TONE III. 2S

424 COLAS p'£Ali hOS ?i4\lGÀ|ILES.

les tribunaux peuTent, inême dans ce cas, proaoocer mr les étoùê litigieux ; déclarer, par exemple , que le oonatrueteur de rinine «'eH pas , oooiaie il le prétend , propriétaire de la rive sur laquelle 3 apfMie Min barrage ; que Texisteuce de cette usine est incompatible avec tai droits acquis par le propriétaire d*une usine existant dé^à ; Us Tent même prononcer des dommages et intérêts au profit de eeiu la construction nouvelle lèse les droits : mais là se Inirne leur compé* tcnce; pour tout le reste, ils doirent renvoyer les parties detast Tautorité administrative.

Ou trouve une application de ces principes dans l*cspèec suivante : Un sieur Lericbe avait sollicité Fautorisation de construire une sur une rivière non navigable ni flottable , et il avait produit Ti de consentement du sieur Dubois , propriétaire de la partie de la rm opposée sur laquelle il devait placer son barrasse. I/autorisalion kd avait été accordée, mais il se trouva que Tcxposé du sieur hmtkid était erroné , et que le barrage devait porter, non pas sur le terraiii du sieur Dubois, nuiîs bien sur le terrain d*un sieur Cinglant. Ci^rlni-d forma tierce opposition à l'ordonnance d'autorisation. Le fait d^aîUeiifS n*était point contesté. I^ (k>nseil d'Etat révocjua Tordonnanee fl^aiitorisation comme rendue sur un faux exposé. ( Arrêt du Goweil dt 18 août 1838. )

Nous n'adoptons pas ce syslèn^, qui nous parait fondé sur une coft" fusion de principes.

£n tlièse générale « et ù moins d*une exception bien formelle, Tadministration ne peut prononcer que sur les matières qui tier^nent à For^re public. Les tribunaux ordinaires sont compétents pour statuer mf toutes les questions qui n'intéressent que les particuliers entre eiu(. Lorsque Tintérct public et Tintérét privé sont tellement confondus que Ton ne peut touclier à Fun sans mudiGer l'autre, le premier Feaiporte sur le second, et c'est alors Fadmi nistration qui pronooeot sauf des dommages-intérêts ou des indemnités qui sont dus à ceux d^al on a exigé des sacrifices; mais, toutes It^ fois que cette connexité n>xfste pas , la distinction entre les autorisés doit être r^oureus^ ment observée.

Rappelons-nous maintenant quelle est la mission de Fadminisiration dans rétablissement des usines. Ce n'est pas de résoudre les que»lions de propriété qui peuvent s'élever entre le constructeur el les autres riverains. Tout le monde reconnaît qu elle doit respecter les droits certains, renvoyer devant les tribunaux les contestations relatives aux droits douteux , et surseoir à prononcer jusqu'après leur jugement. ( Arrêt du Conseil du 18 mars 18IG. ) Ce n*est pas nou plus de revêtir le constructeur d'un droit sur la chose d'autrui , puisque la première condition qu'on exige de lui, c'est qu'il soit propriétaire ou qu'il ait le consentement du propriétaire. C'est donc uniquemei^ d*examioer si le nouvel établissement ne présente pas d'iucoovétfieBts

VSINE6. — GOMPÉTBNCE. 435

d'ordre public. Ainsi, dans ee eas, comme lorsqu'il s*agit d'ateHers MBihibregf rordonoasoe du Roi ne juge pas une question de propriété, ne rend pas le oonstrueteur propriétaire, mais Tautorise seukneat à faire de sa propriété un usage qui est reconnu sans danger. QMiqufis auteurs soutiennent cependant que Fautorité n'intendent fn scalement pour examiner si rétablissement n'a rien de contraire à Tordre publie, mais qu'elle est appelée en outre à prononcer sur rutîiîté de l'usine d'une manière affirmative. « La construction des usines, dit M. Proudbon ( Traité du domaine public^ t. 4, p. 107), intéressant immédiatement le commerce, qui est une chose trtate pour la soetété, se rattache par là même à la plus baute région admi- BÎatrative. » Sans doute la construction des usines à eau intéresse le commerce, mais on peut dire la même chose de tous ks autres établis* flciaents industriels; et cependant, quelle que soit leur importance, l'administration n'intervient pas pour en presciire la création; elle laisse ce soin à Tintérét privé, et ne fait sentir son action que pour empêcher ce qui serait nuisible. SMI s'agissait d'un établissement qui fût dans le sens légal de ce mot cTutiiité publique , Tadmlnlstratioii agirait par voie d'expropriation , et , l'utilité une fols constatée , elle m» s'inquiéterait nullement des droits des particuKers , lesquels st résoudraient en indemnités. Mais rien de semblable n'existe dans la création d'une usine; c'est une entreprise faite par un particulier qui doit respecter à la fois l'ordre public et les droits des tiers. L'ordon^ nanoe d'autorisation prononce sur la question d'ordre public; les tribih Baux jugent les réclamations des tiers : cette distinction a été reconnue par la jurisprudence du Conseil d'Etat.

Une ordonnance du 18 juillet 181^7 avait autorisé le sieur Btlliottl à établir un moulin dans la commune de Sarrians; le sieur Vidal de liérac, propriétaire d'un ancien moulin banal , prétendit que la nouvelle usine porterait préjudice h la sienne et détruirait ses droits de banalité. 11 forma tierce opposition à l'ordonnance ; cette tierce oppositioD fut rejetée par le motif suivant :

« Considérant que, dans son dispositif, Tordonnance du 18 juiNel 1827 se liorne à permettre au sieur BiHiotti d'établir un moulin sur

le ruisseau de , etc. , qui n'est ni navigable ni flottable, et que

cette permission n'a pu être donnée que sot(s la réserve des droits des tiers ; que, dès lors, elle ne fait pas ol>stable à ce que le sieur de Lérac fiasse valoir ses droits devant les tribunaux , etc. » ( Arrêt du 13 juillet 1828.)

Le rédacteur du Recueil des Arrêts place à la suite de cette décision la note suivante :

<i II nous semble résulter de cette ordonnance , qu'au lieu de re« courir, par la voie d'opposition , devant le Conseil d*Etat, comité àû contentieux, contre l'ordonnance portant autorisation d'élever dee iHÎaes» les parties qui se pfétendeol léeées par cette autorisatioit dof»

436 couHs d'eau nom navigables.

vent se pourvoir directemeat devant les tribunaux pour y faire vakir et reconnaître leurs droits; et si on leur oppose Tordonnance royale, elles doivent prouver par cet exemple qu'en statuant ainsi FadmiDisliition agit toujours salco jure alieno. Ce principe étant reconnu |Nur l'administration , Tautorité judiciaire ne doit pas craindre d'annuler par le fait les ordonnances d'autorisation , si elle juge que les réclamants ont raison. » ( Recueil des Arrêts du Conseil^ t. 10, p. 545. )

Plusieurs autres arrêts du Conseil , presque identiques dans les termes avec celui-ci , décident la question de la même manière. {Foir notamment ceux des 25 avril 1828 , 24 octobre 1884 , etc. )

Ainsi le Conseil d'Etat parait être revenu aux véritables principes qu'il avait méconnus d'abord , puisque , d'après une jurispmdenee longtemps admise , les individus qui se prétendaient lésés par l'établissement d'une usine devaient former tierce opposition à l'ordonnance d'autorisation par la voie contentieuse , et cela dans les trois mois de la notification qui leur en avait été faite ; on refusait même ce droit à ceux qui avaient fait valoir leurs moyens dans l'enqute préalable.

U ne restait donc aux particuliers qui se trouvaient repoussés, soit par des fins de non-recevoir , soit par des moyens du fond , qu'un recours en dommages-intérêts qui pouvait être porté devant les tri* bunaux. C'était en réalité attribuer à l'autorité administrative le droit de prononcer l'expropriation , tout en proclamant que l'établissement des usines ne pouvait être autorisé que sauf les droits des tiers. En distinguant, au contraire , comme nous le faisons, nous laissons à l'autorité administrative et à l'autorité judiciaire une parfaite indépendance dans la sphère d'action qui est attribuée à chacune d'elles.

On ne peut pas dire , en effet , que l'autorité judiciaire annule ici l'ordonnance royale , car l'ordonnance royale ne conférait pas un droit complet. Or , lorsqu'il faut , pour créer un droit , le concours de deux éléments essentiels, si l'un d'eux vient à manquer, il est tout naturel que l'autre reste improductif; c'est précisément ce qui arrive en matière de construction d'usine. L'ordonnance royale est un des éléments du droit, mais il faut qu'elle concoure avec la propriété : le tribunal, en déclarant que le second élément, la propriété, n'existe pas , ne touche en rien à l'ordonnance ; il la laisse telle qu'elle est, stérile par elle-même, mais susceptible de produire son effet , si le consentement du propriétaire, qui manquait d'abord , intervient ensuite.

Pareille chose a lieu tous les jours en matière de brevet d'invention. L'une des conditions requises pour la validité du brevet d'invention, est que le procédé pour lequel on l'a obtenu soit nouveau ; de telle sorte que tout individu peut faire prononcer la déchéance d'un brevet, s'il prouve que le procédé breveté était déjà connu. Comme le brevet est accordé par uue ordonnance du Roi , on soutenait autrefois qu'il ne pouvait être

USINES. ^ COMPÉTSNCB. 437

anéanti que par une autre ordonnance, et que c*était par conséquent devant Tautorité administrative que devait se débattre la question de déchéance. Un arrêté de conflit du 28 tliermidor an yii , confirmé par le Directoire , un jugement du tribunal de première instance de la Seine du 13 décembre 18t0, un arrêt de la Cour royale de Paris du 26 novembre 1821, ont adopté cette doctrine; mais elle a été repoussée à plusieurs reprises par la Cour de cassation (voir notamment un arrêt du 21 février 1837 ; Dalloz, 1837 , part. 1^% p. 217) , dont la Jurisprudence est ratifiée par le silence de radministration. II résulte, en effet, de Tarticle 1*<^ de la loi du 25 mai 1791 et de l'arrêté du 5 vendémiaire an ix , que radministration , délivrant les brevets sans examen préalable , n'entend pas garantir la priorité de Tinvention ; d'où il suit que les tribunaux, en prononçant sur cette question, n'empiètent nullement sur les attributions administratives, bien qu'après tout , en décidant que l'invention n'était pas nouvelle, ils rendent stérile l'ordonnance, qui jusque-là avait produit des effets.

Dira-t-on qu'en matière d'usine il existe un examen préalable qui porte sur les droits des tiers, et que par conséquent l'ordonnance a force de jugement quant à ces droits? Ce serait se faire une étrange illusion et se mettre en contradiction avec la jurisprudence du Conseil d'Etat, à Tépoque même où elle était le plus favorable à sa compétence; car il a toujours été reconnu en principe que l'administration ne prononçait pas sur les droits des particuliers; qu'elle devait les respecter quand ils étaient constants; etque, s'il y avait des doutes, c'étaient les tribunaux qui devaient les résoudre, {f^oir arrêt du Conseil du 18 mars 1816. Sirey,t,3,p. 260.)

L'administration, en se livrant à un examen préalable, prend une précaution, utile sans doute, mais qui n'est prescrite par aucune loi; elle n'entend certainement pas prononcer un jugement sur une question qui est essentiellement du domaine des tribunaux, comme celle de la priorité d'invention en matière de brevet.

Ici encore nous pouvons nous appuyer sur la jurisprudence du Conseil d'Etat, qui a subi sur cette matière les mêmes vicissitudes que sur la matière des brevets d'invention. Un juge de paix, saisi, en vertu de la loi, d'une action possessoire intentée à l'occasion d'un batardeau construit sur une rivière non navigable , maintint le défendeur en possession et ordonna la destruction de ce batardeau ; sur l'appel , le préfet éleva le conflit; puis, comme le batardeau avait été démoli, il en ordonna la reconstruction par un arrêté ; cette reconstruction ayant eu lieu , le demandeur se pourvut en référé devant le président du tribunal, qui ordonna de nouveau la destruction du batardeau; un second conflit fut élevé par le préfet. Le Conseil d'État confirma les deux arrêtés de conflit, et annula la sentence du juge de paix et l'ordonnance du président du tribunal , l'une et l'autre comme incompétemment rendues. ^L'arrêt est du 21 janvier 1824. ( r. aussi arrêt du 45 décembre 1824. )

418 COURS D'IAU MO» KÀTI61BLKS.

VoîU raBoieniie jurisprudence du Conseil d'État ; voM nalniMMnÉI la nouvelle : Un sieur Pourcheron fut autorisé, par une ordoiMUMM royale, à établir une usine à soie sur sa propriété, et à eonstruitre U

barrage sur la rivière de , afin de dévier les eaux néoessairei |KNir

faire mouvoir cette usine. Le sieur Sibleyras, qui posBédait une màÈê à soie au-dessus de la propriété du sieur Pourclieron , le dla devaiil te juge de paix pour le fiiire condamner à démolir sofi barrmge^kM, payer des dommages-intérêts.

Un jugement par défaut condamna le sieur Pourcheron à la démoKtfott du barrage. Celui-ci ayant formé opposition au jugement, le préfet élevi le conflit, en motivant son arrêté sur œ que le jugement « révoquait « une ordonnance royale qui ne pouvait être révoquée que par une » autre ordonnance , etc. » lie sieur Sibleyras , tout en combattant Tarrélé de conflit , crut devoir, par précaution , se pourvoir par tierce op* position contre Tordonnanoe d'autorisation. Le Conseil d'Etat prononça eu c^ termes :

« Considérant que le conflit et le pourvoi présentant à juger la même question de compétence , Il y a lieu de les joindre pour y statuer pat viit seule et même ordonnance ;

» Considérant que le cours d'eau dont il s'agit n'est ni navigable ni flottable ; que dès lors l'ordonnance qui a autorisé la construction de Fusine du sieur Pourcheron ne constitue qu'une simple permfnkm accordée sous les rapports de police, et sans préjudice des droits relatffil à la propriété du sol, à Pusage des eaux^ et aux autres droiis ée$ tiers; qu'ainsi elle ne fait point obstacle à ce que l'action Intentée par le sieur Sibleyras contre le sieur Pourcheron soit jugée par les tribuaattx« seuls compétents à cet égard ;

M L'arrêté de conflit pris par le préfet du département de TArdèche le 29 novembre 1817 est annulé, et les parties sont renvoyées denmt les tribunaux. » (Arrêt du 13 février 182S, Macarel^ tome 10^ pag. 149.)

Cet arrêt établit très-nettement des principes fort importants. 11 ne s'agissait pas même, dans l'espèce, d'une question de propriété ou de l'application de titres privés, mais d'une question d'usage de Teau; te demandeur ne concluait pas seulement à des dommages-intérêts, mais! la démolition ; le préfet a fait valoir dans son arrêté de conflit toutes tes raisons à l'appui de la compétence administrative, et cependant te Conseil a déclaré que les tribunaux étaient seuls compétents pour prononcer sur l'usage de l'eau et sur la démolition.

Faisons maintenant l'application des principes que nous venons d*établir aux différents cas qui peuvent se présenter.

Un individu demande la destruction d'une usine ou d'une partte d'usine qui a été construite sans son consentement sur le sol qui lui appartient. H peut se pourvoir devant les tribunaux par action poisessoire dans l'année, et par action pétitoire tant que la prescription n^ctt

vrtilkèi — GÂif piriircË. 439

pas aiequÎM contre lui. Les tribunaux doivent, sans s'arrêtera Facte d'autorisation , ordonner la destruction de ce qui a été fait à son préjudice.

Le même principe s*applique ûu cas où la demande est fondée, non pus sur un droit de propriété , mais sur des conventions privées. Il est très-possible, enefîet, qu*un propriétaire riverain s*oblige, dans Tihtérét d*un de ses voisins, à ne pas construire d*usine sur son fonds ; re fbndsest alors grevé d'une servitude dont il n'aptiarlient pas à Tadministratlon de raftVnnchir, et sur les conséquences de laquelle les tribunaux seuls doivent prononcer.

La solution n*est point aussi simple quand cVst le propriétaire d*une usine existint déjà qui demande la suppression d'une nouvelle usine, autorisée malgré son opposition. On peut dire qu'il ne s'agit plus alors de prononcer sur des intérêts privés, mais de réglementer une chose délaissée dans une sorte de communauté; que Fadministration seul^a le droit de le faire, et que c*est seulement devant elle que doivent étr« portées les difficultés qui naissent à cette occasion. On peut même appuyer cette opinion sur rarticle 045 du Code civil , qui dit expresséntent que les règlements particuliers et locaux sur le cours et fusâge des eaux doivent être observés par les tribunaux.

Ici encore il faut se rappeler la distinction qiie nous avons faite entré Fadministration agissant d'une manière impérative pour Tintérêt public, et Tadminislration prononçant qu'il n'y a point dinconvénient 5 êé qu'un particulier fasse de son droit un usagie déterminé. Dans le premier cas, l'administration a un pouvoir de commandement qui l'emporte sur les intérêts privés et qui les oblige à se contenter de simples Indemnités; dans le second cas, l'administration ne prononce que sauf les droits des tiers.

Ainsi un règlemeiit d'eait général est obligatoire pour les particuliers , quels que soient les droits qu'ils oht acquis par tifre ou de toute autre îuanière sur le cours d'eau ; les tribunaux ne peuvent que prononcer des dommages-intérêts contre ceux que le règlement favorise, au proHt de ceUx auxquels il préjudicie. L'intérêt public et l'intérêt collectif d^s riverains, dont l'administration est Juge , le veulent ainsi.

Mais lorsqu'une décision administrative n'a d'autre but que de statuer siir l'établissement d'une usine, et que cet établissement n'a lieti que dans un intérêt privé, elle ne peut modifier les droits des tiers. La ques. lion se réduit donc à savoir si le constructeur d'une usine ù dcquls sur la chute d'eau un droit de telle nattire qu'il puisse s'opposer à toute entreprise qui aurait pour résultat dé la diminuer.

Si nous consultons sur ce point la jurisprudence administrative, notis Toyons que l'ordonnance du Roi qui autorise la construction d'une usine confère au constructeur un droit à la force motrice, (f^. Cormenin, A* édit., t. 2 , p. 3t22 , en note. ) Cette jurisprudeiicê tloUs paraît dévoir être adoptée , dans l'absence d'un textd positif. En effet , l'eau n'a de force motrice qu'autant qu'elle a pnrcduru un espace plus ota tnoins

440 COURS h'UXV NON NÀVIGÀBtCS.

étendu, suivant rinclinaison du Ht. Mais cette force, résultant da passage de feau à travers un assez grand nombre d*béritages , n'est Faccessoire d'aucun de ces liéritages , à Texception du cas assez rare , et qui d'ailleurs n'offrirait aucune difficulté, où le même individu posséderait les deux rives d'un cours d'eau pendant un espace suffisant pour lai donner la force motrice. D'un autre côté, si chaque riverain voulait ta servir de la force motrice , elle serait bien vite anéantie et ne proflterait à personne. Il est donc aussi conforme à la nature des choses qu^aux véritables intérêts de l'industrie et des particuliers eux-mêmes de oon* sidérer alors l'usage de l'eau, sous ce rapport, comme n'appartenante aucun des riverains, comme étant resté entre eux dans une sorte de communauté, et de reconnaître en conséquence à l'administration le droit de régler cet usage de la manière la plus utile pour tout le monde.

Lorsque l'administration , usant de ce droit , a autorisé un riverala à construire une usine , elle lui a fait concession de la force motrice; dès lors elle ne peut plus la lui enlever , parte qu'il est bien évident qu'aucun individu ne consentirait a faire les dépenses et à courir les chances de l'établissement d'une usine , s'il pouvait craindre d'en voir ensuite le moteur paralysé en tout ou en partie. On est donc amené à cette conséquence, que l'ordonnance d'autorisation attribue au constructeur un droit sur la force motrice , qui est l'âme de son établis* sèment.

Ce principe étant admis , nous retombons sous l'application de la règle générale qui veut que toutes les contestations relatives à l'intéHk privé soient jugées par les tribunaux. La compétence de l'autorité admi« nistrative est épuisée par la concession du droit ; une fois que le droit est créé, il ne peut plus être anéanti, et s'il a besoin de protection, c'est aux tribunaux qu'il en demande , parce qu'il ne peut entrer en lutte qu'avec d'autres droits de même nature , et qu'alors il ne s'agit plus que d'intérêts privés. Sans doute l'administration prend toutes les pré* cautions possibles pour ne pas nuire aux droits préexistants , quand elle fait une concession ; mais nous répétons ce que nous avons dit plus haut, elle a pour but, en agissant ainsi, de prévenir les contestationS| et non de les juger.

D'un autre cdté, les tribunaux ne doivent point pousser les choses trop loin , et ordonner la démolition d'une usine parce qu'elle cause quelque préjudice à une autre usine; ce sont là des inconvénients ré* sultant de l'usage légitime d'une propriété que l'on doit savoir tolérer , parce que cette tolérance est mutuelle, et qu'après tout le Code civil veut que l'on concilie V intérêt de r agriculture^ nous ajoutons et Pin^ iérét de findustrie, avec le respect dû à la propriété (art. 645 du Code civil ). Ils doivent alors se contenter de prononcer des indemnités en réparation du dommage causé.

Cette opinion est critiquée par M. Serrigny, qui y voit un empiétement de raut<Nrité judiciaire sur l'autorité administrative ( n*" 727). Il lui op*

USinSS. *— COMPXTBNCB. 44t

pose un arrêt du Conseil du 18 juillet 1838', lequel décide « que s! , par des mesures autorisées par Fadministration , les riverains éprouvent quelque dommage , ils peuvent , même sans attaquer les actes, réclamer des dommages-intérêts, et les réclamer devant les tribunaux ; mais que, s'ils se plaignent que les établissements autorisés par Tadministration ont rendu la pente plus ou moins rapide, ou font refluer les eaux sur leur propriété , cette réclamation, qui tend à faire révoquer ou modifler Facte administratif , ne peut être portée devant l'autorité judiciaire. » Nous adoptons complètement cette jurisprudence , à Tappui de laquelle nous pouvons citer un arrêt de la Cour de cassation du 14 février 1833 ; mais nous croyons qu'elle ne touche pas à notre système. En effet , nous distinguons entre les réclamations qui sont fondées sur les inconvénients résultant de l'établissement d'une usine, et qui ont pour but, soit d'obtenir de l'administration le changement ou la suppression de l'usine, soit de réclamer des dommages-intérêts devant les tribunaux , et celles qui sont fondées sur des droits préexistants *, nous pensons que ces dernières doivent être portées devant les tribunaux , parce que Tau* torisation administrative n'est jamais établie que sauf les droite des tiers.

Nous devons reconnaître aussi qu'un arrêt de la Cour de cassation du 26 janvier 1841 contient une doctrine contraire à la ndtre. Il décide « que la demande ayant pour objet de modifier ou de révoquer en tout ou en partie un acte administratif, rentre dans les attributions de Tau* torité administrative, » et il fait l'application de ce principe au cas où un propriétaire d'usine demandait l'abaissement des vannes d'une usine voisine en vertu d'un titre privé. Nous croyons que la Cour de cassation a confondu les travaux prescrits par l'administration en vue d'un service public avec les travaux autorisés dans l'intérêt des particuliers, et accompagnés des précautions nécessaires pour qu'ils ne deviennent pas nuisibles. Les premiers, eu égard à leur importance, peuvent être exécutés nonobstant les droits de propriété des particuliers, qui se résolvent en une indemnité ; Tadministration seule peut les modlGer ou les supprimer. Les seconds ont pour but principal l'intérêt privé; ils ne sont autorisés que sauf les draits des tiers , et il n'existe aucune raison pour enlever aux tribunaux la connaissance des réclamations qu'ils soulèvent. S'il en était autrement, il faudrait admettre que le propriétaire sur le fonds duquel un usurpateur aurait construit une usine ou un atelier insalubre en vertu d'une ordonnance du Roi , ne pourrait en demander la démolition aux tribunaux ; que l'individu qui aurait , en Tendant un fonds voisin du sien , stipulé que l'acheteur n'y construirait pas d'usine, ne pourrait demander aux tribunaux la démolition de ce qui aurait été fait au préjudice du contrat.

Nous persistons à penser que les tribunaux sont compétents dans ces différents cas , parce qu'il ne s'agit que de l'application des droits privés , application qui ne touche en rien à l'intérêt public.

44t BiBUWiitan WiiiiBttATfirEi