LES ORGANES DE L'ÉTAT

68. L'Etat n'est pas une personne physique réelle, on le considère parfois comme une personne morale ; il ne peut en tout cas manifester son activité que par l'intermédiaire de personnes physiques, d'individus ou de groupes d'individus.

f>a détermination des individus qui cxcrceronf la puissance publique est commandée ])ar le caractère de la souveraineté, La souverainet('' est nationale; c est donc de la volonté de la nation que doit venir toute autorité. « Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation : nul corps, nul individu ne peut exerc'i- d'autorité qui n'en émane expressément », dit larticle '.i de la Dt-cla ration des droits.

Ce principe dicte la l'orme et l'organisation du gouvernement.

Section I. — La Forme du Gouvernement

69. La forme du gouvernement doit être républicaine. — En effet, ni une monarchie, ni un gouvernement personnel ne sont en harmonie avec le principe de la souveraineté nationale.

Une monarchie, c'est un gouvernement dans lequel le chef de lEtat a un droit héréditaire. Même si le premier roi a été élu. son héritier na pas reçu l'investiture de la nation. Sans doute, nous verrons que la nation n'exerce pas elle-même tous les pouvoirs et qu elle les peut confier à des représentants. Mais un roi ne peut être un représentant de la nation. Un représentant ne possède de jjouvoir que pour une durée d('terminée à la fin de laquelle il doit venir demander à la nation un nouveau mandat qui lui peut être refusé s il a mal rempli celui qui lui a été confié. Au contraire, un roi est non seulement investi pour la vie. mais encore il transmet son pouvoir à son héritier.

La Constitution de 1791 avait cependant tenté de concilier la souveraineté nationale avec une monarchie constitutionnelle et limitée : elle avait organisé le contrôle des représentants élus par la nation sur le roi représentant héréditaire en prévoyant sa déchéance politique. On sait que la Constitution de 1791 ne put fonctionner même pendant une année et que, devant les hésitaliions de l'Assemblée législative à mettre en jeu la responsabilité du roi, le peuple fit la révolution du 10 août 1792 qui mit fin à la monarchie en forçant l'Assemblée à prononcer la suspension de Louis XVL

Un gouvernement personnel comme celui de Napoh'on I" ou de Napoléon III ne respecte pas davantage le principe de la souveraineté nationale, bien que l'un et 1 autre des deux empereurs aient soumis ;i l'npjtrobalion populaire les eonstitulioiis qu'ils avaient édictées. En effet, non seulement leur pouvoir était issu d un coup

d'Etat, cest-à-dire d'une violation des droits des Assemblées représentatives, mais encore les plébiscites impériaux ne permettaient pas aux électeurs d'exprimer librement leur opinion. En dehors des procédés d'intimidation dont en 1800 et 1852 usa la police, le plébiscite ne laissait à l'électeur que le choix entre l'approbation du fait accompli, solution connue, et la désapprobation qui ouvrait le champ à tous les désordres et à toutes les révolutions.

Au contraire, dans un régime républicain, toutes les autorités tirent leur pouvoir de l'élection par la nation, soit directement comme les députés, soit indirectement comme les juges nommés par le chef de l'Etat qui est lui-même élu par le Parlement, lequel, à son tour, est directement choisi parles électeurs.

Section II. — L'Organisation du Gouvernement

La nation peut exercer sa souveraineté directement ou par représentation : de là deux formes d'organisation politique : le gouvernement direct et le gouvernement représentatif.

§ 1. — Le gouvernement direct

70. Le gouvernement direct est celui dans lequel le souverain exerce lui-même toutes les fonctions de l'Etat et accomplit tous les actes essentiels de la souveraineté .

Ainsi, dans la monarchie pure, le monarque fait les lois en consultant simplement les conseillers qu'il choisit ; il les fait appliquer par ses ministres qu'il nomme, révoque, et dont il annule à son gri- les actes : il rend la justice, soit directement dans les cas qu'il l'etient, soit indirectement par des juges qu'il institue ou dont il a toujours le droit de casser les arrêts.

La nation souveraine j)eul théori([uemenl remplir les mêmes fonctions. Sans doute, pour l'application des lois, elle devrait choisir des commissaires qui les feront exécuter, mais en rendant compt(! de leurs actes à l'Assemblée du peujjle. Dans les législations simples et cpiand les procès sont rares, l'Assemblée du peuple peut sans doute juger, mais, en gén<'>ral, elle élira les juges en se réservant de contrôlei- leurs actes (>t de connaître en appel

do k'urs Jugenionls. Mais pour les lois, la nation assemblée jjeut les voter diioctcment. telle est eneore la [)ralique de quelques petits cantons suisses.

Rousseau a soutenu que le gouvernement direct était le seul légitime, parce que la loi est l'expression la plus caractéristique de la volonté générale, que nul ne peut charger un antre d'exprimer ce qu'il veut, la volonté se modiliant à chaque instant.

C'est là une méconnaissance absolue des conditions pratiques du gouvernement et une conception inexacte de la législation.

Pratiquement, il nest plus possible au peuple de juger des procès dès que la législation est un peu complexe, ou de faire exécuter la loi par des commissaires, car, à chaque instant, celui qui exécute la loi doit faire preuve d'initiative et décider lui-même des ordres à donner. La question ne se pose donc que pour le vote des lois. Le vote direct des lois par le peuple, (pii a pu être pratiqué dans les petites cités antiques ou dans la République de Genève, que Rousseau avait sous les yeux en écrivant le Contrat social, est impossible dans les grands pays. En effet, ces lois ne seraient pas discutées en connnun })ar tous les intéressés ; elles seraient examinées par des fractions du peuple, et en France, par exemple, les habitants de Calais ne pourraient entendre les avis opposés de ceux de Perpignan. D'ailleurs, la grande majorité des citoyens n'a ni les loisirs nécessaires pour apprécier les lois proposées, ni l'instruction indispensable pour en apercevoir toute la portée juridique et ])olilique.

Théoriquement, les lois n'ont pas pour but de réaliser ce que veut actuellement la majorité du peuple : elles doivent formuler ce qui est le plus conforme au but de la société, au bien-être de tous les citoyens : une loi, même voulue par une majorité, ne saurait légitimement supprimer, par exemple, tous les droits individuels. Or, si une forme de votation des lois peut donner des lois meilleures, cette forme doit être préféré'e à celle du vote direct par le peuple. Cette forme, c'est celle du gouvernement représentatif.

§ 2. — Le gouvernement représentatif

71. Le g^ouveriiemeiit représentatif est celui dans lequel l'exercice de la souveraineté est confié par la nation à des individus ou groupes d'individus appelés >' représentants ». Les i-epré-

sentants sont chargés d'exprimer la volonté de la nation qui est censée parler par leur bouche. Des assemblé(>s de représentants peuvent faire de bonne lois. Ainsi que la montré Montesquieu qui a lait une apologie de ce mode de gouvernement, le peuple, s'il n'a pas l'instruction indispensable, pour rédiger des lois et en comprendre toute la portée, possède au contraire parfaitement les qualités de bons sens et de jugement nécessaires pour discerner ceux qui sont assez sages, assez instruits, assez intègres pour faire de bons législateurs. Confier le soin de faire les lois à des individus dont ce sera l'habituelle occupation, ce n'est en somme qu'appliquer en matière politique le principe économique et fécond de la division du travail : « à chacun son métier et les vaches seront bien gardées, » D'ailleurs, les représentants venus de tous les points du territoire et réunis en une seule assemblée peuvent discuter la loi en tenant compte des intérêts de toutes les parties du pays .

Mais le gouvernement représentatif présente un danger : les représentants peuvent faire des lois que désapprouve la volonté nationale. On a tenté de parer à cet inconvénient dans quelques pays par l'organisation d'un gouvernement semi-représentatif qui est une combinaison des deux précédents.

§ 3. — Le gouvernement semi-représentatif

Î2. Le gouvernement semi-représentatif attribue la confection des lois à une collaboration du peuple et dune assemblée de députés. Les lois sont proposées soit par l'assemblée, soit par le peuple [iniliatU'e populaire) ; elles sont rédigées, après discussion, par la seule assemblée ; elles sont ensuite votées ou sanctionnées par le peuple soit tacitement soit expressément. La ratification tacite résulte de ce fait que la nation n'exerce pas son droit de veto [veto est un verbe latin qui veut dire : ",je défends ») : l'approbation expresse est donnée par un référendum dans lequel le peuple vote par « oui » ou jjar « non ». Dautre part l'irrévocabilité des représentants qui est dans le génie du gouvernement représentatif, peut disparaître dans ce régime : la dissolution populaire d'une assemblée (en Suisse) ou la révocation ]X)pulaire {recalD d'un élu faux Etats-Unis) peut être, sur la demande dun certain nombre de citoyens, prononcée par le corps électoral qui a

clioibi C(>tto iisseniblëHoii ccreprésenfanl. CV'st là un sy.slèmo qui, avec dos in<Kialilés diverses, est appU(|U('- dans (juelques l'',tats particuliers des Etats-Unis d'Amérique, on Suisse lant dans les cantons (pii' dans l'Etat fédéral, et même dans luie cerfainr mesure dans la Constitution allemande du 11 août lî>l!>.

11 se heurte cependant à la plupart des critiques diiigées contre le gouvernement direct dont il est la forme moderne Aux inconvénients de «e dernier, il en ajouti^ de nouveaux. : les assemblées qui rédigent le texte de loi ne sentent pas peser sur elles la responsabilité cpii incombe au peuple ; elles y apportent par suite un soin moindre que des Chambres représentatives. Les lois sont soumises en bloc à lapprohatiori du peuple : celui-ci ne peut voter que ' oui >» ou ' non ■>. qu'approuver ou rejeter toute la loi, il ne peut l'amender : drs loi's il votera une loi dont cependant des mesures d'application lui paraissent mauvaises, ou il la rejettera maigre qu il eu approuve le principe. Ce siéront souvent des incidents à côté, des détails infimes mais frappant l'esprit populaire (pii décideront du sort de la loi : le peuph- votera |)arfaitement une loi mauvaise, parce qu une disposilioh particulière la séduit: il lejetlcra résolument un^; loi excellente parce qu un article lui a déplu. Ces résultats imprévus ont été constatés maintes fois dans la démocratie suisse.'

Lu pratique de ce gouvernement offre donc plus de dangers que I inconvénieiil présenté par le gouvernement représentatif d'un désaccord permaneul entre les Chambres repr(>sentatives • '1 le peuple. On peut obvier à ce dernier, on peut établir une concordance permanente entre les vues de lAssemblée représentative et la volonté populaire en astreignant les députés à des réélections Iréquenles, en limitant à une durée assez courte les législatures : celle de quatre années adoptée par la Constitution française de 1875 est assez heureusement choisie pour écarter les critiques <pii pcuvcMl être dirigf'-cs contre le gouvernement représentatif.

Aussi le (^(tuveinenieiit repré.seiitntit paiait-il .^sétre rlcfifiitiveineiit imposé chez nous. Il est né de bonne heure en Angleterre à la suite des luttes entre le roi et les communes qui, par leur alliance avec les nobles, purent limiter les pouvoirs du monarque. En France, au contraire, l'alliance du roi et des communes vainquit la féodalité; celle-ci abattue, le loi ne paya pas au.x villes le prix de leur concour.s et demeura loi absolu. Le triomphe de la l^évolution affranchit le peuple et la Con.stitution de 1791 établit le régime leprésenfatif. Mai»:, sous l'influence des concep-

tioii» de UoHiîswui 'sur l'exercice direct <lé la sotiveraineté par le peuple, le gouvenieuicMt direct s'introduisit, partiollemeiit dîui.s la Constitution de 1793: 1' pinir l<:< fols n^tis/lf iitiiDi/ii'/fe^-- cousid^M'ées comme le Contrat social foiulaniPîital au({ue] tou'< les individus doivent prendre part : c'est, ainsi (jue les C'onstiti^tions de 1793. de l'an III, de l'an VIII furent scuunises à la iiifi/lrnlluii /jo/m/tiirv et c'est de la même habitude que procèdent les j//rf>isrifp.< impériaux du premier et du second Empire portant approbation de mesuies constitutionnelles; 2 /jour /"..■! lois ordinairt's: la Constitution de 1793 admet Vinûiafiv popuiaire et le veto ])')jjii/<iin . ja loi étant supposée tacitement l'atifiée quand le veto n'était -pas exercé. Mais beaucoup de dispositions législatives peuvent être promulguées sous la forme de décrets rendus par le Corps législatif seul. D'ailleurs la Constitution de 1793 n'a pas été appliquée.

La Constitution 'de l'an III rétablit le gouvernement représentatif qui. depuis lors, n'a pas cessé d'exister en Fi'ance. malgré les restrictions (|u'y apporta le gouveinemeut personnel de Napoléon I". Aussi les propositions de référendum législatif faites parfois sons notre Constitution de 1875 ont elles été écartées comme inconstitutionnelles.

A la base du gouvernement direct et du gouvernement reprétatif, on trouve toujours! action des électeurs politiques; de plus, dans le gouvernement représentatif intervient celle des représentants ; enfin, dans tous les cas, les ordres généraux sont exécutés par des agents ou l'i^nctiounaires : les électeurs, les représentants et les agcuts des services publics constituent les trois organes de l'Etat.

Section TH. — Les Orgaxes de l'Etat § 1. — Le Corps électoral

î3. Le suffrage universel. ~ (l'est le corps électoral qui donne l'expression première de la souveraineté nationale par le vote ou sutïrage politique.

On a du vote deux conceptions bien différentes :

Les uns le considèrent avec Rousseau, comme un droU indi\<idnel que tout membre de l'I-ltat possède par ce seul faitquila pris part au contrat fotulanicntal de la société. Dès lors, il faudrait reconnaître le droit de vote à tous les individus, aux femmes, aux enfants à l'âge de raison, aux vagabonds, aux indignes, etc., comme on leur recoiuuiîl une liberté individuelbv un droit de propriété, etc.

Mais rindividu n"a pas un droit de souveraineté, la souveraineté appartient à la nation, non à l'individu et elle est indivisible.

elle nf peut ôtro IVactiotiiU'C enfin' Imi'; les nu.-mhrr's d<' l'Fjat. Dès lors. 1 t'Iocleur rxt'v^c non nu dioit propre, muiis le droit cle la nalioii »l<>nl il eslt-orgain'. il novcp nx\e fonction publique. (>i\ le Icgishilcur peiil dt'îlcrmiiioi' les condilioiisd'aocession à ioiilesles fonctions |iultlit[ucs pour l^ur moillour cxiToice daïis l'intcriU de tous ; il penl donc (.'xige r de IcIecLeur :

V Dos rondilions de se.vc ponr oxcliire les l'ennnes rpii, dans le nienag'e. ])ar suite d une division du Ir-avail eonsaeree par des raisons naturcdles et une tradition séculaire, sont préposées à l'en- Irelien du foyer alors <pie riioninie s'est allriltne la vie extérieure Pt publique :

Lo vi'ite des fcirunos flans ios élections adiiuuistrali\es. puis dans le* électiiins législatives, a été <l"al)<iid léclamé dans le.- pays ariglo-saxuns : lo vote politirnie des t'eninics a été admis on Angleterre par le Ii'epr»>'»'u~ Itifif'ii nj tlii. indit'i'. Al/ du 6 février 1918: il a été adopté dans la plupart des Ktats paiticuliers des Htats-llnis de rAniéri(|ue da Norri avant de» l'être en 1920 dans la Constitution fédérale; le. Danemark (1915) et l'Allemagne (1919) en ont fait l'objet- d'une disposition con.stitutioiuielle. Le principe en a été admis en France par la seule (!hanit>re des députés le 27 février 1920 et différentes propositions de loi veulent en tenter l'essai dans les électii;ns au Con.seil municipal et au Conseil générai comme il l'a été fait avec succès pour les élections aux Chambres et Tribunaux de connnerce (I. 28 janvier 1898) et aux Conseils de prudhommes (11. 27 mars 1907 et 15 novembre 1908).

2" des conditions d'a^c. c'est-à-dire des g'aranties de maturité desprit :

."J" des conditions de domicile (pii prouvent que rélecleiir l'ail partie des cadres réguliers de la Société ;

U" des conditions de dignité qui ne ])ermeltenl pas aux condamnés de droit commun qui ont violé les lois de ]tarticii)er indirectement à l'exercice; du pouvoir léoislnlil' :

ô'*des conditions d inslrucliun quiassuroil quelclecleur votera en toute connaissance de cause et font exclure les illettrés ;

Cl" des conditions d indépendance <(ui. par exemple, excluront du vote les domestiques, les assistés, les ufficiers ou soldats soumis à une «liscipline l'troitc^ avec laquelle sont iugées iiicompatitiles les discussions politiques, etc..

Il peut en sens inverse rendre le vote obligatoire (ex : Belgique Danemark, quelques cantons suisses; afin d'éviter des abstentions qui parfois dépassent 50 7o du nombre des électeurs, ou donner plusieurs voix à l'électeur qui joue un rôle social impor-

lanl {viiic plnrir} : \U)fr jamilinl du chef de famille ou vole iKultipIr l't'ptxidatit à la mnlliplifité di^s intérèfs en iilusiVurs endroits dn pays).

11 y a copcndani un grand inléirl à c<' que le plus grand nombre de citoyens participent aux élections politiques j>arcc que la consultation de la presque totalité des citoyens constitue le meilleur moyen de dégager la\"olonté nationale. C'est une grave faute politique que de réduire le corps électoral ù uu }>etit nombre d'individus, ft c'est méconnaître le principe de la souveraineté nationale que d opérer cette réduction en éliminant les plus pauvreS; ce (jue lit la Restauration en ne donnant le di'oit de vote qu à ceux qui payaient trois cents francs d'impôts directs, ou la Monarchie de Juillet, en exigeant encore de l'électeur un cens de deux cents francs. Aussi la République de 1848 a-t-elle eu de la souveraineté nationale une conception plus exacte en proclamant le suffrage universel qui appelle au vote tous les Français âgés de 21 ans.

La Révolution c)e 1789 n'a guère appliqué l'universalité du suffrage. La Constitutiou de 1791 exigeait des citoyens actifi- ou électeurs l'âge de 26 ans et le paiement d'un ct?i.< ou impôt indirect équivalent à trois journées de travail : l'Assemblée législative élargit le suffrage pour l'élection de la Convention; la Constitution de 1793 établit le suffrage uni- \ersel,, mais ne fut pas appliquée. La Constitution de l'an III l'evint au régime de 1791. Le vote perdit toute importance politique sous le Consulat et l'Empire puisque les électeurs ne présentaient que des listes de candidats à l'agi'éinent du gouvernement qui nommait les représentants. La Restauration ne reconnut comme électeurs que les grands propriétaires fonciers qui payaient 300 francs d'impôts directs et aggrava encore le règne des plus riches en leur donnant le droit de voter à la fois dans le scrutin d'arrondissement et dans un scrutin par départements (loi du doubla rot< . 29 juin 1820). Le gouvernemeut de Louis-Philippe abaissa le cens à 200 francs. 11 subit les assauts répétés de l'opinion qui exigeait au moins l'adjonction au corps électoral des gens les plus instruits [lei^ rapacité-^) et, pour n'avoii' point cédé, provocfua la Révolution de 1848. Le décret du gouvernement provisoire du 5 mars 1848 proclama le sufi'rage universel que sanctionna la Constitution. Pour avoir voulu restreindre le droit de vote (1. 31 mai 1850). l'Assemblée législative devint impopulaire et facilita le coup d'Etat du 2 décentbre 1851 tjue Louis-Napoléon fit approuver par un .suffrage élargi par le décret du 25 mars 1852.

Le suffrage universel gagne chaque jour du terrain et est admis aujourd'hui dans tous les pays à constitution démocratique: toutes les constitutions étrangères de 1919 ;i 1920. issues de la guerre, l'ont con.sacrc st ont même le plus souvent admis le vote des femmes.

§ ;^. — Les représentants de la nation

74. Les représentants doivent, avons-nous vu, tenir leurs pouvoirs de la nation qui les choisit par voie d'élection directe ou indi

rode. Mais ils tir scml rliis (|iio pour un Icnips dôterniiné : ils sont soumis assez lirqucmniciil à la r(''éloclioii afin que la nalinn conti'ôle leur gestion et ne rcnouvi'llc h^s jjouvoirs que de eeux(|ui oui bien renij)]i h^ur mandat. Il n"(^st fait exeeption que pour les jug'es dont l'independane»' doit être assunie d'une façon permanente pour quils puissent rendre une justiee impartiale. Pendant la durée de ^eurs pouvoirs, lesrepn'sentants sont indépendants et irn'vocables: ils sont appelés à di'cider lihi-cment des actes du o-ouvernement, au nom du peuple qui est cens('' vouloir par hnir volonté et parler par leur bouche, ils doivent agir en conscience au mieux de lintérèt général sans être astreints à exécuter aucun ordre, même des électeurs.

(les principes, communs au.x. dé[)utés, l*résideut de la {{('publique et juges, et qui sont dw l'essence du gouvernement représentatif déterminent : 1 "les règles du recrutement des repri-sentants : 2" les régies de leur organisation.

H'i. Suffrage direct ou indirect. — La question de savoir si les i'iecteurs cli<iisironl immédiatement les représentants ou éliront des délégués, qui eux-mêmes procéderont à ce choix, doit être résftlue en considération du degr*' d'insirnrtion po|»ulaireel d'éducation ])olili(pu' des cl(>cteurs.

I-'' suffrage indirect <iu ;i plusieurs degr(''s assure une meilleure sélection des clus. évite les entraînements irn'tlc'cliis qui peuvent, à un moment donn»'. s'emparer du corps ('lectoral. C'e fut le système en faveur pendant la dévolution et justifié par la culture insuHisante des électeurs. Il est encore aujourd'hui en Prance la rèsle pour l'élection des sénateurs et pour celle du Président de la Képid)li<pie.

1.0 suffrage direct, dans lequ(^l les électeurs nomment euxmêmes le repr<''scntant qu'ils ont choisi, assure d'avantage le respect de la volojité des citoyens et évite que par des sélections successives l'élection n'aboutisse à des choix aristocratiques. C'est celui qui r>st adopté pour le recrutement des assemblées |»opidaires connue notre (llianibi-e des Députés.

70. Election par circonscription. — l.orsqu une electiona pour but de i-ecruter une assembh-e très nombreuse comme notre Chambre des Députés qui comprend plus de GOO membres, elle ne

j)ciil se l'aii'c m un seul scrutin pour tout le pays. On s'imagine dillicilement un ('lecteur inscrivant (JOO noms sur son bulletin : on ne le conçoit pasclioisissanl parmi les 3000 candidats qu'il devrait coiHiaître |;our vt^cr en connaissance de cause. P't quelle opération formidable que le dépouillement de ces dix millions de votes portant sur ces 3.000 candidats ! 11 faut donc partager le corps électoral en sections ou collèges électoraux.

Mais chacune de ces seclionsuagit jias eu vertu dun dr-oil propre: elle choisit un ou plusieurs représentants au nom delà nation entière : les choses se passeni comme si le corps électoral tout entier désignait l'élu.