QUI £LÈV£ LE CONFLIT

dounance du 1 ''''juin 1828, dont nous allons faire connaiire les dispositions (1 )•

1805. D'après les principes que nous avons développes dans le cliapiire précédent , les tribunaux ne doivent pas juger une question qui est de la compétence de l'administration , interpréter un traité diplomatique dans ses dispositions de droit publiCy ou un acte administratif non réglementaire (/^•n'^ITSI etsuiv.) Ils doivent dans le premier cas se dessaisir , dans le second surseoir jusqu'après T interpréta lion » soit d'office, soit sur la demande des parties. Quand ils ne le font pas, le pix)cureur du roi , aux termes de l'arrêté du 1 3 brumaire an IX I doit requérir le renvoi , et, dans le cas où il n'est point prononcé , avertir sur-le-champ le préfet du déparlement. Ici la réquisition du ministère public et la décision du tribunal sont subordonnées à l'appréciation que les magistrats peuvent faire de la question; il est possible que cette appréciation soit erronée , et que l'autorité judiciaire se croie à tort compétente; c'est le cas alors d'en référer au pouvoir royal , et , en attendant sa décision, de suspendre le jugement de l'aflaire : ce qui a lieu au moyen d'un arrêté administratif qui élève le conflit.

1806. Le droit délever le conflit j c'est-à-dire de revendiquer TaiTaire, était exercé, sous l'empire de la loi du 21 fructidor an m , par les différents organes de l'autorité administrative; mais l'arrêté du 13 brumaire an X l'a restreint aux préfets. Quoique cet arrêté parle formellement du préfet du département^ et que ses expressions soient reproduites dans l'article 8 de Tor^

(0 Cette ordoDnanc<î est une amélioration tnVnotabIc ; maU ce n'fut qu'une ordonnance, qui peut être modifiée par l'autorité q al l'a (établie. Li matière est asiei grave pour être réglée par one loi» qol seule peitt offirir dfie complète anrantio contr<* le n>toiir do9 nnrfenu ahn«.

2ftO CONFLITS.

(lonnancc du l^^^juin 1828, cc|)cndant la jurisprudence ancienne et moderne du Conseil d*État reconnaît aux préfets maritimes le droit d'élever le conflit. (8 janvier 1810, 12 fév. 1841 , 30 mars 1842.) C'est que, dans retendue des circonscriptions maritimes, Tautoritéest partagée entre les préfets ordinaires et les préfets maritimes, et quMl y aurait de l'inconvénient à ne pas laisser aux uns et aux autres le droit d'agir dans les affaires qui rentrent dans leurs attributions. La même difficulté s'était élevée à l'égard du préfet de police; un arrêt du 29 mai 1822 lui avait refusé le droit d'élever le conflit; cette interpn'îtation de l'arrêté du 13 brumaire an x n'éJait point exacte, car le préfet de police à Paris est chargé d'une partie de l'administration départementale (arrêt du 21 messidor an viii); aussi une ordonnance royale du 18 décembre 1822 l'a-t-clle autorisé à élever le conflit pour les affaires qui , étant par leur nature de la compétence de l'administration, sont placées dans ses attributions.

C'est le préfet du département où siège le tribunal qui doit élever le conflit, parce que, comme l'a dit le Conseil d'État en annulant un arrêté pris par le préfet du Cher dans une instance pendante devant le tribunal de Nevers , où il avait été appelé comme garant, l'arrêté par lequel le préfet élève un conflit est un acte des fonc«» lions qu'il exerce comme représentant l'autorité publique , et que dés lors il ne peut le prendre que dans les affaires portées devant les tribunaux du département où il remplit ses fonctions. (Arrêt du 14 avril 1839.) La conséquence de cette doctrine serait que, dans le cas d'appel , le conflit devrait être élevé par le préfet dans le département duquel siège la Cour. Cependant le Conseil d*État , abandonnant le principe , fort juste selon nous, qu'il avait posé dans l'arrêt du 14 avril

Qtl KLKVE LE CONFLIT. 281

1839, a décidé, le 20 août 18/i0, que le préfet, compétent pour élever le conflit devant les tribunaux compris dans la circonscription de son département , Test aussi pour l'élever devant la Cour royale où les affaires qu'il veut revendiquer sont portées par la voie de l'appel. Cette doctrine peut s'appuyer sur l'article 8 de Tordonnance.

Les parties ne peuvent que proposer le déclinatoire devant le tribunal; elles peuvent aussi solliciter le préfet d'élever le conflit, et, en cas de refus, s'adresser au ministre pour qu'il donne au préfet l'ordre de le faire; mais nous ne croyons pas qu'elles puissent requérir le conflit, et se pourvoir devant le Conseil d'État contre la décision du ministre qui refuserait d'enjoindre au préfet de Vélever. Le contraire parait cependant résulter d'un arrêt du Conseil du 6 décembre 1 820 , rendu sur la requête du sieur de Faudoas , qui s'était pourvu contre un arrêté du préfet déclarant qu'il n'y avait pas lieu d'élever le conflit; l'arrêt le renvoie à se pourvoir devant le ministre, pour obtenir, s'il y a lieu , l'annulation de l'arrêté du préfet , sauf recours au Conseil dÉtat. Cet arrêt ne se fonde que sur une fin de non-recevoir résultant de l'irrégularité du pourvoi, et ne juge nullement la question de savoir si la partie avait ou non le droit de requérir qu'on élevât le conflit; loin de là, le Conseil refuse de prononcer sur la question de compétence , parce qu'il n'est saisi ni par un conflit positifs ni par un conflit négatif. Or il est de principe que le conflit positif qui suspend le cours de la justice est un acte de haute administration, qu'il doit par conséquent être laissé dans le pouvoir discrétionnaire de ses agents. D'un autre côté , le Conseil d'État ne pourrait ordonner d'élever le conflit sans préjuger la question de compétence sur

laquelle il devra pronoDcer en derHÎer lieo. Nous pca» sons que les mots sauf recours au Conseil dEiat ne sont dans cet arrêt qu'une sorle de formule qui ne pré* juge en rien la question.

1807. Quoique Tadminislralion saisie d'une afiaire de la compétence de Tautorité judiciaire doive aussi s'en dessaisir, cependant le droit d'élever le conflit i si elle ne le fait pas, n'appartient pas à l'autorité judiciaire, il n'est attribué qu'à l'autorité administrative. Le jugement d'un tribunal qui tenterait d'élever le conflit devrait être annulé par la Cour de cassation, à la requête soit des parties , soit du procureur général (arrêt du Conseil du 3 juillet 1822); mais les parties peuvent , en saisissant les tribunaux , donner lieu à un conflit^ ou plus simplement demander leur renvoi devant l'autorité judiciaire, et se pourvoir devant le Conseil d'État contre la décision qui aurait repoussé leur demande , ce qui produit le même effet que le conflit 9 puisque dans Tun comme dans l'autre cas le Conseil d'Êiat est appelé à juger. D'un autre côté ^ l'article 131 du Code pénal punit les administrateurs qui entreprennent sur les fonctions judiciaires, et qui, après la déclaration des parties ou de l'une d'elles, ont décidé l'affaire avant que l'autorité supérieure ail prononcé.

1808. L'ordonnance du 1^'juin 1828, déterminant les cas où il y a lieu d'élever le conflit , procède par voie d'exclusion ; son premier article porte qu'à l'avenir le conflit d'attribution ne sera jamais élevé en matière criminelle. Un des plus révoltants abus de pouvoir que se soit permis le Directoire a été Tannulation, par voie de conflit, de jugements de commissions militaires ou d'ordonnances de dii^cteurs de \\\r\ qui renvoyaient absous des prévenus d'émîgra-

OUAND ÉLÈVE-1H)N LE CONFLIT. 2ftS

LÎOD^ on prescrivaient la mise en liberté de prévenus de désertion. On motivait celte annulation en disant que la peine était encourue de plein droit par l'eifet de la loi; qu^ainsi les tribunaux n'avaient plus qu'à examiner la question d'identité , et à renvoyer ceux contre lesquels cette question était résolue, devant l'administration , qui leur appliquerait les peines pro* aoncées par la loi (1).

1 809. Depuis longtemps de semblables abus n'avaient plus lieu ; l'ordonnance , par un texte formel , les a désormais rendus impossibles. Les cas où un conflit pourrait être élevé au grand criminel sont assez rares , puisque l'autorité judiciaire est seule compétente pour appliquer les peines en cette matière. Toutefois une question dont la solution dépendrait de l'admini* straLion pourrait se présenter incidemment aux débats, et avoir une grande influence sur la solution de la question principale. Supposons, par exemple, qu'un comptable de l'État soit poursuivi devant la Cour d'assises comme coupable de dilapidation des deniers publics : il pourrait être nécessaire d'examiner avant tout si le comptable est reliquataire ; la question de culpabilité serait alors subordonnée à celle de comptabilité, que Taulorité administrative peut seule résoudre. Cependant les termes absolus de l'ordonnance ne permettent d'élever le conflit dans aucun cas; il faudra donc que l'accusé ou le ministère public requière le renvoi de l'affaire jusqu'après la décision administrative ; la Cour fera nécessairement droit aux conclusions prises ou aux réquisitions faites dans ce but, sinon elle s'exposerait, dans le cas où le renvoi aurait du être ordonné, à

(1) V. entre autres, arrêts des 16 vent, an v, 8 Tcnt. et (» fruct. nn vi » m brnm. an vrii . 2fi «erni. et 18 flor. an v.

284 r.oNFi.îTS.

voir son arrêt annulé par la Cour de cassation (1).

1810. Si la question administrative était incidente, non pas à une aiTairc criminelle , mais à une affaire correctionnelle 9 dont les conséquences sont moins graves, le conflit pourrait être élevé, mais seulement sur la question préjudicielle. (Ord. 1"juin 1828, 2, § 2 ^0 Ainsi, par exemple , un individu traduit devant le tribunal de police correctionnelle comme prévenn d'avoir coupé un arbre se défend en soutenant que l'arbre lui appartenait, et il fonde sa propriété sur un titre administratif dont l'interprétation est de la compétence de l'administration : le conflit peut être élevé, si le tribunal veut lui-même interpréter l'acte; et quand le sens sera fixé par l'autorité compétente , l'action correctionnelle reprendra son cours. En principe général , toutes les fois que la matière est divisible , le conflit ne doit porter que sur la portion administrative. (Arrêt du Conseil, 11 juin 1813 •)

Il est encore plusieurs autres cas où le conflit peut éti'e élevé en matière de police correctionnelle, c'est lorsqu'une loi spéciale attribue la répression d'un délit à un tribunal administratif (ord. , 2, § 1 *); ce qui a lieu, par exemple, pour la grande voirie, toutes les contraventions en cette matière devant, aux termes de la loi du 29 floréal an x, être constatées, réprimées et poursuivies par voie administrative. Dans ce cas et dans tous ceux analogues, la confusion entre les attributions des autorités judiciaires et administratives étant possible, le droit d'élever le conflit devient nécessaire. Au reste , ce n'est que par exception et dans des cas fort rares que les tribunaux administratifs sont autorisés à appliquer des peines.

(1) V, alT. Fabry, arrêt de cass. du 16 Jalll. 1819; arrêt? du Consoll, dan? la même affairo , do? 31 janv. 1817 et 12 mai IftlO,

QUAND ÉLKVli-1-O-N Lli CO.NtLlT. 285

1811. L'ordonna lice ne parle pas des affaires qui sont de la compétence des tribunaux de simple police ; cependant il existe des contraventions, par exemple eu matière de police de roulage , qui seraient de nature , à cause de la peine qu'elles emportent , à être jugées par ces tribunaux, si une loi particulière n'en attribuait la connaissance aux tribunaux administratifs. Ou ne doit point conclure du silence de Tordonnance que le conQit ne peut être élevé dans cette matière ; elle procède en effet par voie d'exclusion, et, comme le principe général est le droit d'élever le conflit , ce droit subsiste dans tous les cas où une disposition spéciale ne le supprime pas (1).

1812. Une question plus difficile est celle de savoir si le conflit peut être élevé devant les juges de paix jugeant en matière civile et devant les tribunaux de commerce. La difficulté provient ici de ce que les formalités prescrites par les articles 6, 7, 12, 13 et 14 de l'ordonnance, qui supposent l'intervention du procureur du Roi, ne peuvent être observées devant les tribunaux auprès desquels il n'existe pas d'officier du ministère public (2). On en a conclu que le conflit ne pourrait être élevé qu'en appel ; c'est ce qui a été décidé plusieurs fois par le Conseil d*État (3). Nous pensons , malgré les autorités , devoir combattre cette doctrine. Il en résulterait, en effet, que certains tribunaux pourraient braver impunément les lois qui attribuent juridiction à l'autorité administrative dans toutes les affaires quïls jugent en dernier ressort , et qu'à l'égard

(1) M. Serrigny est d'avis contraire, c. no i74.

(2) Cette difllculté ne peut exister à l'égard des juges de simple police, puisqu'il existe auprès d'eux un organe du ministère public. (Code d'insl. crim., art. 144.)

(3) A regard des Juges de paix , voir arrêts des 12 janv. 1836, 4 avril 1837* — .V l'ês^rd des tribunaux dv commerce, voir airct du 1^ fév. 1832,

2â6 CONFLITS.

é»SMiTe^f Texei'cicc da droit de reTendica^ion , accordé à l'administration comme une chose indtspense^ ble, serait subordonné à la condition de Tappet (f ). hm principes sur lesquels repose ce droit de revendication ne permettent pas d'établir une exception qui ne seraîC d'ailleurs motivée que sur des raisons de ferme. Le bat de l'ordonnance est que le tribunal soît appelé à prononcer sur le dédinatoire avant que d'être paralysé par nn arrêté de conflit : il importe peu que ce soit par l'intemiédiaire du procureur da Roi ou par celui do président qu'il connaisse le mémoire et l'arrêté d& préfet; le seul point important, c'est qu'il les coOK naisse. Nous devons dire cependant que la doctrine et |la juri^rudencc sont contraires à notre opinion. C^. M. Serrigpy» t.. t ^ p. 491 . ) H résulte èvt oomf tB^ «idn en 1836 des travaux da Conseil d'État, p. 92,. que le Conseil est d'avi» que le conflit ne peut èPee âtvé sur les décisions des tribunaux de commcarwi des jurys, de révision et des conseils de préfecture; il y a pour ces deux derniers cas une raison spéciale : c'est que le conflit n'est institué que pour maintenir fai: séparation et l'indépendance de l'autorité judiciaire et de l'autorilé administrative , et n'est applicable qu'à lareveadicalioni par fautorité administrât ive, des contetk* tations de sa compétence dont les tribunaux sont saisis» ( Np 1 807.— Arrêt du Conseil ^ 24 mars 1 832.)

1â13é Nous avons déjà dit que le conflit devait être élevé locsqu'uiM aflaire de la compétence de l'admini^ atratimi était portée devant les tribunaux oixlinaires^;: par conséquent il n'y a point lieu de recourir à ce

(1) Vais k conflit eit valablemeot élevé sur l'appel interjetc du chef dfiêf^ compétence d'un jugement rendu par le juge de paix, bien (fue le litige soit danalore. as Coud à ôt» jugé eaderntor i:es8orU (Cooscil d'Ëiat, lO oct. 1838.)

QtAxM) ÉLKVE-T-O.N LE CONFLIT . 287

moyea, lorsque les parties n'ont point observé, dans »ffMre de la compétence ordinaire , les formalités la loi knr imposait Tobligatton de remplir vis-â- ▼ iada Kadminisf ration avant de saisir le tribunal; ce icîce de forme peut produire une nullité , mais il ne efaaage pas la joridîclion et n*engendrespas fTtncompéteBce. Ainsi, par exemple, lorsqu'un fi^hctionnaire pobKc est traduit devant un tribunal criminel à-raison de ses fonctions , et que Ton n'a point obtenu préala* blranent l'autorisation de poursuivre exigée en cette matière , le fonctionnaire public peut opposer la nullité résultant du défout d'autorisation ; mais le préfet ne peuC élever le conflit, parce que l'affaire ne cesse pas d'dtre judiciaire. La même cbose a lieu en matière civile^ lorsque des^ communes plaident sans avoir été autorisées par le conseil de préfecture ; lorscpi'un individu assigne FÊtat ou une commune avant d'avoir rempli les for^ mtlités préalables prescrites par la loi du 28^ octobre 4790, ttt. 3, art. 15, par la loi du 1» juillet 1837, ete»^ Dans ces dtflerents cas et dans d'autres analogues , ofi élevait autrefois le conflit, mais à tdrt; la jurispru* dmee du Gonseti d'État avait fini par admettre les r^es consacrées aujourd'hui par t'ordonnance. (Ord; l'*' juin t888 , 3^0

4814. Le principe du conflit poussé jusque dans ses dernières conséquences conduisait à décider que l'administration pouvait revendiquer une aftaire lorsqu'elle afvaît été jugée en dernier ressort, et même après un arrêt de la Gonr suprême (1). Cette jurisprudence ex* cita de vives et de nombreuses inklamations. L'autorité de la cbose jugée était ainsi foulée aux pieds ; les par* lies qui avaient successivemeut parcouru toutes les

J) 0«€i'cU dvô 9 uxnid, m}Jf%9 ayrlLlSW et2ij

2ttb tU.NFUTS.

phases d*une procédure longue el coùleuse pouvaient se voir eulever le bénéûce d'une décision longtemps api*ès ravoir obtenue; rien n'était plus contraire à roi"* dre et à la stabilité nécessaires au maintien de la so-* ciété (1). Ou a compris qu'il ne pouvait y avoir de droit tellement absolu qu'il ne fut soumis à une déchéance , et que l'administration , à laquelle il fallait bien laisser la faculté de réclamer le jugement des procès de sa com«* pétence^ ne devait exercer cette réclamation que pendant la durée du litige; or, aussitôt qu'un jugement définitif est prononcé , il n'y a plus de procès , et par conséquent plus de réclamation possible.

Ces considérations ont servi de base aux dispositions de l'ordonnance. Le conflit ne peut plus être élevé que jusqu'au jugement ou jusqu'à Tarrét déHnitif, et cela nonobstant la possibilité du pourvoi devant la Cour de cassation, qui ne forme pas un troisième degré de juridiction ; mais si l'arrêt était cassé et Taflaii^e renvoyée devant une autre Cour royale , le droit de former le conflit renaîtrait : il en serait de même si l'arrêt définitif était annulé par la requête civile. (Arrêt du Conseil , 23 octobre 1835.) Quand un jugement a été rendu eu premier ressort, le conflit ne peut plus être élevé si les par«* ties ont confirmé le jugement, soit formellement en y acquiesçant, soit tacitement en Texécutaut, ou en laissant passer les délais de l'appel. Mais, lorsqu'il y a appel, la contestation revit, le conflit peut être élevé, quoiqu'il ne l'ait pas été en premier instance, ou qu'il l'ait été irrégulièrement. (Ord. ^>^ juin 1828, 4*.)

(1) On ne s'est pas seulement contenté d'annuler des jagements rendus en dernier ressort , on est quelquefois allé plus loin encore ; un arrêté des consuls du 15 brum. an x , annulant un arrêt du tribunal d'appel de Besançon , enjoint au président et aux commissairfs du gouvernement de se rendre ft la suite du Conseil d'État, parce qu'il importe, y est-il dit , de savoir si la conduite du tribunal d'appel est une simple erreur d'opinion ; ou s'il faut l'attribuer à une alloctation coupable.