I. — Les recours en annulation

Les principaux recours en annulation sont le recours pour

excès de pouvoir et le recours en cassation.

Il existe de nombreux recours juridictionnels en annulation dont quel- '|ues-uns revêtent la forme du recours pour excès de pouvoir mais s'en distinguent au fond par les causes de nullité qu'ils peuvent invoquer : il en est ainsi, par exemple, du recours en annulation porté devant la Conseil d'Etat contre l'arrêté du préfet statuant sur une demande en annulation d'une délibération du Conseil municipal (art. 67, 1. 5 avril 1884) , recours ouvert seulement pour incompétence ou violation de la loi ; il en est de même du recours d'une société de secours mutuel contre un refus d'approbation de ses statuts, recours ouvert seulement pour violation de la loi (art. 16. 1. 1" avril 1898).

A. — Le recours pour excès de pouvoir

288. Le recours pour excès de pouvoir, le plus important des recours en annulation, est une voie de droit par laquelle le requérant demande au Conseil d'Etat de mettre à néant un acte illégal de lautorité administrative.

Lorsqu'un recours de cette nature lui est déféré, le Conseil d'Etat doit (examiner deux questions : 1° le recours est-il recevable, c'est-à-dire réunit-il les conditions nécessaires pour être régulièrement formé V 2" Le recours doit-il être admis au fond, c'est-à-dire, l'acte attaqué doit-il être annulé ?

289. 1° La recevabilité du recours pour excès de pouvoir est soumise à quatre conditions relatives à l'intérêt du requérant, à lacté attaqué, à l'absence de recours parallèle, aux formes et délais :

a) Un intérêt à l'annulation de l'acte qu'il attaque est exigé chez le requérant, auquel il ne suffit pas d'être capable d'agir en justice.

Nous avons dit que pour les actions judiciaires et les recours administratifs de pleine juridiction, le demandeur devait invoquer

la violation de son droit ; c'est que, dans ce dernier cas. le droit violé est la cause même du procès, et la réparation le but cherché. Au contraire, dans le recours pour excès de pouvoir, 1 intérêt requis du demandeur nest que la justification du caractère sérieux de l'action. On n'a pas voulu ouvrir le prétoire aux demandes fantaisistes.

Mais cet intérêt est de plus en plus largement apprécié par le Conseil (l'Etat. Lorsque le requérant invoque contre l'acte attaqué le grief assez vague de la fausse application de la loi, son recours pendant longtemps ne fut recevable que s'il justifiait d'un intérêt très sérieux ou, comme on disait, d'un nitéif-t renforcé. Dans ce cas aujourd'hui tout comme lorsqu'il invoque une illégalité précise, il suffit au requérant de justifier d'un intéjct quelconque, pécuniaire comme celui qu'a un contribuable à ne pas se voir imposer une taxe illégale, ou moral comme celui qu'un catholique possède à ne pas voir désaffecter l'église de sa commune, ou lin mobilisé à obtenir la médaille commémorative de la Guerre.

Jadis, la jurisprudence exigeait strictement que cet intérêt fût direct et jiersonnel au requérant. " Même aujourd'hui, il ne suffit pas d'agir au nom dé l'intérêt général, car le recours pour excès de pouvoir n'est pas une fiction 'populaire du droit romain ; ainsi un fonctionnaire ne peut lecourir contre une organisation nouvelle du service auquel il appartient, s'il n'y a pas un intérêt propre. Cependant de nos jours, la jurisprudence admet parfaitement que cet intérêt soit partagé par le requérant avec les autres membres d'une collectivité. Ainsi le Conseil d'Etat a reçu le recours d'un électeur contre le sectionnement électoral d'une commune, les recours de citoyens réunissant les conditions exigées pour occuper un emploi public contre la nomination à cet emploi d'un individu qui n'avait pas qualité pour être nonmié, les recours de contribuables contre les délibérations de conseils municipaux engageant irrégulièrement les finances communales, etc. L'admission, par la jurisprudence, des syndicats et associations à ester en justice pour la défense des' intérêts communs à leurs membres a même considérablement multiplié le nombre des recours.

Cette facilité de mettre en œuvre le recours pour excès de pouvoir vient de ce fait qu'il n'est qu'un recours hiérarchique transformé, un recours dont la forme est bien devenue juridictionnelle, mais dont le fond est resté administratif. Or, on le sait, le recours hiérarchique est ouvert à tous sans exception (n° 286). .

D'autre part, cette évolution de la jurisprudence vers l'élargissement de la recevabilité du recours a eu pour résultat de transformer le caractère même du contrôle juridictionnel du Conseil d'Etat: dès lors que les liabitants d'une commune peuvent attaquer par ce moyen un règlement (le police du maire, que les contribuables peuvent demander, indirectement, par ca recours l'annulation d'une délibération du Conseil municipal engageant les finances communales et qu'inversement les Conseils municipaux et les Conseils généraux peuvent recourir contre les décisions annulant leurs délibérations, le contrôle (if/miiiisfrofif des autorité-'^ décoitrolixée.< est appelé à passer totalement de.s mains de l'autorité préfectorale qui n'offre point aux administrés des garanties d'impartialité, dans celles du Conseil d'Etat dont la collégialité (4 In situation assurent l'indépendance.

b) Les actes juridiques unilatéraux susreptiùles de porter

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prèjfidice et émanant d'iinii autorité administrative peuvent seuls êlr(^ attaqués par la voie du recours pour excès de pouvoir. Lacté attaqué doit être, non pas un fait matériel, une voie de fait telle que la d<''niolition d'un nuir en bordure de la route, mais un acte juridique. Nous avons vu qu'un fait matériel peut être transformé en acte juridique par la voie du recours hiérarclii(|u(', même lorsque l'autorité administrative ne répond ])as à la réclamation (v. n" 286): le silence de l'administration pendant quatre mois équivaut à une décision positive de rejet.

Cet acte doit être unilntéral et non contractuel: en effet, contre les contrats existent d'autres voies telles que le recours de pleine juvidiction.

L'acte doit être susceptible de porter préjiifiirr. et par conséquent constituer une (lérixinii rxérutoire : il n'en serait pas ainsi de mesures préparatoires ou non exécutoires comme une enquête administrative, une circulaire ministérielle adressée aux seuls agents de l'administration, ou encore du retrait d'une simple toléi'ance. ou d'une décision exécutoire simplement confirmative d'une décision antérieure.

Enfin l'acte doit éiiu/ncr d'uii lujt-nt r(niii)ri.< (l(in.< In /liérnrr/ne adminixtriit'n-'' et agissant en qualité d'agent administratif (Président de la République, ministre, préfet, maire, recteur), ou au moins xoinniit nu contrôle nt/iiiinistrnfif (Conseil général) : c'est que le recours n'est, en effet, qu'un recours gracieux ou biérarchique transformé. Ainsi le Conseil d'Etat fiéclare le recours pour excès de pouvoir recevable contre les rèfilvmrnt.^ d'nftniinistrntinii piih/ifjiii>, malgré la valeur législative de l'acte, parce que l'auteur. le chef de l'Etat, fait partie de la hiérarchie administrative.

Au contraire, les organes de l'Etat placés en <lehors des cadres administratifs comme le Parlement (V. n" 298). ou les agents administratifs agissant en dehors de cette qualité, ne peuvent voir leurs actes attaqués par le recours pour excès de pouvoir: tel, le maire dressant un acte de rétat-civil ou faisant un acte judiciaire en qualité d'officier de police judiciaire est sou.-tiait au cnnti'ôle du Conseil d'Etat.

e) Un recours parallèle, c'est-à-dire une autre voie de droit pouvant amener le même résultat, fait obstacle au recour&'pour excès de pouvoir.

Si le recours est irrecevable dès que le requérant dispose dun autre recours juridictionnel, c'est-qu'historiquement, il n'était qu'un moyen subsidiaire créé par la jurisprudence pour suppléer à l'absence d'autres garanties : dès que celles-ci se retrouvent, le recours n'a plus de raison d'être.

D'ailleurs la règle a d'autres justifications : elle écarte les recours inutiles, elle empêche le Conseil d Ktat d'évoquer à lui tous les procès administratifs dont les administrés déposséderaient ainsi les autres juridictions ; elle évite les contrariétés de jugements qui se pourraient produire à propos d'un même acte entre la décision du Conseil d'F^tat sur recours pour excès de

pouvoir et celle d'une autre juridiction administrative sur un autre recours.

La jurisprudence appliqua d'abord assez sévèrement cette cause d'irrecevabilité. Elle refusait le recours pour excès de pouvoir à la partie qui pouvait arriver à un résultat simplement analogue par un autre moyen de droit: ainsi, elle n'admettait pas le recours contre un règlement administratif illégal quand le requérant pouvait opposer l'exception d'illégalité à la poursuite dirigée contre lui à raison d'une contravention à ce règlement; elle n'admettait pas de recours en annulation contre If rôle des contributions directes parce que le contribuable avait l'action en ' décharge, ou contre un sectionnement électoral de commune parce que l'électeur avait un recours en nullité contre l'élection.

Cependant on s'est aperçu assez vite qu'aujourd'hui le recours pour excès de pouvoir n'est plus un expédient de la jurisprudence créé pour suppléer à l'absence d'autres voies de droit, que les empiétements du Conseil d'Etat sur les autres juridictions étaient peu à craindre et d'ailleurs favorables aux justiciables puisqu'ils transportaient leurs recours à la juridiction offrant le plus de garanties. Aussi la règle s'est-elle atténuée; la jurisprudence admet le cumul des l'ecours dès que le justiciable y trouve un intérêt quelconque. Ainsi le Conseil d'Etat reçoit le recours contre un sectionnement électoral parce que l'annulation de celui-ci évite de renouveler le recours contre toutes les élections dans lesquelles il peut être mis en œuvre, contre un règlement parce que l'exception d'illégalité ne permet de relaxer le prévenu que dans l'espèce en cause, tandis que le recours, faisant tomber le règlement pour l'avenir, rend impossibles toutes poursuites ultérieures. Le recours pour excès de pouvoir n'est plus exclu en matière de contributions directes par l'action en décharge que quand le requérant ne vise pas la légalité de l'imposition mais seulement la régularité d'une imposition individuelle. D'une manière générale, la règle ne s'applique plus aujourd'hui que quand le recours parallèle permet d'aboutir exactement au même résultat.

d] Délais et formes. — Le recours pour excès de pouvoir doit parvenir au Conseil d'Etat dans le délai de deux mois à partir du jour où l'acte attaqué a été porté à la connaissance de l'intéressé par le fait de l'administration, c'est-à-dire le plus souvent de la publication, s'il s'agit d'un acte général, ou de la notification, quand l'acte est individuel. Ce délai est prolongé par l'exercice du recours hiérarchique si ce dernier a été lui-même intenté dans les deux mois qui suivent l'acte attaqué (V. n° 286).

Il est formé à peine de nullité par une simple requête au Conseil d'Etat écrite sur papier timbré et enregistrée en débet, c'est-à-dire que les frais d'enregistrement ne seront perçus que si le requérant échoue dans son procès ; il est dispensé d'avocat.

290. 2" L'admission au fond du recours pour excès de pouvoir : causes d'annulation de l'acte attaqué.

— Le Conseil d'Etal ne peut jamais annuler une décision de

radministration active pour cause à' inopportunité, cest-à-dirc pour ce fait que lacté a été pris mal à propos. C'est qu'en effet le Conseil est un juge charge de dire le droit et non un administrateur chargé d'apprécier l'utilité d'un acte. Il ne peut annuler cet acte que pour illégalité, mais en vérifiant la matérialiti^ des faits invoqués dans la décision attaquée.

Cette illégalité, qui doit être entendue au sens le plus large, peut résulter des causes suivantes :

a) La violation des règles de compétence : un fonctionnaire peut être incompétent matérielle ment, en ce sens qu'il prend une décision sortant des attributions de l'administration : ainsi un Conseil municipal décide l'exploitation en régie d'une pharmacie municipale. Il peut être '\x\ç,oxn\iéA^x\i personnellement, ])arcc qu(! lacté devrait être fait par un agent dun autre ordre; fréquemment il y aura empiétement d'une autorité supérieure sur une autorité inférieure; exemple, le préfet prend un arrêté de police rurale, qui devrait être 1 œuvre du maire ; ou bien il y aura empiétement d'une autorité inférieure sur une autorité supérieure, sans une délégation régulière. Un fonctionnaire peut enfin être incompétent territorialement : l'acte esfle fait dun agent de l'ordre voulu par la loi, mais qui statue sur des faits étrangers à sa circonscription : ainsi un préfet répartit les dépenses des commissions syndicales entre les communes propriétaires des biens indivis quand lune de celles-ci est située en dehors de son département.

Enfin l'incompétence est foiiitive.; quand un agent fait un acte qui n'est pas dans ses attributions, elle est négative quand cet agent refuse de prendre une décision qui est de sa compétence, ex. : refus par un maire de légaliser une signature, en dehors de tout motif tiré de l'incertitude sur son authenticité.

bi La violation des formes : les fonctionnaires sont astreints à accomplir leurs actes dans des conditions àa forme, de temps. de lieu, qui constituent des garanties pour les administrés ; lomission totale ou partielle d'une de ces formalités constitue un cas d'illégalité, et par suite de nullité, même si la loi n'a pas attaché cette sanction à l'omission commise ; la règle de droit privé « il n'y a pas de nullité sans texte » ne s'applique pas en droit public (v. n" 67); ainsi le Conseil d'Etat annulerait un H'glement d'administration publique pris sans son avis ou ne jKtrtant pas dans son visa la mention que le (Conseil a été entendu ;

il casserait la mise à la retraite imposée par le ministre à un oflicier sans l'avis d'un Conseil d'enquête.

c) La violation de la loi, qui ne pouvait jadis être invoquée que par un requérant justifiant d'un droit acquis violé, mais qui est aujourd'hui ouverte à tout intéressé, consiste npn seulement dans la violation d'une disposition législative, mais encore dans celle d un règlement quelconque même par l'autorité qui en est l'auteur, ex. : nomination dun fonctionnaire en violation des règles du concours d'entrée, atteinte portée par une mesuie de police à la liberté du commerce telle qu'elle résulte des règlements, etc. La violation de la loi peut également résulter d'une fausse application ou fausse interprétation de la loi. cest-à-dire dune erreur dc'droit, et de la violation de la chose jugée.

Mais elle ne s'entend pas de la violation d'une circulaire ou d'une instruction ministérielle. Les circulaires et instructions des ministres ne font pas en effet partie de la légalité au regard des administrés ; elles n'obligent que les fonctioiniaires du service auquel elles sont adressées et n'ont force de loi qu'à l'intérieur du service.

d) Le détournement de pouvoir : il consiste dans la violation non plus du texte, mais de resj)rit de la loi ; il résulte du fait de se servir de son pouvoir légal dans un but autre que celui voulu par le législateur et pour lequel ce pouvoir a été donné. Souvent ce détournement de pouvoir est commis dans un intérêt fiscal : ainsi un maire décide qtie tous les produits agricoles apportés à la ville devront être vendus sur le marché et non au domicile des particuliers : il use de ses pouvoirs de police non pour assurer Tordre el la régularité des transactions, mais afin de faire acquitter pour tous les objets vendus des droits de i)lace au marché dans lintérèt fiscal de la ville. Parfois le détournement de pouvoir a pour but de favoriser des entreprises particulières : ainsi un préfet réglementant la circulation des voitures près de la gare, interdit à toutes de pénétrer dans la cour de la gare et n'autorise à le faire que celles d'un entrepriMieur particulier : il use de ses pouvoirs de police dans le but de constituer un quasi-monopole du transport des voyageurs au profit d'un entrepreneur. Parfois enfin il résultera de l'intention de satisfaire des animosités politiques : un ministre usera de son droit dapprécier la capacité d un entrepreneur de travaux publics pour exclure d'une adjudication publique un adversaire })oliti((ue.

r.p Conseil d'Etat, qui n'vs\ point nn administrateur mais seulement un juji^e. est ainsi appelé à examiner les faits qui ont motivé l'acte critiqu<' ; il peut relever une erreur de fait et en faire un excès de pouvoir : ce})endant. il n'a pas le droit de rechercher par une enquête personnelle si l'auteur de l'acte a abusé de ses fonctions : il ne peut invoquer que le détournement de pouvoir qui résulte des pièces du dossier remis entre ses mains ou de l'aveu de l'administration.