’état; car elle se confcmd avec la puissance exécutive ; elle n’est entre chose que son- action dans tout ce qui touche aux rapports des gouvernés avec les gouvernants.

C’est donc au chef de l’état qu’il doit appartenir de commander les. forces de terre et de mer, de déclarer la guerre, de conclure les traités de paûx , d’alliance, et de commerce , de nommer à tous les emplois d’administration publique , de faire les règlements et ordonnances nécessaires pour l’exécution des lois et la sûreté de l’état.

Nous disons que c’est au chef de l’état qu’il appartient de nommer à tous les emplois de l’administration publique r et , en effet , les agents chargés , en chaque tien , de l’exécution desdois , sont les instruments du pouvoir exécutif et non les représentants des gouvernés. Eaire élire ces

TITJIE III. — CHAP. 11. I.- l6l

agents par le peuple est une idée qui ne deviendrait admissible que dans une constitution, fédérative , ou bien s’il s’agissait d’affaiblir ou d’abolir quelque ancien système féodal. Dans un état qui • conserve ou reprend une parfaite unité, les agents dont il s’agit sont toujours , quelque nom qu’ils portent , les bras et les mains de l’autorité centrale et suprême : il faut donc qu’ils, soienteboisis par elle. .

N» a. — De PAutbrité judXcuùre. ■'

Lc’autorité judiciaire n’étant aussi qu’une émanation du pouvoir exécutif, il est tout simple que nul ne puisse l’exercer, si ce n’est, au nom. du chef de l’état , comme son mandataire et sous sa surveillance. ,

En ce point, l’autorité judiciaire est dans la meme position que , l’autorité administrative. Nous avons déjà inontré.lés dangers de leur réunion : voici d’autres réflexions importantes. ,

Dans les états despotiques , le prince peut juger lui-même;; parce que là tout dépend de sa volonté et de son caprice.

Il ne le peut dans les monarchies la coQStitution serait détruite; les pouvoirs intermédiaires dépendants , anéantis ; on verrait cesser * toutes les formalités des jugements; la crainte s’empa*

reraitde tous les esprits; im verraitia pâleur sur tous les. visages; plus de confiance, plus d’honneur', plus d’aftiour, plus de sûreté, plus de monarchie. • ’

Voici çncore d’autres réflexions : Dans les états monarchiques,' le prince est la partie qui poursuit les accusés et les fait punir ou absoudre : s’il'-jugeait lui-même , il serait le juge et la partie. ' >

Dans ces mêmes états $ le prince, a souvent les confiscations : s’il jugeait les crimes , il serait encore le juge et la partie.

De plus, it ‘perdrait le plus bel attribut de sa souveraineté, qui est celui de faire grâce. Il serait 'insensé 'qu’il fît 'et défît ses jugéments : il ne voudrait pas être en contradiction avec luimêiiie.

■Outre que cela confondrait toutes les idées , on ne saurait si un homme serait absous , ou s’il recevrait sa grâce.'' ' "" ’ ’■ " ' • ‘ ‘ '

' ' Les jugements rendus par le prince seraient une source intarissable' d’injustices et d’abus ; les courtisans extorqueraient ses jugements par leur importunité. Quelques empereurs' 'romains eurent la fureuîr de jtiger; nuis règnes n’étonnèrént plûs l’ilnivcrs par leurs injustices. Les lois sont lès" j^x du prince; il'voit par elles ce qu’il ne

vr’ -

V TlTaE III. CHAP. II. l63

pourrait voir sans elles . : veut-il faire la fonction des tribunaux, il travaille non pas pour lui, mais pour ses séducteurs conb*e lui.-. ' .

Le prince ne doit donc point exercer lui-ménie l’autorité judiciaire ; elle doit émaner de lui , mais il n’en doit pas l’organe ; eUe doit s’administrer en son nom , isais il n’en doit pas être l’administrateur ; il en doit' être la source , mais il faut que les justiciables, ne la reçoivent pas immédiatement de lui ; elle ne doit se répandre sur eux que par des canaux intermédiaires. '

Il faut donc que le prince institue des j[uges qu’il aura choisis. La nécessité de cette délégation sera une règle immuable. *. *n.

Le niinistè;re de ces juges s’exercera dans tous les débats entre les citoyens ; mais quand il s’agira de prononcer sur des crimes , la puissance de juger ne devra. pas être donnée seulement à un corps permanent , elle devra être partagée par des personnes tirées du corps du peuple, dans certains temps de l’année, et, delà manière. pres> crite par la loi , pour former un tribunal qui ne durera qu’autant que la nécessité le requerra, 'et qui prononcera siir l’existeucodu fait, auquel ensuite le juge permanent appliquera la loi. • * De cette façon ^ la puissance de juger, si i terrible parmi les hommes, n’étaUt attachée ni à un certain état', ni à une certaine profession , de-

t64 éléments de dkoit politique.

vient, pour ainsi- dire, invisible et nulle. On n*a point continuellement des juges dev£mt les yeux ; et l’on craint la magistrature et non pas les magistrats.

- Quoiqu’on général la puissance de j uger ne doive être unie à aucune partie de la puissance législative , cela est sujet à trois exceptions, fondas sur l’intérêt particulier de celui qui doit être jugé.

1° Les grands sont toujours exposés à l’envie ; et , 's’ils étaient jugés par le peuple-, ils pcmrraient être en danger et ne jouiraient pas du privilège qu’a le moindre des citoyens, dans un état libre, d’être jugé par ses pairs. Il faut- donc que les nobles , c’est-à-dire , les membres du second corps qui participe à la puissance législative, soient appelés , non pas devant les tribunaux ordinaires de la nation , mais devant cette même partie du corps législatif qui est composée de nobles.

' 2° IL pourrait arriver que la, loi, qui est en même temps clairvoyante et aveugle , serait , en de certains cas, trop ligoureuse. Mais les juges de la nation ne sont, comme nous l’avons dit , que la bouche qui prononce les paroles de la loi , des êtres impassibles, qui n’en peuvent modérer ni la forea-ni la rigueur. 11 (aut donc qu’il y ait une des parties du-conq» législatif qui soit mcore, dans ce cas, tribunal nécessaire : c’est à

Digitizea oy Googlc

TITRE III. — CHAP. U. l65

son autorité suprême à modérer la loi en faveur de la loi même , en prononçant moins rigourjeusement qu’elle.

C’est ce qu’on appelle le droit de faire grâce et de commuer les peines.

Si la forme du gouvernement est monarchique, il n’est pas douteux que ce droit ne peut appartenir qu’au monarque , qui est la plus considérable et la plus auguste des diverses parties de la législature.

3° Enfin , il peut encore arriver que quelque citoyen, dans l’exercice des hautes fonctions publiques , viole les droits du peuple , et commette des crimes que les magistrats établis ne sauraient ou ne voudraient pas punir. Mais , en général , la puissance législative ne peut pas juger; et elle le peut encore moins dans, ce cas particulier , où elle représente la partie intéressée, qui est le peuple. Elle ne peut donc être qu’accusati'ice. Mais devant qui accusera-t-elle? Ira-t-elle s’abaisser devant 1^ tribunaux de la loi, qui lui sont inférieurs, et d’ailleurs composés de gens qui , étant peuple comme elle , seraient entraînés pas l’autorité d’un si grand accusateur ?- Non; il faut, pour conserver la 'dignité du peuple et la sûreté du particulier, que la partie législative du peuple accuse devant la partie législative des no-

l66 ÉLÉMENTS DE DROIT POLITIQUE.

blés , laquelle n’a ni les mêmes intérêts , ni les mêmes passions qu’élle.

Ainsi, en résumé, il y a, dans l’organisation politique de tout état quelconque , un grand danger à réunir, dans les mêmes mains, la puis» sance législative et la puissance exécutrice ; il y a im égal danger à unir entre elles les deux parties de cette dernière puissance, c’est-â-diré, l’autorité administrative et l’autorité judiciaire.

Il est nécessaire de les séparer.

1 ° La puissance législative doit être remise au corps des représentants du peuple , et au corps des nobles; un troisième pouvoir, le monarque , doit aussi en recevoir sa part , si le gouvernement est iiKmarchique.

C’est du concours de leurs délibérations séparées que doit sortir la loi.

2° La puissance exécutrice doit être remise aux mains d’une seule personne publique ; et , dans la monarchie , au monarque.

3® L’autorité judiciaire doit être déléguée , pàr le prince, à un coips de magistrats qu’il choisira , et auxquels il confiera l‘e droit de rendre la justice en son nom. ’

' 4° ^ enfin, tous les faits à punir, comme crime ou délits, doivent êire préalablement vérifiés et déclarés par des jurés que le pouvoir

■ tlTRE 1II-. — CHaP. 11.- ï6>]

exécutif n’a pas choisis , ni fait choisir par ses agents. ‘ * ^ • '

Ainsi donc la séparation des pouvoirs politiques , ’ . - -

La divisio'n du pouvoir législatif en trois branches , ' , ' ■

L’unité dans l’exécution , ' • '

La délégation nécessaire de l’autorité judiciaire , Et le jury en matière criminelle,

Sont les premières garanties qui puissent constituer un bon gouvernement, ou, en d’autres termes , assurer le bonheur du corps social.

Mais il ne suffit pas , pour qu’un état soit bien organisé', que les pouvoirs sociaux soient ainsi divisés ; il faut que la répartition en soit faite de telle sorte que chacun d’eux ne puisse s’emparer des autres et changer ainsi la nature du gouvernement.

C’est ce que’ nous allons expliquer en posant les règles qui doivent présider à l’oi-ganisation de chacun de ces pouvoirs , en particulier. •

t - SECTION UI.

DES OBSTACLES A l’eNVABISSEMENT RESPECTIF DES POUVOIRS.'

Rien de plus simple que l’organisation d’un gouvernement despotique : un homme veut et

l68 ÉLÉMENTS DE DROIT POLITIQUE.

les autres obéissent. Mais il n’y a de gouvernements re'guliers , de gouvernements forts et stables, que .ceux où les pouvoirs sont définis, divisés, et limités. La sagesse elle -même eûtelle présidé à. leur séparation, il y aurait bientôt anarchie, si, trompant le vœu des lois , ils franchissaient le cercle dans leqiœl leur action doit être concentrée. Une fois déplacés , sortis de leur orbite , ces pouvoirs se froisseraient; et réciproquement travaillés du besoin de s’agrandir , il y aurait entre eux une réaction continuelle. Ges mouvements irréguliers imprimeraient au corps social un malaise habituel; et les citoyens finiraient par ignorer , dans quelles mains réside l’autorité à laquelle ils doivent obéir, et quelle est celle qui doit les protéger. i V Ainsi, tout. pouvoir cherche à s’étendre; c’est une vérité attestée par l’histoire de tous les temps et de tous les lieux : telle est la tendance de l’homme qui., selon Montesquieu, va Jusqu'à ce ' qu'il trouve des limites.

Posons donc ces limites aux hommes investis des divers pouvoirs de la société , et pour cela descendons dans le détail de l’organisation particulière de ces pouvoirs.

TITRE ttf. -^CHAP. II. 169

1 ,jî • 1-

§ I. — De r organisation du Powtoir législatif .

La séparation des’ potirons sociaux étant désormais reconnue comme la plus efllcace des ga^rantiés que puisse désiréé et obtenir lé corps politique , et le pôuvoît* législatif étant le pre-^ mier d’entre eux , examinons les rôles que là natüre même des choses indique pour arriver à l’ôrgàhiSàtion la plus Satisfàisailte de ce grand pouvoir; et pubqlié noüS en àVbiis déjà i^econnü et analysé les éléments , réprehous leur diviS'ioii naturelle, et posons à chàcUn ses limités. '

. i ■ Il ’i

N“ I. — De la Chambr* populaire. A" ■■'ij 1

Trois choses sont à considérer iéi : " ’ '

1 ® Le droit d’élire ou l’électorat ; ‘

2® L’éligibilité ou les conditions pôué elrè élu;

3* Le nbrahré deS personnes à éliré. ‘ ' ' ' ’ ' ‘