SI

aulre^ Klats : son (Hudr fait parlif du droit iiilenialional . D autre part, la souveraineté intérieure ou nationale consiste dans le droit de commander à tous les citoyens qui composent In nation : l'est de cello-ci que nous devrons nous préoccuper.

Dans "l'ancien légime. la doctrine offiiielle affirmait que la souveraineté appartenait en piopi'e au roi et les tliéo]f)giens catholiques soutenaient qu'il la tennit d'uno délégation divine. Ce fut encore la conception de Hossuet an x\n" siècle et an vix' siôcle cello de .Tnsopli <]o ATaisti'c et de De Ronald.

62. La souveraineté est nationale, cesi -à-dire (|uelle appartient à la nation (Dt'cl. des droits, art. '.)'.

En effet, elle est établie, nous lavons vu. dans lintérèt de tous les hommes qui constituent la nation afin d'empêcher qu ils portent atteinte à leurs intérêts rQSpv'Ctifs et alin de leur procurer un [)lus grand bien-être. Sans cette autorité qui ordonnent dirige les efforts individuels, la nation se dissocierait et la société, sans laquelle I homme ne peut vivre, disparaîtrait. Or, ce qui est établi dans l'intérêt de tous doit être l'églé |)ar tous. La souveraineté doit donc; être exercée par la nation.

C est d'ailleurs là le meilleur moyen de faire régner l'ordre dans la société. On ne gouverne pas |)ar la force brutale. Les gouvernements fondés sur la force, les monarchies militairc-s basées sur la conquête s'écroulent tôt ou tard devant la révolte des individus : on ne gouverne qu'avec l'assentiment des gouvernés, c'est-à-dire avec l'opinion p>iblique. Or, l'opinion publique n'est que la somme des opinions individuellfs : Ui souveraineté nationale n est que la sduverainetc' de l'opinion.

63. Les caractères de la souveraineté nationale (»iil été dégagés par la Révolution française et formulés tant dans la déclaration des droits que dans la Constitution de 1.701 : elle est une. inaliénable. imprescriptibl<\

n Elle est une, car sur un même territoire, avons-nous vu. no peut exister qu'une souveraineté.

Des groupements sociaux peuvent imposer a leurs membres de.s obli. gâtions particulières: celles-ci ne sauraient jamais aller à l'encontre de la .souveraineté et doivent y être soumises. On dit par exemple que, à côté de la .souveraineté politique de l'Etat, existe la souveraineté spirituelle de l'Eglise sur les individus. Celle-ci, en effet, demeure intangible dans la conscience individuelle, mais elle n'existe plus dès qu'elle se transporte sur le terrain politique.

l>es gioupoiiieiits politiques, rommr la province jadis on aujourd'hui lo d(''pa)tement et la commune, peuvent acquérir une indépendance, une autonomie plus ou moins étendue; ils demeurent cependant toujours soumis à la .souveraineté de l'Etat qui ne comporte pa.s de partage, mais qui peut renoncer à s'exercer dans certains domaines.

Cependant, quand plnsieui.. Ktats s'associent et se gi'oupent [)Our con.stituer une plus puissante iorce internationale, chaque associé peut renoncer à exei<er certains attributs de .sa souveraineté. Dans la l'onfédéiation d^Kfiit.f, uii o)gane collectif, assemblée ou comité fédéral, peut piendre des décisions qui s'imposent aux Etats confédérés. Mais chacun de ceux-ci conserve cependant sa souveraineté nationale et intei'Jiationale. il exerce seul sur ?es citoyens un pouvoir législatif, exécutif et judiciaire, et c'es' fui seul qui peut prescrire l'exécution des décisions collectives. Il eu fut ainsi dans la Confédération germanique de 1815 à 1866 et dans la Confédération des Cantons suisses jusqu'en 1848. Mais la Confédération, eu resserrant ses liens, donne généralement naissance à un Etat ji'dérul. Dans ce dernier le gouvernement fédéral non seulement absorbe la souveraineté internationale des Etats fédérés, mais même peut, en certaines matières, obliger directement les citoyens de chaque Etat particulier qui sont en même temps ses propres citoyens: il exoce un pouvoir législatif, exécutif et judiciaire dont les actes limitent la compétence des (organes de chaque Etat fédéré. C'est ce cara-ctère que >-evêtent aujourd'hui les Etats- Unis de l'Amérique du Nord, ]e.s Etats-Unis de l'Amérique Centrale, la 'Suisse depuis 1848 et le linich nUcntandi, depuis 1871, bien que ce dernier, par la Constitution du 11 août 1919, incline vers la forme d'un P^tat luiitfiire. Certains pensent que les Conférences impériales des DoDiinioiis qui se tiennent péiif)diquement à Londres, d'une part et que d'autre .part une indépendance relative accordée à l'Irlande par la loi vdu Ho/iir mil de janvier 1922 sont les germes d'une fédération nouvelle qui se c<jnstitucrait dans l'Empire britannique.

b) Elle est inaliénable : la souveraineté ne peut être abandonnée par la nation à un prince ou à un r(»i. On naliènr' en effet que ce qu on possède. Or, la souveraineté ji est une propriété pour personne. Dire qu'elle appartient à la nation, c'est dire qu'elle est le patrimoine à la ibis des générations passées, de la génération présente et des générations futures : les citoyens aeluels n'ont donc pas le droit d'en disposer.

(• Elle est imprescriptible, parce quelle esf inaliénable. ()ue]que longue puss(,'Ssion quen ail eu une dynastie royale, celle-ci ne peut jamais acquérir la souveraineté par prescription, le peuple a toujours le droit d'en l'eprendrc l'exercice.

CHy\PrrilR 11 LES FONCTIONS DE L'ÉTAT

04. Nous n'avons pas à disculcf ici le |)i(»l)lônie économique do savoir quoi lùle doit jouor M'Ual dans ses rapports avec los individus et dans ceux dos jjaiiiculiors onlvo eux, do dt'terminor si TEtai doit demeurer \\w i^endarnie oharg(' seulement d'assurer la socuril»' des citoyens ou si, au contraire, il doit assumer la mission d uiio providence et redresser toutes les inégalités sociales, dette question est du ressort de l'Economie politique.

Nous n'avons ici qu'à analyser les formas juridiques do linlorvention do l'Ktat.

Tout acte juridique est une manifestation de volonté à laquelle sont attachas des ellfets de droit dont la force publique doit, le cas éclii-ant, amener la rt-alisalion: ainsi le proj)riotaire dune maison peut la louer <'tla force [iubli({ue assurera, si besoin est, IcKécution du bail. De même les agents publics sont investis par le droit do certains pouvoirs qu ils exercent par des actes ayant des effets en. droit : un juge docidera dans un litige et son jugement sera exécuté pai- la force publique.

Ces pouvoirs sont généraux (ex. la propriété, la fonction de juger i ou individuels (ex. la propriél»' do telle maison. l;i mission dcjugei' loi litige. Les situations juridiques générales sont créées par les actes législatifs ou réglementaires : los situations juridiques indi\iduelles sont créées p;ir los actes administratifs : la constatation dr's situations juridi([Uos individuelles ou générab's résulte des actes juridictionnels. Ainsi la puissance publique se manifeste sous trois formes et TKtat exerce trois fondions entre lesquelles tous ses actes se peuvent réj)artir : la fonction législative, la fonction administrative et la fonction juridictionnelle.

Cette cla.s.sification des actes de la puissance publique d'après leur"coiit^)>u et au point de vue matéiiel n'est pas celle du langage courant. En gênerai' on se place au point de vue foi niel . on dénomme les actes d'après la ijualité de leur auteur: on appelle loi un acte du I^arlenient. acte administratif un acte fie l'ajlmini.stration. jugement un acte du juge. Cett« classification courante n'a d'intérêt qu'au point de vue des recours: on conçoit' que des garanties plus ou moins grandes soient prévues contre les agents public.^ selon le degré de confiance qu'ils inspirent. Ainsi les act^s du

Parleini^nt éeliappent au contrôle des tiihimanx (V. n' 297), même si au fond ce sont des actes d'administration, comme une autorisation d'emprunt ou de construction d'un tramway donnée à un département ou des actes de juridiction comme la validation d"une élection. Au contraire, le:; actes d'un agent administratif sont soumis an contrôle des juridictions administratives, même si au fond ces actes sont de nature législative, comme un règlement. Les actes de juridiction gracieuse d'un Pré.sident de tribunal civil sont souvent au fond des actes d'administratii>n. et cependant ils ne sont soumis qu'à des recours jndiciaii'es.

§ 1. — La fonction législative

65. Les lois et les règlements. — L aulorilc^ pvibliquo édicté d'abord des règles impérativcs et générales auquclles doivent obéir les individus : ces règles portent le nom de lois quand elles sont l'œuvre du Parlement, et do règlements quand elles sont celle du Président de la République, du préfet ou du maire..

Les lois et les règlements sont des règles' impérative.s : ce sont, en effet, des ordres ondes défenses de faire une chose déterminée.

Les lois et les règlements constituent des règles générales : celles-ci, en effet, s'appliquent à tous les individus qui se trouvent dans la situation qu'elles prévoient.

Il en résulte que bien des actes accomplis par les Chambres, qu'on appelle des lois, en se plaçant au point de vue formel ne constituent pas réellement au point de vue matériel, des actes législatifs. Ainsi, le Parh-ment décide-t-il que toutes les communes ne pourront emprunter libremeiit que jusqu'à une certaine somme? Il fait une loi. Déclare-t-il que telle commune est spécialement autorisée à contracter un emprunt supérieur au chiffre fixé par la loi? Il fait un acte administratif.

Le règlement est subordonné à la loi. On a pu soutenir que toute mesure pouvait être prise par voie réglementaire; cependant la loi peut elle-même limiter le domaine du règlement, soit expressément, soit implicitement. Ainsi la loi seule peut établir des peines (art. 4 C. Pénal), des impôts (article final de la loi annuelle de finances) ou, d"aprcs la jurisprudence, des restrictions graves aux droits individuels, tels que la propriété, la liberté du travail (1. 2-17 mars 1791, art. 7). Implicitement quand une loi a statué sur une matière, le règlement ne peut f[ue compléter la loi et non y déroger. Le Parlement ne poni-rait même déléguer son pouvoir législatif au Gou\'Prnement qui l'exercerait en In forme de règlements, car ce serait modifier la détermination des compétences établie, pour des motifs d'ordre public, pai' la Constitution et par suite violer cette dernière. C'est pourquoi ont été considérés comme illégaux un grancl nombre de décrets-lois pris pai' le Gouvernement au début de la guerre de 1914 et modifiant (\ç/, lois antérieures: de même aussi, un projet de loi du 15 décembre 1916, portant délégation du pouvoir législatif au Gouvernement, a été rejeté comme • inconstitutionnel. Le Conseil d'I^tat admet cependant que l'état de gueire étand les [pouvoirs réglementaires (V. ci-dessous, n" 145).

§ 2. — La fonction administrative

H(i. Los actes administrât ifs. — Les agents publics, dans la limiti' de leur compétence, accomplissent des actes juridiques indùndttels pour l'application des lois aux particuliers, tantôt en crcant une situation juridique individuelle au profit d'un particulier \e\ : un alignement), tantôt en appliquant à un individu un statut légal préexistant (ex : un décret de naturalisation, la nomination d'un fonctionnaire).

En la forme, les actes administratifs sont accomplis en général par les agents de l'administration et exceptionnellement par le Parlement (V. n" 65) ou par des juges (actes de juridiction gracieuse; . On distinguait jadis les actes admiitislratifs ddutorité ou de pidssance publique, dans lesquels l'agent administratif donne un ordre et bénéficie de prérogatives exorbitantes du drpit commun, des acLes ad/ninistratifs de gestion dans lesquels l'agent public se présente comme un simple particulier sur le terrain du droit privé.

Cette distinction est née, au xix* siècle de la tendance de l'esprit public à se défier des juridictions administratives mal organisées, dépendant de Tadministration active (justice retenue), et à soustraire à leur contrôle au moins une partie des act€s de l'administration pour l'attribuer au contrôle des tribunaux judiciaires. Cette distinction reçut une interprétation extensive et fut successivement appliquée à la responsabilité des services publics et à la fonction publi(iue. en vue d'imposer les règles du droit privé et le contentieux judiciaire à toute une partie de l'action administrative et de soustraire l'autre partie parfois à tout contrôle juridictionnel.

Klle a été condamnée par la jurisprudence qui juge que tous les actes administratifs sont accomplis en vertu de pouvoirs spéciaux des agents, ont un but de service public et engagent toujours la responsabilité du service devant les tribunaux administratifs en principe (V. n"* 269 et 294).

Les actes administratifs sont unilatéraux ou contractuels.

L'acte unilatéral est celui dans lequel se manifeste la seule volonté d'un agent de l'Rtat qui, en vertu de son pouvoir propre, crée une situation juridique spéciale à un citoyen : un alignement, la délivrance d un permis de chasse, sont des actes unilatéraux.

L'acte contractuel enl celui dans lequel apparaît le concours de deux volontés, celle d'un individu (.'t celle d'un agent administratif qui gère les intérêts de la collectivité : un marché de travaux publics, une vente de biens de IKtat. un engagement militaire constituent des actes contractuels.

L'Etat est lié par les contrats de ses agents. Pour l'établir, il n'est pas besoin de faire appel à la théorie des droits naturels en vertu de laquelle l'Etat ne saurait intervenir dans la sphère de l'activité individuelle qu6 par la voie du contrat et il empiéterait sur les droits individuels s'il violait son contrat.

I>our ceux qui considèrent que le contrat est passé non pas au nom de l'Etat puissance publique, dont le caractère essentiel est de ne pouvoir .se lier et de donner seulement des ordres, mais au nom de l'Etat personne juridique ou morale, ils déclarent qu'une personne juridique est liée par le droit conventionnel comme par le droit unilatéral fondé sur Tordre de l'autorité.

Pour fonder les obligations contractuelles de l'Etat, il suffit de constater que les agents publics ne peuvent agir dans le domaine du droit que s'ils sont eux-mêmes soumis au droit: les contrats sont obligatoires pour eux comme tous les autres actes juridiques.

L'acte administratif est exécutoire par lui-même. Tandis que. dans le droit privé, nul n'a le droit de se faire justice soi-même et que l'auteur d'un acte doit obtenir le consentement de l'adversaire ou une sentence du juge pour le faire exécuter, l'agent administratif peut immédiatement exécuter ou faire exécuter sa décision. L'individu lésé ne peut que recourir ultérieurement au juge et son recours généralement n'est même pas suspensif.

Ainsi l'agent de police chargé du service d'ordre fait exécuter immédiatement ses ordres verbaux de circuler, le contribuable lésé par le rôle «l'impôts doit payer, sauf à demander le remboursement de l'indu, l'administration délimite elle-même son domaine public (N" 206), liquide .ses dettes, etc.

Tous les actes juridiques accomplis par les agents publics sont soumis à des conditions de fond, par exemple à des conditions de compétence, et à des conditions de forme, par exemple à la consultation d'un Conseil.

L'intérêt général exige le respect des compétences, déterminées à dessein par la Constitution et les lois, ainsi que le respect des formes légales qui constituent des garanties pour les citoyens. On doit exiger le respect des conditions de la gestion des intérêts généraux d'autant plus impérieusement que ceux-ci sont administrés par des agents qui n'ont pas à leur Bonne gestion un intérêt personnel. 1\ semble donc que toute violation d'une règle de fond ou de forme dans l'accomplissement d'un acte public doive être sanctionnée par la nullité absolue de cet acte.

Mais par contre un intérêt d'ordre public s'attache h la stabilité de» .situations acquises, l'intérêt même des collectivités administratives exige la continuité des services publics, l'intérêt des administrés veut le respect des actes sur la foi desquels ils ont traité sans connaître le vice de l'acte sur lequel ils se sont fondés.

Pour tenir compte de ces intérêts opposés, la sanction des irrégularités entachant les actes juridiques a des degrés multiples: \' inexistence, dans les ras les plus caractérisés, empêchera l'acte de produire un effet de droit (quelconque et l'agent qui voudrait exécuter cet acte commettrait une voie

dp fait engageant sa responsabilité perspnnello et susreptibie do provoquer une résistance passive parfaitement licite; elle peut être deniatidé« par tous, par tous moyens, à toute époque, au juge qui se bornera à la constater; elle frappe par exemple la délibération prise par un Conseil ijénéral liois de .ses réunions légales ou la délibération prise par un Conseil municipal sur un objet étranger à ses attributions. La nullité radi- <:ah d'un acte peut également être invoquée par tous, par tous moyens de droit et à toute époque sans être jamais couverte par une prescription ou une ratification devant un juge obligé de la prononcer, mais provisoirement l'acte vicié produira des effets de droit': ainsi un maire inéligible et cependant élu pourra accomplir des actes nuiiiicipaux provisoirement exécutoires. La nullité ximph ou lelcitire ne peut plus être invoquée que par des intéressés pendant un certain délai et peut par la suite être couvert* par une confirmation ou par une prescription, mais sur une demande régulière elle doit être prononcée par le juge. An contraire, la nullité facultative laisse au juge un pouvoir discrétionnaire d'appréciation et ne peut être poursuivie que pai- certains intéressés. De même, des actes irréguliers produisent tous leurs effets de droit, sauf à l'égard de certains individus auxquels ils ne sont pas opposables. Enfin, l'irrégularité des actes du Parlement n'est pas du tout sanctionnée.

En principe. tout« irrégularité doit être sanctionnée; en droit public on n'applique pas la règle de droit privé « il n'y a pas de nullité sans texte ». Mais la gravité de la sanction varie avec les espèces. On peut dire cependant qu'en général, les conditions de forme et de fond des actes administratifs ayant pour but de protéger les intérêts de tous, leur violation doit pouvoir être ci'itiquée par tous et par conséquent les nullités de droit administratif sont absolues. Même quand l'expiration d'un délai parfois bref rend caducjue l'action en nullité, cette nullité peut encore être invoquée ultérieurement par voie d'exception : ainsi contre un règlement administratif illégal, le recours en annulation pour excès de pouvoir doit être intenté dans les deux mois de .la publication du règlement (V. n° 289), mais l'individu poursuivi pour contravention au règlement pourra indéfiniment exciper de l'illégalité de l'acte réglementaire pour échapper à la peine (V. n° 296). Fréquemment d'ailleurs, si on ne peut plus agir en nullité contre l'acte primitif, on le pourra contre des mesures d'exécution, de cet act«.

§ 3. — La fonction juridictionnelle

H7. Les ,jugemeiit.s. — Quand sur la poursuite de représentants de la société ou de particuliers lésés, le juge constate qu'une règle généralo. qu'une loi a' été violée, il ordonne l'annulation de l'acte contraire à la loi. si elle est possible, et, éventuellement, punit l'auteur de l'acte ou lui impose la réparation du préjudice causé. Ainsi la loi assure le respect du droit de propriété : un voleur s'empare de mon bien : .sur ma demande, le juge constate que je suis bien propriétaire, que le voleur a pris ma chose ; il ordonne la restitution de l'objet, frappe d'une peine le voleur et prescrit aux agents de I autorité de faire exécuter cette double condamnation.

En la forme, la fonction juridictionnelle est exercée en principe par des juges judiciaires ou administratifs, mais aussi exceptionnellement par le Parlement (Haute-Cour) ou par des agents administratifs (Ministre).

La fonction juridictionnelle se différencie de la fonction législative. Le législateur dans la loi crée une œuvre nouvelle ; il agit spontanément et sans y être obligé; il ne statue que pour l'avenir et le fait toujours d'une façon générale et abstraite. Le juge, au contraire, ne crée rien mais applique seulement une loi existante; il attend, pour le faire, d'être saisi par les intéressés ; mais il ne peut se refuser à répondre à la demande qui lui est faite; il statue seulement pour le passé dans un jugeaient particulier et concret.

Maïs y a-t-il une différence essentielle entre la fonction administrative et la fonction juridictionnelle? On les a réunies toutes deux dans la fonction executive. Il n'y a, dit-on, dans la vie de la loi, que deux phases, la confection et l'exécution. Les conflits qui s'élèvent à l'occasion de celle-ci ne sont que des incidents de l'application qui demeure une opération unique. Il reste cependant des oppositions de nature entre ces deux fonctions : l'administrateur agit spontanément; il joue toujours un rôle préventif pour éviter les violations de la loi ; il crée par ses actes des situations juridiques nouvelles; taudis qu'au contraire, le juge doit êti'e saisi par une requête pour pouvoir juger, il réprime une violation de la loi déjà acquise, et, sans rien créer, constate dans son jugement une situation déjà existante. Les deux fonctions sont donc bien distinctes.

Les agents publics n'accomplissent pas que des actes juridiques, ils font aussi des actes matériels: exemple, le facteur distribuant une lettre. Ces actes (|ui ne sont pas des manifestations de volonté en vue de produire des effets juridiques peuvent cependant avoir des conséquences dans le domaine du droit : une automobile militaire blesse un passant, celui-ci devient créancier d'une indemnité. Nous verrons que les réclamations gracieuses ou les recours hiérarchiques servent utilement à transformer des actes matériels en actes juridiques (N° 286).