CHAPITRE VII

PD CONSEIL D*ÉTAT GONSIBÉRÉ COMME TBIBONAL ADMlITtSTBATIV 8imi« IIJBUB. — P£ SA COMPÉTENCE ET PE SA PROCÉDDBB.

SOMMAIRE

1915. Le Conseil d'État n'a pas » à proprement parler^ de JuH^ diction»

1919. Critique de ce système,

1930. Réponse aux objections du système contraire.

1991. Organisation du Conseil d^Etai comme Mbunal admini"

stratif.

1923. Compétence du Conseil d'Etat comme tribunal administratif,

1928. // prononce en premier et dernier ressort. 1934. — comme tribunal d'appel.

1 936. — comme tribunal de cassation.

1926. — comme régulateur des compétences.

1927. Affaires instruites dans une forme analogue à la forme con^ tentieuse. — Renvoi.

192S. Qui peut former le recours au Conseil d^État f

1929. Contre quelles décisions peut-on se pourvoir?

1930. Délai du pourvoi.

1981. Le délai de trois mois s'applique^-il à rappel incident?

1983. Manière de calculer le délai.

1988. La noUficationest^lletot^ours nécessaire pour faire courir le délai?

1984. Par qui doit étrefaite la notification?

1916. La nidification of^delle faite au ministre fait^lle courir le délai contre lui?

1986. PourvoidansNntérétdelaloi.

1937. Vappel ne suspend pas Vexécution. -» Sursis.

TRIBUNAL ahministratif. 3T7

19S8. Obligation d'employer un avocat au Conseil pour $e pourvoir, •* Exceptionsm

1939. Forme des écritures et des significations.

1940. Forme du pourvoi,

1941. Suppression du r^et préalable des requêtes, 1949. Communication des requêtes.

1943. Réponse du demandeur aux productions du défendeur.

1944. Moyens d'instruction que peut employer le Conseil d'État. 1946. Demandes incidentes.

1946. Inscription de faux.

1947. vérification d'écritures.

1948. Intervention.

1949. Interruption et reprise d^instance. 1960. Désaveu.

1951. Désistement.

1953. Acquiescement.

1953. Récusation.

1954. Jonction d'instance.

1955. Pé-emption d'instance.

1056. Débats oraux.

195T. Forme efw décisions du Conseil.

1958. i^i!^ tf^ exécution des arrêts du Conseil.

1959. Condamnation aux dépens. •— Exception.

1960. Moyens de recours contre les arrêts du Conseil.

1961. Opposition. 1069. Tierce opposition,

1963. Tierce opposition en matière non contentieuse {art. 40 (ifu décre/ (/tf 22 juillet 1806. )

1964. Requête civile.

1965. Violation des formes.

1966. Forme de procéder quand le recours est exercé par un ministre ou dirigé contre le gouvernement.

1967. Le Conseil d!* Etat peut-il évoquer le fond?

1968. Matières instruites dans une forme analogue à la forme contentieuse.

1969. Procédure sur la demande en autorisation de poursuivre les fonctionnaires publics.

1970. Forme de Pordonnance.

1971. Procédure en matière de prise maritime.

1918. Nous avons parlé , n**' 117 et suivants, du Conseil (TÈtat; nous avons fait connaître sa nature et son organisation; mais nous Tarons eonsîdcW prîncî-

378 CMiEiL d'état.

paiement aous le rapport de se^ attribulioM adiaimsiratives pures; il nous reste à l'étudier comme tribunal supérieur administratir, à faire connaître sa compétence et sa procédure.

Lorsque nous donnons au Conseil d^État le titre de tribunal supérieur administratifs que nous parlons de sa compétence et de sa procédure^ noua expnmoiia plutôt le fait que le droit; car^ dans Tétat actue\ de la légisLUioB^ le Conseil d'État n*a pas^ à proprement parler, de juridiction; lors mémo qu'il pi^ononce aiM* le contentieux , il ne rend pas de véritables arpêU^ mais il donne des avis que le Roi adopte et rend obU* gatoires en les revêtant de la forme d'ordonnances,

1919. Ce système repose sur le principe qu^au IM seul appartient le pouvoir exécutif; que juger les difficultés qui naissent à l'occasion de l'exercice de ce pouvoir ; c'est encore administrer; que donner à un coi*ps quelconque le droit de statuer sur ces difficultés, ce serait lui livrer l'administration^ et détraire à (a fois la liberté et la responsabilité de ses agents, Ainii Tavis du Conseil d'État , donné après une inetrucUon sérieuse, est une garantie pour les particuliers; le droit qu'a le Roi de ne pas confirmer cet avis est une gierantie pour le pouvoir, et la responsabilité encoame par le ministre qui contre-signe Tordonnance met à la fois les individus et la société à l'abri des abus.

Dans la pratique, cependant, ce système est reatë à Vétat d'une théorie continuellement démentie par les faits. Il n'y a pas d'exemple d'un avis du Conaeil d'État rendu en matière contentieuse, auquel la saiietion royale et la signature ministérielle aient été refusées, et les ministres ne manquent Jamais de mettre leur responsabilité à couvert derrière l'avis du Conaeil d'État, de telle sorte que le Conseil exerce en fait une

TRIBUNAL ADMINIITIUTIF. 379

juridioium, qui en droit hii est déniée* Il seraît temps, ce nous semble , de mettre le drmt d'accord avec le fait, et de supprimer une fiction qui est cou* traire à la nature des choses et n'a aucun, des avan-> tages qu'on lui suppose.

Nous disons que le système actuel est contraire à la nature des choses; il se ressent en effet de l'obscurité qui a longtemps régné sur le véritable caractère du contentieux, et de la confusion que l'on a faite trop longtemps des différents modes d'action de Tadminhsti*ation. Lorsque les réclamations sont fondées sur de simples intérêts^ elles s'adressent à la partie discrétion* naire du pouvoir administratif, qui peut les admettre ou les rejeter sans autre règle que ce qu'il croit être le bien public, et sous la responsabilité de ses agents s c'est alors seulement qu on peut dire, en détournant le mot de son acception légale : juger ^ c'est encore admi* nistrer. Mais, lorsque les réclamations sont fondées sur des droits f le pouvoir n'est plus libre de trancher la difficulté comme il l'entend ; il cesse d'être discréiian^ ruôrt , parce qu'il est dominé par une loi ou par un contrat qu'il s'agit d'appliquer; alors il exerce une juridiction. Il juge dans la véritable acception da terme , et dans ce cas on ne peut plus dire que juger soit administrer.

D'après les principes constitutionnels , le droit de juger est confié à des corps, parce qu'ils offrent toujours plus de garanties de lumières et d'impartialité que des individus. En refusant une juridiction au Conseil d'Etat, et en la transportant au Roi, c'est-à*dire au ministre signataire de l'ordonnance, on tombe dans tous les inconvénients d'un juge unique qui est susceptible de se laisser prévenir, et qui ne pourra jamais.

380 cowsEiL d'état.

à cause du nombre immense des alTaires dont il est chargé y statuer en connaissance de cause. Aussi les ministres, qui, d'après le système actuel^ devraient avoir le droit de repousser l'avis du Conseil , ou même de statuer autrement que lui y s'abstiennent-ils prudemment d'user de ce droit dangereux , de telle sorte qu'il n'existe qu'à condition qu'on n'en usera jamais.

1920. On dit que, s'il en était autrement, le Conseil d'État pourrait envahir l'administration. Cette objection ne nous parait nullement fondée. Nous avons démontré tout à l'heure que le jugement du contentieux n'est point , à proprement parler , un acte administratif, parce qu'il n'a rien de discrétionnaire. Ajoutons qu'il ne prescrit rien de nouveau ^ puisqu'il a pour but de lever les difficultés qui font obstacle à l'exécution de mesures déjà prises; qu'il n'a aucun caractère de généralité , puisqu'il n'a d'effet que pour l'espèce jugée , et seulement à l'égard des parties en cause. Il n'y a donc pas lieu de craindre en général que la solution , quelle qu'elle soit , puisse entraver l'action administrative. Mais admettons pour un moment que cette réaction du juge sur l'administrateur existe dans tous les cas; deux causes seulement peuvent la rendre dangereuse, l'erreur du juge, ou une opposition systématique. L'erreur est toujours possible; mais on reconnaîtra sans doute qu'elle doit être bien moins fréquente de la part d'un juge collectif que de la part d'un individu. Quant à l'opposition , nous con« cevrions l'objection , s'il s'agissait d'un corps inamovible , parce qu'il pourrait^ par sa persistance dans des vues opposées a celles de l'administration , apporter des entraves à ses mesures et envahir indirectement une partie de ses attributions. Mais rien de semblable n*est

TRIBUNAL ADMINISTRATIF. 38t

à craindre de la part d'un corps composé de membres amovibles j dont la majorité peut toujours être mo*difiée.

On objecte encore que les parties sont protégées aujourd'hui par la responsabilité du ministre signataire de Fordonnance , responsabilité qu'on ne pourrait imposer à un corps. Nous croyons qu'on se fait encore illusion» En effet la responsabilité ne peut être attachée qu'à un acte émané d'un agent parfaitement libre : or le juge qui prononce sur une question du contentieux n'est pas libre^ puisqu'il ne peut se dispenser d'appliquer la loi ou le contrat qui est invoqué; il n'est et ne peut être responsable que devant sa conscience. Ce principe ne change pas, lorsque le jugement est rendu par un individu au lieu de l'être par un corps, Aussi^ comme nous le disions tout à l'heure, jamais la res-ponsabilité politique n'a été encourue pour des décisions contentieuses y et nous disons hardiment qu'elle ne le sera jamais. En effet, à quoi aboutirait une telle poursuite? Le ministre , considéré comme auteur du jugement, déclarerait qu'il a suivi les lumières de sa conscience , et qu'il a cru faire une saine application de la loi; pour acquérir la preuve du contraire, il fau<drait donc que la Chambre des Pairs instruisit l'affaire; dés lors elle deviendrait juge suprême du contentieux administratif, ce qui serait contraire à tous les principes constitutionnels.

Ajoutons que la responsabilité ministérielle appliquée aux arrêts du Conseil aurait, si elle pouvait être efficace, les conséquences les plus absurdes; elle frapperait le ministre , qui est dans l'imposfsibilité la plus complète de reviser les avis du Conseil , et elle le frapperait lors même que Tarrêt revêtu de sa signature aurait annulé une de ses décisions. Reconnaître

3â2 CONSEIL d'état.

^iie le Conseil d'État a une vérilable juridictton , m sovil donc simplement mettre le droit en harmonie avec le fait| et légaliser une institution que la force des eiM»es a établie , et que l'expérience pronre 6tre sans dan^ (iy

4921. Nous aTons fait connaitre d'une manière gënërale Torganisation du Conseil d'État (n'^MIT et suiv.) ; nous devons nous occuper ici de son organisation judiciaire. Un comité spécial, qui a reça le nom de comùé du canitmieux (2) , est chargé de diiiger rîfistruction écrite et de préparer le rapport de tontes les afbires conleniieuses, lesquelles sont jugeai en assembla générale. (Oi^. 18 sept. 1839, 96» 99 ^} Le rapport est fiât au comité et au Conseil par «i maitre des requêtes, désigné à cet effet par le pr^ident. Les audit(»irs ont voix délibérative au comité et voix consultative à l'assemblée générale, dans les affaires qu'ils y rapportent. (Id., 27 *.) Les fonctions du ministère public sont remplies par trois maîtres des requêtes, désignés à cet effet tous les six mois par le garde des sceaux; ils assistent aux séances du comîlé du contentieux. (Id., 28'*'. ) L'assemblée générale, en matière contentieuse , ne comprend que les conseillers d'Étal et mattres des requêtes en service ordinaire; les

(1) L*opUik>n que noos Tenons d'émettre a été développée avec tonte V4 torité que donnent le talent et l'expcrience, au nom de la commistioa de 'la Chambre des Députés , par M. Dalloz. (V* lievue de Législai, , t. 12, p. 86. ) BHe ait parUgée par M. de Cormenln , 6* édition , t. 2, Appendice , p. S7 s par M. Vivien, dans un article de la M«vue des Deuœ-JUondes ( livr. des 16 ooL et 15 nov. 1841 ); mais elle est vivement combattue par M. Serrigny, daoa une broehore publiée en 1840, dans son TYaUi de l'orgammtion et éê im con^péienee udmini$traUve$ , n«« 84 et suiv. , et par M. CtMUvoau, dtoa 1m Principes de compétence,

(2) Il est 0ompo«é de quatre conseHIers d'État , six maîtres des reqoAes avec voix délibérative , et douie auditeurs avec voix consultative. U eat piésidé par le vice-président du Conseil d'État, et en son absence par le ploi aeelea «PBBOfltor» (Ord. du f8 «ept. 188S, M *«)

GOMiérEiicfi. 383

anéitoufs y «oui admis. Il faut aa moms qeiose nem« far» ayant voix dëlibéfative, et un nombre iiApair, ponr qm l'assemUëe puisse délibérer. Si les tnenÂres préamf soat en nombre pair, le plus avicien des maîtres des requêtes présents est appelé avec voix délîbérative. (-M- 9 ^.^O ^-^ membres du Conseil ne peuvent participer aux délibérations relatives aux re« cours diri^s contre une décision d'un ministre , lorsque cette décision a été préparée par une délibération spéciale à laquelle ils ont pris part (33 ^).

i 922. Le Conseil d'État, considéré comme tribunal adaûnistratiF, pi*ononce tantàt en pranieret dernier ressort , tantôt comme tribunal d'appel , tantôt comme tribunal de cassation et comme régulateur des compétances; enfin il connait ée certaines matières soufmises à iwe procédure particulière.

4923. On ne connaît guère qu'une classe d'aflaires réellement contcntieuses qui soient portées directement deMut 4e Conseil d'É ta t, et jugées par liu en premier et dernier ressort. Cette attribution résulte de Fait. 21 de la loi du 22 avril 1 806 , -qui porte : ce Le Conseil d'État connaîtrai sur le rapport du ministre des finan<ces> des infractions aux lois et règlements qui régissent la banque, et des contestations relatives à sa polioe et à aon administration intérieures. Le Conseil d'État prononcera de même définitivement et sans recours 9 entre la banque et les membres de son conseil général.^ ses agents ou employés , toute condamnation civile^ y compris les dommages et intérêts, et même soit la destitution , soit la cessation des fonctions, d

f924. Le ConseH d'État prononce ^ comme tribunal d'appel, sur le recours dirigé tx>ntre les décisions du contentieux administratif rendues par les juges du premier degré , c'eat4i<dîce 4par les oanaeîls de préfa»»

3S4 CONSEIL d'État.

ture ou par les commissions qui en tienncDt lieu dan

quelques matières 3pécial(5S, notamment en maîi

de desséchemont , cl par les préfets et miiiisti

dans les cas exc^)tionnels où ils sont juges du i~

tcntieux.

1925. Gomme tribunal de cassation, le Con; iiule pour vice de Ibrme les décisions prises [ tribunaux du premier degré , les décisions de laJ des comptes ( 1. 16 sept. 1807, 17 ), et mém propres décisions en t^^^^K^^^Êcn révision I vîolatioD des formes ^H^tes pa^^^H^^7, 2fl et 31 de Tord, du I^Jptembre 1839^^^ art. 34*.)

1 926. Comme régi^Hir des compétences, i sur toutes les quesilonl^L compétence dans lesqoj l'administration est inténKe; il annule les aciesl agents du pouvoir discrétioTl^||ËCt les délibératioofl des corps administratifs qui on^^H|^lGurs pouvoirs ou violé les formes légales. ( P'. n^^^^ttt arrêts du GoDsral des 3 mai 1839, 19 fév. 1840.^^^

1927. Le Conseil d'État statue aussi, procédure analogue à celle qu'il suit en matière^ tentieuse , sur 1» recours comme d'abus dans les cas et dans les formes prescrits par la loi du 1 8 germinal an X, art. 7 et S'^; sur les demandes en autorisation de poursuivre les fonctionnaires publics devant les tribunaux; sur les conflits entre l'autorité judiciaire et l'auiorité administrative; sur les prises maritimes (1).

(0 Voici commeot H. da Cormeotn ( 3< édil. , p. ISS ) nisiinie les dHHnntci ottribnttonB contenlleiiBea da Conseil d'Ëlal :

■ Coar d'appel , U prononce en dcrafer ressort et déOnltlTement sar le find des matières.

■ Goor de wnTeraln , Il malDtiCDt ptir le rèstcmcnt des conOils la dlTlsiui budaiDUtale des poavgin «dnUalttFtUt cl Indlclairc.