La fonction législative

65. Les lois et les règlements. — L aulorito publique édicté d'abord des règles impératives et générales auquelles doivent obéir les individus : ces règles portent le nom de lois quand elles sont Tœuvre du Parlement, et de règlements quand elles sont celle du Président de la République, du préfet ou du maire.

Les lois et les règlements sont des règles impératives : ce sont, en effet, des ordres ou des défenses de faire une chose déterminée.

Les lois et les règlements constituent des règles générales : celles-ci, en effet, s'appliquent à tous les individus qui se trouvent dans la situation qu'elles prévoient.

Il en résulte que bien des actes accomplis par les Chambres, qu'on appelle des lois, en se plaçant au . point de vue formel ne constituent pas réellement au point de vue matériel, des actes législatifs. Ainsi, le Paric'ment décide-t-il que toutes les communes ne pourront emprunter librement que jusqu'à une certaine somme? 11 fait une loi. Déclare-t-il que telle commune est spécialoment autorisée à contracter un emprunt supérieur au chitfre fixé par la loi ? Il fait nu acte administratif.

Le règlement est subo) donné a la loi. On a pu soutenir que toute mesure pouvait être prise par voie réglementaire: cependant la loi peut elle-même limiter le domaine du règlement, soit expressément, soit implicitement. Ainsi la loi seule peut etablii' des peines (art. 4 C. Pénal), des impôts (article final de la loi annuelle de finances) ou. d'après la jurisprudence, des restrictions graves aux droits individuels, tels que la propriété, la liberté du travail (1. 2-17 mars 1791. art. 7). Implicitement quand une loi a statué sur une matière, le règlement ne peut que compléter la loi et non y déroger. Le Parlement ne p(>iii rait même déléguer son pouvoir législatif au Gouveinement qui l'exercerait en la forme de règlements, car ce serait modifier la détermination des compétences établie., pour des motifs d'ordre public, par la Constitution et par suite violer cette dernière. C'est pourquoi ont été considérés comme illégaux un grand nombre de décrets-lois pris par le Gouvernement au début de la guerre de 1914 et modifiant des lois antérieures : de même aussi, un projet de loi du 15 décembre 1916, portant délégation du pouvoir législatif au Gouvernement, a été rejeté comme inconstitutionnel. Le Conseil d'Iutat admet cependant que l'état de guerre étand les pouvoirs réglementaires (V. ci-dessous, n° 145).

§ 2. — La fonction administrative

66. Les actes administratifs. — Les agents publics, dans la limite de leur compétence, accomplissent des actes juridiques individuels pour l'application des lois aux particuliers, tantôt en créant une situation juridique individuelle au profit d'un particulier (ex : un alignement), tantôt en appliquant à un individu un statut légal préexistant (ex : un décret de naturalisation, la nomination d'un fonctionnaire) .

En la forme, les actes administratifs sont accomplis en général par les agents de l'administration et exceptionnellement par le Parlement (V. n*^ 65) ou par des juges (actes de juridiction gracieuse) . On distinguait jadis les actes administratifs d'autorité ou de puissance^ publique^ dans lesquels l'agent administratif donne un ordre et bénéficie de prérogatives exorbitantes du droit commun, des actes administratifs de gestion dans lesquels l'agent public se présente comme un simple particulier sur le terrain du, droit privé.

Cette distinction est née au xix° siècle de la tendance de l'esprit public à se défier des juridictions administratives mal organisées, dépendant de l'administration active (justice retenue), et à soustraire à leur contrôle aa moins une partie des actes de l'administration pour l'attribuer au contrôle des tribunaux judiciaires. Cette distinction reçut une interprétation extensive et fut successivement appliquée à la responsabilité des services publics et à la fonction publique, en vue d'imposer les règles du droit privé et le contentieux judiciaire à toute une partie de raction administrative et de soustraire l'autre partie parfois à tout contrôle juridictionnel.

Elle a été condamnée par la jurisprudence qui juge que tous les actes administratifs sont accomplis en vertu de pouvoirs spéciaux des agents, ont un but de service public et engagent toujours la responsabilité du service devant les tribunaux administratifs en principe (V. n" 269 éb 294).

Les actes administratifs sont unilatéraux ou contractuels.

L'acte unilatéral est celui dans lequel se manifeste la" seule volonté d'un agent de l'Etat qui, en vertu de son pouvoir propre, crée une situation juridique spéciale à un citoyen : un alignement, la délivrance d un permis de chasse, sont des actes unilatéraux.

L'acte contractuel Qsi celui dans lequel apparaît le concours de deux volontés, celle d'un individu et celle d'un agent administratif qui gère les intérêts de la collectivité : un marché de travaux publics, une vente de biens de l'Etat, un engagement militair^i constituent des actes contractuels.

L'Etat est lié par les contrats de ses agents. Pour l'établir, il n'est pas besoin de faire appel à la théorie des droits naturels en vertu de laquelle l'Etat ne saurait intervenir dans la sphère de l'activité individuelle que par la voie du contrat et il empiéterait sur les droits individuels s'il violait son contrat.

Pour ceux qui considèrent tjue le contrat est passé non pas an nom de l'Etat puissance publique, dont le caractère essentiel est de ne pouvoir se lier et de donner seulement des ordres, mais au nom de l'Etat personne juridique ou morale, ils déclarent qu'une personne juridique est liée par le droit conventionnel comme par le droit unilatéral fondé sur Tordre de l'autorité.

Pour fonder les obligations contractuelles de l'Etat, il suffit de cons. tater que les agents publics ne peuvent agir dans le domaine du droit que s'ils sont eux-mêmes soumis au droit: les contrats sont obligatoires pour eux comme tous les autres actes juridiques.

L'acte administratif est exécutoire par lui-même. Tandis que, dans le droit privé, nul n'a le droit de se faire justice soi-même et que l'auteur d'un acte doit obtenir le consentement de l'adversaire ou une sentence du juge pour le faire exécuter, l'agent administratif peut immédiatement exécuter ou faire exécuter sa décision. L'individu lésé ne peut que recourir ultérieurement au juge et son recours généralement n'est même pas suspensif.

Ainsi l'agent de police chargé du service d'ordre fait exécuter immé- (liatement ses ordres verbaux de circuler, le contribuable lésé par le rôle d'impôts doit payer, sauf à demander le remboursement de l'indû, l'administration délimite elle-même son domaine public (N" 206), liquide ses dettes, etc.

Tous les actes juridiques accomplis par les agents publics sont soumis à des conditions de fond, par exemple à des conditions de compétence, et à des conditions déforme, par exemple à la consultation d'un Conseil.

L'intérêt général exige le respect des compétences, déterminées à dessein par la Constitution et les lois, ainsi que le respect des formes légales qui constituent des garanties pour les citoyens. On doit exiger le respect des conditions de la . gestion des intérêts généraux d'autant plus impérieusement que ceux-ci sont administrés par des agents qui n'ont pas à leur bonne gestion un intérêt personnel. Il semble donc que toute violation d'une règle de fond ou de forme dans l'accomplissement d'un acte public doive être sanctionnée par la nullité absolue de cet acte.

Mais par contre un intérêt d'ordre public s'attache à là stabilité des situations acquises, l'intérêt même des collectivités administratives exige la continuité des services publics, l'intérêt des administrés veut le respect des actes sur la foi desquels ils ont traité sans connaître le vice de l'acte sur lequel ils se sont fondés.

Pour tenir compte de ces intérêts opposés, la sanction des irrégularités entachant les actes juridiques a des degrés multiples : V inexistence, dans les cas les plus caractérisés, empêchera l'acte de produire un effet de droit quelconque, et l'agent qui voudrait exécuter cet acte commettrait une voie

de fait engageant sa responsabilité personnelle et susceptible de provoquer une , résistance passive parfaitement licite; elle peut être demandée par tous, par tous moyens, à toute époque, au juge qui se bornera à la constater ; elle frappe par exemple la délibération prise par un Conseil général hors de ses réunions légales ou la délibération prise par un Conseil municipal sur un objet étranger à ses attributions. La nullité radicale d'un acte peut également être invoquée par tous, par tous moyens de droit et à toute époque sans être jamais couverte par une prescription ou une ratification devant un juge obligé de la prononcer, mais provisoirement l'acte vicié produira des effets de droit^ : ainsi un maire inéligible et cependant élu pourra accomplir des actes municipaux provisoirement exécutoires. La nullité simple ou relative ne peut plus être invoquée que par des intéressés pendant un certain délai et peut par la suite être couverte par une confirmation ou par une prescription, mais sur une demande régulière elle doit être prononcée par le juge. Au contraire, la nullité facultative laisse au juge un pouvoir discrétionnaire d'appréciation et ne peut être poursuivie que par certains intéressés. De même, des actes irréguliers produisent tous îfeurs effets de droit, sauf à l'égard de certains individus auxquels ils ne sont pas opposables. Enfin, l'irrégularité des actes du Parlement n'est pas du tout sanctionnée.

En principe, toute irrégularité doit être sanctionnée; en droit public on n'applique pas la règle de droit privé « il n'y a pas de nullité sans texte ». Mais la gravité de la sanction varie avec les espèces. On peut dire cependant qu'en général, les conditions de forme et de fond des actes administratifs ayant pour but de protéger les intérêts de tous, leur violation doit pouvoir être critiquée par tous et ^ar conséquent les nullités de droit administratif sont absolues. Même quand l'expiration d'un délai parfois bref rend caduque l'action en nullité, cette nullité peut encore être invo- . quée ultérieurement par voie d'exception : ainsi contre un règlement administratif illégal, le recours en annulation pour excès de pouvoir doit être intenté dans les deux mois de la publication du règlement (V. n* 289), mais l'individu poursuivi pour contravention au règlement pourra indéfiniment exciper de l'illégalité de l'acte réglementaire pour échapper à la peine (V. n° 296). Fréquemment d'ailleurs, si on ne peut plus agir en nullité contre l'acte primitif, on le pourra contre des mesures d'exécution . de cet acte.

§ 3. — La fonction juridictionnelle

67. Les jugements. — Quand sur la poursuite de représen-' tants de la société ou de particuliers lésés, le juge constate qu'une règle générale, qu'une loi a' été violée, il ordonne l'annulation de l'acte contraire à la loi. si elle est possible, et, éventuellement, punit l'auteur de l'acte ou lui impose la réparation du préjudice • causé. Ainsi la loi assure le respect du droit de propriété : un voleur s'empare de mon bien ; sur ma demande, le juge constate que je suis bien propriétaire, que le voleur a pris ma chose ; il ordonne la restitution de l'objet, frappe d'une peine le voleur et prescrit aux agents de l'autorité de faire exécuter cette doublé condamnation.

En la forme, la fonction juridictionnelle est exercée en principe par des juges judiciaires ou administratifs, mais aussi exceptionnellement par le Parlement (Haute-Gour) ou par des agents administratifs (Ministre).

La fonction juridictionnelle se différencie de la fonction législative. Le législateur dans la loi crée une oeuvre nouvelle ; il agit spontanément et sans y être obligé; il ne statue que pour l'avenir et le fait toujours d'une façon générale et abstraite. Le juge, au contraire, ne crée rien mais applique seulement une loi existante; il attend, pour le faire, d'être saisi par les intéressés ; mais il ne peut se refuser à répondre à la demande qui lui est faite; il statue seulement pour le passé dans un jugement particulier et concret.

Mais y a-t-il une différence essentielle entre la fonction administrative et la fonction juridictionnelle? On les a réunies toutes deux dans la fonction exécutive. Il n'y a, dit-on, dans la vie.de la loi, que deux phases, la confection et l'exécution. Les conflits qui s'élèvent à l'occasion de celle-ci ne sont que des incidents de l'application qui demeure une opération unique. Il reste cependant des oppositions de nature entre ces deux fonctions : l'administrateur agit spontanément; il joue toujours un rôle préventif pour éviter les viôlations de la loi ; il crée par ses actes des situations juridiques nouvelles; tandis qu'au contraire, le juge doit être saisi par une requête pour pouvoir juger, il réprime une violation de la loi déjà acquise, et, sans rien créer, constate dans son jugement une situation déjà existante. Les deux fonctions sont donc bien distinctes.

Les agents publics n'accomplissent pas que des actes juridiques, ils font aussi des actes matériels: exemple, le facteur distribuant une lettre. Ces actes qui ne sont pas des manifestations de volonté en vue de produire des effets juridiques peuvent cependant avoir des conséquences dans le domaine du droit : une automobile militaire blesse un passant, celui-ci devient créancier d'une indemnité. Nous verrons que les réclamations gracieuses ou les recours hiérarchiques servent utilement à transformer des actes matériels en actes juridiques (N" 286).