Les eoiiséqueiices de ce principe sont les suivantes

PnE.Mit:i!K CONSÉQUKNCE : Les cii-conscriplions ne doivent pas

açoir un caractért' autre (jue le corps électoral dans son entier

et par suite la division du lerritoire doit être eirectuée daprès la

population .

Le léginie représentatif .=:'est cependant établi en Angleterre de manière à fournir la représentation d'agglomérations ayant une existence corporative pi'opre telles que les bourgs ou les comtés. Mais la loi électorale du 6 février 1918 en faisant disparaître les anciennes franchises électorales a opéré une « redistribution « des circonscriptions basée à peu près exclusivement sur la popidation.

On a prétendu cependant (jne le Parlement devait re])résenter la nation dans tous ses élémenls. Or, celle-ci nest pas composée seulement de partis et d'intérêts politiques, mais aus«i et surtout de groupements économiques comme les syndicats professionnels, les Chambres de commerce, etc. Parfois à l'étranger, on voit des députés élus par des groupements sociaux ■: universités, églises syndicats, etc. C'est là ce qu on ap])elh^ la représentation professionnelle ou représentation des intérêts.

Un [)areil système de représentation paraît incompatible avec le princi[)e de la souveraineté nationale, car les députés élus ne représentent plus \i\ nation dans son ensemble mais seulement les inU'M'èls spéciaux pour !<» défense desquels ils ont été choisis, il a d'ailleurs l'inconvénient de faire })rédominer dans les débats i)olitiques et dans les préoccupations de cliaque représentant C(>s intérêts particuliers sur l'intérêt national ; il avive la lutte des int(''rêts. des forces des classes sociales dont il accuse l'opposition au lieu de ratléinu'r: il conduit an h'ch'ralisme écon(uniqn(^ et au syn-

(Ik-jUisiiic (iiic iKnis avniis ci'iliiiML's i\ . Il" M . Sans doute, la (Oiuluile (les allaircs nationales ne doit point faire lu-gligci' los intc'rèts particuliers des !ni'ou[)enH'nls sociaux. ]>a rei)résent^ilion politique ne les mcconnail \)ns puiscpielle s'éclaire i'réquemmeiitdavis demandés aux interess("s: les (lliani])resde commerce, les syndicats, le ("onseil du commerce exUM-ieur sont fréqucmmeni consultés par les Otijimissions parlementaires. Mais le maintien de Tunité nationale, (le la paix sociale exige (pion ne fasse pas d(^ la lutt(> des intérêts ('conomiques la base de la politique.

Deuxièmk c<)xsi-:f)iuxcK : Le représenta n/ élu ne lient pas ses pouvoirs de la cireonscriplion qui Vu choisi^ mais de lu nation tout entière . Par suite le collège électoral ne peut donner au candidat (pi'il élit un mandat impératif, c'est-à-dire lui ordcmner de voter dans un sens sur une question d(''terminé<\ ou de s'abstenir, sons peine de n'vocation.

Dans l'ancien régime, le député aux Etats généraux était, au contraire, cunnue jadis en Angleterre, le représentant, le mandataire du bailliage qui l'avait nommé : c'est cju'on ellet, il n'était pas l'élu de la souveraineté nationale, il était simplement le délégué d'un groupement territorial qui avait une persoiuialité propre, et il recevait le mandat de présenter au roi tel cahier de <loléances. La Constituante de 1789 déclara nuls les mandats impératifs imposés aux députés. Le légime leprésentatif est incompatible, en effet, avec les principes juridiques du mamiat qui permet la révocation du mandataire. C'est donc par un abus de mots qu'im emploie encoi'e cette expression pour désigner les relations entre électeurs et élus. S'il y avait inandat ce serait en tout cas un mandat conféré par la nation au Parlement. Cette conception a pu être adoptée en Suisse pour assurer la révocation collective de toute une Chambre par la majorité des électeurs.

Mais en France, tout mandat impératif est nul. Les comités électoraux ont parfois essayé de tourner la lui on sanctionnant les instructions données à leui- député par une démission en blanc (sans date) exigée de l'élu. Si le tiéputé ti-ansgresse ses instructions, le comité électoral envoie au Pré.sident de la Chambre la démission en la datant. Ce procédé échoue par le fait qu'avant de présenter la démission à l'acceptation de la Chambre, le président en exige la confirmation de la part de l'élu.

Proisikme conséquence : L élu représente non seulement la majoritr qui lui a donné ses voir, mais encore la minorité qui les lui a refusées.

Mais, en fait, il est certain et il est indispensable que lélu s inspire des tendances et de r<;sprit de la majorité (jui l'a clioisi : aussi l'opinion de la minorité n'est-elle pas nécessairement représentée.

On a proposé de lui donner une représentation plus rt-elle par 1 établissement de la repré'senlation propoi-tionnelle cpii su|)pose le scrutin de liste.

ÎS. ScTuliii de liste et scrutin uiiiiioniiiial. — T/élection se fait au scniliu de liste quarid eliaquc circonscriplion électorale élit plusieurs représeutanls, quaiuJ cliaque électeur ('crit sur son bulletin une lisl<' de plusieurs noms, (l'est ainsi que sont ('lus chez nous les Conseils municipaux. Elle a lieu au scrutin uninominal quand la circonscription ne choisit quuu seul repr<''sentant et que, par suite, chaque ('lecleiir iiinsorit (prun nom sur son hulletin de vole.

Lt' scrutin de liste |)r(''senle 1 avaiilag'e de se ra])procher du système idéal qui voudrait que tout le corps électoral du pays vote en un seul collège pour tous les représentants. 11 donne à Télection un sens politique plus net, car dans la grande circonscription que nécessite le scrutin de liste (par exem])le le département) le candidat n'est point élu à raison de son influence locale, mais à cause de son programme politique.il paraît plus en harmonie avec le régime représentatif", parce qu'il assure chez l'élu une indépendance plus grande, tant vis-à-vis des électeurs dont les demandes individuelles de faveurs et de recommandations s'imposent à lui d'une façon moins puissante dans un grand collège électoral, (pu; vis-àvis du gouvernement qui a devant lui r(''lu dun nombre plus considérable d'électeurs. Il fortifie le régime parlementaire parce qu'il fait sortir des urnes des majoril(''S plus fortes. H est enfin moins accessible à la corruption ('lectorah^ car, d'une pari, les candidats ne peuvent acheter des voix très nombreuses et, d'autre part, le gouvernement ne peut peser d'une fac^on énergique sur tout un déparlement. C'est le mode de scrutin qu'ont adopté la loi du 15 mars 1840, celle du 16 juin 1885 et la loi du 12 juillet 1910 actuellement en vigueur pour l'élection des députés: c'est celui qui est admis pour celle des sénateurs. iL. G. 24 lev. 1875 art. 4 et L. 9 déc. 1884 art. Gi.

Cependant le scrutin de liste entraîne des dangers :à la suile de mouvements d"o})inions peut-être irréfléchis et passagers il pourrait provoquer un renversement complet des institutions. C'est [)our(iuoi la loi du 13 février 1889avaitsubstitué à nouveau le scrutin d'arrondissement au sciaitin de liste j)Our em})ècher le mouvement boidangisle de devenir dangereux. De plus, les candidats venus d(^s différents points du déparlement ne- sont pas personnellenjent connus des électeurs qui ne se décideront que sur le vu des tôlesde lisl(.'S. des randidalsconnus ou par la leclure d'articles de

journaux dont riniluence se Iroiive acrruc. Les choix seront moins judicieux. Au conlrairc. avec h' scrutin uninominal (|ui ne comporte qu'une petite circonscription igénéralemenl 1 anondisscnuMitj 1 élecleur failun clioix personnel. Si des tentatives de corruption se produisent, la vérilication des pouvoirs donne aux Assend)lées des moyens efficaces de n-pression . l'.ntin le scrutin de liste aboutit à écraser dans le déparlement la min(U'il('' qui. même assez forte, ne peut faire élire aucun dépul('. alors quavec le scrutin d'arrondissement si elle échoue dans une cir(onscrii)lion. elle peut l'aire triom])her son candidat dans une autre.

Ce dernier inconvénient, il est vrai, peut être corrigi- j)ar hi icprésentation proportionnelle.

<1>. Représentation majoritaire et représentation proportionnelle. - Kn général, dans le scrutin de liste comme dans h- scrutin uninominal, les élections se font à la majorité des voix. Le candidat est élu au premier tour de scrutin s'il réunit la majorité absolue, c'est-à-dire la moitié plus un des sulîrages exprimas et au second tour s'il obtient une majorité relative, c'est-à-dire un nond)rc de voix plus grand qu'aucun autre concurrent.

Dans le système de la majorité absolue, une légère majorité peut faire passer le candidat et une forte minorité n'être pas rej)résent(''r. Ainsi dans une circonscription dans laquelle 10.000 électeurs on! vol/-, le candidat Dupojit réunissant r).001 voix sera (ilu tandis que le candidat Durand qui n'en a que 4.09!) sera battu. Des lors, dit-on, .l.OOl = 10.000 et 4.999 = 0. Cette arithmétique singulière devient encore })lus fantaisiste au second tour de scrutin. Sur 10.000 votants. Dupont obliimt 2..")02 voix. Durand 2.501. Roger 2.499, Dupn* 2.498 : Dupont sera ( lu. Il se peut cependant que Dui-and, Roger. Diqiré apjtaitiennent au même parti : dès lors h- parti de Dujjont aura un dé])ute avec 2.."S02 mend)res, tandis que le parti d<'s tiois autres candidats qui réunit 7.498 voix n'en aura pas. I,a majoi-itt' n'est môme pas rej)résentée. Thé(U-i(|uemeut. la même solution pourrait se ])roduire dans loule la France au pi'olit du même parti. On ne pourrait plus dire que les ('dus représenteraient la volonté nationale. Kn fait, cependant, cette solution ne se |)roduira j)as. Dalxu'd. dans une mènu' circ(»nscri|>tion. il y aura enli'uti' .•nirc les iiHMubres et les candidats du même parti pour j)ortt'r toutes les voix sur un seul au secontl tour de scrutin. Puis.

si une foitc miiiurile d un parti n rsl pas rcpiM'senlce dans une circonscription, le môme résultat se produit en sens inverse dans une autre cireonscription ; avec la multiplicité des circonscriptions tous les partis sont en fait représenlés à la Chambre et à peu près dans la mesure de leur force numérique.

D'ailleurs, si le système idéal du gouvernement représentatif «'tait en usage, s'il n'y avait dans tout le pays qu'un collège électoral unique élisant au scrutin de liste tous les députés, la majDritc! serait encore bien plus forte et les minorités n'auraient aucun représentant ; ce serait regrettable et dangereux pour les libertés individuelles, mais ce ne serait pas contraire au droit de la majorité. Une forte majorité, en tout cas, est nécessaire pour le fonctionnement normal du gouvernement représentatif et surtout du gouvernement parlementaire ou gouvernement de parti (V. n'^ 84 . Sans elle, le Parlement est faible et condammé à l'inactiviti' par suite des transactions que chaque réforme )ié(essile entre les partis; les ministères sont instables parce cpiils n'ont j)as lui appui solide dans la Chambre: les cabinets ue sont plus homogènes. c"esl-àdir<; composc's de gens de mémo opinion parce qu'il leur faut rechercher un peu j)arloul des appuis: la machine gouvernementale marche à vide cl ne produit rien.

Né-anmoins, devant les dangers possibles du système nutjurilaire, une forte partie de l'opinion piibUcpie a réclamé, il y a quelques années, la représentation })rop()i'ti()nnelle. Il faut, a-t-on dit, pro})ortionner la puissance politique d'un parti à sa force numéi'ique, c'est-à-dire au nombre de ses partisans. Il est i\r lessence du rt'gime représentatif que le Parlement l'cprésenle la volonté de la nation et par conséquent soit composé des mêmes éléments que celle-ci.

[ja l'cprésentation propoitionnelle }>eiit ètir atteinte j)ar des moyens multiples dont l'étude ticiulrait ici Iroj» de place.

Dans le système du rofc Vunité ou i//ipur/'ii/ i-luujue électeur ne peut voter (|Uû pour uu nombre de candidats inférieui- au nombre dos députés ;i élire. iJès lors la minorité, si c'ie est suffisamment forte, pourra obtenir un ou plusieurs sièges. Ainsi dans une circonscription de trois candidats. si le vote est limité à deux voix, la minorité disposant d'un tiers des élec. teurs pourra obtenir le troisième siège. Ce système permet donc la lepié- -■( n/(ition (les minorilé-^.

Dans le .système du vole ciiiinihilii , iliaque électeur dispose au contraire d'autant de voix qu'il y a de députés à élire. Il peut donc donner toutes ses voix au même candidnt. Dès lors une minorité bien disciplinée et bien renseignée sni' reffcrlil' ilu p;irti. en groupant toutes ses \oix sur un seul

laiididat, pourra le laire élire, même si elle ne comprend qu'un sixième des électeurs dans une circunscription qui a six candidats à élire. '

Le syrstènic du i/uofiitif comporte des modalités nombreuses: quotient rectifié, systèn)e <\o Ilaie. sy.''tème de la concurrence des listes, système d'Hoiidt. etc. Ce dernier divise successivement le total des voix qu'ont recueillie.^ les candidats de chaque liste (ou niasse électorale de chaque liste) . par 1. 2, 3. 4. etc.. puis range les quotients ainsi obtenus dans l'ordre décroissant de leur importance numéricjue juscju'au quotient dont le rang correspond au nombre de sièges à pourvoir (ju.squ'au sixième s'il y a 6 députés à élire). Ce sixième quotient constitue le diviseur commun ou chiffre répartiteur, .\utant de fois le diviseur commun est contenu daiis le total de chaciue liste, autant celle-ci aura de députés. (Sur le système admis par In l(.i du 12 juillet 1919. V. ci-dessous, n" 108).

Gi'àce à la rt'jn'ôsciilatiuii propdrlioiiiK'lIc. dil-oii. luus 1rs [lartis scroiil i'('|»n'.s('nl('sà i)eii j)rt''s selon Icui- inipnrlaiicc dans leParlement. Olui-ci sera alors vrainirnl le niivoir du pays où se rcllricnl tontes les opinions: Ions les c'Irclrnrs. nirmc d<^ la minorité', auroni inli'ivl à voler car lonte voix pi'eiid de la valenr et dès lors les abstonlii«ns seront moins nonil)rcu.ses : enfin les ])ailis. ])oni' dresser lenr liste, sei-onl contraints des'oi-ganiser. de se discipliner, ce qui ne peut que foitiiler le régime parlementaire. Aussi la Suisse et la Belgique ont-elles admis chez elles la repr(''sentati()n proportionn<'lle. A la suite d'une très vive campagne en faveur de la réforme électorale et de l'insuccès de plusieurs projets et propositions de loi par suite de l'opposition du Sénat, la loi française du 12 juillet 191!) a adopté j)our les élections à la Chambre des députés un système transactionnel entre le jirincipe majoritaire et (-elui de la représentation proportionnelle i V. n" 108 .

Le résultat des élections de 1919 ne paraît pas cependant avoir justifié toutes les espérances des propoi'tionnalistes ; le légiine parlementaire n'en a pas été fortifié ; l'expérience aurait été plus heureusement tentée dans les élections aux as.seniljjéos locales et admini.strativps pour lesquelles elle est maintenant propo.séo.

HO, l{eji(»u\ellenient intégral el reiiouvelleiiieiit partiel. — Une assemblée est renouvehie intéj>ralement cpiand les pouvoirs de tous ses membres expirent en même temps : elle est ren(»uvelee j)artiellement quand ses membres sont j^'ronpé's en séries dont chacune voit successivement ex[>irerses pouvoirs à des dates lej^niljcremenl espacc-es.

Le renr)uvellenient inlf-^^ral crée des assembh-es successives «pii ne viveni que j>endant nne jn-riod»' appelée /ci,'7'.s'A/^///v' : il assure le maximum d'inl]iien<(" au corps •'•lecloral dont la vob.nlé ini|)ose

inimédialeinent et cuniploteMionl à l'asscniblot' son orientation politique. Une grande consultation nationale donne à rassemblée une autorité plus forte pour parler au nom de la nation, cesl le système qui s'impose pour les chambres populaires, surtout ])Our celles qui doivent être assez fortes pour faire tomber les ministères : c'est celui qui a été admis j)our la chambre française des Députés 1. 30 novembre 1875. et 1. 12 juillet 11)10».

Le renouvellement partiel institue, au contraire, une assemblée permanente dont l'existence est indéfinie. Il donne sans doute moins d'autorité à l'assemblée, mais il fait obstacle aux mouvements brusques et irrétléchis de lopinion qui pourraient compromettre la stabilité des institutions. Il offre surtout Favantage d'assurer la continuité du travail parlementaire, 1 es])rit de suite dans la législation et la capacité professionnelle des assemblées dont les nouveaux membres- sont dirigés par les anciens. C'est le système qui paraît préférable pour les Chambres hautes ([ui jouent un rôle pondérateur dans le Parlement. C'est celui qui a été adopté pour notre Sénat.

§, 1 — Les rapports des organes du gouvernement représentatif

81. Unité ou pluralité des pouvoirs. — -Nous avons vu que les trois fonctions de l'Etat devaient être exercées par des représentants. Mais elles peuvent toutes trois être confiées aux mêmes rej>resentants ou chacune peut l'être à des représentants différents : dans le premier cas il y a iniilè ou con fusion des poui'oirs. dans le second cas il y a plural ilc de pouvoiis.

Le système de l'unité a pour objet de constitue!- un pouvoir souverain très t'oil. loul-juiissant. à l'abri de tout contrôle possible.

Uaiis rancieiino monarchie frauvuise, le roi exerçait oumulativenieiit tous les pouvoirs, puisqu'il avait le droit d'accomplir des actes de léj^islatiorj. d'admini.stratioii et de juridiction. Dans les monarchies allemandes du xix' siècle, le prince est resté encore théoriquement le titulaire de tous les pouvoirs. Ln confusion s'est également produite dans des gouvernements républicains au profit des assemblées représentatives. -Vinsi, dans le Goitvtrticintnt révohitloiinitirv , du 21 septembre 1792 à fructidor an III, c'est la Convention qui, à la fois, fit les lois et en assura l'application moins par le Conseil exécutif tju'elle avait élu que par ses Comités d'exécution. Spécialement son Comité Je défeîi.^e gé7iérale, puis s<in Co/iil//' i/r Sailli /iiihlic a.sservirent à leur autorité le Conseil exécutif

provisoire et le.s triluiiiaux rcvoiiiLiujin.iirt's. La (Jonst itution de 1793 opéra la même confusion en remettant l'exécutif à un Conseil exécutif élu par le Corps législatif et astreint à exécuter scrupuleusement ses ordres. C'ettv conception sest transpoitée en Suisse, tant dans la Constitution fédérale que dans les constitutions cantonales : le Conseil exécutif n'est que l'agent, le commis du Conseil législatif. La même pensée .s'est fait joui- chez nous au cours de l'élaboration de la Constitution de 1848 et de ce' de 1875. Eu 1848. M. (irévy. qui plus tard devait être'Président de la République, et. en 1875. M. Naquet proposèrent de ne point nommer de Président de la République et de conférer le pouvoir exécutif à un Président du Conseil des ministres élu par l'Assemblée législative et révocable par elle, ("est le système admis par la Constitution prussienne du 30 novembre 1920.

(!(• rroinio (|iii f;ul des af^^eiils (rcxécutioii les coiniiiis du l'arb'inent. responsables devant lui et révocables par lui. a ])U donner dtis résultats assez h(;ureux en Suisse, par suite de circonstances spéciales, de longues traditions hisloriques et aussi des tempéraments qu'y apporte le coiitrôJc dit peitple. (]elui-ci, en elliU, peut soil rès'oqiK^r c\\ bloc le (lunseil législatif, soit aii-i'-tcr ses lois par le er/o populaire iV. n" 7'2i.

Mais en gi-néral, ce système engvudrc h; despotisme. V.w effet, si la même persoiine ou le même corps, à la fois vote la loi, la fait exécuter et statue sur les procès que celle-ci soulève, elle fera des lois sj)éciales aux cas ou aux individus rpiClle veut atteindre, sachant bien ([u elle pourra se dispenser de les apjtli(|uer a iixindividusfprelle ne veiil jias frapper : on perd ainsi 1(^ iK'iK'fice de la gt'neralité de la loi. Vax outre, le juge ou 1 administi-aleur qui loni eux-mêmes la loi. nont pas de scriq>ules à la transgresser. De plus ladministraleur «|ui juge ne pré'sente aucune garantie poiiile justiciable, surtout si l'administration est partie au [)rocés. Eidin, l'U géïK-ral. tout individu, tout corps qui possède de 1 autorité tend à aller jusqu'au bout de son |)ouvoii'. il est tenti- d en afmser; s il ri-unil toutes les prérogatives de la souverainel(''. il ne peut renconlreiaucun obstacle à sa volonté, il devient lyrannique.

(lest ce qui est arrivé au Gouvernement Conventionnel: la Constitution d'une autorité très forte., toute puissante et incontrôlée, fut sans doute nécessaire eu 1792 pour le salut du pays menacé à la fois par la guerre l'-trangèi-e et la guerre civile : mais elle eut aussi j)our r(''sultal de supprimer toute liberté politique et toute garantie des droits individuels.

I.e système de la pluralité, au conliaii-e. coidie cliaciine des trois ton. 1 mus de I lùala un organe distinct : il présente non seu-

IrTnent les avaiitaf>;es (■•('ononiifjucs de la division du travail, mais encore lavantage politique d'assurer la liberté par la séparation des pouvoirs.

82. La séparation des pouvoirs est considérée aujourdhui^ depuis la célèbre démonstration de Montesquieu, comme une condition essentielle de la liberté politique. Kn efïel. des organes séparés se pondèrent et se limitent récipro(|uemeiit : « Le pouvoir arrête le pouvoir )■. Dès lors, aucun des pouvoirs ne peut devenir tyranni(|ue. Seule, la séparation assure le respect des individus.

Mais il y a deux manières de comprendre et d"ai»pliqm'r la séparatinu des pouvoirs : luue absolue, l'autre relative.

'S3. La séparation absolue des pouvoirs établit trois organes distincts cl indépendants dans Iti gouvernemenl représentatif; elle ne permet aucun empiétement de l'un sur Fautre, aucune (collaboration de l'un avec l'autre : c est celle (ju'ont adoptée les Constituants révolutionnaires, esprits rationalistes recherchant l'absolu, et les colons anglais en fondant les bUats-Unis et en croyant copier les institutions de leur métropole.

Les Constituants de 1791 confièrent les fonctions de l'Etat à des organes respectivement iudépendants les uns des autres: la fonction administrative fut remise à un roi héréditaire et à des ministres pris hors de l'Assemblée législative, ne dépendant point de celle-ci, ne relevant que du roi seul et n'ayant pas l'initiative des lois. La fonction législative fut donnée h une Assemblée également indépendante par son élection et sans contrôle sur l'exécutif. La fonction juridictiunnelle fut attribuée à des juge.s indépendants parce qu'élus. Cependant on s'aperçut qu'un système fractionnant ainsi la .souveraineté entre trois organes qui s'ignoi'ent ne pouri'ait fonctionner noi'malement. Aussi des atténuations y furent apportées : ainsi la Constitution imposa aii roi une certaine responsabilité politique, lui permit d'attirer lattention de l'assemblée sur les niatières qui devaient faire l'objet de lois et lui donna le droit d'arrêter par son rc/o l'exécution des lois ; elle conféra à l'Assemblée législative le droit de faire des actes d'administration particulièrement graves; elle enleva aux juges la connaissance des procès administratifs. Tel fut également le système de la Constitution de l'an III, et à peu près celui de la Constitution de 1848.

La Con.çtitution des Etats-Unis fait de même élire par le suif rage univei-sel à deu.\ degrés le Président de la Képublique; celui-ci choisit librement se.s ministres; ces derniers n'ont pas entrée dans les Chambres et par suite ne sont pas l'esponsables devant elles; ils n'ont pas l'initiative des lois; tout au contraire, le l'résident a contre les lois un droit de veto (jui ne peut être levé (]ue par un nouveau vote des Cliambi-es à la majo. )ité des deux tieis.

.Malgré ses altémiatioiis. le l'égime de si'par.ilion .Mbsuliic ii'.i |iii ronclidiincr en France ; les nr^'aiH.^s du i^'ouvei'iK'inciil dont les

rapporls iiécessaii-cs n'uni \)n rire assitv. minuLicuscnicnl relies S(jnt iMilrés en contlil. \.os conflits, ne pouvant être résolus par aucun moyen jiiri(lif|U(i ri [>aciiiqne. Tonl ('!«'' par dos couj)s d'Elal aocomplis par Torjiane nioinenlanénienl le [)liis foi-trt rdahlissanl la lyranni»'.

La Cuiistiti i'.iii de 1791 a vécu dix mois; le 10 août 1792 l'Assemblée législative, plus forte que Louis XVI, prononçait la suspension du roi et nommait u» Conseil exécutif provisoire qui contenait en germe tout le gouvernement révolutionnaire, c'est-à-dire la confusion des pouvoirs. La Constitution de l'an III vit éclater une série de conflits entre le iJirec toire d'une part, les Cinq-Cents et les Anciens d'autre part; tous furent résolus par des coups d'Etat ; le Directoire annula en bloc toutes les élections conservatrices d'un renouvellement paitiel (18 fructidor an V), puis toutes les élections jacobines (22 floréal an VI) ; à leur tour les assemblées voulurent mettre en accusation les directeurs qui démissionnèrent (30 prairial an VII); enfin le 18 brumaire an VIII un dei-nier coup d"Ktat mit fin à la Constitution. La CoTistitution de 1848 a sombré par le même procédé, sous le coup d'Etat d'un président trof) puissant, au 2 dérembie 1851.

Si. aux Etats-l'nis, la séparation des pouvoirs a pu se maintenir, c'est qu'une pénétration réciproque et un certain contrôle des organes les uns sur les autres se .sont établis: le Sénat intervient constitutionnellemeTit dans la nomination des fonctionnaires et la conclusion des traités diplomatiques; en fait, les ministres .se rendent dans les Comités permanents de la Cliambre et du Sénat pour y faire proposer des lois ou pour soutenir ces dernières: on propose aujourd'hui tiès nettement de faire appeler les ministres devant les C'hambres olles-mèmes pour substituer à une collaboration occulte une collaboration publique. D'ailleurs, les conflits entre l'Exécutif et le Parlement ont été nombreux et insolubles: l'une des dernières victimes de ce conflit est, on le sait, le Ti'aité de Versailles de 1919 qui, négocié par le [^résident, n'a pu être ratifié par suite de l'opposition du Congrès avec lequel le président VVilson n'était pas resté en contact.

S4. La séparation rolati\e ou la collalioraiioii dos |)(Mi\oirs: lo gouvoriiouieiit iiarlomontairo. I m sé])a-

ratioii aljsulue a ('('lioué parce (pie 1 Un des pouvoirs, ('lant {)lns l'orl que les autres, en a profité pour les asservir. I/i-quilibre des ])ouvoirs doit ôtre-n'-alis*' i)ar des contrepoids qui halanccnl l(^s prérogativcsdo cliacun d'eux; si des conflits se pi-odnisont cnlro eux. il faut laisser- a la nation, an eor])s électoral, le soin de les résoudre. (! çsl ce qui aite obdMiii par le g-ouvernement parlementaire on gouvernement de cabinet.

Le gouvernement de cabinet est né spontanément en Angleterre du fonctionnement normal <^lu régime représentatif. Les Ariglais ont toujours respecté leur loi, l'ont déclaré iriesponsabie des fautes du gouvernement. Si cetui-ci commet des erreurs, ils s'en prennent aux ministres <lu roi (|ui l'ont mal conseillé. Ils <jnt toujours pu le faire dès que fut posée la lègle que le roi ne peut .icnr seul et f|Ue tuns ses artt>-i dfiiviMit «'■♦re cniitrcsiiînf's

par un ministre. La Chambre fies comnnines mit d'abord en jeu la responsabilité pénale et individuelle des ministres qui furent jiigés par la Chambre des lords. Mais, cette responsabilité étant très j^rave, on hésitait à la metti'e en jeu: de plus, elle intervenait toujour.s trop tard pour empêcher l'accomplissement de l'acte critiqué. Aussi, bientôt, la simple menace de poursuites, un simple blâme adressé aux ministres eut pour lésultat de faire donner par ceux-ci leur démission. Ainsi s'établit la responsabilité politique, c'est-à-dire la perte du pouvoir sur un blâme de la Chambre des communes. Enfin, les mesures importantes de gouvernement étant collectivement délibérées en Conseil des ministres, il en résulte que le blâme infligé à un ministre les atteint tous. Quand tous les ministres crurent devoir se retirer sur le blâme infligé à l'un d'eux, la responsabilité politique et collective du cabinet était fondée. Le meilleur moyen d'avoir des cabinets durables, ce fut, pour Je roi, de nommer des ministres qui avaient la confiance de la Chambre, de les prendre dans la majorité parlementaire, et même de choisir comme premier ministre le chef, le haihr de cette majorité. Le Premier rninhfre est aujourd'hui officiellement le chef du Gouvernement et la guerre de 1914-1919 en lui donnant la présidence de la Confércrice impérialp des Dominions a encore fortifié sa situa, tion prééminente.

liC gonvernemenl parlementaire assure une collaburation conslante du législatif et de l'exécutif et un contrôle réciproque de l'un sur l'autre.

Les deux org'anes collaborent aux mêmes tins. L'Assemblée législative fait des actes administratifs : elle vote le budget non pas en bloc, mais par chapitres et articles, ce qui lui permet d'étendre ou de restreindre les services administratifs en leur affectant des crédits plus ou moins élevc's. Le chef de l'exécutif par ses ministres propose des lois, intervient dans leur discussion au sein des ('.hambres, peut refuser de les sanctionner ou au moins demander un<' nouvelle délibération : il prend lui-même des dispositions générales sous la forme de décrets réglementaires.

Les deux organes se contrôlent : le Parlement 1 lànuî et oblige à se retirer les ministres qui n'ont pas sa confiance, et par là, impose au chef del'l^tat, ])ersoniiel]ement iiidé})endanletirrespunsabh^ des ministres avec lesquels il doit collaborer. Le chef de 1 exécutif d'autre part j)eut dissoudre la Chambre qui entre en conilit avec. le ministère.

Les deux ])ouvoirs demeui'cnl ainsi on parfait (Mpiilibre : le Législatif ne [icut être asservi par l'Exéculif car il peut i-enverser les niinisti-es. et s ils ne s'inclinaient pas. leur refuser le budget, les crédits, c esl-à-dii-e tout moyen de gouverner : rKxéciilif ne jxnit être ()|i|)rinie |);ir le Législatif, puiscpiil peut dissoudre la Chambre.

— KJO —

Si un o<inl1il (■claie, iino .solution pacifiquo est ouverte : le luinistcre l)lànir se relire el avoue ainsi qu'il a {ort: ou bien il pr(''lend avoir raison, se niainticnl au pouvoir, dissout la (.iliambre et eu ap[>elle ainsi à la nation, au (■or])s ('leoloral qui tranche le contlit. Vax elTet, ou bien les électeurs renvoienlau Parlement la même majoriti- et par là a|)[u'ouv('ul cette (l<M*nière et condamnent le ministère qui doit se retirer .'îous peine de devenir le fauteur d'un coup d'Klal : ou liicn les électeurs élisent une majorité nouvelle, l'avorable au luiiiislcrc cpii est ainsi maintenu au pouvoir.

Un a riiti(|iu', surtout à l'étranger, le gouvernement parlementaire. On lui a reproché, d'être un gouvernement de parti [ixirty .^j/stf^ni) qui divise au lieu d'unir les forces nationales. Mai.«; la guerre de 1914-1919 a prouvé que la souplesse des gouvernements parlementaires se prêtait, le cas écliéaTit. à la concentration de ces forces : l'Angleterre a constitué en 1915 un CdhiiK'f df roti/ifion dans lequel sont entrés les têtes du parti libéral et celles du parti conservateur ou unioniste, avec aussi des nonparlementaires, et l'action gouvernementale a même été réunie dans les mains de (juelques ministres formant au .sein du ^Ministère le Cabinet de guerre {Wnr Ciiliinft). De même en France, dès le 26 août 1914, le Cabinet Vivian! réunissait les cliet's de tous les partis politiques et le 13 décembre 1916 un Coiiiité (If (jiicnc était institué dans le Cabinet.

On a fait aussi au Gouvernement parlementaire le grief de ne pas donner assez d'autorité au Gouvernement: mais, parfois, nous avons entendu en I''rance. la criticiue opposée, faite au Président du Conseil, de vouloii* régenter la Chambre. On s'est plaint, en France, de l'instabilité des minis" t«res ; mais fréquemment un parti puissant conquiert la majorité à la Chambre et des mini.stères durent plusieurs années. Les abus, la fré. (pience et la longueur des interpellations qui accaparent l'activité des ministres et le temps de la Chaml)re pourraient être évités par une meilleure organi.sation du travail parlementaire, par une réforme du règlement (\u\ limiterait la durée des discours et ne permettrait d'intervenir dans les déljats (]u'aux délégués des groupes. On déplore les interventions trop fréquentes des parlementaires dans les services admini.stratifs par des recommandations (|ui s'imposent au.x ministres: mais la faute en est bien plus aux mœurs qu'aux institutions.

f.e oTtuverncment parlementaire est ainsi la forme la meilleure du ^gouvernement représentatif: c'est la plus naturelle, puisqu'elle s'est formée spontanément du fonctionnement des institutions an- «^laises : c'est la plus facile puis(pi elle assure une collaboration féconde des pouvoirs et maintient entre eux des points de contact midtiples ; c'en est aussi la plus sûre, car elle garantit la liberté' politique de la nation par un équilibre harmonieux des forces polili(|ues dont les conflits reçoivent une solution pacifique qui est entre les mains de la nation souveraine : c'en est enfin la plus fr'conde. celle (pii a conduit la France à la victoire de 191.S consa-

crée par le Traite de Versailles de 1011». alujs c|ue le r('-^iiiio de séparalion absolue des pouvoirs n"a, j.ar suilc d'un couini i;nlre le Président el le Parlemenl, permis aux lUats-Unis de l'aire la paix avec rAlleniagne <\\îen 1921, plus de trois ans après rarniistice.

Historique. — Le gouvernement parlenienlaiie a été cependant écarté par ]a Révolution française. I! était mal connu eu 1791 parce que les règles n'en étaient pas encore nettement dégagées des institutions anglaises. Les Constituants ne virent que celles qui séparaient l'Exécutif et le Législatif, non celles qui les rapprochaient. D'ailleurs, rationalistes épris "d'absolu, ils crurent que si une séparation relative était bonne en soi, une séparation absolue devait atteindre la perfection. De plus, les mœurs parlementaires anglaises étaient assez corrompues au xviii' siècle pour ne pas .solliciter l'imitation. Cette modalité du régime représentatif s'introduisit en France sous la Restauration, malgré le silence de la Charte de 1814, mais grâce à l'espint politique et pratique de Louis XVIII qui eu coiiiprit tous les avantages. La violation des règles du parlementarisme par les ministres de Charles X qui,, après une dissolution ne s'inclinèrent pas devant la majorité parlementaire réélue, provoqua la Révolution de 1830. Le gouvernement parlementaire se développa sous la monarchie de Juillet. Interrompu par la République de 1848 et le second Empire, il s'imposa à nouveau dans révolution libérale de ce dernier et prit place dans la Constitution du 21 mai 1870. L'Assemblée nationale le rétablit dans la Constitution de 1875 tant sous l'influence des idées anglaises que sous celle des traditions de la monarchie orléaniste. C'est actuellement le régime qui a eu la plus longue durée en France depuis 1789 et c'est celui qui, rejeté par la doctrine officielle allemande d'avant la Guerre, a été adopté par la Constitution allemande de 1919 et. ;) peu près, par la Constitution prussienne du 30 novembre 1920.

Il semble cependant qu'en France il tend à s'altérer et à évoluer vers un régime de confusion de pouvoirs. En elïet, pour qu'il fonctionne normalement, il faut que le Gouvernement et le Parlement demeurent en éf|uilibre et pour cela, soient de force égale. Si le premier est trop fort, il asservira le second comme en 1851 ; s'il est trop faible, il sera l'e^^clave du Parlement. Or, il semble que sous l'influence des mœurs, cette dernière solution tende à s'imposer. En effet, bien qu'investi des prérogatives d'un monarcjue pailementaire, le Président de la République, d'après la Constitution de 1875. est élu par le Parlement ; il ne peut guère dès lors dissoudre ce dernier, d'autant moins qu'une dissolution malheureuse en 1877 a tourné contre lui. Il est donc désarmé : il tend à devenir simplement un agent du Pailement. On ne pourrait rétablir l'équilibre, rendre à son autorité le poids nécessaire qu'en élargissant le corps 'électoral <|ui le choisit, par exemple en y faisant entrer les conseillers généraux des départements.

Pour (juc l'équilibre des forces politiques sur lequel repose le gouvernement parlementaire se maintienne, il peut être nécessaire de fortifier l'un des deux organes exécutil'ou législatif en l'unifiant, ou de l'affaiblir en le divisant. De là les problèmes de l'unité ou de la dualité des Chambres, de l'unité ou de la collégialité de l'Exécutif.

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Sr». l'iiitp ou pliii'iditô (les assciiihlécs du Corps léft'islatif. - - Une assenihifê iiiii([ur pour le vole des lois esl. a-t-oii (Jil. la seule suliilion eoiiforme au earnrlrre indivisible de la souverainclt' : il ne peut y avoir deux vohyfilés parliMucnlaircs différentes, eai- si ces deux volontés sont diver<^entes. I une des deux se trompe, n'est pas en liarmonie avec ci-lle. de la nation et par cons«''(|uenl doit disparaître : si elles sont identiques, alors lune des deux Chambres est inutile. D'ailleurs, limite du C^orps législatif accélère le vole des lois et évite des conflits insolubles entre les dinéreriles parties du Parlement.

Ces critiqu<\s son! vaines. Il n'y a pas plus une divisi(Ui de la souv(M'ainelé nationale par le fait de l'existence de deux Chambres ipie par le fait de l'existence de trois organes de gouvernement ou de l'existence de 600 députés dans une Chambre. D'autre part, nous avons déjà dit ({uc le but du gouvernement représentatif n'est pas d'exprimer strictement la volonté populaire, mais de rechercher la loi la meilleure, la plus conforme au but social poursuivi : si le concours de deux Chambres parvient plus aisément à ce bul. le système en est préférable. Quant aux conflits entre les (Jiambres. la solutioLi en est offerte par le gouvernement parlenienlaire dans la dissolution de la (Jianibre basse, [/existence de deux Chambres permet même de ne pas anéantir par la dissolution II' Parlement lout entier ; l'une des Chambres demeure debout.

Le système des deux (Chambres ne se heurte donc à aucun obstacle absolu. Il est. au contraire, indispensable au maintien de l'é- (piilibre des pouvoirs et au fonctionnement du régime parlementaire. Kn eifet. s'il est ini pouvoir qui tend à prendi'c une place |»ré])ond<''rante dans l Ktat. c'est assurément le pouvoir législatif : il esl naturellement le plus fort, car il (îst issu din^ctement du suffrage populaire, il règlf par la loi l'action du pouvoir exécutif (M dispose, pour se faire <ibéir. de moyens puissants comme le refus des crédits et du budget. Il faut le diviser pour l'affaiblir.

D(i plus la dualité — caria division du Parlement en deux Chambres apparaît comme sulhsante pour atteindre h; bul proposé — offre des avantages pi'ali(|ues a|)pr(.'ciables. Klle pei'inet de renu'dieraux eutrainenienls brusques, aux décisions hâtives et irréfléchies dune chambre populaire séduite un moment j)arun orateur <le talent : une nouvelle delibé'ratioïi devant une seconde chambre

ilitiiiicra le Idiips el le ninyeii <!<■ ii'lli'cliir avani de statuer défînitiveineiil .

Sans doute le travail lét^isjal il" en sera qiiehfuepeu ralenti ; mais mieux vaut encore perdre le bénéfice dune bonne loi que de ris cjuer de laisser passer une loi mauvaise : les réformes vraiment utiles seront r('alisées: seuls les projets insuffisamment mûris resteront en route.

Ces résultats heureux ne seront d'ailleurs atteints (jue si l(>s deux Chambres sont vrainuMit dissemblal)les par leur composition; sinon par leurs attributions : en général, lidée des Constituants a été d'organiser une Chambre populaire plus nombreuse, plus jeune, élue au sufVrage direct et renouvelée intégralement après un mandat relativement court, afin de représenter l'esprit de réforme et de progrès, et à côté, une Chambre haute moins nombreuse, avec des membres plus âgés, élue au suffrage indirect dans des circonscriptions larges, et renouvelée partiellement, à intervalles assez longs, pour représenter l'esprit de tradition. C'est de cette conception que s'inspira la Constitution de 1 an 111 en créant les Cinq-Cents et les Anciens, comme la (Constitution de 1875 en nous donnant une Chambre des Députés et un Sénat.

Le système des deux Cliambres est ué en Angleterre de circon .stances liistoriques et a été surtout maintenu pour assurer une représentation spéciale à l'aristocratie ; le Grcnid Conseil qui constituait les Etats généraux des rois anglais était composé de lords, de membres du clergé et de députés des comtés et communes: il avait pour mission principale de voter l'impôt sur tous. Le clergé préféra s'abonner à l'impôt, donner en bloc sa contribution au roi, et il ne parut plus au Grand Conseil dans lequel il n'avait plus rien à f aii'e : dès lors les seigneurs et les députés des communes, restant seuls, siégèrent bientôt séparément; ainsi naquirent la <']i<iinhi< (U.< Ifyrih et In Chaiiibie des communes. La Chambre des lords, dont les membres sont en majorité issus de la désignation royale, est demeurée aristocratique et héréditaire dans un milieu démocratique: elle paraît devoir d'après un rapport Bryce de 1917. se transformer en une Chambre élue en partie par les membres de la Chambre des coinnnnies groupés en circcjuscriptions et en partie, parmi les memlîres du prercujc héréditaire, par une « commission jointe » permanente des deux Chambres. Son origine élective permettrait d'étendre ses attributions qui demeureraient cependant limitées au point de vue financier et au point de vue du contrôle parlementaire sur le Gouvernement.

D'Angleterre, le .système des deux Chambres s'est répandu dans toute l'Europe, en Amérique et jusqu'en Australie. Il a eu parfois, connue au.\ Etats-Unis, dans les Etats fédéraux, l'intéuêt spécial de pouvoir donner une représentation aux Etats particuliers individuellenient considérés et indépendanmient de leur population. Ce système fut repoussé en l'^rance CM 1791. malgré les efforts de l'Ecole anglaise parce qu'on voulait un pouvoir législatif très actif et très fort pour léaliseï- proniptemenl les

rél'ormos lév nlutioiiiiairos. .Mais il lut admis p;ir la ('oii.stitiitioii de l'un lll, parce que les réformes révoliUiomiaires étaient acquises. La Constitution de lan VI II exaj^éra la division en instituant trois Chambres. Sénat, ('orjM léiji--l'ilil et Ttihitiinf , afin de paralyser l'activité propre du Législatif. Mais le système des deux Chambres réapparut avec les Chartes de 1814 et de 1830 qui instituèrent à la fois UTie Chiinihic des Pairs et une ('/laiiihrr. de.< l)i iiiitv". La Constitution de 1848 ne créa qu'une seule A<<etiif>/ér fégis/atirf afin que celle-ci fût assez forte pour tenir tète au chef d(^ l'Exécutif élu au suffrage universel et, par suite, très puissant. M.hs, avec les saines traditions parlementaires, la dualité des Chambres a pris place à nouveau dans la Constitution de 1875.

86. Fnité ou C'olléfi:ialité de rExéciitif. — La ([uestion (Jo savoir si la fonclion ox(''culive sci'a conlercc à un seul individu ou à un conseil de plusieurs individus ne se pose i)as dans une monarchie, mais seulement dans un g'ouvernement républicain.

Le gouvernement collégial ou direclorial. en divisant le pouvoir exécutif, lallaildit. De plus, il assure un contrôle réci})ro(pie des directeurs les uns sur les autres. Il constitue ainsi une précaution contre les entreprises éventuelles d'un Président unique qui tenterait d'établir son pouvoir personiud et de renouveler le |)rocédé du 2 décembre 1851.

La Première l'épublicjue. à raison de sa méfiance envers le pouvoir exécutif ([u'avait exercé le roi dans la Constitution de 1791 et des dangers qu'il avait fait courir à l'œuvre révolutionnaire, rejeta l'unité de l'E.xécutif (jui rappelait trop la monarchie; le décret du 10 août 1792 décida l'élection d'un ('<>n'<pi( exécutif 'i)r<)vi<oire, remplacé le 12 germinal an II par douze Commissions executives. La Con.stitution de 1793 avait également institué un Conseil exécutif; celle de l'an III créa un Direrfoin de cinq membres et celle de l'an VIII trois Consuls dont l'un d'ailleurs avait une situation prépondérante. Le système s'est également implanté en Suisse dans la (Constitution fédérale et dans des Constitutions cantonales.

Mais, pour assurcu' ['('quililjpe des pouvoirs cl la lil)('rl('' politique, sil faut diviser le pouvoir le plus fort, il est aussi nécessaire dunilier le plus faible pour le forlitier. Or. le plus faible c'est assurément TExécutif dont l'activité est réglenienti-e ])ar le Lé'gislatif et qui n'a jamais de crédits à sa tlis|>osition sans un vote de ce dernier.

D'ailleurs la collégialité de TP^xécutif engendre l aiuircbie et la paralysie de l'administration : < délibérer peut être le l'ait de [)lusieurs. mais agir est le fait d'un seul ». Oi-. racti(»n estlepropi-e de l'Exécutif ; son inertie ne peut <\uv favoriser les entreprises d'un dictateur pojjulaire comme celle dti IH brumaire an ^'III ([ui mit lin au gouvernement directorial.

Aussi la question do hi collégialité lie sest-elle pas posée pour la Constitution d(^ 1875 qui eonfi(^ l'Exécutif au seul Président de la République.

Cependant, le dosage de force entre l'Exécutif et le Légi.^Kuif est assez difficile. Pour avoir en 1848 fait élire un Président unique par le suffrage universel et l'éuni sur un nom déjà populaire des millions de suffrages, on le lendit plus paissant que le Parlement dont chacun des membres n"avait derrière lui que quelques milliers d'électeurs; pour l'avoir en 1875 fait élire par le Parlement, on l'a rendu trop faible. Deux solutions intermédiaires se présentent: l'une est de faire élire un Conseil exécutif par le suffrage universel (des cantons suisses s'en accommodent mais pour (les raisons historiques déjà indiquées et par suite de l'absence d'une politique internationale à soutenir) : l'autre est de confier l'Exé. cutif à un Président unique, mais élu par un corps électoral plus étendu que le seul Parlement : c'est la seule c^ue puisse mettre en œuvre un grand pays qui doit diriger une politique européenne et administre)' un grand territoire.