TRAITÉS

a pa dominer le droit , mais qui n'a pu l'anëantir. Les défenseurs de Tordonnance de 18'25, relative à Saini-Doiîiingue, se sont retranchés dans Tart. 64 delà Charte, qui uieitait les colonies dans une position exceptionnelle , en n'accordant point à leurs habitants les mêmes droits politiques qu'aux autres Français , et en les soumettant au régime des ordonnances Ce serait abuser étrangement des mots que de considérer la ces- ^m d'une colonie comme un acte d'administration Le chef de TEtat ne peut avoir, même sur cette portion éloigoéede notre territoire, plus de droits qu'il n'en a sur les biens qui composent le domaine de l'Etat. Quoique les colons ne jouissent pas des mêmes droits politiques que les habitants de la métropole y ils sont aptes à en jouir, et il sui&t pour cela qu'ils viennent fixer \eur domicile sur le territoire continental de la France; ils ont donc droit à la même protection que tous ies autres Français.

La question peut se présenter aussi sous un autre point de vue, à l'égard des pr winces qui ont été conquises par la force des armes. Alors il faut faire une distinction : ou ces provinces ont été ajoutées au territoire soit continental soit colonial de la France , ou elles ont été seulement occupées militairement par nos troupes. Dans le premier cas , elles sont devenues françaises, et peuvent d'autant moins être cédées par un simple traité qu'elles ont été acquises à l'aide des ar«méei et des finances de l'Etat. Dans le second cas , il D']r a pas eu incorporation ; tout s'est réduit à une simple occupation motivée par les nécessités de la gtierre, et rien ne s'oppose à ce que l'évacuation ait lieu sur l'ordre de l'Empereur, ou même du général qui commande l'armée en son nom , en cas d'ur«

f16 DU POUVOIR BxécUTIF.

genre (1). Celte distinction donne naissance à la que&< tion de savoir parquet acte s'opère l'incorporation d'un pays conquis au territoire français. Jusqu*ici aucune disposition du droit public positif n*a statué sur cette question; si nous consultons les précédents, nous voyons que l'Algérie a été organisée par des actes du pouvoir exécutif (2). Il est vrai que ces actes reçoivent une consécration indirecte du Corps législatif, lorsqu'il est appelé à voter les dépenses qu entraîne l'administration du pays conquis.

97. i'ar une conséquence des principes que nous venons de poser, l'Empereur ne saurait, dans un traité, disposer de la propriété d'un de ses sujets.

(c Tous les monuments de notre droit public, dit M. Dalioz (3)> nous apprennent que le pouvoir du prince, dans les traités, finit là où commencent les intérêts privés des citoyens el les principes du droit commun qui les protègent. Les conventions diplomatiques ne peuvent porter la plus légère atteinte à ces intérêts et aux lois qui les garantissent, qu'autant qu'elles sont revêtues elles-mêmes de la sanction de la loi. Entre plusieurs exemples, on se rappelle les dispositions du traité d'Ulrecht qui définissaient les conditions de successibililé des sujets respectifs de la France et de l'Angleterre. Chacun sait que cette partie du traité , par

(1) Un arrêt de la Gourde cassation, ch. civ., du 2 juillet 1833 (Roussillon), a consacré le principe que les rois de France n'ont jamais eu le droit d'aliéner, à titre incommutable, les biens et droits cédés en vertu' de-conquètes.

(3) Organisation judiciaire, deux ordonnances du 26 sept I8l2. — Organisation municipale, ord. du 28 sept. 1847. —Organisation provinciale et départementale, arrêté du 9 déc. 1848.

(8) Consultation pour les propriétaires de la Veloz-Mariana , Recueil alph., v® Loi, sect. 1, art. 2, § 3, note.

IVOmNi^TION kVX PONCTIONS PUBLIQUES. 117

cela qu'elle avait trait à des intérêts privés, au droit aVil de l^État , quoique cette dérogation n'eût rien que de raisonnable et ne blessât aucun des principes du droit naturel, ne reçut d'exécution en France qu*après avoir été revêtue des formes législatives qui existaient à cette époque, c'est-à-dire, qu'après qu'elle Tut confirmée parla déclaration du 19 juillet 1739, vérifiée

et enregistrée par les parlements Si les traités ne

peuvent créer de simples impôts, tel légers qu'ils soient, k moins qu'ils n'aient reçu la sanction législative, à combien plus forte raison sontnls impuissants pour disposer de la propriété privée? »

98. L'Empereur nomme à tous les emplois. Il est de la nature du gouvernement monarchique que toute délégation d'autorité, que toute mission politique, judiciaire, administrative, militaire, dérive du chef de l'Êlat. Celte délégation peut être faite immédiatement par l'Empereur lui-même , ce qui a lieu pour les fonctions les plus importantes , ou médiatement au nom de l'Empereur parles ministres, les directeurs généraux des services publics, etc., pour les fonctions moins importantes.

L'exercice de certaines fonctions exigeant des connaissances et des aptitudes spéciales, la nomination à ces fonctions a dû être subordonnée à des conditions de science et de capacité dont on s'assure par des grades universitaires, pardes études Faitesdanslesécolesspécialcs destinées à pourvoir à différents services publics, par le sumumérariat, par des examens , quelquefois par le concours , et même par Téleclion pour les membresdes tribunaux de commerce (1). Tantôt ces conditions sont

(1) Les membres des conseils municipaux, d'arrondissement, de département, nommés par l'élection, ne sont pas fonctionnaires publics, pocqu'ib n*ont aucune délégation de Tautorité.

148 DU POOTOIR EXECUTIF. ,

réglées par une lai , tantôt elles le sont par des ordon-* nances ou des décrets. Une loi du 5 juillet 1850 porte que des règlements d'administration publique détermineront les conditions d'admission et d'avancement^ pour les services publics dans lesquels ces conditions ne sont pas réglées par une loi. Elle veut que, dans tous les services publics qui le permettront^ il soit réservé une portion déterminée de fonctions, emplois ou gestions, aux anciens militaires des armées de, terre et de mer ayant contracté un ou plusieurs engagements , et aux marins et ouvriers des arsenaux portés depuis plus de quinze ans sur les registres de Tinscription maritime.

Du droit de nommer dérive celui de révoquer; ce n*est qu'autant qu'il est revêtu de cette double prérogative, que le pouvoir exécutif peut être responsable de ses actes. Cependant la faculté de révoquer reçoit exception à l'égard d'une catégorie de fonctionnaires qui ne sont pas, à proprement parler, les agents de l'administration, et auxquels des considérations très puissantes ont fait conférer l'inamovibilité; ce sont les juges des tribunaux de première instance, les conseillers des Cours impériales, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes, qui sont nommés par TEmpereur, parce que c'est de lui qu'émane toute justice, mais qui sont inamovibles parce qu'ils doivent être mis à l'abri de l'influence qu'exerce le pouvoir; ils peuvent être déposés ou mis à la retraite pour des cas prévus et selon les formes légales (1).

99. a L'Empereur, dit l'art. 6 de la Constitution, fait les règlements et décrets nécessaires pour l'exécution des lois, i» L'autorité royale, dans l'ancienne France, s'est manifestée par des actes qui émanaient autant du

(1) y. L. da 20 avril 1810 et décret du !«' mars 185) sur la dîsci* plineet la mise à la retraite des magistrats.

BBCRI». f19

poDfoir législatif que du pouvoir exécutif. Ces actes ëittent qualifiés de capùuknres sous les rois de la prè^ mière et de la seconde race, et d'ordonnances sous les lois de la troisième; sotis cette dénomination on comprenait :

Les ordonnances proprement dites réglaient d*une manière gi'nérale quelque partie importante du droit public on privé; elles étaient ordinairement rendues sur la provocation des états généraux (1). •

Les ééù: contenaient aussi des dispositions générales, mais ils étaient ordinairement restreints à un seul o()jet, tandis que les ordonnances en contenaient souvent plusieurs. Ils étaient rendus spontanément et portaient la date du lieu où ils avaient été rendus : tels que les édits de Moulins , de Blois, etc.; ou bien Findication des matières qui y étaient traitées : édits sur lesdueb^ sur les secondes noces, etc.

Les déclarations ne statuaient pas à nouveau , mais expliquaient , réformaient ou révoquaient une ordonnance ou un édit.

Les Charles portaient concession de privilèges aux provinces et aux villes.

Les statuts étaient des règles spéciales destinées à r^ir des corporations.

Li-s kttres patentes étaient délivrées dans l'intérêt

(1) On peut citer : pour le droit public, l'ordonnance d'août 1374, qui fiieà 14 anâla inajorilé des rois de France; celles de 1226 sur Tutilité générale du royaume; du 25 mai 1419, sur la réformation et la police du royaume i de t679, sur la police du royaume; de juin ISS7, sur les bourgeoisies; de février 1566, sur riiialiénabililé du domaine de la couronne; et pour le droit privé, les ordonnances d'août 1539 pour la réformation et rabrévîalion des procès; l'ordonnance de janvier 1629, connue sous k Bom de code Michaud, contenant des dispositions sur les substitnlions, la donations, les successions, les cessions de biens, les faillites, etc.; celle de 17S1 et celte d'août 1735, sur les donations^ elc.^ etc. ; d'août 1747^ nrlea substitationB, etc., etc.

f 2Q DU POUVOIR EXÉCUTIF.

d'un particulier, par exemple pour lui concéder Texploitation d'une mine, le droit d'ëtablir une usine sur un cours d'eau , etc.

» Les lettres closes statuaient également sur des intérêts particuliers; elles différaient des premières en ce qu'elles arrivaient fermées.

Les mandements^ adressés aux fonctionnaires, leur enjoignaient d'exécuter les ordres précédemment donnés.

Les arrêts du Conseil d'État étaient des décisions prises par le Roi en Conseil d'État. Tantôt ils statuaient d'une manière réglementaire: tel est l'arrêt du Conseil du 7 septembre 1 755 sur les matériaux à prendre dans les propriétés privées pour la confection des travaux d'utilité publique, qui est encore en vigueur; tantôt ils résolvaient les diiGcullés résultant des ordonnances , édits, lettres patentes, etc.; tantôt enfin ils statuaient sur des contestations particulières, et n'avaient alors, comme les jugements, d'autorité qu'entre les parties.

Les ordonnances et édits n'étaient obligatoires qu'autant qu'ils avaient été enregistrés par les parlements ; en cas de refus de leur part , le Roi ordonnait l'enregistrement, et au b&soin le faisait faire dans une séance appelée lit de justice à laquelle il présidait ; l'enregistrement contenait alors la mention qu'il était fait de Vexprés mandement du Roi. Tous les actes qui se rattachent aux matières réglées par nos Codes sont abrogés aujourd'hui; mais il existe des ordonnances, édits et arrêts du Conseil, statuant sur des matières de police, qui continuent à être en vigueur, soit d'après des lois particulières, soit d'après la disposition générale de l'art. 484 du Code pénal : tels sont l'art. 7 du tit. 28 de l'ordonnance de 1669 sur le marchepied ou chemin de halage (v. le décret du 22 janvier 1808);

DÉCBns. 12f

Védit de 4607 sur la grande voirie, l'arrêt du Conseil Al 7 seplembre 1755, dont nous avons parlé pins haut, etc.» etc.; ce qui donne lieu à la question de savoir si ces différents actes étaient obligatoires dans les pays > formant autrefois le ressort des parlements où ils n'avaient point été enregistrés. Celte question a été résolue affirmativement par un arrêt de la Cour de cassation, toutes chambres réunies, en date du 5 février ASA4 (Corneille), dans lequel on lit: « Attendu que les lois de police et de sûreté publique obligent tous les citoyens et toutes les parties du territoire; que notamment les règlements généraux sur la voirie ont été reconnus et déclarés applicables à toutes les communes de France par les lois précitées de 1790 et 1791 (1), sans distinction et sans en excepter les anciens ressorts de parlements où Tédit de 1607 et les règlements subséquents sur la matière n'auraient pas été enregistres 2). » Le Conseil d'État a jugé la même chose le 23fevrier1837. (Voitet-)

Sous l'empire de notre Constitution , les lois sont l'œuvre du pouvoir législatif. Mais le législateur, en matière administrative surtout , doit souvent se contenter de poser les principes, et laisser au pouvoir exécutif le droit de statuer sur une foule de détails que lui seul connaîtra bien, pav des décrets réglementaires qu'il pourra adapter aux besoins du moment et changer suivant les circonstances. Outre celte délégation générale, qui n'excède pas les limites du pouvoir exécutif, il arrive quelquefois qu'une loi donne à ce pouvoir une délégation spéciale pour régler certaines choses qui

(1) L. 16-34 août 1790, t. Il, art. 1 eÇ 3. — L. 10-a2 juillet 1791, t I , art. 29.

(a) Plusieurs arrêts en sens contraire avaient été rendus par la chamtte crimiaelle le 24 juillet 1834. (Petit.)

423 DU pouvoni bxbgutip.

dépendent du pouvoir législatif lui-même : c'est ainsi que la loi du 14 floréal an X autorise le gouTernement à établir les tarifs des droits de- navigation ; l'art. i47 de la loi du 28 avril 4816, le tarif des droits d*octroi , quoiqu'en principe général les impôts ne puissent être créés que par une loi.

Les actes du pouvoir exécutif qualifiés aujourd'iini de décrets (1) se divisent donc en décrets générauao et décrets spéciaux^

Les décrets généraux, qu'on appelle aussi r^^fementaires^ émanent d'une délégation du pouvoir législatif, et forment une sorte de législation secondaire. Comme la loi f ils statuent pour l'avenir par une série de dispositions qui embrassent une certaine généralité , qui deviennent exécutoires par la publicité, et qui sont appliquées tantôt par l'autorité judiciaire, tautôt par

(1) Depuis I7S9 le mot décret a signifié tantôt un acte du pouvoir législatif, tantôt un acte du pouvoir exécutif. Il reçoit le premier ^ens dans les Constitutions du 3 septembre 1791 [v, ch. 3, § 2 et a), du S fructidor an III (art. 92). Cependant on le voit quelquefois, dans le Bulletin officiel, en tôte d'actes du pouvoir exécutif. — A partir de la Constitolion dtt 32 frimaire an VI H > il est remplacé par le ou>i /ot ; les acted du pou* voir exécutif sont qualifiés iVarréiés; mais, après le sénatus-consulte organique du 28 floréal an XII, qui établit le gouvernement Impérial, le mot décret remplace le motarr^^é. On sait que ^ïapoléonl"' rendit, sous le titre de décret*, de véritables lois. ( /'. n» 104. )— Le nom d'ont/oMnance a été donné aux actes du pouvoir exécutif pendant la monarchie constitutionnelle de 18 14 à 1848 La qualification de décret reparaît avec le gouvernement provisoire pour indiquer un acte législatif; elle garde ce sens jusqu'à la publication de la Constitution de 1848, et, concurremment avec le mot arrêta, elle est employée pour désigner les actes du pouvoir exécutif A partir du 2 décembre 1851 jusqu'au 29 mars 1852, époque de la convocation du Sénat et du Corps législatif (décret du 6 mars 1862), le Président a pu statuer par des décrets sur les matières législatives. Mais, à partir de ce jour, les grands corps de VtxsX étant constitués, la Constitution a été en vigueur, et le mot décret n'a plus signifié que des actes du pouvoir exécutif, ainsi que le moi ordonnance de 1814 à 1848. (A^. Gonsl*, &8.)

niCRRB. 423

rautorité administrative, suivit la matière qu'ils règle* zneolent (1 )•

Les décrets spéciaux sont les moyens d'action da pouvoir exécutif slatuanl sur les différentes matières qui sont dans ses attributions.

Les décrets réglementaires eux-mêmes se divisent en réglemenu i administration publique et décrets régl^ mentaires proprement dits.

Ce qui caractérise les règlements d'administration publique, c*est l'intervention du Conseil d'Élat qui doit nécessairement donner préalablement son avis, formalité qui est constatée dans le préambule du décret par ces roots : k Conseil tïÈtat entendu. ( Const., art. 50; décr- org. du 15 janv. 1852, art. 1.) C'est ainsi que les deux décrets du 22 août 1854 sur 1 orgamsalîon des académies, sur le régime des établisse** ments d'instruction supérieure, ont été rendus en vertu des BrL 11 et 14 de la loi du 14 juin 1854 sur Tin* sCruccion publique.

Quelques décrets spéciaux doivent aussi, d'après une disposition formelle de la loi et à cause de leur importance f être rendus dans la forme des règlements dadministration publique ^ c'est*à«dire le Conseil d'Etat entendu. Ou peut citer comme exemple les décrets rendus pour l'autorisation des sociétés anonymes (G. decom., art. 37) , pour les concessions de mines (L« du 21 avril 1810, art. 28).

Les iiécrets réglementaires proprement dits ne dif-

(1) f^. comme exemples de ces sortes de décrets Tordonnance du 11 octobre taSO sur le service des cours et tribunaux, rendue en vertu de la loi du 30 avril 1S10; rordonnance du 1** août 1837 sur le régime foicstier, rendue en vertu de la loi du 31 mai 1827 (Code forestier); celle du 18 février 1834, qui indique les formalités des enquêtes relatives aux tmam polilica, reiidiie en vertu de la loi du 7 juillet 1888.

124 DU POUTOIR EXÉCUTIF.

fèrent des règlements d'administration publique qu'en ce que le concours du Conseil d'État n'est pas exigé. En général , ils sont rendus sur le rapport d'un ou de plusieurs ministres : tels sont le décret du 30 janvier 1854, relatif à l'organisation de l'Observatoire , qui a été rendu sur le rapport du ministre de l'instruction publique; le décret du 1^"" mars 1854, portant règlement sur Torganisation du service de la gendarmerie , rendu sur le rapport du ministre de la guerre, et, a une époque plus reculée, l'ordonnance du 7 août 1822, prescrivant des mesures d'une grande importance sur la police sanitaire, qui a été rendue sur le rapport du ministre de l'intérieur. Ils peuvent aussi être rendus spontanément.

C'est la loi qui détermine dans quels cas il sera statué par un règlement (fadminisiralion publique ; la loi peut aussi imposer l'obligation de prendre Tavis d'un conseil autrequeleConseild'Êtat, par exempledu conseil de l'instruction publique, du conseil de l'amirauté, etc. Dans ces différents cas, la mention que cette formalité a été accomplie doit être faite dans le préambule du décret. Enfin le ministre qui propose le décret peut prendre l'avis de corps savants , composer même des commissions spéciales d'hommes versés dans les matières qu'il s'agit de régler; mais il n'y a là rien d'obligatoire et le préambule n'en fait pr.s mention.

Les décrets spéciaux se subdivisent en décrets gouvemementiux et décrets administratifs. Les premiers prescrivent des mesures relatives à la marche du gouvernement, telles que la convocation du Corps législatif, des conseils généraux , la nomination ou la révocation des ministres et des différents fonctionnaires, etc., etc.

Les décrets administratifs ont pour but des mesures d'utilité générale , telles que la déclaration d'utilité pu-