II. — Les recours de pleine Juridiction

293. Les recours de pleine juridiction sont ceux par lesquels on demande au juge une restitution ou une réparation pécuniaire : la décharge d'une contribution directe exagérée ou indûment imposée, une indemnité pour occupation temporaire d'un terrain par l'administration en vue de l'exécution de travaux publics, le paiement d'une pension, etc.

Le recours est recevable à la fois contre les actes d'autorité et

les actes de gestion.

Il n'est recevable que contre des actes. Aussi quand un préjudice a été causé par un /ait administratif, la victime doit d'abord en demander la réparation à l'autorité elle-même (ex. : au ministre pour l'Etat). Le

refus exprès ou tacite (V. ii' 286) do, co dernier sculcniont constitue un acte juridique qui peut alors être attaqué devant les tribunaux administratifs. On a vu dans cette obligation un privilège de l'administration, celui de ne pouvoir être attaquée que quand elle a déjà elle-même pris une décision exécutoire. En réalité il y a là un dernier écho de la théorie qui faisait du ministre le juge de droit commun en matière administrative. Mais pratiquement, c'est là un moyen qui peut se justifier par l'avantage d'obtenir fréqromment une solution amiable quand le ministre accorde la satisfaction réclamée.

D'ailleurs, en jurisprudence, le Conseil d'Etat entend la règle d'une manière très libérale : les observations du ministre, en réponse à la communication de la requête du demandeur adressée au Conseil d'Etat directement, sont considérées comme constituant une décision préalable.

Le recours doit être intenté : devant le Conseil d'Etat dans le délai de deux mois à partir de la décision administrative par ministère d'avocat ; mais devant le Conseil de préfecture à défaut de textes, il peut l'être pendant trente ans.

Il est admis au fond, comme toute action judiciaire, quand le requérant justifie non pas seulement, comme dans le recours en annulation, dune lésion de ses intérêts, mais encore de la violation d'un droit individuel que sanctionne la loi.

De même que le propriétaire d'un fonds inférieur, privé d'eau par la captation d'une source opérée par le propriétaire du fonds supérieur, ne peut intenter aucune action devant le tribunal civil, de même le tenancier d'un café ne peut demander une indemnité à la conmiune dont le maire a déplacé le marché et l'a privé de sa clientèle habituelle. Au contraire, mon voisin dégrade ma propriété, je puis l'attaquer devant le tribunal civil; l'administration par erreur au cours d'un travail public extrait des pierres de ma carrière, je puis lui demander une indemnité devant le tribunal administratif : dans les deux cas. il y a atteinte à mon droit de propriété.

Les eJBfets du recours de pleine juridiction sont à la fois plus étendus et plus restreints que ceux du recours en annulation : le tribunal administratif peut non seulement annuler, mais encore réformer l'acte administratif, c'est-à-dire lui substituer une nouvelle situation judiciaire, par exemple en condamnant l'administration à une indemnité pour le dommage qu'elle a causé. Mais, comme dans les actions judiciaires, l'arrêt n'a d'eifet qu'entre les parties en cause, il es( nor» avenu pour les tiers qui ne peuvent s'en prévaloir pour obtenir la même satisfaction sans intenter eux-mêmes une nouvelle action.

Les principaux recours en annulation, ceux qui .sont le plus fréquemment port<''S devant les juridictions administratives, ce sont les actions en responsabilité.

294. Les actions eu responsabilité contre les personnes administratives. — Les personnes administratives sont responsables des préjudices qu'elles peuvent causer aux administrés par le fonctionnement des services publics.

Parfois, cette responsabilité est réglée par la loi, comme nous allons le voir, et il sutBt alors d'appliquer le texte législatif; mais fréquemment la loi du service est muette sur celle question.

En dehors de tout texte, le principe de la responsabilité a été longtemps discuté : pendant longtemps, la doctrine et la jurisprudence ont estimé que les actes de puissance publique, jugements des juges ou décisions unilatérales des administrateurs ou des législateurs, constituaient des actes de souveraineté ne pouvant donner naissance à une action en réparation des préjudices individuels qu'ils causaient : on estimait que limposition dune responsabilité' civile aux services jniblics eût entravé la liberté nécessaire à leur bonne exécution. Au contraire, on déclarait les personnes administratives responsables des actes de gestion de leurs agents dans les termes mêmes du droit commun, du droit privé, cest-à-dire de l'article 1384 du Code civil qui donne à la victime le droit d'exiger devant les tribunaux judiciaires du commettant réparation du préjudice causé par le préposé.

Cette responsabilité civile des art. 1382-1384 mise en jeu devant les tribunaux judiciaires et cumulant celle de l'agent et celle de l'administration, est maintenue dans la gestion du domaine privé de l'Etat, du département et de la commune (V. n°' 224 et s.); elle l'est également vis-à-vis des ouvriers et agents auxiliaires des services publics( V. n° 89) ; elle l'est enfin dans certains services publics du fait même que la loi a donné pour en connaître compétence aux tribunaux judiciaires : justice (1. 8 juin 1895 sur la réparation des erreurs judiciaires), postes et télégraphes (1. 29 nov. 1850), chemins de fer de l'Etat (V. n" 214), exercices de tirs militaires (IL 17 avril 1901).

Mais aujourd'hui, les personnes adiuinislratives sont soumises en principe dans tous leurs services et jjour tous leurs actes à une responsabilité spéciale devant les juridictions administratives : cette responsabilité est motivt'c par des considérations d'intérêt général et par le caractère public du service ; elle a son origine dans la théorie des dommages causés jiar l'exécution des travaux publics (v. n° 217) ; elle est d'ailleurs plus éte)idue qiu^ celle du Code civil et par suite donne plus de garanties aux administres. -Si on analyse la notion (\ éf/n/tr. sur laquelle mi l'ojidait à la Hn du siècle dernier la icsponsabilité- adminisli'alive, on donne à

«^ollc-ci comme fondement juridique non seulement la faute du service, mais, en dehors de toute faute. V enrichissement sans cause, la violation de l'égalité devant les charges publiques, et même le risque social.

1" La faute du service public, à la différence de la faute civile des art. 1382 et s. C. civ., ne se présume jamais : elle disparaît devant les cas fortuits ou la force majeure et même, en tout ou en partie, devant la faute de la victime, ou devant la faute personnelle de lagenl public auteur du dommage (v. n* 295). Elle consiste dans une irn'gularitf' par action ou omission portant préjudice et commise non dans une décision, mais dans un acte d'exécution d'un service public quelconque.

La faute peut être contractuelle : si l'administration, par un acte d'autorité, rend plus onéreuse l'exécution d'un contrat passé entre l'Etat et un entrepreneur, un concessionnaire ou un fournûsseur, sans qu'il ait pu entrer dans l'intention présumée des parties contractantes d'imposer ou de subir gratuitement ce surcroît de charges, le service public devra réparer le préjudice caust'î : ainsi une indemnité est due à une Compagnie concessionnaire de chemins de fer auquel le ministre impose la construction d'un nouveau matériel. La faute peut être qiinsi-délictiieUe : à la différence du droit privé qui. par la théorie du manrlaf. rend responsable personnellement le prépo.sé et solidairement avec lui le commettant, le droit administratif considère l'agent public comme un onjane de la personne administrative et il rend directement celle-ci responsable des fautes du service.

La responsabilité administrative a été successivement étendue par la jurisprudence du Conseil d'Etat à tous les services publics, même aux services de police, au profit desquels se sont manifestées les plus fortes résistances: ex.: l'administration est responsable pécuniairement du crime cnnunis par un ft)rçat que l'administratifjn pétiiteiitiaire laisse s'évader, de la blessure causée à un passant par un agent de police en cherchant à arrêter un délinquant. Elle a été imposée non seulement à l'Etat, maia encore aux autres personnes administratives : départements, communes, établissements publics, colonies.

Dès lors la responsabilité ne peut être exclue que par la loi : ainsi la loi du 29 nov. 1850 décharge en pMncipe l'Etat de toute responsabilité à raison du service de la correspondance privée par la voie postale ou télégraphique.

2* L'enrichissement sans cause d un palririioine administratif par I exercitc même normal de la puissance publicpie impose à l'administration l'obligation d indemniser la victime de l'opération administrative qui a jirocuré cet enrichissement ou évité un appauvrissement ; ainsi la loi accoide expresst'ment une indemnité au propriétaire exproprié (v. n" 219 et s.) ou n-quisitionné fv. n* 202 . l'our la même cause, la jurisprudence accorde nipa-

tion en cas d'expropriation indirecte ou d'atteinte au droit de propriété par des voies de fait de l'administration iv. n° 219), en cas de dommages permanents résultant de l'exécution de travaux publics (v. n° 217), en cas d'établissement d'un monopole fiscal par la suppression d'industries privées, etc.

3° La violation de l'égalité des citoyens devant les charges publiques ou les services publics impose à un administré un préjudice spécial que ne supportent pas les autres : ainsi l'exécution d'un travail public diminue-t-elle la valeur dune maison : pour qu'il ne supporte pas dans les frais du travail public, dont tout le monde profite, une charge plus forte que les autres contribuables, le propriétaire de la maison dépréciée doit recevoir une indemnité.

Au contraire le préjudice causé par l'application d'une loi ou d'un règlement ne saurait motiver une réparation pécuniaire, car la loi et le règlement ne posent que des règles générales et tous les individus demeurent égaux devant la loi : il en est ainsi par exemple quand une loi impose à des propriétaires d'établir le tout-à-l'égout dans leurs maisons, interdit l'emploi de la céruse dans les travaux intérieurs de peinture au détriment des fabricants de ce produit, prohibe la fabrication de l'absinthe. En fait cependant, fréquemment, dans un intérêt social, la loi ellemême accordera par faveur des indemnités : ainsi la loi du 9 mars 1918 sur le moratorium des loyers octroie une indemnité de 50 % des loyers dont leurs locataires ont été déchargés, aux propriétaires non assujettis à l'impôt général sur le revenu ou dont le revenu net total annuel ne dépasse pas certains chiffres.

4° Le risque créé par l'administration au détriment de certains individus est fréquemment admis par la loi comme cause de responsabilité.

A. Il l'est d'abord i>is-à-i>is des agents publics : la loi accorde des pensions aux fonctionnaires civils devenus invalides par suite de l'exercice de leurs fonctions (1. 9 juin 1853), aux militaires blessés en service commandé (1. 31 mars 19191. aux victimes civiles de la guerre (1. 24 juin 1919).

B, Il l'est également parfois vis-à-vis de simples citoyens :

a) Les communes sont responsables des dommages et dégâts

résultant des crimes et délits commis sur leur territoire par des

attroupements ou émeutes, soit envers les personnes, soit envers

les propriétés (1. 1(5 avril 1914); cett<' responsabilité est mise en

jeu devant les tribunaux judiciaires.

D'après la loi municipale de 1884 les victimes de troubles ou d'émeutes recevaient de la seule commune une indemnité dont la charge était répar-

tic entre les contribuables domiciliés. Mais la commune échappait à cette responsabilité quand elle n'avait pas la disposition de la police locale ou i]uand elle prouvait avoir, avec sa police locale, pris toutes les mesures en son pouvoir à l'effet de prévenir les attroupements. Cette responsabilité reposait donc sur l'idée de faute. Cette législation présentait en' outre l'inconvénient de ne pas accorder de réparation quand la police était entre les mains de l'Etat et celui de rendre difficile ;i la commune la preuve de l'absence de faute de sa part.

La loi du 16 avril 1914 accorde au contraire en tout cas une indemnité aux victimes même r» rab^ciicn de toute faute de la commune, même si la municipalité ne dispose pas de police. La commune est responsable, mais l'Etat également garant de l'ordre social, contribue pour moitié au paiement des dommages-intérêts. La responsabilité de la commune et de l'Etat repose donc sur le risque social. L'Etat pourra d'ailleurs recourir contre la commune en cas de faute de celle-ci, c'est-à-dire si le maire n'a pas fait usage de sa police ou s'il n'a pas prévenu le préfet du danger imminent. L'indemnité due par la commune continue à être répartie entre les contribuables, mais entre fous, même ceux non domiciliés, et ce. au prorata du montant des contributions directes ([u'ils paient. Les victimes n'y contribuent pliis. La responsabilité de la commune aboutit ainsi à la solidarité collective des habitants pour le maintien do l'ordre local.

b) Les dommages de guerre sont réparés en vertu de la mémo idée do solidarité de tous les Français devant les charges de la guerre, quil s'agisse des dommages aux biens (1. 17 avril 1919), de dommages aux personnes !l. 24 juin 1919 et 28 juillet 1921 sur les victimes civiles de la guerre, 1. 27 juillet 1917, sur les pupilles de la nation) causés par la guerre elle-même, ou de dommages corporels ou matériels occasionnés aux tiers par des accidents .survenus dans les établissements de l'Etat ou les établissements privés travaillant pour la défense nationale (1. 3 mai 1921).

Les faits de guerre étaient jadis considérés comme des faits de force majeure, classés dans la catégorie des actes n'assurant au profit des victimes aucune action devant les tribunaux (V. n° 298), et ne pouvant motiver qu'une indemnité accordée à titre gracieux. L'article 12 de l.'i loi de finances du 26 décembre 1914 a, au contraire, affirmé la solidarité de tous les Français devant les charges de la guerre et la loi du 17 avril 1919 a réglé la procédure de constatation, d'évaluation et de paiement fies dommages certains, matériels et directs causés aux immeubles ou aux meuble!? (réquisitions de l'ennemi, enlèvement d'objets mobiliers, destructions ou détériorations d'immeubles par les armées étrangères ou françaises, etc.). L'indemnité comprend le montant de la perte subie, fl après la valeur de l'objet en 1914, et en outre parfois en cas de remploi des frais supplémentaires nécessités par la reconstitution ou le remplacement, sous déduction d'un coefficient de vétusté.

En effet, en matière d'immeubles bâtis, l'article 5, dans une préoccupation de reconstitution nationale et Sôus condition de remploi, permet d'ajouter au montant de la perte subie: 1° des frais supplémentaire» égaux à la différence entre le coût de l'immeuble en 1914 et son coût au

jour de l'évaluation, compte tenu, d'ailleurs, de son degré de vétusté ; 2" une somme, dont une partie n'est allouée qu ;: titre d'avance remboursable, et qui permet au propriétaire, malgré i v déduction opérée pour tenir compte du degré de vétusté de son ancien immeuble, d'en reconstruire immédiatement un neuf identique. Pour les meubles, au contraire, le principe posé par l'article 13 est celui de la simple réparation de la perte .subie évaluée au 30 juin 1914. La loi n'alloue de frais supplémentaires qu'à l'égard de certaines catégories de meubles limitativement énumcrés (mobilier de rhabitation. literie, etc.). et, pour chaque catégorie, dans une mesure elle-même limitée, qui varie suivant l'utilité qu'elle présente pour la reprise de l'activité nationale. Le législateur, en allouant, par une disposition spéciale, des frais supplémentaires pour certaines catégories de meubles, n'a pas voulu accorder le remplacement, a ix prix du neuf, des objets usagés en 1914; il s'est borné, en vue de faciliter la renaissance des foyers, à restituer aux bénéficiaires de la disposition précitée la valeur intégrale qu'aurait eu leur mobilier s'il n'avait pas été. auparavant, détruit le jour de la réparation du dommage.

Les dommages sont constatés et évalués par des commissions cantonales. En cas de désaccord, la victime doit porter la contestation devant le tribunal spécial des dommages de guerre institué au chef-lieu de chaque arrondissement. Ce tribunal statue sauf recours au Conseil d'Etat pour incompétence, excès de pouvoir ou violation de la loi. Toute décision définitive donne lieu à la délivrance d'un titre qui. sans être négociable, constitue cependant entre les mains du sinistré un instrument de crédit. Le paiement a lieu en argent, par acomptes successifs, mais, si les attributaires y consentent. l'Etat peut se libérer par la remise d'immeubles ou de meubles de même nature nu de même valeur que ceux qui ont été détruits.

c) Même on dehor.s de ce.s dispositions législatives spéciales, la jurisprudence du Conseil d'Ktat a récemment admis la responsabilité de 1 administration pour risque social dans le fonctionnement des services publics, malgré le danger de voir disparaître tout zèle des agents dans Faccomplissement des fonctions publiques : ainsi lEtat a été déclaré responsable du risque exceptionnel créé par lui et résultant du voisinage d'un dépôt d'explosifs dont la déflagration avait causé des dommages matériels et corporels.

En tous cas, l'Etat assureur possède un recours contre rauteuidu préjudice, si ce dernier est en faute ; il peut également imposer des modalités ou des limitations à sa responsabilité : ainsi il adopte le procédé du forfait pour les pensions civiles et militaires ou il impose la condition de remploi pour réparer intégralement le dommage de guerre.

Cependant, si le préjudice qui prend naissance dans une irrégularité du service public peut toujours donner naissance à une action contre la personne administrative elle-même, sauf à cette dernière à se retourner le cas échéant contre l'agent, il est loisible à la victime d'attaquer parfois directement l'agent responsable.

•Jî)5. Los actions en responsabilité personnelle contre les ajçents tloivenl être rtM;u('s dans certains cas. Si on déclarait les fonctionnaires toujours responsables personnellement et pécuniain'nienl de leurs fautes, ils redouteraient toute initiative, ils ne feraient jamais rien et nul nacceptcrait une charge publique. Si on ne leur imposait jamais aucune responsabilité, ils agiraient inconsidén'nient. sans crainte de léser les particuliers.

A ces deux dangers opposés, la jurisprudence a voulu remédier en décidant que les lonc-tionnaires réjiondraient de leurs fautes peiHonnelles : ce sont, non seulement celles commises en dehors du service, niais encore, dans le service, celles qu'un agent de zèle moyen qui suit les habitudes de la l'onction ne doit pas commettre, celles qui rc'vèlent une intention mauvaise chez leur auteur. Ainsi un détenteur de deniers publics ne doit point se les approprier même temporairement, un instituteur ne doit pas proférer dans sa classe de propos blessant la décence et les mœurs. Au contraire, les agents sont déchargés de toute responsabilité pour les fi/tttcs de ser\>i(e. celles qui constituent des erreurs excusables et (|u un Fonctionnaire attentif peut cijmmettre parce (jue le service est mal organisé ou celles qui résultent par- Ibis de lexécution d un ordre du supérieur hiérarchique : ainsi un facteur par erreur involontaire donne à une lettre une fausse direction, un agent de police en poursuivant un malfaiteur renverse et blesse un passant. De ces fautes de service, la personne administrative seule, avons-nous vu. doit réparation.

La distinction des deux catégories de fautes est toujours délicate. Ainsi la faute personnelle peut devenir nettement une faute de service quand l'acte qui la contient est accompli sur l'ordre du supérieur hiérarchique de l'auteur.

Il en est ainsi dans tous les cas pour les fautes des ai/Piif-' iniUtnirfit. « La discipline est la force principale des armées » déclare le Règlement intérieur et « la force armée est essentiellement obéissante » aux termes de la plupart de nos Constitutions. (Ji-. le soldat hésiterait parfois à obéir s'il avait des doutes sur la légitimité de l'ordre reçu et s'il devait répondre personnellement de son acte devant une juridiction, aussi, alor.» que le droit anglais dénie en principe toute influence de l'ordre hiérarchique sur la respon-sabilité du militaire, le droit français au contraire admet que Vnn/rp Jilérfirrliif/iif sup/iriiiif rpftr rc.-'pon'tfihilité pcr.^onnc.Uf : c'est l'Etat qui répondra du dommage causé par une sentinelle qni tire à tort, sur l'ordre d'un gradé, sur un passant qu'elle blesse.

La même solution n'est que facultative pour les fautes des agent* riril*. Tandis que la jurisprudence anglaise maintient que, le roi irresponsable ne pouvant donner un ordre dommageable, c'est toujours lagent qui en principe répond de la faute commise, la doctrine française enseigne

(jue l'ordrt hiérarchique peut transformer la juult 'personnelh en faute de service. Sous le régime de l'art. 75 de la Constitution de l'an viii, le Conseil d'Etat a toujours refusé d'autoriser des poursuites contre les fonctionnaires qui avaient causé un dommage en obéissant à un ordre. Depuis le décret du 19 septembre 1870, la jurisprudence judiciaire, la jurisprudence administrative et le Tribunal des conflits se refusent fréquemment à voir une faute personnelle dans l'acte dommageable commis par un agent, même avec intention mauvaise, quand celui-ci était couvert par une approlbation même tacite du supérieur: ex.: un maire, approuvé par le préfet, refuse d'installer dans le logement communal un instituteur régulièrement nommé. La faute ne demeurerait personnelle que si elle tombait sous le coup de la loi pénale ou si des faits de la cause on ne peut induire que l'agent a cru déférer à un ordre supérieur: c'est là une question de fait, d'appréciation de la part du juge, et qui dépend du degré d'illégalité de l'ordre donné, du degré d'instruction et d'indépendance'de l'agent.

La responsabilité des fonctionnaires n'existe que pour fautes personnelles. Celles-ci, commises même dans l'exeroice des fonctions, ne constituent pas des actes administratifs, mais des actes privés. Elles doivent donc être jugées par les tribunaux judiciaires, alors seuls compétents pour accorder réparation à la victime.

Les magistrats et officiers de police judiciaire ne peuvent être attaqués que dans des cas prévus par la loi par la procédure dangereuse de la pt ise à partie (C. Pr, civ. art. 505 et s.) devantla Cour d'appel ou la Cour de cassation. Les requérants doivent obtenir l'autorisation préalable du tribunal compétent pour juger l'action en responsabilité. Si leur demande est rejetée, ou si, après qu'elle a été admise, le jugement acquitte le magistrat, le demandeur est condamné à une forte amende.

Les agents administratifs ne pouvaient également jadis être poursuivis en dommages-intérêts qu'après une autorisation, celle du Conseil d'Etat. Celui-ci tranchait la question du caractère de la faute en refusant la poursuite lorsqu'il jugeait que l'erreur commise était une faute de service et en l'accordant lorsqu'il estimait (jue cette erreur constituait une faute personnelle. Cette autorisation, cette garantie des fonctionnaires (art. 75, constit. an VIll) avait son utilité : c'était une mesure protectrice contre les poursuites inconsidérées et vexatoires qui, librement ouvertes, eussent paralysé les agents de l'administration.

Mais le gouvernement en abusa, sous plusieurs régimes et notamment sous l'Empire, pour faire commettre des actes illégaux par ses agents : ceux-ci obéirent, assurés qu'ils étaient qu'aucune poursuite ne serait autorisée contre eux. Un mouvement d'opinion

contre ce privilège aboutit au décret du 19 septembre 1870 qui supprima la garanties des fonctionnaires et déclara qu'on les pourrait poursuivre librement.

Mais le décret de 1870 n'a pas produit tous les elîets escomptés, par suite de l'application du principe de la séparation des autorités. En effet, la faute personnelle dû fonctionnaire, acte privé, est de la compétence des tribunaux judiciaires ; la faute de service, acte administratif, est généralement de la compétence des tribunaux administratifs. Si le demandeur poursuit le fonctionnaire devant le tribunal judiciaire, celui-ci est appelé à se déclarer C(»mpétent ou incompétent selon qu'il estime qu'il y a faute personnelle ou faute de service. S'il se déclare compétent et que l'administration soit d'un avis différent, le préfet élèvera le conflit (V. n° 271). En définitive, le tribunal des conflits sera appelé à décider du caractère de la faute, comme le faisait le Conseil d'Etat avant 1870. S'il voit dans le fait commis une faute persoiinelle de l'agent, il cassera larrété de conflit et laissera la poursuite devant le tribunal judiciaire suivrq son cours ; s'il estime être en présence d'une faute de service, il validera l'arrêté de conflit, dessaisissant ainsi définitivement le tribunal judiciaire, et renverra le demandeur à se pourvoir contre l'administration ellemême devant un tribunal administratif (pour la responsabilitiJ civile des ministres, v. n" 157).

.Si les fonctit)niiaires sont re.sponsables de leurs fautes personnelles, les personnes administratives ne le sont donc en piincipe que des fautes de service de leuis agents. Comme le même fait ne peut constituer à la fois une faute personnelle et une faute de service, on a été amené à rejeter, en principe, en droit administratif, la règle civile du cumul de la responsabilité du commettant et de la responsabilité du préposé.

Cette .solution présente cependant un double inconvénient: d'une part, il est souvent difficile de discerner le caractère de la faute et la victime, en cas d'erreur, engagera une procédure vaine; d'autre part, fréquemment une condamnation prononcée pour faute personnelle contre l'agent responsable ne pourra être, exécutée par suite de l'insolvabilité de ce dernier.

Aussi assistons-nous depuis quelques années à une orientation nouvelle de la jurisprudence qui tend à découvrir dans le fait personnel à la foi.^ une faute de l'agent et une faute du service dont la mauvaise organisation a permis, ou même provoqué la défaillance individuelle : ainsi, le vol commis par des troupes cantonnées chez l'habitant est bien une faut^» essentiellement personnelle des soldats cantonnés, mais ce vol résulte, aussi du défaut de surveillance des gradés: la blessure cau.sée à des tieris par l'éclatement d'une grenade rapportée chez lui par un militaire en permision est bieii due à l'imprudence du soldat, mais elle a été rendue possible par le fait de l'autorité militaire d'avoir laissé l'engin à la libre

disposition de son détenteur. Dès lors on peut soutenir qu'il y a deux responsables, l'agent et l'administration, et nue la victime peut successivement ou en même temps exercer les deux actions en responsabilité l'une contre l'agent devant les tribunaux judiciaires, l'autre contre l'administration devant la j iridiction administrative, sauf ;'' ne recevoir qu'une des deux indemnités accordées.

Toutefois, pour maintenir chez les fonctionnaires le sentiment de leur.s devoirs, on ne saurait en cas de faute personnelle mettre sur le même plan ces deux responsabilités. Certains arrêts ont considéré la responsabilité de l'administration comme subsidiaire et ne devant entrer en jeu que si l'agent, qui doit d'abord être poursuivi, est insolvable et ne peut assurer la réparation à laquelle il a été condamné. Le Conseil d'Etat au contraire tend aujourd'hui à permettre à la victime dt foursui/re immédiatement l'administration et d'obtenir une condamnati n < ontre oilo, sauf à subroger celle-ci dans les droits de la victime et à lui donner une action récursoire contre l'auteur responsable du dommage. C'est déjà la solution admise dans l'interprétation de la loi du 20 juillet 1899, substituant la responsabilité de l'Etat à celle des membres de l'enseignement public dans les accidents survenus dans leurs écoles.

m. — Les recours en interprétation

296. Les recours en interprétation sont des voies de droit par lesquelles, au cours dune procédure devant une juridiction, on demande préjudiciellement à une autre autorité de déterminer le^sens ou do statuer sur la validité d'un acte administratif. Ainsi, lorsqu'un procès devant un tribunal judiciaire ne peut être résolu que par l'interprétation dun acte administratii, la règle de la séparation des autorités veut que le tribunal sursoie à statuer jusqu'à ce que le demandeur ait obtenu l'interprétation de l'acte par l'autorité administrative seule compétente pour le faire.

L'interprétation des r/p/e.« adminii^trotifa d'autorité doit être demandée PII principe à l'auteur de l'acte ou à son supérieur hiérarchique. Cependant, comme le supérieur hiérarchique de toute l'administration est le chef de l'Etat, et comme celui-ci donnait autrefois l'interprét^ation en Conseil. d'Etat, la délégation de pouvoirs propres au Conseil d'Etat a eu pour conséquence de permettre de porter directement le recours au Conseil.

L'interprétation des (ir.tcx (idmini!'trntlf.< contiactueU ne peut être l'œuvre d'une seule des deux parties qui ont contracté; elle doit donc être donnée par le juge du contrat qui peut être, suivant le cas, administratif ou judiciaire. Exceptionnellement et en dehors de tout litige, un ministre peut toujours demander au Conseil d'Etat d'interpréter un contrat de l'Etat afin, par exemple, de négocier en connaissance de cause avec une compagnie concessionnaire de chemin de fer des modifications au contrat de concession

Cependant l'autorité judiciaire peut être compétente pour

apprécier la validité ou déterminer le sens d'un acte administratif, lorscju elle est juge du Tond du litige. Spécialement elle a le droit, avants d'en faire l'application au procès qu'elle juge, de statuer elle-même sur le sens ou la légalité d'un règlement adminislif. Interpréter un règlement n'est d'ailleurs pour le juge pas faire autre chose que d'interpréter la loi, ce qui est sa mission essentielle, car si le règlement est au point de vue formel, en raison de la qualité de son auteur, un acte administratif, il est au point de vue matériel, au fond, un acte législatif par sa nature par ce qu'il édicté une règle générale et impéralive (V. n° 05).

D'autre part le juge judiciaire peut décider de la légalité d'un règlement et refuser de l'appliquer quand le défendeur oppose V exception d'illégalité.

CVuitre un règlement administratif illégal, l'administré peut se défendre par deux moyens. Il peut il'abord intenter un recours pour excès de pouvoir en vue de faire annuler le règlement par le Conseil d'Etat. Il peut également enfreindre» le règlement, se laisser poui'suivrc devant le tribunal de simple police, et, devant le juge, plaider l'illégalité du règlement ()Ue le juge peut reconnaître en acquittant le prévenu.

Il n'est pas nécessaire ici de recourir à l'interprétation par voie adniinisrative.

En effet, pratiqui/nent, il est indispen.sable que le juge de l'action soit juge de l'exception. Sans cela, ou bien le tribunal pourrait être obligé de sanctionner de graves violations des dioits individuels, par exemple de punir ceux qui contreviendraient à un arrêté d'un maire interdisant d'aller <à la messe, ou bien il serait obligé d'attendre l'interprétation administrative du règlement, c'est-à-dire l'issue d'une procédure parfois longue. Or, en matière pénale, il faut, pour que la peine soit exemplaire, que la condamnation .soit prononcée le plus tôt possible après la perpétration du délit.

T/iénr'u/uPiiipnt. d'autre part, la séparation des autorités ne fait pa.s obstacle à la compétence judiciaire. En effet, un juge avant de punir est obligé d'examiner si l'acte e.st légalement punissable: nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et légalement appliquée (art. 8, Déclaration des droits). Le juge, dit-on, a la plénitude de la ju.stice pénale. .S'agit-il d'un procès civil ? Le juge doit encore appliquer la loi. La séparation des aut<^)rités peut avoir eu pour but, en 1790, de soustraire les actes de l'administration à tout examen de l'autorité judiciaire. Mais son interprétation actuelle signifie plutôt qu'une autorité ne doit pas se prêter à l'exécution d'un acte illégal de l'autre. Ce contrôle réciproque est même le but du principe de la séparation (V. n" 81 et suiv.).

Ce ciuitrôle de la légalité des règlements administratifs fait si bien partie de la mission du juge «lu fond du procès, qu'il est exercé par les juridictions de tout ordre (civiles, administratives, commerciales). Il n'a pa.^ été créé par l'article 471-15' du Code pénal, puisqu'il s'applique en matière civile et commerciale et qu'il était même exercé, dès^ 1810, par la Cour de cassation, c>.st-à-dire bien avnnl la rédactiu!! de l'article 471 dont le texte actuel date de 1832.

Section VI. — La procédure administhatim:

296 bis. La procédure des recours administratifs,

à la différence de celle des actions civiles qui est accusatoire, est une procédure inquisitoire, comme notre procédure criminelle, c'est-à-dire qu'elle est dirigée, non parles parties, mais par le juge: on évite ainsi des surprises d'audience, des incidents superflus et par suite des frais. Ainsi en principe :

1° linstancc, provoquée par l'intéressé sans le secours d'un mandataire, est introduite non par un ajournement adressé à l'adversaire mais par une requête ou demande adressée au Juge qui, par une ordonnance, mettra en cause le défendeur.

2" Vinstruction est dirigée non par les parties mais par le juge qui examine la demande et la défense et statue sur les incidents.

3° la procédure est écrite : sur les mémoires ou conclusions écrites des parties le juge rapporteur dresse un rapport écrit et le ministère public conclut par écrit ; ce n'est qu'exceptionnellement et par surcroît que peut s'ouvrir un débat oral.

4° la procédure demeure encore en principe secrète, bien que la publicité des débats ait été successivement introduite dans les audiences du Conseil de préfecture et devant l'Assemblée publique ou la Section du contentieux du Conseil d'Etat. Certaines affaires d'ailleurs tant devant le Conseil d'Etat (celles jugées par la section spéciale et les sous-sections) que devant le Conseil de préfecture (contributions directes, élections, contraventions de voirie, etc.) échappent toujours à la publicité.

Enfin les significations d'actes ou de décisions, d'ailleurs rares, sont faites, non par huissier, mais par la voie administrative, c'est-à-dire i)ar l'intermédiaire des préfets et des maires.

Section VU. — Actes non susceptibles de recours

Les recours sont une protection donnée aux administrés contre les actes d'agents administratifs qui n'offrent pas de garanties politiques suffisantes. La recevabilité des recours est donc établie

nn ronsidrration dos jiuleurs des actes attaqués. Spécialement les recours juridictionnels, nés historiquement des recours hiérarchiques (v, n" 287), ne peuvent être dirigés que contre les actes des autorités qui appartiennent ou ont appartenu à la hiérarchie administrative. Dès lors les actes des autorités placées en dehors de cette hiérarchie n'y sont pas soumis.