PLÉBISCITES

Tiennent dans deux cas : premièrement lorsque TEmprreur fait appel au peuple devant lequel il est responsable i conformément Si l'art. 5 de la Constitution. Test en vertu de ce droit antérieur et supérieur à toute coristitution que, Président de la république, le prince Louis-Napoléon convoqua le peuple dans ses comices par un décret du 2 décembre 1 S51 , et lui soumil la proposition de prolonger ses pouvoirs et de lui déléguer le droit de Faire une constitution sur les bases exposées dans la proclamation du même jour. {V . xC" 56.) Le second cas est celui où il s'agit de faire des modifications aux règles fondamentales de la Constitution, e Une constitution, disait l'empereur Napoléon P% est l'œuvre du temps , on ne saurait laisser une trop large voie aux améliorations. » Ajoutons qu'une constitution est adaptée à Vétat d'une société, et qu'elle doit se modifier avec elle ; le bien de la société , sa sécurité même en dépendent. II faut donc qu'une constitution ce laisse » aux changements une large voie, pour qu'il y ait dans » les grandes crises d'autres moyens de salut que l'ex- » pédient désastreux des révolutions, n (Préambule de la Constitution.) Mais, d'un autre côté, il ne faut pas que la nation puisse être agitée par des propositions inconsidérées de changements , ni qu'on invoque son concours pour la solution de questions secondaires qui doivent être laissées aux pouvoirs constitués. Les propositions de modifications à la Constitution émanent du Sénat; â elles touchent aux bases fondamentales de la Constitution posées dans la proclamation du 2 décembre (/^. n" 57), elles doivent être soumises à l'approbation du peuple. Dans les autres cas , lorsqu'elles sont approuvées par le pouvoir exécutif , il est statué par un s^atus-consulte (Const., art. 31, 32;. C'est en vertu de ces principes que le séoatus-consulte du 7 novem-

86 DU pouvom lbgklatif.

bré 4852 proposa le rétablissement de Tempire, que cette proposition fut soumise à l'acceptation du peuple les 21 et 22 novembre suivant, et qu'ayant été adoptée, elle ftit déclarée loi de TEtat par le décrêi du 2 décembre 1852. (^. n« 58.)

Voici la forme dans laquelle sont rendus les plébiscites. La proposition soumise au peuple est publiée par un décret qui indique le jour et le temps de la réunion du peuple dans ses comices ; les deux journées indiquées par les plébiscites des 31 décembre 1851 et 2 décembre 1852 ont suffi pour recueillir tous les votes. L'on appelle à voter, sans condition de cens, tous les Français âgés de 21 ans accomplis , jouissant de leurs droits civils et politiques , portés sur les listes électo* raies. On fait à cette occasion, et d'après les principes du décret du 2 février 1852 sur les élections, une révision de ces listes. Les électeurs momentanément absents de leur domicile à raison de leurs fonctions et de leurs affaires sont admis à voter dans le lieu de leur résidence, en justifiant qu'ils sont inscrits sur la liste électorale de leur commune. Les électeurs des armées de terre et de mer votent sous la présidence du chef le plus élevé en grade dans le lieu de leur résidence au moment du vote. Les états*majors et les équipages des bâtiments en partance peuvent voter avani leur départ. Le dépouillement des votes a lieu dans chaque comice selon les formes prescrites par la loi électorale. Le recensement des votes de chaque département est fait par une commission de trois membres du conseil général désignés par le préfet. Le recensement général des votes a lieu au Corps législatif. Le résultat est proclamé et rendu loi de l'Etat par un décret impérial. Telles sont les formes qui ont été prescrites par le décret du 7 novembre 1852^ et d'après lesquelles a été rendu le plé-

iàsdle du 2 décembre 1852» qui re'tablit Tempire.

79. Lex sénaius^consuUes sont les actes législatifs émaaës du Sénai dans les cas déterminés par la Constitution. Le Sénat règle par des sénatus-consultes : 1 "" la constitu* tion des colonies et de l'Algérie; 2^ tout ce qui n*a pas été prévu par la .Constitution et qui est nécessaire à sa marche; 3** le sens des articles de la Constitution qui donnent lieu à différentes interprétations (Const., art. 27); k"" il statue sur les modiQcatioas à faire à la €k>n6titution, lorsqu'elles ne touchent pas aux bases fondamentales posées par la proclamation du 2 décembre, lesqaelles ayant été adoptées par le peuple ne peuvent éire changées que par lui {F. n** 78; Const., art. 31); ô"" enfin, aux termes de l'article 33, en cas de disso* lution du Corps législatif et jusqu'à une nouvelle convocation, le Sénat pourvoit par des mesures d'urgence à tout ce qui est nécessaire à la marche du gouvernement.

Daos les cas prévus par les numéros 1 ^ 2 et 3, l'initiative appartient à l'Empereur et au Sénat. (Const., art. 31. Décr. du 31 déc. 1852, art. 16.) Si la proposition vient de l'Empereur, le projet est porté et lu au Sénat par des conseillers d*Etat commis à cet effet, puis renvoyé aux bureaux. Les bureaux nomment une commission qui fait un rapport sur le projet en séance générale. Si la proposition émane d'un sénateur, le projet n'est lu en séance générale qu'autant qu'il a été pris en considération par trois bureaux an moÎBs. Après la prise en considération et la lecture, on procède pour ce cas comme pour le précédent ; seulemeni le président du Sénat transmet le texte du projet au ministre d'Etat, et l'Empereur nomme les conseillers d'Etat chargés de représenter le gouvernement dans la délibération du Sénat. Les amendements sur

68 DU POUVOIK LÉGISLATIF.

les projets de s^natus-consultes peuvent se produire même dans la discussion générale jusqu'à la décision du Sénat ; mais s'ils se produisent après l'ouverture de la délibération en séance générale, ils ne peuvent être lus et développés qu'autant qu'ils sont appuyés par cinq membres. Le vote a lieu, pour les projets de sénatus^ consultes, de la même manière que pour les projets de loi ; la décision se formule en ces termes: Le Sé^uu a adapté 9 ouy Le Sénat napas adopté. Le sénatus*consulte a besoin enfin de la sanction de TEmpereur pour acquérir force de loi; il devient exécutoire, comme les lois proprement dites, par la promulgation. (Décr. du 31 déc. 1852, 16 à 21.)

L'initiative des propositions de modification à la Constitution dont il est question dans le quatrième cas appartient aux sénateurs ; toutefois aucune proposition ne peut être déposée dans ce but, si elle n'est signée par dix membres au moins. Après le dépôt , on procède comme dans le cas des propositions de sénatus-consuites dont il a été parlé au précédent numéro. Le vote a lieu de la même manière , la décision est formulée dans les mêmes termes, elle est sanctionnée et promulguée par l'Empereur. (Gonst., 31 1 32. — Décr. 31 déc. 1852, 29.)

Lorsque le Sénat, en vertu de l'article 33 de la 0)nstitution, remplace exceptionnellement, en cas d'urgence, le Corps législatif dissous, il n'a que les attributions de ce corps , attributions que nous ferons connaître plus bas, et qui sont limitées par l'art. 33 aux mesures urgentes nécessaires à la marche du gouvernement,

80. Les lois proprement dites sont les actes émanés du Corps législatif selon les formes voulues par la Constitution.

Nous avons à étudier :

^^ Viniiutitveet la préparation de la loi ; 2« La délibéraiion et le vote;

3"* La sanction , la promulgation et la publication; 4* L'abrogation et V interprétation.

Initiative et préparation. — L'initiative de la loi appartient à r£mpereur seul. Elle ne pourrait s'accorder avec les attributions particulières du Sénat et le contrô\e supérieur qu'il exerce sur la loi. Quant au Corps législatif, il ne saurait lui être permis , dit le préambule de la Constitution, de se substituer à tout propos au gouvernement en présentant les projets les moins étudiés et les moins approfondis. Le Sénat a seulement le droit, dans un rapport adressé à l'Empereur, de poser les bases d'un projet de loi d'un grand intérêt national. (Coust., 30.)

La préparation de la loi est confiée au Conseil d'Etat. Dress4& par les différents départemenls ministériels àoni ils ressortent , les projets de loi sont soumis à l'Empereur, qui les renvoie au président du Conseil d'Etat. Celui-ci les adresse au président de la section afférente au ministère dont ils émanent , en adjoignant à cette section , s'il le juge nécessaire , la section de législation. Le président de section désigne un rapporteur; après avoir entendu le rapport , la section arrête la rédaction du projette loi , et désigne un de ses membres pour faire le rapport à l'assemblée générale du Conseil d'Etat. L'assemblée généraleentend le rapporteur de la section, discute le projet et vote. Le vote a lieu par assis et levé ou par appel nominal. Ainsi élaboré , le projet de loi est porté à l'Empereur par le président du Conseil d'État. L'Empereur ordonne par un décret la présentation du projet au Corps législatif, et désigne les conseillers d'Etat qui seront chargés d'en soutenir h discussion devant l'Assemblée. Le ministre d'Etat

transmet au président du Corps législatif une aoupliation de ce décret (1).

81* Discussion. — Lorsqu'il a reçu par rentremise du ministre d*Etat le projet de loi, le président du Corps législatif en donne lecture en séance publique. Le projet peut encore être apporté à T Assemblée et lu par les conseillers d'Etat qui doivent en soutenir la discussion. L'Assembléet après la lecture, renvoie le projet aux bureaux, et les bureaux nomment dans leur sein une commission de sept membres, chargée d'en faire le rapport. Il est loisible alors à tout député de proposer des mo^ dificalionsau projet de loi : ces modifications s'appellent amendements. Autrefois, sous les chartes de 1814 et 1 830 et sous la Constitution de 1 848, les amendements pouvaient se produire non-seulement au cours des délibérations de la commission , mais encore pendant la discussion publique et jusqu'à la décision de l'As^ semblée. Ce système dérangeait souvent à Timproviste l'économie d'un projet de loi tout entier ; aussi a-(-on cru devoir le restreindre dans des limites étroites. (/^. préamb. de la Const.)

Aucun amendement n'est reçu après le dépôt du rapport de la commission en séance publique. Avant ce dépôt , tout amendement doit être remis par son auteur au président du Corps législatif, qui le transmet à la commission. Si la commission l'adopte, elle le renvoici par l'entremise du président, au Conseil d'Etat^ et peut même, si elle le croil bon, désigner trois de ses membres pour faire connaître au Conseil les motifs qui ont déterminé son vote.

Le Conseil d'Etat rejette*t^il alors Tamendement , il

(f) Const., art. 8 et 30.— -Decr. du 31 déc. )S52, art. 24 et suiv.~/6., art. 1 he.^Décr. da S5 janv. t852, art. 1 et t3.--Dôcr. du 30 janv. iaSS,art.làa,U,12,13.

xx>is. 94

est non ayenu ; Facoepte-i-il au ccmtraire , le projet de loi reçoit la nouvelle rédaclion qu'il a adoptée. Enfin k Conseil 9 sans rejeter ni accepter ramenderoent, peut modifier le projet de loi sur le point qui lui a été signalé par la commission ; dans ce cas , la modification n'est introduite dans le texte du projet qu'autant qu'elle est en même temps adoptée par la commission. Dans Vexercice de ce droit, le Conseil d'Etat est souverain y sa décision n*a pas besoin d'être approuvée par VEmpereur, qui a toujours le droitde refuser sa sanction à la loi*

Le rapport de la commission est lu en séance publique y Pt la discussion s'ouvre au jour fixe par l'Assemblée. Elle se divise en deux parties , et porte suocessiveroent sur l'ensemble du projet et sur les divers articles ; maïs , après la discussion de l'ensemble, il n'y a jamais lieu de délibérer si l'on passera ou non à la c&cuâSion des articles, qui doit toujours suivre nécessairement. Les orateurs sont entendus alternativement pour et contre le projet ; ils parlent de leur place, et ne prennent la parole qu'après l'avoir obtenue du pré* sîdeot, et, dans certains cas, suivant un ordre d'inscription. Les commissaires du gouvernement chargés de soutenir la discussion obtiennent la parole quand ilsia réclament, sans être astreints au tour d'inscription. (Const., 40.— Décr, 31 déc. 1852, 51 à 57.)

82. /^o/^.— Après la discussion vient le vote; comme elle, il porte et sur l'ensemble du projet et sur les articles, mais dans un ordre inverse, c est-à-dire sur les arcides d'abord, ensuite sur l'ensemble. Le vote sur les articles a lieu par assis et levé ; si le bureau déclare Tépreave douteuse , on procède au scrutin. Le vote sur Vensemble a lieu au scrutin public ; il n'est valable qu'autant que le «ombre des votants forme la majorité

de r Assemblée. Par exception , et en raison de leur nature particulière, les projets de lois relatifs à des intérêts communanx ou départementaux sont votés par assis et levé, à moins qu'ils n*aient soulevé quelque réclamation , ou que le scrutin ne soit demandé par dix députés au moins. Les décisions du Corps législatif sont prises à la majorité absolue. L'Assemblée ne motive ni son acceptation ni son refus. Acceptet-elle , la décision est ainsi formulée : Le Corps législatif a adopté : rejette-t-elle , sa décision est prise en ces termes: Le Corps législatif n a pas adopté. Lon~ qu'un projet de loi est voté par le Corps législatif, la minute , signée du président et des secrétaires , est déposée aux archives. Une expédition revêtue des mêmes signatures est portée à l'Empereur par le président et les secrétaires. (D. 31 déc. 4852, 57 à 61 .)

83. Après cette première épreuve , le projet de loi subit le contrôle du Sénat. L'Empereur désigne par un décret les conseillers d'Etat qui doivent soutenir la discussion ; le projet et le décret sont transmis par le ministre d'Etat au président du Sénat, qui en donne lecture en séance générale. Le. Sénat décide immédiatement, par assis et levé, s'il y a lieu ou non de renvoyer l'examen du projet de loi aux bureaux. S'il se pro« nonce contre le renvoi , il passe de suite à la délibération en séance générale ; s'il vote le renvoi, la discussion a lieu d'abord dans les bureaux, qui nomment une commission. Au jour indiqué pour la délibération générale, cette commission présente son rapport, puis la discussion s'ouvre ; enfin le Sénat vote sur la question de savoir s'il y a lieu de s'opposer à la promulgation de la loi. Son vole est pur et simple^ aflirmatif ou négatif; la nature de ses attributions ne lui permet pas d'introduire d'amendements dans les projets de

loi qui lui sont présenlés. Le vote est public, et pris à la rnajorité des votants : le nombre des votants doit être supérieur à la moitié des membres du Sénat; à défaut de l'une de ces deux conditions , le vote est nul et doit être recommencé. Les décisions du Sénat ne sont point motivées, non plus que celles du Corps législatif; elles se formulent ainsi : Le Sérnu s'oppose^ ou, k Sénat ne s oppose pcis à la promulgation. Le résultat de la délibération est transmis par le président du Sénat au ministre d'Etat. (/<rf., 8 à i6.)

84. Quand un projet de loi a été adopté par le Corps législatif, quand le Sénat a déclaré ne pas s'opposer à la promulgation , il faut encore qu'il reçoive l'approbation de l'Empereur pour acquérir la force législative. Cette approbation est appelée sanction. La sanction appartient à l'Empereur seul; elle est toujours de sa part un acte de pure et libre volonté. Au premier abord, ef/e pourrait paraître inutile en regard de ce principe que l'initiative de la loi ne peut procéder que de l'Empereur; mais il faut remarquer que l'Empereur n'est point lié par la présentation d'un projet; qu'il peut, lors même que sa proposition aurait été adoptée par le Corps législatif et par le Sénat, refuser de la convertir en loi. En effet les circonstances qui lui ont donné naissance peuvent ne plus être les mêmes, et la proposi-* tion, ntiled'abord, peut avoir cessé de l'être ensuite. Elle peut aussi avoir reçu un amendement qui la dénature. ( V, n* 81 .) Du droit pour l'Empereur de donner ou de refuser la sanction résulte évidemment pour lui le droit de retirer un projet qu'il aurait soumis au Corps législatif et au Sénat, même avant leur décision. (Const., 10.)

85. Autrefois , et d'après la loi du 13 août 1814, le Roi refusait au projet de loi sa sanction par une formule sacramentelle, le Roi s'avisera, et cette déclara-*

tien de Id volonté royale était notifiée aux Chambres. Aujourd'hui le refus de la sanction impériale n*est astreint à aucune formule précise ; il suffit que FEmpereur, pour manifester sa volonté à cet égard, n'ordonne pas la promulgation de la loi. Diaprés la loi de 1816, la sanction royale s'accordait par une formule particulière, qui plus tard varia dans la pratique. Aujourd'hui la sanction impériale est constatée par ces

mots qui se trouvent en tête de la loi: Avons

sanctiomië et sanctionnons ce qui suit. Viennent

ensuite le texte de la loi extrait du procés-verbal du Corps législatifs^ et l'extrait du procés-verbal du Sénat qui déclare ne pas s'opposer à la promulgation, puis enfin le mandement (1).

86. Promulgation et publication. — Après avoir sanctionné la loi, l'Empereur en ordonne la promulgation par ces mots : Avons promulgué et promulguons ce qui suit. Il ne suffit pas, en efiet, que la loi ait reçu de la sanction impériale la force législative, il faut encore qu'elle devienne exécutoire pour les citoyens qu'elle doit régir, et c'est précisément la promulgation qui lui donne la force exécutoire. De même que l'Empereur sanctionne la loi en vertu de son pou-

(1) Voici la formule telle qu'elle est prescrite par le décret du 1 décembre 1852:

« N. (prénom de TEmpereur), par la grâce de Dieu et la volonté nationale, Empereur des Français, à tous présents et à venir, salut. — Avons sanctionné et sanctionnons, promulgué et promulguons ce qui suit. • Tiennent ensuite Textrait du procés-verbal du Sénat, si c'est un sénatus-consulte, du procès-verbal du Corps législatif et du Sénat, si c'est une loi , puis le mandement suivant : a Mandons et ordonnons que les présentes, revêtues du sceau de r£lat est inaérées au Bulletin des Lois, soient adressées aux cours et tribunaux et aux autorités administratives, pour qu'ils les inscrivent sur leurs registres, les observent et les fassent observer; et notre ministre secrétaire d'État au département de la justice est chargé d'en surveiller la publication. Fait, etc. >

voirlë^slatif, il la promulgue en vertu de son pouvoir aëcutif. La promulgation résulte, d'après l'ordonnance du 27 novembre 1816, de Tinsertion de la loi au Bulletin officiel. Cette ordonnance a tranché les difficultés soulevées sur ce point à l'occasion de l'article l""' du Code Napoléon, qui, en parlant de la promulgation, n'avait point dit de quel acte elle devait résulter.

Enfin, sanctionnée et promulguée, la loi doit encore être publiée^ c'est-à-dire officiellement portée à la connaissance de ceux qui doivent l'observer; à partir de la publication seulement, la loi devient obligatoire. Le mode de publication de la loi a souvent varié en France ; on a même souvent confondu la promulgation avec la publication : aujourd'hui la publication est basée sur une action; la loi est réputée connue un jour après sa promulgation pour le département où siège le gouvernement, ety pour les autres, à l'expiration d'un délai qui varie selon les distances. La date de la promulgation, suivant l'ordonnance de 1816, est fixée au jour ou le ministre de la justice reçoit de l'imprimerie le Bulletin des Lois (1), et ce jour doit être au ministère constaté sur un registre spécial (2). Dans le cas d'ur-

(f) Le Ballelin des Lois a été créé en Tan H par la Gonvention. Il était envoyé dans toutes les communes. Mais un décret du *2 février 1852 le remplace, pour les communes non chefs-lieux de canton, par une feuille contenant les lois, décrets et instructions du gouvernement, ou une analyse sommaire de ces différents actes.

(2) Lejour qui suit la promulgation doit ètretin^ottr/ranc. (Avis du Gonâeil d'Ëiat du 24 février 1817.) Ainsi, quand la date de la réception dtt Bi.Uetin, qui est indiquée au bas de chaque loi, est le 1^** d'un mois, la loi n'est obligatoire que le 3 au plus tôt. ~Les lois sont indiquées dans leBaUeiin oiBciel tantôt par une, tantôt par plusieurs dates, suivant Ve régime auquel elles appartiennent; quand il y en a plusieurs, la dernière «t celle de la promulgation. Malgré Timportance de celte dernière date, nm indiquons les lois par la première, afin de facîKter les recherches.

gence , les lois sont censées publiées et deviennent obligatoires à compter du jour où les préfets, auxquels elles sont envoyées extraordinairement , les ont fait imprimer et afficher, c'est-à-dire le lendemain de Taffiche. (Ord. du 17 nov. 1816, 4 et 18 janv. 1817.)

87. Le droit de créer des lois nouvelles emporte nécessairement celui d*abroger les lois anciennes. V abrogation a lieu quelquefois en termes exprés ; d'autres fois elle résulte seulement de l'adoption de principes de droit public ou de dispositions législatives incompatibles avec les lois existantes : dans le premier cas, l'abrogation est formelle; dans le second , elle n'est ^\x implicite. Tantôt elle porte sur une loi tout entière, tantôt elle ne modifie que quelques-unes de ses dispositions en laissant subsister les autres ; tantôt elle abroge purement et simplement sans rien mettre à la place y tantôt elle substitue une disposition nouvelle à la disposition ancienne. Quelques lois meurent d'ellesmêmes, parce qu'elles n'étaient faites que pour un temps : telles sont les lois qui autorisent la perception des contributions directes, et qui, à moins de disposition contraire, n'ont d'effet que pendant un an; ou encore celles dont une disposition spéciale limite la durée, ou parce qu'elles étaient fondées sur des circonstances exceptionnelles auxquelles elles n'ont pas survécii : on peut citer comme exemple certains décrets de la Convention.

Les questions d'abrogation présentent souvent des difficultés sérieuses. On peut poser comme principes généraux dans cette matière: 1"" que l'abrogation, à moins qu'elle ne soit formelle et spéciale, n'a d'effet que dans Tordre auquel appartient la loi qui la produit. Ainsi une loi de droit civil n'abroge pas une loi de droit administratif; une loi de droit pénal n'abroge