L'ADMINISTRATION LOCALE

168. La décentralisation. — En outre des services qui touchent au même titre tous les Français, il en est d'autres qui intéressent spécialement les individus habitant une n'gion ou une commune, par exemple la construction d un chemin de fer local ou

ItH^lairaji-c d une ville. Pour la gTstioii des intt^rôls locaux, doux systèmes jx-uvent è(rc mis ru œuvre- ï/uii la contir aux agents de ladministralion i^iiicfalc suliordonnés au youvcrncnicnt (jui. de Paris, n'-gle ainsi nicdialfiiienL les intt'i'èts de tout»' aggloméralion d habitants, (^csl le systènii' d(; la cenfraliaation. L autre la remet à des administi-ateurs locaux indépendants du pouvoir central : cest le sy.stème de la décentralisation. On décentralise ainsi d'une part, en asssurant uiu' plus grande indépendance à ces administrateurs, g-énéralement en les faisant élire par les habitants du groupe intéressé, et. d'autre part, en leur donnant le droit de régler dclinilivement un plus grand nonibre de questions locales.

La centralisation ralentit la solution des alVaires dont d(''cide un gouvernement en fait éloigné du territoire intéressé ; elle impose une lourde responsabilité à l'administration centrale qui doit examiner tous les détails des services locaux : elle développe rindiiïérence des habitants vis-à-vis des all'aires publiques auxquelles ils ne sont pas mêlés. Par contre elle soustrait les administrateurs aux querelles locales et les rend impartiaux : elle fortifie limité nationale.

La décentralisation, en sens inverse, accélère la marche de la machine administrative, et fait participer directement tout le inonde aux all'aires publiques en donnant aux intéressés un contrôle direct sur la gestion des services. Mais elle relâche les liens i\\\\ unissent tous les habitants du territoire et j)eut aboutir au fédéralisme ; elle livre parfois les minorités à la tyrannie d'une majorité locale; elle peut compromettre les intérêts généraux, par exemple, en im])Osantdes charges excessives aux habitants (jui ne contribuent j)lus aussi aisément aux impt'tts d'Etat.

C'est cependant ce second système politiqui; cpii paraît l'emporter dans un i-égime libéral en vertu de ce principe gén(''i'al cpie les individ\is ne doivent pas seulement se gouv(;rner, mais aussi >- administrer eux-mêmes.

L'ancien régime avait établi, grâce à ses intendants, une oentrali.sation abusive. Par réaction le décret du 22 décembre 1789 fit administrer le.s département.'!, districts et comniunes par des assemblées électives. Celles-ci soustraites à fout contrôle du pouvoir central n'appliquèrent même pas les lois. La décentralisation aboutit rapidement à l'iinarchie. Aussi les pouvoirs de ces assemblées furent restreints et un certain contrôle assuré par le décret du 14 frimaire an II pris par le gouvernement révolutionnaire. Pour rétablir coniplèlemenf l'ordre et l'unité nationale, le Consulat restaura, par la Idi du 2R plnvin.^p an VIII. un l'éf^iine de ceTitralisaf if)n

al)solue ; tuu.s les iwiininislrateurs locaux préposés à la gestion du département (préiet et conseil général), on de la commune (maire et conseil municipal), sont nommés et révoqués par le pouvoir central et ils n'ont même pas le pouvoir de décider dans les actes d'administration, qui sont l'œuvre des agents supérieurs.

Une réaction contre cette centralisation excessive s'est produite au xix' siècle. Sous la Monarchie de juillet, d'tme part des lois décident que les conseils municipaux (L. 31 mavâ 1831). et les conseils généraux (L. 22 juin 1833) seront élus; d'autre part, ces mêmes conseils reçoivent des pouvoirs de décision sur qgelques objets d'intérêt local (L.L. 18 juillet 1837 et 10 mai 1838). xVprès un recul passager pendant la période de l'Empire autoritaire, le mouvement décentralisateur reprend avec l'Empire libéral qui augmente les pouvoirs des conseils généraux çt municipaux (LL. 18 juillet 1866 et 26 juillet 1867). La Troisième République a accentué ce mouvement libéral par les lois actuellement en vigueur : loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux qui a donné à ces derniers un agent d'exécution élu, à savoir la Commission départementale, et lois des 28 mars 1882 et 5 avril 1884, sur les conseils municipaux qui ont désormais le pouvoir d'élire les maires.

Cependant, il semble que nous sommes arrivés à un certain équilibre des tendances centralisatrices et décentralisatrices : en eiïet, d'une part des lois récentes ont bien voulu accroître la liberté d'action des autorités locales : la Conmiission départementale peut élire son président (L. 8 juillet 1899), le maire a reçu des garanties contre des révocations ou suspensions arbitraires (L. 8 juillet 1908). les conseils municipaux peuvent constituer des syndicats de communes (L. 22 mars 1890) et peuvent prendre un plus grand nombre de délibérations définitives (L. 4 févrieî 1901; L. 8 janvier 1905; L. 17 juin 1918, etc.). Le mouvement régionaliste signalé est généralement décentralisateur. Mais en sens inverse des lois nombreuses et surtout les lois d'assistance ont imposé de nouvelles dépenses aux commures (L.L. 15 juillet 1893. 27 juin 1904, 14 juillet 1905. 15 février 1902. 30 juin 1907, etc.) et par là même restreint leur liberté; de plus, il existe une tendance justifiée à centraliser la police locale actuellement impuissante.

Pour parei' aux dangers signalés, pour maintenir la prédominance de rintérêt général, pour protéger les individus contre les haines do clocher, pour empêcher les empiétements sur les attributions des pouvoirs politiques, la loi a organisé le contrôle de l'administration locale.

1(>Î). Le coiitrôk' adiJiiiiistratif et le contrôle juridictioiiiiel. — Ce C()ulr(Mc esl d aboi-d administratif, (^n l'appelle parfois « tutelle administrative », .expression défectueuse, car un tuteur remplace un incapabh' tandis tpie l'administration supérieure ne fait en génc-ral que surveiller les administrateurs locaux. Ce contrôle, pour assurer la h'galité de la gestion des services locaux, s'exerce sur les ])ors()nnes et sur les actes. Vis-à-i^is des personnes. l'administration supérieui-e (ministres, préfets) peut sus-

pendre et révoquer les' agents ou dissoudre les conseils loeaux élus. .1 regard des actes, elle a souvent le droit d'a))prouver et, par suite, de refuser son approbation nécessaire à lexécution de laete. le droit de suspendre ou d annuler la décision de l'agent déceniralisé : elle peut même exceptionnellement faire lacle que se refuse à accomplir l'agent conlrùlt' : ainsi le prc'fet inscrira dOlTice au budget communal la dépense obligatoire que le Conseil municijial se sera refuse à voler.

Cette surveillance est d'fiillenrs insullisanle. VWo ne protège guère les administrés, car ceux-ci ne peuvent coniraindi'e l'administration supérieui'e à appli(pier la loi. F.lle est souvent exercée dans un esprit de parti: ainsi il arrive (pi'un ministre ou un pré-fet respectent la délibération illégale ou ino|tportun(> d un Conseil municipal qui fait partie de la majorité polilicpu-. alors (piils annulent la même décision prise |)ar un aulrc conseil qui appartient à un parti d'o[)position.

Aussi ))lusenicace et plus inqiartial est le contrôle juridictionnel exercé par le Conseil d'Ktat qui jxMit ètic saisi, directeuu'nl ou indirectement, de recours en aniuilation contre les actes d(> tous les agents administratifs même décentralisés (V. n'"' 288 et s.)

Deux groupements d'habitants ont reçu de la loi une administration décentralisée, ce sont le dt'partement el la commune qui ainsi ne constituent pas seulement des circonscriptions de l'administration générale, mais encore des personnes administratives «•é'rant elles-mêmes leurs services d'intérêt local.

Section I. — I^i: Dki'.vhi imi.nt

L'organisation de 1 adminisiralion (iip.uh'mnilale est une

transaction entre le priiicipe d(^ la collégialité admis |)eiidant

la H(''volulion et celui de 1 administrateur' unique en vigueur dans

l'ancien régime.

La loi de.'; 22 «Icieinbre 1789-8 janvier 1790. oiéaiit le département, en avilit confié l'admiiH-stration à un Conxpi/ rfr f/épaiffineu/ de 36 membre.s •lus. (|ui ne siégeait ()irun mois par an ; aussi ce conseil clioi.sissait dans -^on .sein un (linr/oire qui avait en ivalité toute l 'autorité et (jui reçut le.s attributions de l'Intendant. Un procurfiir i/piiérnl .ti/ii(/lr élu par le corps électoral était ceii.s«'' repré.senter l'Etat auprès du directoire; mais en fait,

à raison de son mode de recrutement, il donnait aux intérêts locaux )a

prééminence ssur les intérêts d"Etat. Aussi en l'an II la Convention le

remplaça par un (Kjciii nutiontil nommé et en l'an III par un rorrnnif'mirf

national qui, en l'an VIII, est devenu un préfet.

La délibération est 1 "œuvre dun conseil, le Conseil général ; mais l'action ou l'exécution sont confiées à la fois à un administrateur, le préfet, et à vme délégation permanente du Conseil gén<,'ral. à savoir la Commission départementale.

D'autre part, cette administration est assez largement décentralisée puisque,' au moins le conseil général et la commission départementale sont élus et ont un droit de décision propre.

.i; 1. — Le préfet

170. f^e préfet, qui est déjà un agent de l'administration générale V. n" 163), constitue aussi un agent d'instruction et d'exécution pour l'administration départementale.

a] Agent d'instruction, il prépare, à peine de nullité des délibérations, toutes les affaires réglées par le Conseil général ou la Commission départementale, notamment le budget. Pour exercer cette fonction, le préfet a entrée et parole aux séances du (Conseil et de la (Commission.

h) Agent d'exécution, il exécute les décisions des deux organes délibérants. Ainsi il réjiartit et ordonnance les crédits votés par le Conseil général, il nomme aux emplois créés par celui-ci, il représente le département personne morale dans les contrats, marchés et procès en suivant l'avis de la Commission départementale. Cependant dans les procès entre l'Etat et le département, le premier est représenté par le préfet et le second par un membre de la Commission départementale.

Dans l'exercice de ces attributions locales, le préfet est con-

tiôlé administrativement parle Conseil gén(''ral et la Commission

départementale qui peuvent se j)laindre au ministre de la non

exécution de leurs délibérations, et juridictionnellement par le

Conseil d'FCtat auquel peuvent s adresser tous les intéressés

pour faiie annuler des actes illégaux ou pour obtenir réparation

d'un préjudice subi du fait du préfet.

L'impo.sitinn. par le régime napoléonien dt l'an VIII, d'un ageiit de rp^tat au département, se concevait dans un régime de centralisation. Il ïi'est plus en harmonie avec un régime décentralisé. Aussi le l'eniplace-

ment rlu préfet dans .ses attributions locales par un agent exclusivement départemental fut-il réclamé en 1871. Par suit* d'une transaction, le préfet fut maintenu, mais on lui adjoignit la Commission départementale peinianente et associée à l'exécution. Le maintien du préfet a été motivé par ce fait que tous les gouvernements ont un intérêt électoral à faire intervenir leur agent politique dans l'action d'une assemblée aussi puissaiite que le conseil général. En fait, cependaTit, cet inconvénient se trouve atténué: le p'cfet .surveillé par le conseil géïiéral, est obligé de vivre en bonne intelligence avec lui. de lui obéir, sinon le conseil, qui a une grosse influence politi(]ue parce qu'il contient des membres du Parlement, ou parce (]ue ceux-ci se recrutent souvent dans son sein, obtiendrait du ministre son déplacement.

.i 2. — Le Conseil général

171. I^P Conseil gt-nôral constitue iino autorité décentralisée jiarro <|n il est indépendant du pouvoir central et qu'il possède des attributions pr()|)res.

// est indèpendanl, grâce à son mode de recrutement et de fonctionnement. Le Conseil gênerai est élu au suffrage universel direct et renouvelé par moitié tous les trois ans. Chaque conseiller est donc élu pour six années.

Sont éligibles tous les citoyens, âgés de 26 ans, inscrits sur une liste électorale quelconque, ou ayant le droit de l'être à la date de l'élection et ayant avec le département une attache légale résultant du domicile, de la résidence, ou de rinscription sui' le rôle des contributions directes.

Sont frappés d'une liié/iijilii/l(é nhi/irr la plupart des fonctionnaires du département, et d'une i/iéJi;/il)i.lité a h ■•«tint-, les militaires, certains fonctionnaires, les individus pourvus d'un ccmseil judiciaire, les membres de familles ayant régné en France, certains condamnés, spécialement pendant un an. les conseillers généraux ayant Tefu.sé d'accomplir une fonction imposée par la loi. et pendant trois ans. ceux qui ont pris part à une réunion illégale du Conseil.

En outre, sont inconipnfihleg avec le mandat de conseiller général, d'une façon absolue, c'est-à-dire dans tout département, les fonctions de préfet, sous-préfet, seciétaire général de préfecture, commissaire de police, celles de conseiller général dans un autre département, ou de conseiller d'arrondissement, et d'une façon relative, c'est-à-dire dans leur seul département, les fonctions d'employé de préfecture et de sous-préfecture, celles salariées sur les fnnds départementaux et celle «rentrepreneur d'un service départemental.

f^es inéligibilités et incompatibilités ont pour but «l'assurer non seulement la bornie gestion des fonctions publii|ues. mais encoie la liberté et l'indépendance des conseillers généraux.

Le contentieux des élections appartient au Conseil d'Etat i|ui les peut îinmdei'. soit sur recours des électeurs ou candidats du canton présenté dans les dix jours pour tout motif de droit, soit sur recours du préfet, 'lans les vingt jours, pour inob.servaf ion des formalités légales.

J.es conseillers généraux, autres que les députés et les séna-

teiirs, peuvent recevoir sur le budget (It-p.irtcmental une indemnité de déplacement pour se rendre aux réunions, une indennnité de présence pendant les sessions, et le remboursement des frais d'exécution de mandats spéciaux.

172. Fonctioiineiiient. — l>es réunions du (ionseil g-énéral sont fixées par la loi : il y a deux sessions ordinaires, lune d'une durée de l."> jours, commence le deuxième lundi après Pâques ; l'autre se ticntle premier lundi qui suit le 15 août. Celle-ci peut être ajournée au 1*^"^ octobre; elle peut durer un mois car elle est consacrée au vote du budget. Rn outre, le Conseil peut être convoqué en session extraordinaire par le chef de lEtat; ou, sur la demande des deux tiers des membres. ]K)ur un objet déterminé, par le prél'ejt.

L'organisation intérieure du Conseil est librement établie par lui : il fait son règlement ; il élit au mois d'août, pour un an, son bureau compost* d'un Président, de vice-Présidents et de secrétaires. Le Président a la police de rassemblée ; mais il n'a pas le droit de requérir la force armée pour sa protection, il ne le peut faire que par Lintermédiaire du préfet, à la discrétion duquel se trouve ainsi le Conseil général.

Les séances du Conseil sont publiques : le préfet et le secrétaire général y assistent, sauf lors de la vérification de leurs comptes. Le Conseil peut cependant se constituer en comité secret sur la demande de cinq membres.

173. Attributions. — Le (Conseil général a des attributions propres : en |)rincipe il règle toute question d'intch-èl départemental. C'est ainsi qu'il gère les biens du domaine départemental l'acquisitions. aliénations, (échange, baux) et décide de J entrelien des édifices déparlententaii.v ixÏÏvcW's Unn service public (préfecture, sous-préfeiture. tribunaux, pi'isons, gendarmeries, ('coles normales d'instituteurs, asiles, etc.. ; il gère \cfi finances du département par rétablissement du budget, le vote des centimes additionnels, l'émission d'emprunts: il constitue ou moditie le domaine public départemental par la création de l'outes départementales, de chemins vicinaux de grande communication, de chemins de 1er d'intérêt local, de tramways départenuMilaux : il règle eniin le fonctionnement des ser^nccs dép(trtenicntanj.: d'assistance (asiles d'alii'-uè's, dépôts de mendicité, services des

enfants assistés, de lassistance des malades à domicile, do l'assistance des vieillards, services de l'hygiène publique, de renseignement agricole, elc.i. Dans toutes ces matières, il contrôle Texécution de ses décisions que procurent le préfet, la Commission départementale ou le Trésorier payeur général.

Indwidue/lcmcnt tout conseiller général est ('lecteur S(''nalorial : il peut suppléer tm conseiller de préfecture ou un sous> )>réfel empêché, être appelé à siéger au (Conseil départemental de linslruclion primaire ou au Conseil de revision cantonal.

n4. I.e contrôle de 1 administration supérieure sur cette auti»rité décentralisée s'exerce à la fois sur les conseillers et sur leurs «••'libérations

A. — Sur les personnes, il ne s'impose quavec des garanties qui assurent lindcpendance de 1 assemblée :

a) La dé/nis.si'on d'office peut être imposée par le seul Conseil général au conseiller qui a manqué toute une session ordinaire sans excuse, ou parle (Conseil d'Ktat, sur la demande du gouvernement, au conseiller qui refuse do faire un acte de sa fonction.

b La dissolu/l'on d'un (^jnseil général qui viole la loi en se réunissant en dehors des sessions légales ou en délibi'ranl sur des objets étrangers à sa compétence, peut être prononcée par un décret motivé du Président de la République et de nouvelles élections doivent avoir lieu le quatrième dimanche qui suitla dissolution. Mais si la dissolution est prononcée pendant que les (^diambres sont en session, le Président de la République en ren<l compte au Parlement qui. par une loi, lixe la date des élections nouvelles.

/y. — Sur les délibérations, est institué, en outre du contrôle iuridiclionnel du Coiisril d Klal iV. n" 2.S0"^. //// contrô/c administratif.

Le contrôle de l'administration active intervient dans trois cas :

ai En cas de refus du Conseil général de faire un acte de ses fonctions, comme linscription au budget^ du crédit n»'cessaire pour faii-e face à un service qui ne peut demeurer (Mi soulîratice : le pn'fel jn-endra alors lui-même lacté nécessaire ou le Président de la République, par décret en Conseil d'Etat, inscrira d olTîce la dépense obligatoii<' au budget départemental.

I) /:// cas de déliheration nulle de plein droit : loutr ddibcralioii jiortant sur un objet étranger aux attributions du Conseil

peut à tout moment être annulée sur la réclamation de tout intéressé par le Président de la République en assemblée générale du Conseil d'Etat : toute délibération prise hors des réunions légales peut être annulée par un arrêté motivé du préfet,

c) En cas de di' libération annulable. Toutes les délibérations du Conseil général nont pas en effet la même force exécutoire :

1° hn principe, ses délibérations sont soumises à l'approbation tacite du gouvernement : leur exécution est suspendue temporairement, elles ne deviennent exécutoires que trois mois après la clôture de la session. Dans ce délai, si la délibi-ration est illégale ou même jugée inopportune, le Président de la République peut, par un décret simple motivé, en suspendre définitivement rexccution. Il en est ainsi par exemple de toutes les délibérations portant sur la gestion du domaine départemental affecté à un service public général (tribunaux, préfecture., etc. . .1 parce quelles intéressent en même temps l'Etat.

Cette catégoi'ie des délibérations est d'aillems à peu près supprimée par le projet gouvernemental de réforme administrative du 25 octobre 1921 et la catégorie suivante devient le droit commun.

2" Exceptionnellement, bien que ce soient les plus nombreuses, en vertu de textes, les délibérations du Conseil sont définitives par elles-mêmes. Ce sont, en général, celles dans lesquelles l'Etat n'est pas directement intéressé, par exemple celles décidant l'exécution d'un travail public départemental. Pelles ne peuvent être annulées que pour illégalité. Le Pr(''fet. dans lés vingt jours après la clôture de la session, peut en demander l'annulation au Président dé* la République qui la prononce en assemblée générale du Conseil d'Etat.

?>" lùifîn il est des délibérations qui ne pctu'cnl être exécutées qu après une approbation e.rpresse du Parlement ou plus généralement du Présidentde la République seul ou en (k)nseil d'Etat, exemple : le budget dont les receltes et les dépenses sont déterminées par la loi iL. 10 août 1871. art. .'iH et s. ; 1. 30 juin 1907.

Si le Conseil général e.st ainsi indépendant par son recrutement, il est encore soumis à une tutelle assez étroite en droit. Il lest surtout, dans son attribution la plus importante, la fixation du budget départ^njental qui est astreint à l'autorisation, dont les recettes ne sont guère faites que de centimes additionnels limités par la loi et dont les dépenses sont fréqueinment obligatoires, c'est-à-dire peuvent être imposées d'oflTice pour des services nationaux. Mais, i-n fait, les (^onseils généraux, par leur compo-

.siti"ii (la plupart «les inetiibivs du Parlemeiii en f<«iit partie) et par leur iiiipDrtance polit i(jue. jouissent d'une réelle autniioniie qui s'allirme surtout dans la ( 'oniniis.sion départementale.

I7">. La ("oiiiiiiission départementale. — le (Conseil g^éiiéral n t'ianl j)as un corps ])ermanent, le préfet, agent de l'filtat, restait jadis, pendant linlervalle des sessions, l'administrateur unique du département. Kn I.S71. on proposa df lui suhstituer un préfet dé|)arteniental élu. F. a loi du 10 août 1871 adopta un système mixte : elle institua une eonimission du Conseil général, commission surveillant le préfet et associée à lui pour l exécution : c'est la Commission dé[)artenientale.

La Coinnnssion départementale est une délégation permanente

du (Conseil f^énéral.

Klle est cependant organisée de façon à n'annihiler ni le Conseil, ni le préfet ; en effet, elle est composée de 4 à 7 membres élus chaque année, in août, par le Conseil ei elle peut être éventuellement l'évoquée par lui. .Mais les sénateurs, députés, ou le maire du chef-lieu de département ne peuvent en faiie partie parce qu'ils seraient trop puissants vis-à-vis du préfet. Elle s'organise elle -même en se donnant un président et un secrétaire; elle se léunit aussi fréquemment quelle le veut et au moins une fois par mois; elle tient ses séances sans «ucune publicité, et seul le préfet y peut et doit assi.ster.

Ses attributions lui sont données j)ar la loi ou par le Conseil 'j;(\néri\\.

Ses attribiitians légales ou propres consistent surtout dans la surveillance de la gestion |)réfe(t(U'al<> pendant lintervalle des sessions du Conseil : elle signale a 1 attention du préfet les affaires urgentes : elle luj donne facultativement ou obligatoirement des avis ; elle contrôle sa gestion financière : elle reçoit notamment de lui létal des comptes et le projet de budget dont elle fait rapport au Conseil général. Kn outre elle repartit ellemême les subventions portées au budget et les fonds provenant des amendes coi-rectionnelles : elle fixe Tépoque et le mode de réalisation des emprunts, elle exerce une certaine tutelle sur les communes, elle classe les chemins vicinaux ordinaires, reconnaît les eliemins ruraux, ftc.

Le projet i;ouveriiemental de réforme administrative d'octobre 1921 étend la compétence de la commission départementale qui pourrait donner son avis sur toutes les questions et affaires d'intérêt départemental et contrôler l'exécution de toutes les délibératioiiB du C'on.seil général.

Ses attributions déléguées par le (Conseil g(méral sont indéterminées et, par suite, peuvent être fort étendues. Cependant le

Conseil ne peut abdiquer ses pouvoirs légaux entre les mains de la Commission. Aussi ]â délégation est-elle restreinte : a) aux tnali'cres non financières, ce qui exclut le vole du budget, des centimes additionnels, les affectations de crédits, attributions essentielles du Conseil général : b) à une affaire déterminée, chaque question devant faire l'objet d'une délégation spéciale ; c) à un tetnps limité, cvsl-k-dïve quelle doit prendre fin par le règlement de l'affaire.

Le contrôle de la (commission est assuré, en dehors de celui du Conseil d'Etat qui porte sur la légalité de tous les ades administratifs '^V . 289). par le Conseil général, le préfet et le chei de l'Etat.

Le Conseil général a le droit de réformer les actes accomplis par la Commission dans l'exercice d'attributions par lui déléguées ; tout intéressé peut ainsi en appeler de la décision de la Commission au Conseil lui-même et cet appel suspend l'exécution et dessaisit la Commission. Le Conseil a de plus le droit de révoquer la Commission elle-même quand un conflit s'élève entre elle ot le préfet et qu'il désapprouve la première.

Le préfet peut annuler la délibération prise dans une réunion illégale.

Le Président de la République, comme pour les délibérations du Conseil général, peut, sur recours du préfet, annuler pour violation de la loi une décision de la Commission, pai- un dt^'i-et en assemblée du Conseil d'Etat.

Section 11. — La Commi ne

176. La Commune, avons-nous vu, n'est pas seulement une circonscription administrative pour la gestion des intérêts généraux, mais elle constitue également une personne administrative décentralisée et ayant des intérêts propres.

La commune est même la plus aiiciemie des collectivités d'habitaiit.s : elle préexiste à TEtat qui u'a été formé que d'agglomérations de cités. En outre, à la difl'éreiice du département créé artificiellement en 1789, la commune constitue un groupement naturel d'habitants qui, avant toute organisation ai3niini.strative,\ sont devenus collectivement propriiHai^es de bois, prés, landes, etc.. Cette propriété collective a été menacée un moment., pendant la Révolution, par des lois ordonnant le partage des biens

C(jniinuiiaux. Cepeiidaiit. eiiccue aiijotiid'hui. les coiumuiies possèileiit un domaine ptivo. estimé à près de 9 milliards en 1910, et compienant plus de deux milliiwis d'hectares de liois cjui produisent plus de 80 millions de revenus. La vio ronnnunale a. tlepuis peu. pris un développement intense par suite des besoins lollectifs nés des grandes af^glonuiations urbaines, formées au xix' siècle: services de voirie, d'égoûts, de transport, de disirihution d'eau, de gaz. d'électricité. Et les budgets des communes, comme leurs dettes, se sont grossis considérablement.

Aussi l'organisation île la comniune s'est-elle modifiée. Déjà au Moyen ;ige, l'alliance, contre les seigneurs, du roi et des villes avait valu à ces dernières d'obtenir frécjuemmont des r/i/nte-- iV affranchisse ment. Mais, dans la période moderne, le roi vainqueur de la féodalité avait méconnu ses alliés et lestreint l'autonomie des villes. Au régime des privilèges urbains variant avec les villes et incoumis des campagnes, la Révolution a substitué un régime lé(j(il <t uniforme en faisant de toutes les paroisses, de toutes les petites communautés d'habitants, des communes (loi du 14 décembre l'789). Comme la plupart des conniiunes rurales n'avaient pas assez de l'e.ssources pour vivre d'une vie autonome, la Constitution de l'an III les groupa en « graTides communes » correspondant à nos can, ions. ;Mais chaïune réclama la jouissance exclusive de ses communaux ; la loi du 28 pluviôse an YM\ revint au système des petites communes et à l'uniforinité du régime administratif des campagnes et des villes.

Ce régime, très décentialisé en 1789. puis plus surveillé en l'an II. par les agents nationaux, devint tout à tait centialisé en l'an VIII. Toute commune fut administrée par un maire et un conseil municipal nommés par les agents du pouvoir central, chef de l'Etat ou préfet, et ne possédant pas de pouvoirs de décision. Le moiivemeut de décent rnliixition au xix' siècle fit élire le conseil municipal en 1831 et, après des essais temporaires, définitivement le maire en 1882. Il lui fit attribuer des droits propres de déci- -ioji dans (pielques cas en 1837. en 1867, puis, par la loi du 5 avril 1884 actuellement en vigueur. Enfin le contrôle de ces agents décentialisés qui appartint d'abord aux organes du pouvoir central et notamment au préfet, a été transféré, en partie, à des agents eux-mêmes décentralisés, au Conseil général et à la Commission départementale.

Dans l'administration de la commune, l'action est confiée à un maire, et à des .idjoints, et la dclib(''rati(»n à un Conseil municipal.

.O. — Le maire et les adjoints

I.e maire esl assisté d un on de plusieurs adjoints selon la population de la commune. Un adjoint spécial peu! être créé par décr-el en Conseil d'Ktat pour remplir les Fonctions de police t't dollicier de Ir-tat-iivil dans une fraction de la commune éloignée du clicf-lieu. ,

l.f maire et les adjoints sont des agents décentralisés, c'est-àdire qu ils sont indé[)endants du pouvoir cPiitral et qu'ils possèdent des attributions personnelles.