MINISTRES

semée intërieor de radministrttion, pour- rinstrucdoa des affaires administratives. Lorsque les instructions sont adressées à une généralité de fonctionnaires, on leur donne le nom de circulaires. Les décisions sont les résolutions spéciales prises par les ministres, soit spontanément, soit sur une difficulté qui leur est soumise, soit sur une réclamation qui leur est adressée.

Les actes pi^r lesquels les ministres dirigent l'action des fonctionnaires soumis à leurs ordres ne peuvent donner lieu à aucun recours de la part des particuliers : œ sont, en effet, des dispositions générales qu'ik n*ont pas intérêt à attaquer; mais, lorsqu'on veut leur en faire l'application, leur droit nait avec leur intérêt, et ils attaquent alors non pas la décision générale, mais la décision qui les eoncerne {V. C. d'État, 26 juin 1835. Héritiers du duc de Bourbon ). Supposons que le ministre des finances résolve dans le sens le plus favorarbie au fisc une question relative à la perception d'un droit d'enregistrement, et enjoigne par une circulaire à tous les receveurs d'exiger le droit conformément à sa solution ; cette circulaire^ obligatoire pour ks receveurs, ne pourra être attaquée par personne; mais le redevable auquel le receveur en fera TapplicatioD aura le droit de se pourvoir devant le tribunal civil, qui, d'après la loi du22frimaire an VII, est compétent pour statuer sur ces questions. Le tribunal, prenant uniquement la loi en considération, statuera sur Fespéce qui lui sera soumise, et non sur la circubiire, qui n'aura pour lui que l'autorité 'd'une simple opinion. Dans d'autres cas, ce sera devant le ministre lui-même et ensuite devant le Conseil d'État qu'on portera le recours.

L'action des ministres s'exerce aussi directement sur les administrés. Us statuent alors quelquefois par des

156 BU POUVOIR EUCUTIF.

dispositions réglementaires et générales, et le plus ordinairement par des décisions individuelles. En thèse générale, les dispositions de la première classe sont du domaine des décrets impériaux; elles ne peuvent donc élre prises par les ministres qu'en vertu *d'une déléga— tion spéciale qui est assez rare. On peut en citer comme exemple l'art. 27 du décret du 4 juillet 1804, qui donne au ministre de Tintérieur le droit de publier des règlements pour la police des courses. Les décisions individuelles Font application des lois^ des décrets, des contrats administratifs. Elles peuvent être attaquées par ceux qu'elles concernent, soit devant le ministre lui-même mieux éclaire, soit même devant l'Empereur, qui a incontestablement le droit de réfor* mer les actes de ses ministres. Quelquefois la décision du ministre touche à des droiu au nom desquels on peut réclamer dans la forme contentieuse. (V. n® 166.) Si, par exemple, le ministre de l'intérieur devant lequel on s'est pourvu contre une décision d'un préfet qui refuse une indemnité réclamée pour préjudice causé par un travail d'utilité publique, refuse également cette indemnité, ce refus n*empéche pas de la demander au Conseil de préfecture. D'autres fois en&n les ministres sont appelés à rendre de véritables jugements qui donnent lieu aussi à un recours devant le Conseil d'État, par exemple quand ils liquident une créance.

118 bis. La formation des départements ministériels et la répartition des affaires entre eux, l'organisation centrale de chaque ministère, sont de la compétence du pouvoir exécutif, et ont lieu dès lors par des décrets impériaux. ( L. du 24 juill. 1843, 7.) Depuis la loi du 27 août 1791, qui l'a déterminé pour la première foiS; le nombre des ministères a varié à plusieurs rc-

MINISTiRES. 1 57

prises. Il y en a neuf aujourd'hui, et comme leurs at* tribalîons ont été fixées récemment, nous indiquerons, après chacun d'eux, la date du décret qui l'a reconstitué. Ce sont ceux des finances (décr. du 30 déc. 1851); de Tinstruction publique et des cultes (1)(de'cr. du 7 mai 1852); de l'intérieur et de la police générale (dccr. du 15 déc. 1851, du 21 juin 1853); de l'agriculture, du commerce et des travaux publics (décr. du 23 juin 1853); de la marine et des colonies (décr. do 3 mars 1852); de la guerre (décr. du 7 janv. 1852); de la justice, des affaires étrangères (décr. du 3. janv. 1853); enfin le ministère d'Élat (décr. des 22 janv. et 14fév. 1852, etUfév. 1853).

Noos n'indiquerons pas la répartition des affaires entre les différents ministères; ce serait faire une nomenclature inutile, parce que le titre donnée à chacun d'eux indique suffisamment ses attributions générales, et que d'ailleurs les pièces qui sont mal n propos adressées à un ministre sont toujours renvoyées à celui dans les attributions duquel se trouve l'affaire qu'elles concernent. Nous dirons seulement quelques mots du ministère d'État, qui est de création nouvelle.

Le ministère d'Écat a été créé comme un intermédiaire entre l'Empereur et les rouages supérieurs de Torganisation gouvernementale et administrative. Le ministre d'Etat a d'abord dans ses attributions les rapports du gouvernement avec le Corps législatif, le Sénat et le Conseil d'État ; c'est par son intermédiaire que l'Empereur correspond avec les divers ministères ; il contre-signe les décrets qui portent nomination des

0) Avant 1 848, radministralion des cultes avait été réunie au mi. oistère delà justice; un décret du 30 mai 1848 l*en a séparée pour la littoir au ministère do l'instruction publique, dont elle n'a pas été distnite depuis.

158 DU POUTOIR EXÉCUTIF.

hauts dignitaires de l'Ëtat, des ministres, des présidents du Sénat et du Corps législatif, des conseillers d'État, des sénateurs; il conti^-signe encore les décrets qui convoquent ou prorogent le Sénat et le Corps législatif, qui sanctionnent et ordonnent la promulgation des sénatus* consultes, qui convoquent et saisissent la haute Cour de justice, etc. La direction exclusive de la partie officielle du Moniteur lui est confiée. Lorsque les ministres s'assemblent chez l'Empereur^ il rédige les procès-verbaux de leurs réunions et les conserve. Le service des beaux-arts en général et l'administration des archives impériales lui appartiennent (décr. des 22 janv. 1852 et 14 fév. 1853.) L'administratioa de la Usie civile et du domaine de la couronne a été réunie par un décret du 14 décembre 1852 à ce ministère, qui prend en conséquence le nom de mtnûlére dÊuu ei de la maison de [Empereur. Enfin le sénatus-consulte du 25 décembre 1852, art. 8, a in» vesti le ministère d'État des fonctions d'officier d'état civil de la couronne.

Les ministres sont aidés dans l'exercice de leurs fonctions par de nombreux auxiliaires, dont la réunion constitue ce qu'on appelle V administration centrale; ils forment des divisions^ des sections, des bureaux^ entre lesquels sont réparties les affaires. L'organisation de l'administration centrale de chaque ministère a dû être réglée par une ordonnance royale avant le 1 *' janvier 1845; il ne peut y être fait de modification que par un décret impérial (1).

L'action administrative s'exerce dans les départe-

(t) Nous ne donnons pas ici la date de ces ordonnanœs, qui ont près» que toutes été rendues dans le mois de décembre 1844, parce qu'elles ont subi depuis de nombreuses modifications y et qu'elles n'ont d'importance que pour les employés des ministres.

DIRECTIONS GElfÉRALBS. 159

mente par des agenis que nous feroDS connaître plus loin.

Les branches les plus importantes du service sont confiées à des agents spéciaux organisés hiérarchiquement, et Tormant des administrations particulières qualifiées de directions^ qui se rattachent aux différents ministères : ce sont les administrations de t enregistrement et des domaines^ des contrihutians directes^ des contributions indirectes^ des tabacs^ des dotuxnes^ des postes^ des forêts^ des monnaies, de la caisse d^amortissemeni et de celle des dt^pôts et consignations, qui dépendent du ministère des finances ; Tadminisliiicioo des ponts et chaussées, qui dépend du ministère des travaux publics : elles ont à leur tête un directeur et un conseil; les trois premières ont un directeur dans cbaqne département ^ un sous-directeur dans chaque arrondissement, des receveurs, des inspecteurs^ etc. Nous croyons devoir pour le moment nous contenter de œs simples indications, sauf, quand nous traiterons les matières spéciales, à entrer dans de plus grands développements.

En dehors de l'administration proprement dite se trouvent les institutions religieuses et universitaires, dont nous ferons connaître l'organisation en nous occupant des cultes et de renseignement.

1 1 9. A côté de l'Empereur, chef du pouvoir exécutif, se trouve, comme à chacun des degrés de la hiérarchie administrative, un conseil qui coopère à FadmiDislr»tion et prend le nom de Conseil d'Etat» Le pouvoir, lors même qu'il est absolu, sent le besoin de s'entourer de conseillers qui éclairent sa marche et qui allègent pour lui le poids des affaires. Aussi, dans tous les temps, trouve-t-on chez les peuples régis par le gouvernement monarchique, auprès du monarque, im

160 DU POUVOIR BXEGUTIF.

conseil qui prépare les actes qu'il s'approprie ensuite. L'ancien conseil des rois de France, dont les parlements ont été un démembrement^ a joué un rôle important qu'il appartient à l'histoire du droit public de retracer. Ce conseil fut supprimé par la Constitution de 1 791 , mnif enlevant presque toute attribution à Taatortlé royale, avait transporté le* pouvoir dans l'Assemblée législative et n'avait laisséTau Roi pour cou» seillers que les ministres qu'elle lui imposait (1).

Le Conseil d'État a dû renaître avec le gouvernement monarchique. La Constitution de l'an VIU, qui contenait ce gouvernement en germe , l'a créé en ces termes : « Sous la direction ées Consuls , un Conseil n d'£tat est chargé de rédiger 4es projets de loi et les » règlements d'administration publique et de résoudre » les difficultés qui s'élèvent en matière administra- » tive (art. 52). C'est parmi les membres dit Conseil » d'Etat que sont toujours pris les orateurs chargés » de porter 'la parole au nom du gouvernement devant » le Corps législatif (art. 53) (2).

Le Conseil d'Etat de l'an YIII avait>reçu delà Constitution des attributions politique et administratives étendues encore par les règlements et les décrets qui l'avaient successivement organisé , et par des lois spé*ciales. Il concourait nécessairement à l'exercice du pouvoir législatif par la rédaction des projets de loi , qu'il ëlait chargé de défendre devant le Corps législatif ; à l'exercice du pouvoir exécutif proprement dit par la

(1) L'art. 15 de la loi du 27 avril 1791 portait : « Il y aura un Conseil » d'Etat composé du Roi et de ses ministres, i

(2) L'organisation du Conseil d'Ëtat de Tan VIII a été faite et successivement modifiée par le règlement du ô nivôse an VIII , l'arrêté du 7 fructidor an VIII, leS.-C. du 16 thermidor an X, te décret du iO juin

consEiL d'état. 461

rédaction des règlements d'administration publiqne , par la solution de toutes les difficultés administratives , cequi s'étendait jusqu'au jugement des questions con- (enûeuses et des conflits. Il imprimait à l'administration une marche uniforme; il préparait, en vertu de lois spéciales, les mesures admaiistratives qui touch^entà des intérêts privés; ilav^it des attributions de naute .police administrative. 'Placé auprès de l'Empereur comme an utile auxiliaire, il exerçait sous son autorité et avec son approbation une portion du pouvoir impérial, dominant ainsi l'administration tout entière et les ministres eux-mêmes.

La Charte de 1814, en posant le principe de la responsabilité ministérielle > ne pouvait laisser subsister dans la Constitution un corps qui gênait l'indépendance des ministres : elle le passa sous silence. Un Conseil d'Eiai cependant fut créé et organisé par les ordonnances du 9 juin 1814, 23 août 1815, 19 avril 1817. Ma/s il ne pouvait plus avoir une participation nécessaire au pouvoir législatif; le ministère dut être libre dans la préfiaration et la discussion des lois. Par la même raison il ne fut plus appelé à rédiger les règiements d'administration publique, mats seulement à donner son avis sur les projets de règlement. Au lieu de dominer les ministres, il fut seulement chargé de les éclairer; ses différentes sections furent placées sous leur présidence et saisies des afi\iires sur leur renvoi. Cependant le nouveau Conseil d'Etat héritait naturellement des attributions conférées à l'ancien par des lois spéciales non abrogées : telles sont notamment les lois du 21 avril sur les mines, du 16 sept. 1807 sur les dessèchements de marais, du 15 octobre 1810 sur les ateliers insalubres, etc., etc. Il avait aussi le jugement des questions contentieuses et des conflits, et l'autorisation

TOIIE I. 44

162 DU POU VOIE E^ÉCiniF.

des poursuitea à exercer contre lea fonetionnaires pan blicstetc, etc. Enfin les inenibres du nouveau Conseil avaient conservé les traditions de l'ancien , et les ministres eax-roêmes trouvaient bon d'abriter leur responsabilité derrière l'autorité de leui^ décisions.

La Charte de 1830 garda le même silenœ que celle de 1814 sur le Conseil d'Etat, qui continua à subsister dans les mêmes conditions qu'avant la révo-. lution. Cependant des ordonnances des 2 février et 12 mars 1831 dopnèrent aux audiences du Conseil d'Etat en macère contentieuse la publicité, autorisèreot de la part des avocats des observations orales, et éta* blirent qn minis^tère public. Ce Conseil d'Etat fut réorganisé d'abord par une ordonnance des 1 8-25 sept. 1833, et plus tard par une loi du 19 juillet 1845. , Un caractère commun aux différents Conseils d'Etat de la monarchie est de ne donner que des axns oa de faire des propositions qui n'acquièrent de force qoepar l'approbation du monarque (1 )• C'est un corps auxiliaire qw en fait exerce une très-grande autorité, a une grande influence sur radministralio%, mais qui en droit ^'a aucune autorité propre'.^ Sous le gouverne^ ment républicain , ce caractère a dd cbaoger. La Constitiition de 1848 fit du Conseil d'Etat un corps politique composé de membres élus à temps par l'Assemblée législative, qui coopérait nécessairement, sauf quelques exceptions, au poi^voir législatif par la préparation de la loi, suppléant ainsi en partie une seoonde Chambre qui n'existait pas. Comme auxiliaire du pouvoir exécutif, le Conseil d'Etat rédigeait lea règieoieiits

(1) Sauf, pour le Conseil d*£tat actuel^ le droit de statuer surlesamendëments adoptés ou proposés par les commissions du Corps législatif. ( Coi^!^, 40. — V. «c, o«» SO-81. )

GONSEiii d'btat. 463

d'administration publique , décidait s'il y avait lieu de dissoudre les conseils généraux et municipaux et de révoquer les maires; il prononçait sur les actes des fonctionnaires publics et des ministres eux-mêmes, dont l'examen lui était déféré par l'Assemblée ou le gouver* nement; il exerçait enfin les autres attributions administratives des Conseils précédents^ et statuait^ en vertu de sa propre juridiction , sur le contentieux administratif. {F. Constitution du 4 nov. 1 848. L. 3 mars 1839, 4 février 1850.) Mais le jugement des conflits avait été attribué à un tribunal composé de conseillers d'Elat et de conseillers à la Cour de cassation. (L. du 4 février 1850.)

Le Conseil d'Etat actuel, comme celui de Tan VIII, réunit dans l'organisation gouvernementale et administrative trois caractères saillants : auxiliaire de TEm-t pereur dans Texercice du pouvoir législatif, il rédige les projets de loi, statue sur les amendei^ents adoptés par les commissions du Corps législatif^ et représente devant les deux grands corps de l'Etat la pensée du gouvernement f- auxiliaire de l'Empereur dans l'exerdce du pouvoir exéeutif, il est le premier rouage de Tadministration , dont il facilite la marche en résolvant les difficultés qui peuvent Tarréter, en donnant son avis sur les questions qui lui sont soumises par le gonvemement , en rédigeant les projets de règlements et de décrets y en exerçant enfin sur l'ensemble des fonctionnaires une haute police administrative; tribunal administratif supérieur, il juge , sous l'approbation de l'Empereur, les différends qui rentrent dans la compétence administrative, et tranche les conflits d'attribution qui s'élèvent entre le pouvoir administratif et le pouvoir judiciaire. (Const., art. 50-&1. — Décr. du 2âjanv. 1852, art. 1.)

Nous avons étudié déjà le premier de ces caractères (v. n* 70); Texamen du troisième doit être renvoyé, pour une étude complète, au moment où nous nous occuperons des tribunaux administratiFs. Comme auxiliaire de Tadministration, nous le verrons agir en traitant des matières administratives. Occupons-nous ici de son organisation telle qu'elle a été réglée par le dé-* cret organique du 25 janvier 1852.

120. Le Conseil d'Etat se compose des conseillers en titre , des maîtres des requêtes , des auditeurs et d'un secrétaire général ayant titre et rang de maître des requêtes; les ministres ont ranff, séance et voix délibé* raiive au Conseil d'Etat.

Les conseillers en titre se distinguent en trois catégories : 1<^ les conseillers en service ordinaire y dont le Nombre varie de 30 à 40; 2** les conseillers en service ordinaire hors sections , dont le nombre ne peut excéder quinze^ 3® les conseillers en service exlraordi" naire ^ dont le nombre ne peut s'élever au delà de vingt.

Les conseillers en service ordinaire prennent part aux travaux et aux délibérations du CoOiseil d'Etat dans toutes les affaires qui lui sont soundises, soit qu'il délibère par sections ou en assemblée générale. Leurs Fonctions sont incompatibles avec toutes autres fonctions publiques salariées; une seule exception est faite en faveur des officiers généraux de l'armée de terre ou de mer.

Les conseillers en service ordinaire hors sections sont choisis parmi les hauts fonctionnaires publics même judiciaires, dont Texpérience et les connaissances spéciales sont de nature à éclairer les délibérations du Conseil d'Etat. A la différence des précédents , ils ne sont point attachés au service d'une section en particulier; ils prennent part seulement aux assemblées géué-»

CONSEIL d'État. 165 »

raies , où ils ont voix délibérative ; les travaux de leurs fonctions particulières seraient inconciliables avec un service assidu et réglé. Ils ne reçoivent , comme conseillers d*Etat , aucune indemnité.

Le litre de conseiller en service extraordinaire est purement honorifique ; il peut être conféré aui conseillers d'Etat en service ordinaire qui sortent de fonctions. Les conseillers en service extraordinaire n'assistent qu'aux assemblées générales , et dans le cas seulement où ils sont convoqués par un ordre spécial de l'Empereur ; ils y ont voix délibérative.

h^nudires des requêtes sont au nombre de 40 ; ils sont divisés en deux classes de 20 chacune ; ils font le rapport des affaires; ils assistent aux séances des sections d6ht ils font partie , et à l'assemblée générale ; mais, dans cette dernière assemblée, ils n'ont voix délibérative que dans les affaires dont ils fopt le rapport.

Le litre de maître des requêtes en service extraordinaire peut être conféré aux maîtres des requêtes qui sont appelés avune fonction permanente les obligeant de quitter Paris , oii qui cessent pour toute autre cause d'appartenir au service ordinaire du Conseil d'Etat.

Le corps des auditeurs forme un noviciat pour les hantes fonctions administi*atives. Il se compose de 80 membres répartis en deux classes, savoir: 20 de la première et 60 de la seconde. Les auditeurs assistent aux séances des sections dont ils font partie et à l'assemblée générale ; dans les sections , ils ont voix délibérative pour les affaires dont ils font le rapport; à l'assemblée générale , ils ne sont jamais consultés. Les auditeurs de seconde classe n'assistent pas à l'assemblée générale quand elle est présidée par l'Empereur ; les suiditeurs de première classe n'y assistent alors qu'en vertu d'une autorisation spéciale.

106 DU POUVOIR BXECUTir.

Four élre nommé auditeur^ il faut avoir 20 ans au moins et avoir été reça docteur ou licencié dans une des Facultés ou admis aux Écoles polytechniques de Saint-Cyr et navale , ou avoir été jugé admissible par une commission d'examen composée de trois membres du Conseil d'Etat. Les candidats qui ont été préalablement portés sur une Uste agréée par l'Empereur sont seuls admis à subir cet examen.

Indépendamment de leur participation aux travaux àa Conseil, les auditeurs peuvent être attachés au ministère auquel correspond la section à laquelle ils appartiennent. Us peuvent aussi être attachés aux préfectures désignées par rEmperenr.IlB sont à la disposition des préfets, qui peuvent les charger de remplacer provisoirement les sous-préfets des départements atteents ou empêchés. Leur confier l'instruction d'afiPaires administratives ou contentieuses, leur donner des missions dans le département^ ou leur déléguer dans l'arrondissement chef-lieu quelques-unes des attributions déférées aax sous-préfets. Ils assistent aux séances du Conseil depréfectureavec voix consultative; ils pwvenf dans les affaires non contentieuses remplir les fonctions de rapporteur.

Les auditeurs placés auprès des préfets sont considérés comme étant en mission et continuent d'appartenir au service ordinaire du Conseil d'Etat. S'ils ne font partie que de la deuxième classe , ils recevront une indemnité annuelle égale au traitement des auditeurs de première classe.

Les auditeurs qui sont nommés secrétaires généraux de préfecture I sous-préfecture, attachés de légation, ou qui sont appelés à foute autre «fonction permanente qui les oblige à résider hors Paris , peuvent être autorisés par l'Empereur à conserver le titre d'auditeur en service extraordinaire.

Gbaqafe année un rapport est fait à rEtUperenr pAt Ife président du Conseil d'Etal sur lei ^rriceS et les tt*a- Fâax des anditenrs. Ge rapport est remis au tninistre d'Etat, qui le présente à l'Empereui* avec ses observatioDs (1).

ISIi Le Conseil d'Etat délibère soit par section^, soit en assemblée générale.

Les sections préparent les affaires qui doivent étté soumises a l'assemblée générale^ et prononcent défi* nitivement sur les autres. Elles sont au nombre de sii: i^ de l^slatioui justice et affaires étrangères; 2^ du contentieux; 3** de l'intérieur, de l'itistruction pabliqoe et des cultes; 4^ des travaux publics, de l'agriculture et du commerce ; 5^ de la gnefre et dé la marine fQ"" des finances.

Les membres du Conseil qui sont appelés à les corn-* poaer^ ooofieillers en service ordinaire, maîtres des requêtes et auditeurs, sont répartis entre elles par un décret impérial.

Il y a dans chaque section deux rôles d'affaires, i'dh pour les affaires urgantes^ l'autre pour les affairés ordinaires. Lorsqu'une affaire est renvoyée à une section^ le président de la section fixe son Caractère, et peut la déclarer urgente, soit à raison de sa nature, soit à raêon de circonstances spéciales; il désigne ensuite un rapporteur.

Le rapport a lieu^ pour les affaires ordidair^, dans le plus bref délai, et selon l'ordre fixé par le pré^idetft ; les affaires urgentes sont toujours à l'ordre dt jour. La section ne peut délibérer qu'autant que (rois c6faseiUers d'État au moins sonlt présents; elle prononce à la

(t)Décr. du 95 janv. tS52, 9, 8,6, 7, 8, 9, etdécr. da 28 nov. f858, 1*7.

f68 DC POUVOIR EXÉCUTIF.

majorité des Toix, et les décrets qui sont rendes sur sa délibération portent qu'elle a été entendue.

Les attributions de chaque section comprennent, nous l'avons vu déjà^ les affaires qui dépendent des ministères auxqqiels elles correspondent. Touterois, par une disposition spéciale^ la section de législation, de justice et des «affaires étrangères est exclusivement 'Chaînée de la préparation des décrets relatif à Tautorisation des poursuites exercées «pntre les agents du gouvernement et aux prises maritimes. De même, la section des fiiitmces revise seule tontes les liquidations de pension, et prépare senle les règlements relatifs aux caisses de retraite des adipinistrations publiques (1).

122. Lorsque les sections ne font que préparer les affaires pour la discussion devant rassemblée^énérale 'du Conseil d*Etat, après avoir pris leur décision, elles désignent pour la soutenir nn de leurs membres^ qui doit être conseiller en titre^ si raff*aire est importante, et peut n'être que maître des requêtes, dans les cas contraires. <

Après avoir entendu le rapport,. rassemblée générale statue à la majorité des voix par assis et levé ou par appel nominal. Elle ne peut délibérer qu'autant que vingt membres du Conseil d'Etat ayant tous voix délibérative, non compris les ministres^ sont présents; en cas de partage, la voix du président remporte. Le décret rendu après délibération de l'assemblée générale mentionne ce fait en ces termes : le Conseil d'Etat entetidu.

On peut ranger en trois classes les affaires qui sont portées à l'assemblée générale du Conseil d'Etat. Les

(1) Décr. du asjanv. ISSa, 10, 11 et 14. — Décr. du 30 janv. IS53, là 10.