CHAPITRE PREMIER

COUP d'oëil historique sur le droit numiCipal.

SOMAiMRE,

1446. Origine multiple du droit municipal,

1447. effets de la conquête romaine.

144S. Municipalités romaines. — Curies.

1449. Des fonctionnaires municipaux romains.

1450. Zhc defensor cWitatis.

1451. Rapports des préfets avec les municipalités. 1453. Causes de décadence des municipalités romaines.

1453. Effets de la conquête des Gaules par les tribus de la 6er^ manie.

1454. Organisation tentée par Cliarlemagne et son peu de durée.

1455. De la féodalité et eies communes.

1456. Origine des chartes communales.

1457. Chartes concédées par les rois et les principaux seigneurs* 145S. Esprit des chartes communales.

1458. mies de prévôté.

1460. Décadence du système municipal.

1461 . Établissement des municipalités par V Assemblée constituante.

1462. Système de la loi du 14 décembre 1789.

TOHS lU 45

706 ADXlNISfRATlOII GOUMtJlULB.

1461. MoUfioahoM JàU€$ por la amtiUKiUm dt^ U JtOn t7t8, el par les éécreU des 4 vendémiaire et lAjrimsdre «n //.

1464. Municipalités de canton établies par la constUuUon du h/ruC' tidor an III .

1465. Organisation de la loi du 28 pluviôse an yiIL

1 466. Principe d^ élection établi par la loi du 11 mars 1831.

1 446. Nous avons vu dans les déparlemenls des circonscriplions territoriales toutes récentes, dont la personnalité est à peine reconnue par la loi , et qui n'ont encore , pour la plupart , aucune fcHtnne particulière. Il n'en est pas de même des commufies , qui forment le dernier degré de la divisîen administrative. Ici la révolution n'a point eu à créer, mais bien à conserver et à régulariser ce qui existait depuis longtemps. Parmi les communes de 1789, les unes remontaient aux villes gauloises oq aux cités romaiiie» , d'autres devaient leur existence à une charte conquise sur la féodalité ou concédée par la politique des souverains; le plus grand nombre consistait dans des bourgs ou des villages, composés de quelques maisons groupées autour du château féodal ou réunies auprès de l'église paroissiale; presque toutes avaient des bien» possédés en commun, et présentaient depuis longtemps le double caractère d'institution politique et de personne morale. Issu de sources dîiiéreiiles, né à différentes époques^ le droit imintcipal n'avait pas plus d^uniTormité que le droit civil ; il est nécessaire d'étudier son origine multiple , afin de bien comprendi*e ce qu'il était anti*efots et oc qu'il doit être aujourd'hui.

1447. Lorsque Rome inonda les Gaules de ses légions et parvint à les ajouter à ses autre» complètes, elle trouva une confédération de peuplades régies par •des institutions diverses. Les villes conquises fuirent suc*

cessivement réunies à Tempire avec différentes modificafions dans leurs constitutions politiques , lesquelles disparurent ensuite en grande partie pour faire place au régime municipal des colonies romaines. Toutefois ce régime ne fut point uniforme partout ; il reçut de nombreuses modifications des anciennes institutions auxquelles il était superposé. Voici quelles sont les ré« gles qui paraissent avoir été le plus généralement éta« blies.

1448. Les villes municipes romaines étaient gou-* vernées par un corps appelé curie, dont les membres avaient le titre de curiales ou décurions.

La carie était composée : 1 ^ de tous ceux que le drmt de k naissance y appelait comme (ils de décurion ou de sénateur ; 2^ de tous ceux que les suffrages de la curie y introduisaient.

Pour être nommé dicurion^ il fallait posséder vingtrcinq journaux de tefre, et être âgé de vingt-cinq ans. Cette nomination avait lieu à la majorité absolue ; les deux tiers des membi^es de la curie devaient être présents pour qu'elle fût valable. L'acte d'élection était soumis à la ratification du préfet.

Les attributions de la curie étaient de délibérer sur les intérêts communs de la cité , sur l'administration des biens municipaux , sur les ventes et sur les transactions auxquelles elles pouvaient donner lieu ; de présider aux aliénations quand elles étaient jugées convenables ; d'accorder les terrains nécessaires pour les monuments publics; d'établir les foires et les marchés; de nommer les députations qui devaient aller auprès de l'empereur ou des agents du gouverneur , ou bien assister aux assemblées de proVfnce ; de nommer aui( diverses charges municipales et aux nombreux emplois de l'administration.

1449. Les principaux fonctionnaires municipaux élus par la curie dans la réunion des calendes de mars, et qui ne pouvaient être choisis que dans son sein, étaient :

1 "" Les duumvtrs , qui , par leur nombre et leurs attributions , rappelaient les anciens consuls de la république romaine : c'étaient les premiers magistrats de la cité en même temps que ses représentants ; ils exerçaient ses actions , stipulaient et s'obligeaient en son nom; ils restaient ordinairement une année en charge;

2"* Les principaux , qui formaient le conseil exécutif de la cité : ils étaient chargés de la répartition et de la recette des impôts; ils présidaient à l'administration communale , recueillaient les approvisionnements , avaient l'inspection des routes , des remparts, des bains publics , des théâtres , etc. ;

3"" Les curateurs de la cité, qui , sous la juridiction des principaux y étaient chargés plus spécialement de quelques-unes des branches de l'administration, telles que l'approvisionnement public, le soin du patrimoine communal , la surveillance des chemins , etc. , etc.

1 450. Un magistrat était choisi en dehors de la curie par l'universalité des citoyens dont il était chargé de protéger les intérêts : c'était le defensor civitatisj il devait maintenir la paix et la tranquillité des campagnes , réclamer les esclaves fugitifs , poursuivre et arrêter les brigands et les individus prévenus de crimes , les livrer au préfe^t de la province, ou les juger lui-même quand il s'agissait de délits peu importants. Il connaissait aussi des causes pécuniaires dans de certaines limites. Il devait défendre les citoyens contre les abus de pouvoir des magistrats , et surtout contre les exactions et les concussions; les rôles d'imposition se faisaient en sa pi^ésence , et il concourait à transmettre avant l'é-:

chéance , à chaque contribuable^ l'avis de sa cotisation; il inspectait les poids et les mesures des percepteurs de l'impôt. ( V. Histoire du Droit municipal de M. Raynouard. )

1451. « A côté des magistrats municipaux et des }} ordres de la curie, dit M, Raynouard, s'élevait le » pouvoir rival des agents du gouvernement. Les pré^ )) fets eurent des attributions spéciales qui, par rapport » aux magistrats municipaux , étaient bornées à une » surveillance générale , à présider quelquefois les as- » semblées électorales, et à l'approbation de quelques* » uns des choix qu'elles faisaient. Une loi nous apprend » qu'autrefois les villes nommaient les préfets. (Léon. » Nov. 47 , qtiod alius. ) Plus tard on les appela comtes^ D et Charlemagne lui-même appela ses comtes du nom » de préfets. Mais ni les comtes ni les préfets, durant » l'époque de la domination romaine, ne se mêlèrent » de l'administration de la cité ; jamais ils n'assistèrent » aux actes municipaux , qui étaient de la seule com* » pétence des magistrats choisis par la curie ou par » l'universalité des habitants. » (Raynouard , Hist. du » Droit mun.^ t. 1, ch. xii*.)

1 452. Jusqu'à Constantin, les villes jouirent de véritables libertés municipales; mais, à partir de son régne , ces libertés disparurent successivement sous les envahissements des empereurs : ceux-ci établirent un système administratif dont le but était d'aller chercher dans tout l'empire, pour les faire affluer dans le trésor impérial , les richesses dont ils avaient besoin ; à plusieurs reprises , ils s'emparèrent des biens municipaux. Cependant les charges ne faisaient que s'augmenter de toute la misère des populations, toujours prêtes à se soulever. Lorsque les revenus publics étaient insuffisants

•710 ÀDMINISTRiTIÛN COMMUNALK.

pour subvenir à la dépense^ c'étaienl les décurions qui ^^ient obligés d'y pourvoir de leurs propres deuiert; ils étaient percepteurs des impôts publics i et respon*sables, en cette qualité, de l'insolvabilité des contribuables. La qualité de décurion devint donc très-onéreuse, et chacun s'efforça de se libérer des charges de la curie; de là ces lois qui déclarent les décurions et leurs enfants inféodés en quelque sorte à leurs charges; 4e là les privilèges attachés à l'inscription sur les registres de la curie (1) ; de là aussi l'établissement d'exemptions dont la concession était une nouvelle source de vevenus pour le trésor impérial.

1 453. Après avoir résisté pendant cinq siècles contre les bordes barbares qui le pressaient de toutes parts , TEmpire retira ses légions des Gaules pour les concentrer dans l'intérieur; alors les Yisigothsi les Burgundes, les Francs , etc. , se répandirent sans obstacle au milieu de populations qui depuis longtemps s'étaient habituées à ne placer leur salut que dans des forces étrangères. Ici au moyen de traités , là par la force des armes , les différentes peuplades barbares disposèrent du sol , y formèrent des établissements, et devinrent enfin les véritables maitres du pays. (/^. Thierry, septième lettre sur l'Histoire de France. ) Ainsi se trouvèrent partout en contact : dans les mœurs, la civilisation avec la barbarie I dans le droit privé, la loi romaine avec les lois ripuaire, visigolhe, bourguignonne, salique, etc; dans les institutions politiques , l'esprit d'unité de l'administration romaine avec l'esprit de morcellement ré* sultant de l'organisation eu petites tribus ou bien en hordes guerrières des peuplades franques. Deux sociétés

(I) C'est alii«i que Toblatlon à In carie rendait légitime nn flis naturfl, (inat.,!. 1, t. X, îî la.otNov. 89,ch. 2.)

RfftTomoeié 711

aussi diverges , violemnienl i*approdiëcs ^ se dësorgani^ sérent l'uDe Fautre^ et leurs éiémento en fermentalion produisirent un véritable chaos.

4454. En vain Gbarie magne , essayant de ressusciter Tempire ^ s'efTorça-t-il de soumettre à Tunitë politique et administrative tout le pays qui s'élend depuis l'Ebre jusqu'à TElbe. Son œuvre était en opposition directe avec l'état moral et les besoins d'une société redevenuo barbare, et composée de peuples entre lesquels des mœurs , des langues et des lois différentes avaient placé des barrières alors insurmontables. {Id. ) Sous les suo^ cesseurs de Gharlemagne l'unité factice s'évanouit; on vit renaître le système de morcellement et d'indivi** dualité. Les gouverneurs de province » les comtes et les autres grands fonctionnaires créés par Gharlemagne , s'anparant du pouvoir dont ils étaient dépositaires, rendirent leurs dignités héréditaires, et augmentèrent ainsi le nombre des petits despotes dont U coalition complétée vers le dixième siècle constitua l'organkation féodale, forme puissante d'une société nouvelle, premier pas de la barbarie vers la civilisation moderne.

1455. La société féodale reposait sur deux principes : le morcellement de la souveraineté entre un nombre considérable de seigneurs suzerains , et la subordination des vassaux envers leurs seigneurs; mais ce der^ nier principe n'était puissant que dans les rangs infë** rieurs. L'arriére-vassal était bien plus soumis à son seigneur que celui-ci ne l'était au duc ou au comte dont il relevait; là où se trouvait plus de force, se trouvait aussi plus d'indépendance et d'insubordination. La conséquence d'une telle organisation devait être Tabsence complète de toute garantie pour les faibles , dont les personnes et les biens étaient sans cesse exposés à la violence et à la cupidité des Seigneurs féodaux souvent

712 ADMINISTRATION COMilUNALC.

en guerre les uns contre les autres , et toujours disposi^ à ravager les campagnes qui ne leur appartenaient pas^ à rançonner ou à piller les voyageurs. Au milieu d'une telle société 9 chacun sentait la nécessité de se placer sous la protection d'une force existante, ou mieux encore de se réunir pour résister à Toppression. Dans les campagnes , l'homme isolé n'avait d'autre ressource que de se mettre à l'abri avec sa famille sous les tours du château féodal , et de se donner un maître qui avait intérêt à le protéger comme une partie de son domaine. Mais dans les villes se trouvaient une population aggio* mérée , une civilisation plus avancée, de l'industrie et des richesses, tous les éléments enfin de la puissance; aussitôt que les opprimés connurent leur force, ils l'employèrent à secouer le joug , et alors commença ce grand mouvement qu'on appelle t affranchissement des communes.

4456. La lutte habituelle qui existait entre les habitants des villes et les seigneurs donna lieu à des traités dans lesquels étaient stipulés les droits et les obligations de chacun. Tantôt ces traités se faisaient à l'amiable et d'un commun accord , tantôt ils étaient le résultat d'une guerre et le prix d'une victoire : telle fut la première origine des chartes communales , nommées souvent dans le langage du temps paces (traités de paix (1).) Afin de s'assurer une protection contre la

(1) Dans une savante dissertation, insérée an tome de 1835 des Mémoires de la Société d'Emalation de Cambrai, M. Tiiliar, conseiiier à la Cour royale de Douai , émet l'opinion que les paces avaient une origine distincte de celle des chartes communales , mais qu'elles se trouvaient quelquefois réunies. M. Tiiliar indique les cinq causes suivantes de l'établissement des communes dans le nord de la France : lo tradition du régime municipal romain; 2o insurrection des bourgeois ; 3o protection des souverains , concessions royales et seigneuriales; 40 combinaison et mélange des institutions de paix avec les libertés locales; 50 confirmation des libertés primitives et locales dont Joaissaient les TlUes de France.

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tyrannie de leurs seigneurs immédiats^ qui Tiolaient quelquefois les clauses du traité y les habitants des villes s*adressaient aux seigneurs dont ceux-là relevaient, et achetaient leur protection à prix d'argent; c'est ainsi que Louis le Gros intervint pour sanctionner des chartes de commune concédées par les seigneurs qui étaient sous sa juridiction, et c'est par suite de cette intervention que beaucoup d'historiens lui ont attribué mal à propos l'honneur d'avoir spontanément affranchi les communes de France (1 ).

1457* Les rois de France profitèrent d'une révolution politique dont ils n'avaient point été les auteurs; ils trouvaient dans les communes affranchies un puissant auxiliaire contre les seigneurs féodaux, toujours prêts à lutter contre leur autorité; ils augmentaient leurs forces en stipulant que les communes seraient tenues envers eux au service militaire ; enfin , leur trésor profitait autant que leur pouvoir d'un affranchissement qui était toujours payé en deniers comptants. Les grands vassaux furent obligés de suivre l'exemple du souverain, et leurs finances, ruinées par les croisades, furent restaurées par la vente de droits dont ils ne comprenaient pas sans doute l'importance. Mais bientôt les communes riches et industrieuses prirent une place dans l'organisation sociale ; à côté de l'ordre de la noblesse et de celui du clei^é, jusqu'alors seuls reconnus, on vit paraître un nouvel ordre qui, sous le nom de tiers état^ présentait d'abord à genoux cC humbles doléances y mais qui, par une progression inévitable , a fait disparaître , en tant

(1) La Charte de 1814 reprodaisait cette opinion erronée en disant dans son préambule :

« C'est ainsi que les communes ont dû leur affranchissement à Lonis le Gros.»

L'erreur de cette proposition est aujourd'hui démontrée par les travaux historiques de M. Aug. Thierry. ( LeUrç9 sur r Histoire de France. )

7 H ABNIKISTRiTIÛM COMIlINÀtC.

que puissance politique ^ et la noblesse et le elergi*. 1 458» Malgré la variété des chartes municipales , on remarque cependant entre elles des caractères corn-* muns. En général , à la tête de la cité se trouvent un corps délibérant et des magistrats électifs chargés du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire; des conventions formelles garantissent la sûreté des personnes, l'inviolabilité des propriétés , le vote de l'impôt par les habitants , rétablissement d'une juridiction chaînée de prononcer sur toutes les matières civiles et criminelles , d'après des coutumes dont la rédaction est souvent jointe à la charte elle-même. On y stipule également la libération d'une foule de charges et d'exactions de toute nature , la suppression de droits abusifs p enfin la concession de privilèges honorifiques , tels que celui d'avoir des armoiries , un sceau , etc.

1459. On distinguait les villes qui avaient obtenu des chartes , de celles auxquelles il en avait été concédé par les rois et par les seigneurs. Celles-ci n'étaient pas devenues des communes dans le sens rigoureux de ce mot; leurs chartes étaient un ociroi du pouvoir, et non le résultat d'une convention passée entre le peuple et le souverain; elles étaient administrées , et la justice était rendue, au nom du roi, par des magistrats qu'il nommait et révoquait à sa volonté. On les nommait villes de prévôté. Mais cette distinction, importante dans Torigine , s'eiïaça bientôt : car , d'un côté , Tautorité royale s'efTorça de se substituer partout aux autorités locales , et , de l'autre , un grand nombre de communes se transformèrent elles-mêmes en prévôtés , pour trouver dans le roi de France un protecteur contre les seigneurs féodaux (1).

1460. Au XVI* siècle, l'influence du pouvoir royal

^0 ^^. îîenrlon de Ponney, Du pouvoir muniripat , p. 20.

«•TOftIOUE» 71 S

était déjà si grande , que les ordonnances de i 563, 1 566 et 1 679 enlevèrent successivement aux communea leurs juridictions civiles , commerciales et criminelles ; dans le siècle suivant, l'édit d'avril 1683 les plaça sous la tutelle des intendants , quant à l'administra-* tion de leurs biens. L'édit d'août 1692 créa la vénalité des charges, qui fut supprimée en 1717, mais rétablie en 1733.

1461 . A la tin du dernier siècle , il ne restait plus des anciennes institutions que des conséquences incomprises de principes oubliés j des garanties qui n'avaient plus d'objet; des privilèges qui étaient maintenus par un étroit esprit de localité : c'était une énigme sans nom f un véritable chaos judiciaire et administratif, au-dessus duquel planait l'esprit de civilisation qui en fit sortir, en 1789, une organisation rationnelle.

L'Assemblée constituante, en proclamant l'égalité de tous devant la loi, l'unité législative, judiciaire, administrative et territoriale , en distinguant les pou* voirs , en plaçant les droits naturels et politiques sous la garantie d'une constitution qui appelle la nation à voter Timpôt , a jeté les bases d'un vaste système qui renferme toutes les anciennes libertés et leur donne la garantie dont elles manquaient. Elle a fait le droit de tous de ce qui n'était auparavant qu'un privilège; la charte des franchises n'appartient plus à une ville , à une commune , mais à la France tout entière. De là la suppression de toutes les législations spéciales, utiles autrefois, et qui n'auraient plus de but aujourd'hui, et, avec elle, l'afTaiblissemept de l'esprit de localité qui doit céder aujourd'hui devant l'intérêt général. L'autorité est une en France comme la législation; aucune partie du territoire ne peut être soustraite à l'application de la ]oi , qui est aujourd'hui l'expression de la volonté gé«>

716 ADMINISTRATION COMUNALE.

nérale. Les droits sont partout les mêmes y les charges sont partout semblables.

1A62. La loi du 14 décembre 1789 abolit toutes les municipalités alors existantes , et^ posant les bases d*ua système général , établit dans chaque commune un corps municipal ^ composé d'un maire et de deux ou de plusieurs autres membres, suivant la population. Au-dessus de 100,000 âmes, le nombre des membres du corps municipal était de 21 • Le maire et les autres officiers municipaux étaient nommés par tous les citoyens actifs de la commune ; les mêmes électeurs nommaient aussi des notables en nombre double de celui des membres du corps municipal , pour composer avec eux le conseil général de la commune. Le corps municipal , dans la commune où il était composé de plus de trois membres, se subdivisait de telle sorte, que le tiers des membres composait un bureau chargé de tous les soins d'exécution et borné à la simple régie ; c'était le maire , dans les communes qui ne comptaient que trois officiers municipaux , qui remplissait ces fonctions. Le conseil municipal , composé des deux autres tiers , s'assemblait au moins une fois par mois pour arrêter les comptes du bureau ; lorsque cette opération était terminée, les membres du bureau se réunissaient aux membres du conseil, et délibéraient en commun sur tout ce qui était relatif à l'exercice des fonctions municipales. Enfin les fiolables , réunis aux membres du corps municipal^ formaient le conseil général de la commune, qui n'était convoqué que pour les affaires importantes déterminées parla loi. (L. du 14 décem. 1789.)

Pour mettre en mouvement cette machine compliquée, dont l'organisation présente, comme on le voit, beaucoup d'analogie avec celle de l'administration départementale créée à la même époque , on établit un

procureur de la commune , et en outre > dans les villes au-dessus de 10,000 àmes^ un substitut du procureur de la commune , l'un et l'autre nommés par les électeurs, et chargés de défendre les intérêts et de poursuivre les affaires de la communauté. Tous ces fonctionnaires devaient être renommés tous les deux ans. {Id.) Du reste , la loi de 1 789 posa tous les grands principes qui servent encore de base à notre législation. Elle consacra la séparation des autorités judiciaires et administratives^ et déclara les places de judicature incompatibles avec les fonctions de membre d'un corps municipal. (Id.j 14. ) Elle distingua dans les corps municipaux deux espèces de fonctions , les unes propres au pouvoir municipal, les autres dépendantes de l'administration générale de l'État, et déléguées par elle aux municipalités. {Id.f 49, 50.) Pour tout ce qui concernait les dernières , elle subordonna les corps municipaux aux administrations de département et de district; quant aux autres y elle exigea que les délibérations du corps municipal fussent approuvées par l'administration du directoire du département, dans tous les cas où Timportance des affaires nécessitait le concours du conseil général de la commune. {Id. , 55 , 56.)

1463. L'organisation administrative des communes fut modifiée par la constitution du 23 juin 1793, et plus encore par la loi du 4 vendémiaire an ii , qui déclara le gouvernement révolutionnaire jusqu'à la paix, et plaça tous les corps constitués sous la surveillance du comité de salut public , lequel rendait compte tous les huit jours à la Convention. Le décret du 14 frimaire suivant , qui organisa le gouvernement révolutionnaire, remplaça les procureurs des communes et leurs substituts par des agefits 7ialtonaux, chargés de requérir et

718 ' AD3I1N1SÏRATÎ0N COMMUNALE.

de poursuivre l'exécution des lois , de dénoncer les négligences et les infractions; ils correspondaient tous l«s huit jours avec les agents de district.

1464. La constitution du 5 fructidor ah m prit pour base de Torganisation municipale la population plutôt que le territoire ; elle établit une municipalité dans toutes les communes dont la population s'élevait depuis 5,000 jusqu'à 100,000 âmes; elle plaça dans chaque commune dont la population était inférieure à 5,000 imes y un agent principal et un adjoint ; dans les autres, le nombre des officiers municipaux s'augmentait suivant le nombre des habitants. La réunion des agents municipaux de chaque canton formait la municipalité de canton. Il y eut de plus un président municipal choisi dans tout le canton. (Const. du 5 fruct. an m, t. 7.)

1465. Cette organisation fut remplacée par eelle qu'établit la loi du 28 pluviôse an Vfu , qui simplifia le système de l'Assemblée constituante , en établr^sanl un maire pour agir et un conseil municipal pour délibérer, mais qui supprima le principe d'élection , et, par une réaction assez ordinaire à la suite des temps d'anarchie, donna au pouvoir exécutif une part beaucoup trop élendue dans le gouvernement , en lui attribuant notamment la nomination des maires , adjoints et conseillers municipaux. (L.28 pluv. an vih , 18 et 20 *. )

1466. La législation postérieure à 1830, tout en conservant la distinction du conseil qui délibère et de l'agent qui exécute, est revenue aux véritables principes. La loi du 21 mai 1831 a rendu la nomination du con^ seil municipal aux citoyens ; c'est parmi les membres du conseil ainsi nommés que le maire est choisi. Enfin, la loi du 18 juillet 1837 est venue résumer et coordonner les principes généraux sur les attributions mu«

iiîcipaleSi auti*efois épars dans un grand nombre de décrets^ d^ordonnances et d'instructions.

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