Suite, — Recours fondé sur l'inobservation des formes

17 1 . Exceptions. ( Renvoi.)

146. Les deux principaux caractères de Tautorité ad* ministrative sont Vunité et V indépendance : l'unité, qui fait disparaître toutes les divergences dans les vues, et qui soumet les intérêts locaux à Finlérét général; l'indé-

186 AUTORITÉ ABMINISTIUTiVE*

pendanoe , qui écarte les obstacles que susciteraient à l'administraiion des pouvoirs rivaux, et« en assurant la liberté de son action, sert de base à la responsabilité de ses organes.

§ I*'. — Unùé de taâministraiwn.

147. On sait quelle était &|' situation politique et administrative ^de la France avant la révolution de 1789. Partagée en provinces qui avaient été réunies au royaume à des époques différenles, elle présentait l'assemblage d'un grand nombre de petits Etats qui avaient conservé leurs mœurs, leurs lois, leur organi«sation polilique» quelquefois même leur langage. L'aulorité centrale trouvait partout des obstacles devant lesquels elle était souvent obligée de s'arrêter; ici des états, là des parlements, plus loin des franchises locales consacrées par des capitulations; partout un esprit de natio!)alité étroit, qui dépassait rarement les frontières de la province, et souffrait avec peine ce qui paraissait encore émaner d'un pouvoir étranger. Ainsi, sous le rapport du droit public, comme sous le rapport du droit civil, il n'existait en France aucune unité. Mais celte variété, qui dans le droit civil ne pouvait nuire qu'à des individus, avait des résultats bien plus graves dans le droit public : car telle mesure conçue dans un intérêt général pouvait froisser soit Tesprit particulier, soit Tintérét local d'une province^ qui naturellement y opposait la plus vive résistance, ou qui par sa force d'inertie pouvait faire avorter les projets les mieux conçus.

148. La nécessité d'une législation et d'une admi«* nistration uniformes était sentie depuis longtemps par tous les esprits éclairés ; le but auquel tendait depuis

Hmré. 187

longtemps la royauté, et dont elle se rapprochait tous les jours, fut atteint par rAssemblée nationale de 1 789, qui a jeté les bases d'une nouvelle organisation poli^ tique dont les bienfaits ne sont pas toujours assez appréciés par ceux qui en jouissent. La législation nouvelle a enlevé aux anciennes provinces cette individualité k laquelle se rattachaient des intérêts particuliers i pour les fondre en une seule nation qui ne doit plus avoir qu*un seul intérêt; la Iqp, devenue obligatoire pour tous, ne rencontre plus d'obstacles dans son exécution; et Tautorité, partout obéie, peut se livrer à Texécution de ces grandes mesures administratives qui améliorent les hommes par une saine instruction, augmentent leur bien-être en ouvrant de nouveaux débouchés à l'agriculture et à l'industrie, protègent les biens et les personnes par de sages mesures de police, etc.

449. Une association ne peut exister sans imposer des sacrifices aux intérêts particuliers au profit de l'intérêt général ; il faut, pour compt*endre celte nécessité et s'y soumettre volontairement , une étendue d'esprit malheureusement assez rare. On admet le principe, on veut bien jouir des avantages qu'il procure , mais on s'élève en même temps contre tout ce qui froisse dans ses conséquences les plus nécessaires. Aussi l'unité administrative a été souvent attaquée par les intérêts de localité encore tout vivants en France; elle l'a été surtout dans son organisation, dont le but est de réunir dans un centre commun toutes les lumières, tous les renseignements , et d'en faire partir tous les ordres d'un intérêt général.

Il faut bien reconnaître aussi que, par une réaction toute naturelle, la législation postérieure à l'an VIII substitua une centralisation excessive à l'anarchie qui

i88 Autorité administrative.*

avait longtemps 4*ëgné; la plupart des lois furent empreintes d'un esprit de meTiance contre les administrations locales, et tendirent à faire prévaloir partout la volonté du chef de TÉtat. Rien ne se fit plus alors que sous la direction du Conseil d'État ; il fallut, pour les affaires les plus simples^ envoyer les pièces à Paris; les dossiers qui afQuaienl dans les bureaux y attendaient leur tour plusieurs années, .et: souvent l'autorisation arrivait troptsyd, parce que les circonstances pour lesquelles elle avait été demandée n'existaient plus : d'un autre côté , le Conseil d'Etat était placé trop loin et trop haut pour bien apprécier une foule de considérations qui exigent la connaissance des localité et Tintelligence de l'esprit des populations. Mais des améliorations successives ont été apportées à cet état de chôSes depuis 1815 par une série d'ordonnances et de lois qui ont été résumées et améliorées par la loi du d8 juillet 1837 sur les attributions municipales. Enfin, un décret du 25 mars 1852 est venu donner la plus large satisfaction aux intérêts des localités (1).

150. lien est de la centralisation comme de tous les principes généraux; on ne doit l'appliquer qu'avec un sage discernement, sous peine de compromettre les bons effets qu'elle doit produire. Quand on examine une vaste association politique telle que la France , on reconnaît qu'elle renferme des intérêts communs à ton te la nation, et des intérêts spéciaux à ses diverses parties. Les premiers ne peuvent être réglés que par un pouvoir unique, assez puissant pour vaincre toutes les résistances locales. Ainsi le pouvoir central doit être partout présent par ses agents, pour faire appliquer les lois protectrices des personnes et des propriétés, donner aux

^ (t) Voir, en outre, la circulaire du 25 mars 1852 et Tinstruction du 6 mai 1852. Bull, offic. du minist. de Tint., année 1852, p. 206.

miTR. ^ 189

décisions de rautorilé judiciaire la force qu'e^l^s doivent avoir, obtenir Taccom plissement des charges publiques imposées sur les personnes et sur les biens, prendre et faire exécuter toutes les mesures générales qui ont pour objet la prospérité de ragriculture, du commerce, de rindustrie, veiller a la conservation des choses consacrées au service public , à l'observation des mesui*es de police générale, etc. Le principe de ^ centrajisation dans ces différents cas est inattaquable.

Les intérêts spéciaux aux diverses f>arties du territoire sont de deux sortes : les uns se trouvent en o[tposition directe avec l'intérêt général, les autres peuvent coexister avec lui. Les premiers doivent être sacrifiés à l'intérêt social, les seconds ont le droit de réclamer une existence à part, une vie qui leur soit propre; ilsdo^ vent être réglés sur les lieux par ceux mêméà qu'ib concernent, parce qu'il est juste et utile d'app^er les citoyens a Vadminislration de leurs propres affaires , lorsque leur intervention ne trouble pas l'ordre général. C'est ainsi que les intérêts spéciaux des départements et des communes sont représentés parles conseils généraux et par les conseils municipaux, composés de membres électifs. Mais, dans un Etat qui a posé Tunité comme principe de gouvernement, rien de ce qui touche aux différentes parties n'est complètement indifférent pour la masse ; il faut prévenir les écarts de l'esprit de localité qui tend toujours à prédominer, il faut guider l'inexpérience des administrations collectives, diriger leur marche , s'opposer à toutes les mesures qui pourraient être préjudiciables aux personnes morales qu'elles dirigent, parce que ces personnes ont des obligations à remplir vis-à-vis delà société et vis-à-vis des individus qui les composent. Il est donc dans l'intérêt général, dans l'intérêt des administrations spéciales

190 AUTORITE ADMI|riSTR4TiyB.

elies-mêmeSj qu'elles soient soumises à une tutelle qui surveille la gestion de leurs biens» remploi de leurs revenus, autorise, dirige et contrôle leurs dépenses : celte tutelle doit être confiée à l'administration supérieure^ qui est placée de manière à^voir les choses de haut et à prononcer avec im^rtialité. ..

Tel est l'esprit du décret du 25 mars t852. u Consi- 9> dfrant, y e^-il dit, qu'on peut gouverner de loin, » mais qu'on n'administre bien que de près ; qu'en » conséquence Jutant it importe de centraliser l'action » ^uvernementale del Etat, » autant il est nécessaire » de décentraliser l'action purement administrative. » Partant de ce grand principe , le décret n'exige plus l'intervention du ministre de l'intérieur que pour les affaires départementales et communales qui affectent directçigpent l'intérêt général de l'Etat , telles que l'approbation des budgets départementaux, les impositions extraordinaires^ les délimitations territoriales. Il donne aux préfets le droit de statuer sur toutes les autres affaires départementales et communales , qui jusqu'alors exigeaient la décision du chef de TEtat ou du ministre de l'intérieur , et sur un certain nombre d'affaires d'un intérêt général. Le pouvoir central continue à exercer une haute surveillance sur les préfets, qui sont tenus de rendre compte de leurs actes aux ministres compétents, lesquels peuvent les annuler ou lès réformer soit d'office,* quand ils sont contraires aux lois et aux règlements, soit sur les réclamations des parties intéressées. (Décr. du 25 mars 1852, art. 1. 2, 3. 4, 6.)

151. L'unité du pouvoir administratif exige la subordination hiérarchique de tous les agents qu'il emploie. Chaque ministre répond des ordres qu'il donne; il doit donc trouver dans ses auxiliaires une obéissance absolue. Sans doute les agents de l'administration ne

UNITÉ. *«- D^pWTRAUSATIOlf. 191

peuvent être forcés d'agir contre leur conscience , de prêter les mains à des mesures qu'ils icroiçnt inconsti-*. tutionnelles ou immorales; mais alors ils doivent abandonner leurs fonctions : tant qu'ils les conservent, ils manquent à leur premier devoir en refusant d'obéir; et l'autorité supérieure ^ responsaUe devant le pays, ne peut se dispenser de les éloigner, soit que , de propos délibéré, ils agissent contrairement auj^ ordres et^ux instructions qui leur spm donnés , soit aue leur incapacité mette à la marche de Tadminifitration un obstacle non moins grand que le mauvais vouloir : m6is, d'un autre côté , le fonctionnaire qui justifie qu'il a agi par ordre de ses supérieurs pour des objets de leur ressort sur lesquels il leur devait obéissance hiérarchfcfue, n'encourt aucune responsabilité ; le supérieur qui a donné l'ordre peut seul être recherché et puni (G. pén., 1U, §2.el190). ^ ^

§ II. -*- Indépendance de t administration.

152. L'autorité administrative n'a pas moins besoin d'indépendance que d'unité. Si, dans la sphère d'action qui lui est réservée par la Constitution , elle rencontrait des obstacles qu'elle ne pût vaincre , ou qui fussent seulement de nature à ralentir sa marche, tous les services auxquels elle est obligée de pourvoir resteraient en souffrance , Tordre social serait compromis, et la responsabilité de ses agents deviendrait impossible. L'autorité administrative se trouve naturellement en contact avec l'autorité judiciaire, qui coopère en même temps qu'elle à Texécution des lois, dans une sphère contiguë à la sienne. Ces deux autorités diffèrent daas leur but , dans leurs attributions, dans leur organisation , dans leur manière de procéder; il est donc né-

192 ÀJLTTOAITÉ ADBnrflSTRÂTlVE.

cessaire qu'elles respectent mutuellement leur indépendance. *

Dans l'ancienne moaai^rchie , les parlements, qui s'attribuaient quelquefois le pouvoir législatif, se mêlaient aussi d*administrati|^n , et souvent les vues éclairées d'un ministre échouaieni- devant ces assemblées dominées pari'esprit de cor^sou de localité. Le pouvoir exécutif, de sep côté, troublai* Uexercice du pouvoir judiciaire , et méconnaiâaait Va|itorité de ses actes. Les dangers de ce^ coiîfJbion oiit été bien compris par l'A^êmblée constituante^ qull^a consacré en ces termes l'indépendance des deux pouvoirs :

« Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeu- H rfront toujours séparées des fonctions administra- >i tives.

» L41S juges ne pourront, à peine de forfaiture, trou- » bler de quelque manière que ce soit les opérations » des corps administratifs y ni citer devant eux les ad- » ministrateùrs pour raison de leurs fonctions (!)• »

Nous avons

A déterminer les attributions générales de l'attlorité judiciaire et de l'autorité administrative ;

A étudier les effets des actes de l'une vis-à-vis de l'autre ;

A indiquer l'autorité qui prononce sur les questions de compétence.

153, L'autorité judiciaire statue par des jugements sur l'état des personnes dans la société et dans la famille;

(1} Ce principe et ses conséquences ont été développés dans ua grand nombre de lois. f". notamment loi du 22 déc. 1780, sect. 3, art. 7; instr. annexéeà celle loi, §6. —Lois du 16 août 1790, t. 2, art. is.-lostr. ded 12-20 août 1790, ch. V. — Const. du 3 sept. 1791, t. 3, ch. 5, sect. 3. — Const. du 5 fruct. an IH, art. 202. — Décr. du 16 fruct. an m. — Cod. pénal, 127 etsuiv.

INDéPENDARCB. 193

snr les questions relatives à la propriété et à ses démembrements, même vis-à-vis l'Etat considéré comme une personne morale; sur la transmission des biens par Teffet de la loi des successions ou de la volonté de Thomftie manifestée par des acte^. de donation entre-vifs ou testamentaires ; sur les contrats , leur validité, leurs formes^ leurs effets, l'exécution des obligations, i^ en général sur toutes les q^e^tfoii^ dans lesquelles l'intérêt privé seulement est en jeu^ Elle ^^if l'application des lois de droit pénal, h^ toot sauf des exc^tionféiue nous ferons comiaitre.

L'autorité administrative fait des règlements sur des matières d'intérêt général , telles que la police préientive f l'intérêt de ragriculture, du commerce et de l'industrie; elle fait la réparlition.des charges communes, prend des mesures d^ordre et de police, gère la ^rtune publique , surveille la gestion des intérêts collectifs , pourvoit à tous les services publics, soit par des ordres, soit par des marchés; elle prend des décisions sur toutes les matières confiées à ses soins , soit en ordonnant , soit en défendant, soit en autorisant.

154. Les tribunaux doivent donc s'abstenir nonseulement de faire des règlements généraux sur les matières réservées à l'administration, mais ils doivent éviter de prescrire dans leurs jugements aucune mesure de son ressort. Ainsi , supposons ({u'une Cour d'assises prononce l'acquittement d'un individu accusé de crime , par le motif qu'il est dans un état habituel de démence furieuse : elle ne peut en même temps ordonner qu'il sera enfermé dans une maison de santé jusqu'à sa guérison , parce que cette mesure de police est du ressort de l'administration ; elle doit se borner à donner connaissance de son arrêt au préfet , qui est chargé par la loi du 30 juin 1 838 de prendre les mesures Tou I. 43

4 M ÀUTORiiB À^aiuMviiATiyB.

nécessaires en pareil cas. Far U nèms raison, tm tri** bunal de première instance appela à prononeer sur une demandeenindeittnîlëy motivée sur tes dommages causés à fin proprîëlaire par rétablissement d'une usine sur un cours d*eau , ne peut ordonner, tout an reconnaissant la réalité du fait, des moclificatioins dans l'orga--» ntsatioo de l'usine ; il doit se borner à accorder une indemnité, et c'est à Tadministralion chargée de régler* menter l'usine ||iie le plaignant doit s'adresser pour faire 'ees&e| la cause du mal dfMit il se pUint.

Réciproquement I l'administration » tout en ^isssAt dans l'intérêt public , doit s abstenk de juger les quesiion% d'inlérét privé qui sont de la compétence des tribunaux. Supposons qu'un préfet » en déterminant lu largeiy. d'un chemin vicinal , déclare faire partie de ce chemin un terrain dont un des riferains prétend être propifétaire : la réclamation du riverain n'empêche pas l'exécution de l'arrêté préfectoral i mais la question d$ propriélé est portée devant le tribunal de première instance, et si cUe est résolue en faveur du réclamant» il a droit à une indemnité. (L. du 2) mai 1836, 15. ) Mais le tribunal ^^ * tout en déclarant le demandeur propriétaire , doit s'abstenir d'ordonner sa réintégration dans le terrain , parce que l'effet de l'arrêté est de l'incorporer au chemin. D'autres fois l'une des autorités, au moment de statuer» rencontre une question préjudicielle qui est du ressort de l'autre ; elle doit alors surseoir jusqu'à ce que cette question soit résolue. Exemple : un jeune homme^ désigné par le tirage au sort comme devant faire partie du conlingent de l'armée , soutient qu'il est étranger, et qu'en cette qualité il ne peut être appelé au service militaire : Le conseil de révision , simple tribunal adminiatraiif 9 doit renvoyer la question d'état devant Im

tribunaux ; mais les tribunaux , de leur coté , doivent se contenter déjuger cette question, et laisser le conseil de révision faire l'application du jugement en déclarant qu'il sera ou ne sera pas compris dans le contingent, suivant que le jugement l'aura déclaré Français ou étranger. Ainsi encore le Conseil d^tat a décidé ^ que c'est aux tribunaux et non au ministre de décider si un officier qui rdciamO; une pension a ou non perdu la qualité de Français. (C. d'Etat, 1 0 ao*t 1844, Clouet.) L'autorité administratij|e est compétènt^t po^r résoudre les questions de circonscriptions territoriales. Lors donc que la question de savoir si une localité dépend d^une circonscription territoriale indiquée s'élév# de- ^ vaut un tribunal et présente du doute , celui-ci doit ^ui^eoir jusqu'à ce qu'elle soit décidée par l'iptorité compétente. (C. Cttcrim., 1"' août 1844, Herveou; 9 juillet 1849, civ. De Canna.)

455. Les tribunaux ordinaires jugent Iqs coptestations qui naissent à l'occasion de l'exécution des con- ^ trats. Cette régie reçoit exception quand il s'agit de ' contrats passés entre des particuliers et TEtat dans l'intérêt d'un service public. S'il en était autrement, les services les plus importants et les plus urgents pourraient être entravés à chaque instant par la lenteur des formes judiciaires , et compromis par les décisions des tribunaux ; ce serait en réalité l'autorité judiciaire qui administrerait , et le pouvoir exécutif ne pourrait plus être responsable soit de la mauvaise exécution des entrepreneurs avec lesquels il aurait traité, soit des sommes qu'il pourrait être condamné à leur payer. Pour éviter ces inconvénients, il a été établi par la législation que le droit d'interpréter les clauses des contrats , de vérifier si les individus qui ont traité avec le gouvernement ont rempli leurs obligations, de prononcer la

résiliation du contrat , de déterminer par une liquidatioitce^ui leur^est 4û» appartient h l'administration (1). Cepxqui traitent avec l'Etat savent qu'ils sont soumis par les lois à nne juridiction exceptionnelle. L'adrai- . ^nistration, d'ailleurs, a le plus grand intérêt à nèlre point injuste, puisque la conséquence de son injustice serait d'éloigner les hommes capables et solvables des entreprises publiques. Mais l'exception cesse avec les causes qui TonJ^fait établir; ainsi l'administration n'est pas comp(f\i^ntc quand il s'agit d'un débat qui s'élève entre un fournisseur qui a traité avec le gouvernement et un tier? avec lequel ce fournisseur a fait un marché , parce qu'alors le fournisseur ne peut être envisagé, relativement au tiers avec lequel il a sous-traité, comm\g;un agent du gouvernement; le contrat qui est intervenu entre eux n'a qu'un intérêt privé, puisque c'est le fournisseur qui seul est responsable vis-àvis l'Etat, et la difficulté doit être portée devant les tribunaux.

156. La liquidation des dettes de l'Etat nécessite l'appréciation d'actes administratifs nombreux et compliqués ; elle ne pouvait donc , sans de graves inconvénients , être laissée aux tribunaux ; elle est réservée en général à l'autorité administrative (2). Cette attribution comprend la reconnaissance, la vériGcation et le règlement des créances réclamées, Tapplication des déch(^ances et autres exceptions, la fixation du mode, des époques et des valeurs du payement. (Arrêt du Conseil du 9 mars 1836. Vendalour.) Il faut excepter toutefois le règlement de l'indemnité due au propriétaire

(l)Décr. du 11 juin 1806, art. 14. Lois du 36 pluv. an VIII, art. 4; du IS frim. an VllI,- arrêté du 18 vent, an Vlil.

(3)L. des 25 et 28 mars 1790, art. 6 et 6; «-17 juill. et 8 août 1790; — 16el 23 déc. 1790; —16 fruct. an Ht.

INDÉPBKDANGB. ' ♦ 197 ^

exproprié pour cause d'utilité publique : ce règlement est fait par un jury, sous la direction de r%ptorité judiciaire. Nous verrons dans le chapitre de la comptabilité générale quelles sont les autres excepiiSns à cette règle. Il peut s'élever, à propos d*une liquidation, des questions de la compétençeties tribunaux; Tadmiulstratio^ doit surseoir jusqu'à ce qu'elles soieut résolues. Ainsi^ la qualité d'héritieT du réclamant peut être l'objet de * difficultés que l'administration doit renvoyer à l'autorité judiciaire. (C. d'Etat,. 31 déc. «844. Mancest.) Dans les cas où la crélnce résulte deâ r^es du droit commun , par exemple dans le cas d'un recours en garantie pour cause d'éviction, les tribunauitsonl compétents pour prononcer une condamnation contre l'Etal; mais le Conseil d'Etat décide que l'administration seule peut statuer sur la déchéance. (C. d'I^«, 7 déc. 1844. Finot.) De 'telle sorte que le jugement du tri- ^ bunal peut être paralysé par la décision administrative. La même chose a lieu à l'égard d'un jugement qui condamne une commune à payer une dette antérieure à la loi du 10 août 1790, déclarée nationale par la loi du 24 août 1793. La Cour de cassation elle-même a reconnu en audience solennelle que ce jugement ne fait pas obstacle à ce que l'autorité administrative prononce sur la question de savoir si la dette a été éteinte. L'autorité judiciaire statue sur l'existence de la dette ; l'autorité administrative, sur son caractère et sur les effets qui devaient en découler. (C. C. Ch. réunies^ 7 déc. 1839. Commune de Luby.)

157. Les tribunaux sont compétents pour statuer sur les questions de propriété, lors même qu'elles s'élèvent entre l'Etat et les particuliers ; il s'agit ici de l'application d'un principe dn droit commun , et le service public ne peut être entravé par la décision des tribu-

I 198 ' * AUTORItÉ AOniNISttîÀTiyB.

naux, puisque TEtata toujours le droit d'acqoénV, pflr la voie d'espropriatjon publique, les immeubles dont n a ^s#n. Mais^ d*un«utre côté^ l'autorité administrative est seuk ^compétente pour déterminer les limites du domaine public et déclarer jusqu'où s'étend le sol «d'une grande route , le rivage de la mer, le lit d'un fleuve , le terrain d'une fortification , etc. Ltô questions de propriété qui s'élèvent entre l'Etat et les riverains des terrains du domaine public doivent donc , en tbése généi^ale, être m*écédées d'une^délimitation dont le résultat est de^^élerminer si le terrain litigieux fait partie du domaine public , sauf aux parties à revenir devant le tribuuïft pour Tappréciation des titres et moyens de droit commun quMles entendent faire valoir à Tappui de leurs prétentions à la propriété. (C. d'Eiat , 3 juillet 1852. Veye.) Dans le cas où le tribunal reconnait la propriété des particuliers , il ne peut ordonner qu'ils seront remis en possession d'un terrain qui f»^ partie du domaine public , il déclare seulement I^^ droit, qui se résout en une indemnité.

158. La répartition des charges publiques^ la proYopte et complète exécution des obligations qu'elles imposent, soit sur les personnes , soit sur les biens , intéressent trop vivement la sûreté de l'Etat et l'ordre public pour qu'elles ne soient pas rangées dans les attributions du pouvoir chargé essentiellement de l'un et de l'anti^- Que pourrait en effet le pouvoir exécutif, si la rentrée des impôts, par exemple, dépendait d'une autorité sur laquelle ce pouvoir n'aurait aucune action? tl faut donc qu'il puisse faire la répartition des contributions , juger les contestations auxquelles elle donue lieu , et contraindre les citoyens négligents ou récâteitrants à se soumettre à la loi commune. (Loi du 28 plu^an yill, art. 4.) Mais on a laissé aux tribunaux le jo-

jettent du MMMtietn «des OMlributiom mdireotfes tt du droit d'ctiregistr«meiit , dMt if 'percei^ioii a» ^eia au moyen d'un tarif. (1^. Coniiîbi»^ions indireaiesi)

iS9. Les tribunaux Mmt eompëtentf ^ ^puthèse gé^ ftiérale « pour constater les contraTentions et des dëlks, et prnir punnr ceux qui «'en soni rendus coupables*'Ge--# pcfndaat il erâle quelques cas dans desquels une légîa^ ^ lation tout excepftionftene donne ie droit aux tribunaux aduiinisrtratifs d'appliquer de$ amendes ; c'-est surtout en matière de grande voirie^ et dansl'bitérêtde ia con* ëervation des moyens de^^ommunication , ^oe ce droit leur a été confié.

160. L'indépendance qui doit exister entr#rautorîté judiciaire et Tantorité administrative n'exige pas seu^ lement qu elles ne puissent prononcer que ^ur les nMi<^ tières qui leur sont réservées, mais encore que lès actes émanés de l'une soient respectés par l'autre. Ainsi les ordonnances royales , 1^ décrets impériaux, les arrêtés des préfets et des maii*es sont obligatoires pour les tri«bunanx , qui doivent en faire l'application soit en les prenant pour base de leurs )vigemaits , soit en con*damnant ceux qui y contreviennent. Si les particuliers croient pouvoir réclamer, c'est devant Tautorîté admi-nistrative qu'ils doivent le faire, et cette réclamation ne peut pas suspendre le cours de la justice. Cependant , comme les administrateurs et l'Empereur lui-même n'ont de pouvoir réglementaire et de comman* dément que dans de certaines limites , les tribunaux ne sont pas tenus d'appkquer leurs actes qoand ils sont foits en dehors de leurs attributions (voir ei-de^sus, nf" 103). De son côté, l'administration ne peut se dispenser d'exécnter les jugements rendus par les tribu-* naux.

11 faut prendre garde de ne pas donner anx décisions

200 AUTORXTB ia>KINI8TftATiyE.

de l'une des autorités une extension trop considérable qui aurait, pour résultai d'entraver l'autre dans son exercioe. Ainsi il faui examiner avec soin quel est le but de chaque décision , et ne pas considérer comme résolues par elle des questions qui ne sont pas de sa , compétence^ dont elle ne supposait pas l'existence et ' que par conséquent elle n'a pas eu l'intention de résoudre. Âînsi|* par exemple, un préfet autorise l'échange d'un chemin qu'il croit appartenir à l'Etat avec le terrain d*un particulier destiné à la rectification d une grande rouj^, l^onformément à l'article 4 de la loi du .2P mai 1836. Une commune réclame ce chemin comme lui appartenant. L'arrêté du préfet, n'ayant pas eu pour but de résoudre la question de propriété, qui n'était pas même soulevée , n'est pas un obstacle à ce que cette question soit portée devant les tribunaux. Il n'est donc pas nécessaire d'attaquer cet arrêté par la voie contentieuse pour excès de pouvoir. (C. d*£tat, 18 mai 1854. Comm. de Brives.)

Mais il en serait autrement si l'une des autorités avait réellement prononcé sur une question étraugére à sa juridiction. Quoique la décision soit viciée d'incompétence, et par conséquent doive être annulée, l'annulation ne peut en être prononcée que par l'autorité qui lui est supérieure dans la hiérarchie , et non par l'autre branche du pouvoir exécutif, qui doit respecter la décision qu'on lui présente ; d'où il résulte que si cette décision n'est plus susceptible d'être attaquée, que si, par exemple, il s'agit d'un jugement passé en force de chose jugée, à l'égard duquel les délais du pourvoi en cassation sont expirés , il doit être exécuté par l'administration^ quand même le tribunal aurait prononcé sur une matière qui ne serait pas de sa compétence.

Il y aurait aussi violation du principe de l'indépen-

IM0iPBNDANGB. 201

dance des deux autorités, si Tune d'elles^ appelée à faire TappUcation d'un acle émaué de l'autre» se permettait de le blâmer. C'est ce qu'^. déèidé la ohaybre des requêtes de la Cour de cassation 16*23 février 1 847 (juge de paix de Limay), annulant pour excès de pouvoir , sur la réquisition du procureur gënérsfly une* sentence du juge de paix qui, éh renvoyant de la ^ plainte un individu cité devant lui pour contravention, accuse le maire depërtiatitéet déclare que le procésverbal rédigé par lui a été fiiit dansde||Vuesvezatoires. 161. Si , accessoirement à un proc^ cvyil ou criminel, il s'élève des difficultés sur le sens d*un acteaddiinistratif invoqué par l'une des parties, les^tribuaaux ne peuvent pas rinterpréter, car il serait possible qu'ils en méconnussent l'esprit et en faussassent l'application : ils doivent renvoyer cette interprétation à l'autorité dont l'acte émane , et surseoir à statuer, sans toutefois se dessaisir, jusqu'à ce qu'elle ail eu lieu ; ce qui ne doit s'entendre que des difficultés véritables ; car si l'acte est clair, quand même les parties ne seraient pas d'accord sur te sens à lui donner, les tribunaux doivent néanmoins en ordonner l'application (1), à moins que cette application ne soit attribuée par une loi spéciale à l'autorité administrative, comme lorsqu'il s'agit d'un marché passé entre l'Etat et un fournisseur. Les actes de vente de biens nationaux sont considérés comme des actes administratifs dont l'interprétation i^e peut être faite que par les conseils de préfecture, lesquels , aux termes de la loi du 28 pluviôse an VIII , art. 4, connaissent du contentieux en cette matière. Réciproquement, si devant l'administration il s'élève

(I) y. arrêts de laC. de cass. du 26 fév. 1834, civ. de Broissia; du 30 déc. 1836^ civ. Nicaud ; du 25 mars 1839, civ. Darriule; du 27 déc. , 1842, civ. pnêfet de la Manche; du 20 déc. 1843, civ. de la Tremouille.

202 AUTORIfé âlmilIfSqntATlVE.

nne difficulté 8ftr rexëculion d'un jugement, c'est au tribunal <jm Ta rendu à statuer sur le sens qu'il â et la portée qu'il doit avoir. (G« d'Etat^ 18 mai iS46. Converset. ) '^ > ^ 1 62. Le Code pénal donne une sanction à ces principes, en appliquant la peine de la dégradation civique aux juges, procureurs générale ou impériaux, substituts, officiers de police judiciaire, qui auraient excédé leurs pouvoirs en s'immi^nt dans les matières réservées aux autorités a^ipnini^ratives, soit en faisant des règles ments sur ces matières » soit en défendant d'exécuter les ordres émanés de l'administration ; et contre les préfets, sous-préfets, maires et autres administrateurs^ qui se seraient ingérés de prendre des arrêtés généraux tendant à intimer des ordres on des défenses quelconques à des cours ou tribunaux. (C. P., 127, 130.)

163. Il ne suffisait pas de poser les principes, il fallait encore pourvoir à leur application , et fortifier davantage l'autorité dont l'organisation est la plus faible. De là l'obligation imposée aux juges de se dessaisir d'office, ou sur la réquisition du ministère public, des affaires ou des questions qui sont de la compétence administrative , et le droit accordé à l'administration de réclamer Taf&ire en élevant le conflit.

Les tribunaux doivent , sur la réclamation qui leur est adressée, surseoir au jugement de l'aflEnire jusque après la décision de l'autorité supériettre. Les juges qui, nonobstant la réclamation^ auraient procédé au jugement avant la décision de l'autorité supérieure, les officiers du ministère public qui auraient fait des ré^ quisitions ou donné des conclusions pour l'exécution de ce jugement , seraient punis d'une amende de 16 fr. au moins, et de 150 francs au plus. D\in autre côté, les administrateurs qui entreprennent sur les fonctions

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judiciaires en s'ingërant de C0rifiaitre des droits et iotftréts privés du ressort des tribunaux , et qbi , après les réclamations des parties ou tle^ rui)e ^*el(es, décident l'afiaire avant que rauloritë supérieure «nit pro-t^ nonoëy sont passibles de la même amende. (G. P.^ I28|e^;

164. L'autorité supérieure qui prononce sur la question de compétence est le Conseil d'Etat, dont Tavis doit être approuvé par TËnopereuri ^ contre-*signé par le ^ ministre. L'Empereur, par sa pbsitioi|fau sommet du pouvoir exéoutifi dont l'autorité judiciaire^t l'autorité administrative ne sont que des émanations , est naturellement le régulateur de leur compétence respective. (Déor. du 16 fracl. an IIL L. du 21 fruct. an III, art. 27.) (T. t. 3.)

§ m. - Des Recours administratifs.

165. Il résulte des principes que nous venons de poser que l'administration est appelée non-seulement à statuer spontanément sur les matières qui rentrent dans ses attributions , mais encore à prononcer sur les réclamations auxquelles les actes administratifs peuvent donner naissance. Sa juridiction est le complément indispensable de son action , car, si elle ne pouvait elle-même résoudre les difficultés auxquelles ses actes donnent lieu, elle ne serait plus libre, elle ne pourrait plus être responsable. Les recours sont portés en définitif devant l'Empereur assisté du Conseil d'Etat. Cette hante juridiction offre toutes les garanties compatibles avec la liberté que dok avoir le pouvoir exécutif pour remplir sa mission.