Droits et obligations des fonctionnaires. — Le

régime juridique de la fonction pul»lif|ue est é'iabli dans lintérèt général des administrés et non dans l'intérêt particulier du fonctionnaire; il peut donc à tout instant être modifié par la loi, elle fonctionnaire ne peut se prévaloir du régime existant quand il est entré au service.

Les droits du fonctionnaire sont relatifs i\ :

Ai la compétence c esl-à-dire au pouvoir de faire des actes administratifs. La sphère dactivité légale de l'agent est limitée :

'/ Quant aux actes qu'il peut accomplir par la règle de la spécialité des attributions : ainsi le maire peut bien nommer un employé de la mairie mais non un instituteur de l'école;

h) Quant au territoire : si le Président de la République et les ministres peuvent faire des actes qui s'appliquent à 1 ensemble du pays, le préfet ne peut prendre des arrêtés que pour le département qu'il administre :

c) Quant aux /b/v«e.s de jjrocédure établies |»ar l;i loi et qui doivent être respectées par l'agent.

Tous actes accomplis en dehors de ces conditions de compétence sont nuls 'V. n" (j() .

B) Des avantages pécuniaires et honorifiques sont attribués ;tu fonctionnaire : il reçoit un traitement qui peut même être maintenu ])endanl trois mois de congé pour maladie, et qui est |>artiel!enu'nt iusaisissaljle (L. 21 Ventôse an i.\|; il peut se voir attribuer des indemnités de résidence, de charges de îamille, des indemnités de représentation, des frais de,'toujnée, etc.; il a droit, sinon à soii admission à la reti-aite, du moins à une pension de retraite incessible et insaisissable constituée ]»ar l'Etat après des retenues opérées sur les traitements (I, 9 juin 1(S.")3 et y)Our U's pensions militaires 1. 31 mars 1019 .

C'est également par des avantages pécuniaires que sv traduit I avancement au choix ou à l'aneiennelé.

\jv projet lie loi du 1 ' juin 1920 sur le statut des fonctionnaires, adoptant une prati(|ue employée déjà dans beaucoup d'administrations, distingue : 1° la proniotinn à une classe supérieure dans un même fjrade ou emploi qui se traduit par une augmentation de traitement; elle a lien eu principe à lancienneté et exceptionnellement au clioix ; 2" la promotion au f;rade ou emploi supérieur (\m exige une capacité plus grande se ferait soit par le concours, soit par le choix opéré par des commissions compi'enant des membres «lu personJiel intéressé et publié dans un tahli-ai^ J' a lancement.

Knfiii. les l'onctioniiairos (»nl souvent droit l\ un costuiiie et à dos honneurs divers.

(! lue protection spéciale est aceordr-e par le (^ode pénal aux t'otietionnaires. au moins aux agents dépositaires de la force publique, contre les injures et violences dont ils peuvent être l'objet et ([ui sont réprimées plus s<'vèrement qu(^ les mêmes injures ou violences adressées aux particuliers (ex. art. 222 et s. C. P.'

I) l.es droits publics de tttus les citoyens appartiennent également aux ronctionnaires : spécialement ils peuvent à lexception des préicts, sous-préfets, militaires de tous grades, fonctionnaires et agents de police, magistrats de Tordre judiciaire constituer des associdtiotis ronformes à la loi du 1''' juillet 11)01. La jurisprudence leur refuse le droit de former des associations professionnelles ou syndicats régis par la loi du î2l mars 1884.

Le droit d'association a été longtemps contesté aux fonctionnaires. C'est qu'il contredit en effet le principe de la hiérarchie administrative qui veut que l'autorité vieime d'en haut, et la confiance d'en bas. Il a d'al)ord été accepté en fait par les gouvernants, puis admis par la jurisprudence administrative et enfin par la jurisprudence judiciaire, sous la forme de la rerevabilitf!' des actions ou recours intentés par les associations. La loi de 1901 sur les as.sooiations de droit commun est générale dans ses termes et ne formule aucune exclusion.

Au contraire, les tra\aux préparatoires de la loi de 1884. le texte do l'article 8 de cette loi qui limite l'objet des .syndicats à la défense d'intâ, rets agricoles, industriels ou commerciaux, et le fait fjue l'association syndi cale n'est fréquemment iju'un moyen d'adhérer à des organisations révolutionnaires et à préparei- des grèves (illicites dans les .services publics) ont fait lefu.ser le bénéfice de la loi de 1884 aux fonctionnaires. Le législateur a consacré lui-même cette .«olutifm en décidant, dans la loi du 12 mais 1920. qui étend la capacité des .syndicats, qu'une loi spéciale fixerait le statut des fonctionnaires. D'ailleurs la question ne présente ((uc» peu d'intérêt car la formation d'une a.ssociation déclarée de la loi de 1901 n'est pas plus compli(|uée que la fondation d'un syndicat, et si la capacité juridique des associations est un peu moins étendue que celle des syndicats, le projet de loi sur le st/itut des fonctionnaires du 1" juin 1920 accorde aux associations de fonctionnaires, qu'il reconnaît expressément, la capacité des syndicats étendue par la loi <lu 12 mars 1920. rets agricoles, industriels ou commerciaux, et le fait que l'association .syndi-

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Ccpeiidanl leurs obligations prolessionnrlles pHv^nl parfois les fonctionnaires de l'exercice de leurs dj-oils politiques : ainsi les ofïiciers et militaires des arnit'^es de terre présents à leur corps sont privés de l'exercice du droit de vote ,n"96) et ne peuvent, mènic en tenue civile, assister à des réunions publiques.

Les oblig-ations des Cunctionnaires les astreignent en g(Miéral : ,a) A 1(1 résidence au lieu de leur poste; au secret professionnel (art. 378 C. P.. spécialement les agents des contributions directes visés par les lois organisatrices de l'impôt général sur le vQ\'xn\\\)\ k V interdiction de faire du commerce (spécialement pour les instituteurs 1., 30 oct. 18SG), à Tinterdiction de prendre un intérêt dans l'opération quïls accomplissent (arl. 175 C. P.); à l'interdiction d'accepter, durant las cinq ans qui suivent la sortie de la fonction, un emploi dans une entreprise pri\>êe avec laquelle ils ont pu passer des marchés ou traiter desalîaires dans les attributions de leur service (art 175 C. P. et art. 10, 1. Coct. 1919) etc. ;

b) A remplir légalement et personnellement leur fonction : la loi ne permet pas à un fonctionnaire de se décharger de sa mission sur un autre individu, parce que l'agent a été choisi en raison de ses qualités personnelles ; elle interdit la délégation de compé tence. Eventuellement elle prévoit elle-même des substitions légales : ainsi le préfet empêché devra être remplacé par le secrétaire général de la préfecture ou un conseiller de préfecture, f'^lle astreint le fonctionnaire à agir : ainsi le sous-préfet ne peut refuser un permis de chasse à celui qui y a droit. Elle ne permet pas par suite à l'agent de cesser arbitrairement son service soit individuellement soit à la suite d'une coalition : elle exclut le droit de grève.

La grève est trailleius une violation de la règle de la continuité et de la régularité du service public (V. n" 188);. elle constitue une faute disciplinaire qui prive le fonctionnaire du droit à la communication de son dossier et même un délit pénal prévu et puni par les articles 123 et s. du Code pénal.

cj A /obéissance hiérarchique : tout fonctionnaire doit obéir à ses supérieure» et aux instructions qu il en reçoit, sinon dans sa vie privée, du moins dans l'exécution de son service, lia cependant le droit de ri'sister aux ordres illégaux : mais il peut être dangereux de sa part de se faire juge de leur légalité. L'ordre du supérieur ne supprime pas la responsabilité pénale du subordonné sauf eu cas de disposition forjuelle de la loi. en cas de conlrainle ou de bonne foi.

03. 3 Los sanctions dos rèiçlcs relatives aux fonctions publiques visent a la fois la pcrsoinir du ronclidnnairc cl los atii^s t|ii il arcomplil ;

A. Vis-à-vis des personnes : les roiiclioniiaircs qui ont transgressé les rrg'Ies âo Unir lonclinn sont exposes à une action p(''nale, à une action (iisciplinaire et à une action civile.

a L'action jx-nale j)oursnil la répression de lous les crimes ou d(''lits commis ])ar lesageuts des services publics <{ui. par suite de leur qualité, sont punis plus sévèrement que les simples particuliers commettant des laits analogues: le Code pénal vise spécialemenl la concussion, la forlaiture. la coalition, etc..

b L tu'tion (liaciplinaire Trappe non seulement les fautes professionnelles qui lomlient sous le coup de la loi pénale, mais encore toutes celles (pii y écliap|»enl e| parfftis des fails de la vie privée portant atteinte à 1 autoril(' du fonclionnaii-e.

Les peines disciplinaires les moins graves sont infligées directement par le supérieur lii(''rai"cliique. Mais il y a une tendance de la législation à apporter «le plus en plus des garanties aux fonctioiuiaires j>oiir raj)pliralioii des peines les plus graves : celles-ci sont iniligées aujourd hui i\(H\nv\nx\\VA\\, [)i\v i\c^ Juridictions disriplinaitcs. ou du moins avec leur concours (ex.: dans renseignement ]»ulilic : Conseil départemental de l'Iuslruclion j)rimairc. Conseil académi([uc et Conseil supérieur de l'Instuction publique;. Ces juridictions ne sont [>as composées seulement de hauts fonctionnaires du s(M"vice nommés par le Ministre, mais elles admelleni dans leur sein des membres élus [»ar tous les agejits du service, l'aies ont une procédure juridictionnelle exigeant parfois la coi>q)arulioii personnelle de l'accusé et .iccordanl à i-e dernier la liberté de la défense.

I-es fonctionnaires ont droit, avant d'être frappés, à la communication de leiu- dossier lart. 65, 1. 22 avril 1905 , mais sans déplacement de ce dernier: ils sont privés de cette garantie en cas de grève (V. n" {)!.

Les supérieurs hiérarchiques et les juges disciplinaires ont une grande latitude pour déterminer si \ix faute de l'agent 'désobéissance, abandon de service, absence, etc..) est ou non punissable. (Cependant les peines sont de plus en plus lixé-es par les règlements de la fonction.

Les T^eme.s disciplinait es sont morales (avertissement, rappel à

l'ordre, hlànic ou censure, réprimandci. |)(''cii nia ires (|)rivalinn partielle de traitement ; elles affectent l'avancement radiation du tableau d'avancement, ajournement de promotion, rétrogradation de classe ou de grade) et lexercice même de la fonction (déjdacement. sii.spension. mise en disponibilité, révocation, etc.).

Le projet de statut de 1920 institue (art. 18) un Conseil administrulif su péril iir composé de Conseillers d'Etat, de Conseillers à la Cour de Cassation, de membres élus par les délégués des services publics, de membres ncjmmés par le Président du Conseil, devant lequel il pourra être fait appel des condanitiàtioiis disciplinaires les plus iji'aves.

c) Enfin l action cUnle est celle par laquelle la victime dune; faute personnelle d'un fonctionnaire en demande à celui-ci réparation pécuniaire (V. n" 205 et pour la responsabilité civile des ministres n" 157).

B. 'Vis-à-vis des actes des fonctionnaires, trois contrôles sont organisés :

1" Le contrôle hiérarchique ou pouvoir de suspendre, d annuler, de réformer lacté juridique d'un agent subordonné. Ce contrôle s'exerce sur tous les actes des agents placés sous la dépendance du pouvoir central i})réfets, maires ; il permet aux fonctionnaires supérieurs d annuler les actes des fonctionnaires qui leur sont inférieurs pour tous motifs de droit illégalitV^) ou de fait inopportunité: V. n"^ 1G2 et 280 .

2° Le contrôle administratif ou. suivant une expression courante bien qu inexacte, la « tutelle administrative » est le pouvoir de suspendre, d'annuler, de réformer ou de lefuser d'approuver les actes des conseils élus et décentralisés conseils municipaux, conseils généraux). En général, rautorité supérieure ne peut annuler ces actes que pour illégalité V. n"* 109, 174 et 179l

Ces deux contrôles exercés sur les agissements des fonctionnaires sont cependant insuHisants : eu effet, l'autoritf* supérieure n'est pas obligée dCxaminer l'acte conli-e lequel réclame un particulier.

W" I.e contrôle juridictionnel AVi contraire, ouvre à tous le moyen d'attaquer les actes des agents administratifs devant les juges (pii ne peuvent refuser de statuer. NouS verrons que les particuliers peuvent demander, par le recours pourexcès de pouvoir, l'annulation d<' tout acte administratif illt'gal (n" 2(S8 . et. par le retours de pleine jui-idiction. la réparation pécuniaire du préjudice subi du

fail ci(^ l'atrent ^a■~ 29o »^l s. . Aiii^ii csl dr-rniilivciiifiil sanclioniirc robligalioii (Iii fonc-lionnaire (J'a,yir légalement.

Ces mriiK's recciiirs prolègeiil les droits des l'ojietionnaires (onlre un avancement d(iiin<'' à leui- détrimenl.. des nominulions illégales de » onourrents. des rt''vocalii)ns mi des peines diseiplinaires contraires à la loi.

En ras (l'armulation d'uiie révocation iriégulièie, le Conseil d'Etat ne peut sans doute ordonner la réintégration dans les cadres de l'agent révoqué, à raison de la règle de la séparation de l'administration active et «le l'administration juridictionnelle, mais il renverra l'intéressé à l'administration pour « faire le que de droit » et condamnera l'Etat à payer à l'agent le traitement dû jusqu'au jour où cet agent sera à nouveau pourvu de l'emploi de son grade.

93 bis. Des statuts spéciaux résultent partois pour certains agents public.-i du fait que ieu.\-ci ne sont pas seulement les organes de l'intérêt public, mais représentent aussi des intérêts privés (tels : les officiers ministériels, les gardes particuliers, les concessionnaires de services publics et leurs agents) ou bien du fait ((u'ils agissent en vertu d'une désignation irrégulière.

L--- officiiTi iiiiiii^téritl< (notaires, avoués, huissiers, greffiers, avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de Cassation, ccmimissaires-priseurs) sont des fonctionnaires désignés comme tels par la loi (LL. 29 .septembre 1791. 25 ventôse an XI. 28 avril 1816. art. 91 g 3) et géuéraiement chargés d'authentifier certains actes.

On leur dénie parfoi.'^ co caractère parie qu'ils sont rémunérés par leur clientèle et qu'ils ont payé un prix à leur prédécesseur. Mais la rémunération qu'ils reçoivent n'est pas un salaire: c'est une taxe ou impôt spécial que^la loi fixe et qu'elle les autorise à prélever sur les usagers du service, comme elle le permet au concessionnaire du service public. D'ailleurs les titulaires des offices de judicature de l'ancien régime, également rémunérés en partie par le public n'en étaient pas moine des fonctionnaires. IJ autre part, l'analyse du mode de désignation de ces agents exclut l'idée parfoLs émise de l'achat dune propnété qui serait dans le commerce: par un contrat, l'officier qui se retire promet, moyeu, nant un certain prix, de pré.senter le candidat à la nomination du Gouvernement; le contrat a pf)ur objet non Ja fonction publique qui est hors du commerce, mais une pré.senta'tion ; cette présentation est la condition imposée par la loi de 1816 au Gouvernement pour la nomination à cette fonction: mais c'est la nomination .seule, effectuée par le Président de la République suj- la présentation du Ministre de la .Justice, qui confère la fonction au candidat. Cette nomination est même un acte discrétionnaire (v. n' 298) de la part du Gouvernement, qui ne pourrait cependant la refuser pour des motifs politiques sans commettre un détournement de pouvoir (v n' 290). Il n'y a pas de lien néces.saire entre le contrat et la présentation : ainsi la nullité ou la non exécution du contrat ne fait pas obstacle à la nomination réalisée. Les officiers ministériels sont donc des fonctionnaires, appartenant aux cadres judiciaires: et. gérant un service public, ils ne peuvent refu.ser leur ministère.

Leur .Htatut. comme celui des autres fonctionnaires, est légal et réglementaire ; il leur confère des garanties puissantes contre une destitution

arbitraire (ex.: L. 25 ventôse., an XI art. 53; L. 10 mars 1898). Mais la loi le peut modifier à chaque instant : elle peut, par exemple, diminuer le.s tarifs des taxes perçues et même supprimer la fonction. Un projet Clemenceau de 1902 supprimait tous les offices et accordait une- indemnité aux titulaires actuels. Fa\ cas de suppression particulière d'un office, la loi du 25 juin 1841 accr rde au titulaire ou à ses héritiers une indemnité fixée discrétionnaireraent par décret et dont la charge est répartie entre les titulaires ' des offices con.servés appelés à recueillir la clientèle de l'office supprimé.

Les gardes purticiilier-< et agents a-<.<(>nniiitp.< des Compagnies de chemins de fer sont à la fois agents publics et employés privés. Ils sont agents publics parce qu'ils collaborent d'une manière permanente à un service public (police forestière, police de la chasse, police des chemins de fer) et dressent des procès-verbaux qui font foi jusqu'à preuve contraire. Ils sont employés privés parce qu'ils passent un contrat de louage de .services avec le particulier qui les salarie. En conséquence, ils n'entrent en fonction qu'après la passation d'un contrat avec le maître et l'agrément de l'administration et ils en sortant dès que ce contrat est rompu ou que l'agrément de l'administration e.st retiré. En tant qu'agents publics ils bénéficient de la protection spéciale accordée aux agents de l'autorité par l'article 224 du Code pénal et ils reçoivent des ordres de l'administration. Comme employés privés ils reçoivent des ordres de leur patron. En cas de conflit entre les ordres de la première et ceux du second, les premiers doivent l'emporter et s'ils entraînent la violation des seconds, cette violation ne saurait être une cause licite de congé.

Le (■oncts.tionnairc (Vim servire public n"a pas seulement vis-à-vis de l'administration concédante une situation contractuelle déterminée par le cahier des charges (V. n' 188). il s'engage aussi à faire fonctionner un service public dans les conditions que la loi. les règlements et les ordres •de l'autorité publique lui prescriront : il est donc aussi, à ce titi'e, un fonctionnaire public : ses employés ont, comme les gardes particuliers dont il est parlé plus haut, le caractère d'agents privés et celui d'agents publics, ce dernier pouvant, comme pour les fonctionnaires proprement dits, les faire priver du droit de grève.

Enfin il arrive parfois que, sans être régulièrement investis d'une fonction publique, des individus en exercent les attributions: ainsi au cours dune révolution, les autorités régulières ayant disparu, les citoyens sans mandat légal ont a.ssuré le fonctionnement d'un service ; de même un fonctionnaire révoqué ou parvenu à l'expiration de son mandat a continué à exercer sa fonction. Ce sont là des fovrtionnaires de fait. Rationnellement les actes accomplis par ces derniers en dehors de tout pouvoir légal devraient être considérés comme inexistants. C'est la solution admise pour les actes de ceux qui usurpent une fonction publique sans que le public doive s'y tromper : ainsi ont été déclarés nuls le mariage qu'un maire avait fait célébrer par son garde-champêtre, le paiement d'un impôt d'Etat effectué entre les mains des agents de la Commune en 1871. Mais il y a parfois un intérêt social à assurer la continuité des services publics et à maintenir au profit de tiers de bonne foi les actes accjii.plis par des citoyens qui se présentent avec toutes les apparences d'nr fo.n:tioniiaire régulier, auquel le public doit obéir avant de pouvoir ovi même sans pouvoir vérifier la régularité de ses titres. Le législateur hii-même déclare valables les actes des Con.îcils municipaux proclamés élus, mémo si ultérieurement leur élection est annulée (L. 5 avril 1884 art. 40 § 7).

nu les actos mouniplis |iar l'ïulJDiiit remplaçant lo maire siispeiidu dont la suspension est ensuite annulée (I.. 5 avril 1884 art. 84). La jutisprn- <ience a validé des maririj^es célébrés par un conseiller municipal délégué par Je maire en dehors de l'ordre légal, ou déclaré libératoires des paiem?iits ellectués à un agent du Trésor iuégulièrement nommé. Même les actes accomplis en temps de crise politique (révolution, guerre civile, émeute) pai des usurpateurs remplaçant les autorités régulières défaillantes dans leur compétence normale, mais avec l'assentiment populaire, ont pu êtie considér''>s comme valables vis-à-vis des tiers de bonne foi : tels les at'tes de l'éiat fivil drossés à Paris par les préposés de la Commune en 1871.

Mais la validité de tous ces actes admise au profit des tiers de bonne foi ne fait pas obstacle à la responsabilité pénale de celui qui usurpe une fonction publiqiie ou s'immisce indûment dans son exercice (art. 197. 258. C. P.). Celui-ci ne peut se prévaloir de l'occupation de la fonction pour en réclamer le traitement et les autres avantages. Cependant, si de ses deniers personnels il a enriciii la personne administrative dont il s'est fait l'agent, il pourra réclamer à cette dernière une indemnité, sinon de gestion d'affaire- qui lui lembourserait tous ses frais, du moins d'enrichissement sans cause, c'est-à-dire jusqu'à concurrence de renrichis.sement procui'é : par exemple le montant d'une dette f|u'il aura payée, la valeur d'une réquisition (ju'il aura fournie pour la commune. Inversement, s'il a manié les deniers publics, il est devenu comptable de fait, soumis comme tel au juge des comptés qui appréciera discrétionnairement les recettes et surtout les dépenses effectuées, pourra rejeter de son compte ces dernières, déclarer l'agent de fait en débet et faire délivier par l'ordonnateur un ordre de reversement an l'résor.

TllOISIKME PARTIE