LES ORGANES DE L'ÉTAT

68. L'Etat n'est pas une personne physique réelle, on le considère parfois comme une personne morale ; il ne peut en tout cas manifester son activité que par ^intermédiaire de personnes physiques, d'individus ou de groupes d'individus.

La détermination des individus qui exerceront la puissafice publique est commandée par le caractère de la souveraineté. La souveraineté est nationale ; c'est donc de la volonté de la nation que doit venir toute autorité. « Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation : nul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n'en émane expressément ». dit Tarticle 3 de la Déclaration des droits.

Ce principe dicte la forme et l'organisation du gouvernement.

Section 1. — La Forme du Gouvernement

69. La forme du gouvernement doit être républicaine. — En effet, ni une monarchie, ni un gouvernement personnel ne sont en harmonie avec le principe de la souveraineté nationale .

Une monarchie, c'est un gouvernement dans lequel le chef de l'Etat a un droit héréditaire. Même si le premier roi a été élu, son héritier n'a pas reçu l'investiture de la nation. Sans doute, nous verrons que la nation n'exerce pas elle-même tous les pouvoirs et qu'elle les peut confier à des représentants. Mais un roi ne peut être un représentant de la nation. Un représentant ne possède de pouvoir que pour une durée déterminée à la fin de laquelle il doit venir demander à la nation un nouveau mandat qui lui peut être refusé s'il a mal rempli celui qui lui a été confié. Au contraire, un roi est non seulement investi pour la vie, mais encore il transmet son pouvoir à son héritier.

La Constitution de 1791 avait cependant tenté de concilier la souveraineté nationale avec une monarchie constitutionnelle et limitée : elle avait organisé /le contrôle des représentants élus par la nation sur le roi représentant héréditaire en prévoyant sa déchéance politique. On sait que la Constitution de 1791 ne put fonctionner même pendaint une année et que, devant les hésitations de l'Assemblée législative à mettre en jeu la responsabilité du roi, le peuple fit la révolution du 10 août 1792 qui mit fin à la monarchie en forçant l'Assemblée à prononcer la suspension de Louis XVI,

Un gouvernement personnel comme celui de Napoléon l"^ ou de Napoléon III ne respecte pas davantage le principe de la souveraineté nationale, bien que l'un et l'autre des deux empereurs aient soumis à l'approbation populaire les constitutions qu'ils avaient édictées. En effet, non seulement leur pouvoir était issu d'un coup

d'Etat, c'est-à-dire d'une violation des droits des Assemblées représentatives, mais encore les plébiscites impériaux ne permettaient pas aux électeurs d'exprimer librement leur opinion. En dehors des procédés d'intimidation dont en 1800 et 1852 usa la police, le plébiscite nq laissait à l'électeur que le choix entre l'approbation du fait accompli, solution connue, et la désapprobation qui ouvrait le champ à tous les désordres et à toutes les révolutions. *

Au contraire, dans un régime républicain, toutes les autorités tirent leur pouvoir de l'élection par la nation, soit directement comme les députés, soit indirectement comme les juges nommés par le chef de l'Etat qui est lui-même élu par le Parlement, lequel, à son tour, est directement choisi par les électeurs.

Section II. — L'Organisation du Gouvernement

La nation peut exercer sa souveraineté directement ou par représentation : de là deux formes d'organisation politique : le gouvernement direct et le gouvernement représentatif.

§ 1. — Le gouvernement direct

70. Le gouvernement direct est celui dans lequel le souverain exerce lui-même toutes les fonctions de l'Etat et accomplit tous les actes essentiels de la. souveraineté.

Ainsi, dans la monarchie pure, le monarque fait les lois en consultant simplement les conseillers qu'il choisit ; il les fait appliquer par ses ministres qu'il nonime, révbque, et dont il annule à son gré les actes : il rend la justice, soit directement dans les cas qu'il ..retient, soit indirectement par des juges qu'il institue ou dont il a toujours le droit de casser les arrêts.

La nation souveraine peut théoriquement remplir les mêmes fonctions. Sans doute, pour l application des lois, elle devrait choisir des commissaires qui les feront exécuter, mais en rendant compte de leurs actes à l'Assemblée du peuple. Dans les législations simples et quand les procès sont rares, l'Assemblée du peuple peut sans doute juger, mais, en général, elle élira les juges en se réservant de contrôler leurs actes et de connaître en appel

de leurs jugements. Mais pour les lois, la nation assemblée peut les voter directement, telle est encore la pratique de quelques petits cantons suisses.

Rousseau a soutenu que le gouvernement direct était le seul légitime, parce que la loi est l'expression la plus caractéristique de la volonté générale, que nul ne peut charger un autre d'exprimer ce qu'il veut, la volonté se modifiant à chaque instant.

C'est là une méconnaissance absolue des conditions pratiques du gouvernement et une conception inexacte de la législation.

Pratiquement, il n'est plus possible au peuple de juger des procès dès que la législation est un peu complexe, ou de faire exécuter la loi par des commissaires, car, à chaque instant, celui qui exécute la loi doit faire preuve d'initiative et décider lui-même des ordres à donner. La question ne se pose donc que pour le vote des lois. Le vote direct des lois par le peuple, qui a pu être pratiqué dans les petites cités antiques ou dans la République de Genève, que Rousseau avait sous les yeux en écrivant le Contrat social^ est impossible dans les grands pays. En effet, ces lois ne seraient pas discutées en commun par tous les intéressés ; elles seraient examinées par des fractions du peuple, et en France, par exemple, les habitants de Calais ne pourraient entendre les avis opposés de ceux de Perpignan. D'ailleurs, la grande majorité des citoyens n'a ni les loisij;^ nécessaires pour apprécier les lois proposées, ni l'instruction indispensable pour en apercevoir toute la portée juridique et politique.

Théoriquement, les lois n'ont pas pour but de réaliser ce que veut actuellement la majorité du peuple : elles doivent formuler ce qui est le plus conforme au but de la société, au bien-être de tous les citoyens : une loi, même voulue par une majorité, ne saurait légitimement supprimer, par exemple, tous les droits individuels. Or^ si une forme de votation des lois peut donner des lois meilleures, cette forme doit être préférée à celle du vote direct par le peuple. Cette forme, c'est celle du gouvernement représentatif.

§ 2. — Le gouvernement représentatif

7r. Le gouvernement représentatif est celui dans lequel l'exercice de la souveraineté est confié par la nation à des individus Ou groupes d'individus appelés a représentants », Les repré-

sentant» sont chargés d'exprimer la volonté de la nation qui est censée parler par leur bouche. Des assemblées de représentants peuvent faire de bonne lois. Ainsi que Fa montré Montesquieu qui a fait une apologie de ce mode de gouvernemént. le peuple, s'il n'a pas l'instruction indispensable, pour rédiger des lois et en comprendre toute la portée, possède au contraire parfaitement les qualités de bons sens et de jugement nécessaires pour discerner ceux qui sont assez sages, assez instruits, assez intègres pour faire de bons législateurs. Confier le soin de faire les lois à des individus dont ce sera l'habituelle occupation, ce n'est en somme qu'appliquer en matière politique le principe économique et fécond de la division du travail : « à chacun son métier et les vaches seront bien gardées. » D'ailleurs, les représentants venus de tous les points du territoire et réunis en une seule assemblée peuvent discuter la loi en tenant compte des intérêts de toutes les parties du pays .

Mais le gouvernement représentatif présente un danger : les représentants peuvent faire des lois que désapprouve la volonté nationale. On a tenté de parer à cet inconvénient dans quelques pays par l'organisation d'un gouvernement semi-représentatif qui est une combinaison des deux précédents .

§ 3. — Le gouvernement semi-représentatif

12, Le g:oxiveriieinent semi-représentatif attribue la confection des lois à une collaboration du peuple et d'une assemblée de députés. Les lois sont proposées soit par l'assemblée, soit par le peuple {initiatwe populaire) ; elles sont rédigées, après discussion, par la seule assemblée ; elles sont ensuite votées ou sanctionnées par le peuple soit tacitement soit expressément. La ratification tacite résulte de ce fait que la nation n'exerce pas son droit de veto {s>eta est un verbe latin qui veut dire : « je défends ») ; l'approbation expresse est donnée par un référendum dans lequel le peuple vote par « oui » ou par « non ». D'autre part l'irrévocabilité des représentants qui est dans le génie du gouvernement représentatif, peut disparaître dans ce régime : la dissolution populaire d'une assemblée (en Suisse) ou la révocation populaire {recall\ d'un élu (aux Etats-Unis) peut être, sur la demande d'un certain nombre de citoyens, prononcée par le corps électoral qui a

choisi celte assemblée ou ce représentant. C'est Jà uji système qui, avec des modalités diverses; est appliqué dans <{uelques Ktats particuliers des Etats-Unis d'Amérique, en Suisse tant dans les cantons que dans l'Etal fédéral, et même dans une certaine mesure dans la Constitution allernande du 11 août 1919.

Il se heurte cependant à la plupart des critiques dirigées contre le gouvernement direct dont il est la forme moderne Aux inconvénients de ce dernier, il en ajoute de nouveaux : les assemblées qui rédigent le texte de loi ne sentent pas peser sur elles la responsabilité qui incombe au peuple ; elles y apportent par suite un soin moindre que des Chambres représentatives. Les lois sont soumises en bloc à l'approbation du peuple : celui-ci ne peut voter que « oui )i ou < non qu'approuver ou rejeter toute la loi, il ne peut l'amender ; dès lors il votera une loi dont cependant des mesures d'application lui paraissent mauvaises, ou il la rejettera malgré qu'il en approuve le principe. Ce seront souvent des incidents à coté, des détails infimes mais frappant l'esprit populaire qui décideront du sort de la loi : le peuple votera parfaitement une loi mauvaise, parce qu'une disposition particulière l'a séduit; il rejettera résolument une loi excellente parce qu un article lui a déplu. Ces résultats imprévus ont été constatés maintes fois dans la démocratie suisse .

La pratique de c(^ gouvernement offre donc plus de dangers que l'inconvénient présenté par le gouvernement représentatif d'un désaccord permauent entre les Chambres représentatives et le peuple. On peut obvier à ce dernier, on peut établir une concordance permanente entre les vues de l'Assemblée représentative et la volonté populaire en astreignant les députés à des réélections fréquentes, en limitant à une durée assez courte les législatures : celle de quatre années adoptée par la Constitution française de 1875 estasse/ lieureusement choisie pour écarter les critiques qui peuvent être dirig<''es contre le gouvernement représentatif.

Aussi le gouvernement représentatif parcui-il s'être définitivement imposé chez nous. Il est né de bonne heure en Aiiglotorre à la suite des luttes entre le roi et les communes qui, par leur alliance avec les nobles, purent limiter les pouvoirs du monarque. En France, an contraire, l'ailiance du roi et des coninnuies vainquit la féodalité; celle-ci abattue, le loi ne paya pas aux villes le prix de leur concours et demeura roi absolu. Le triomphe de la llévolution affranchit le peuple èt la Constitution de 1791 établit le régime représentatif. Mais, sous l'influence des concep-

tioiib de Rousseau sur l'exercice direct de la son verttineté par le [peuple, le gouvernement direct s'introduisit partiellement dans la Constitution de 1793: 1" pour les lois consfitufion/iclles considérées comme le Contrat social fondamental auquel tous les individus doivcjit prendre part : c'est ainsi que les Constitutions de 1793. de l'an III, de l'an VIII turent soumises à la ratification poixtlaire. et c'est de la même habitude que procèdent les pléhi--<citt,< impériaux du premier et du second Empiro portant approbation de mesures constitutionnelles; 2' pour les lois ordinaires: la Constitution de 1793 admet V initiative populaire et le veto populaire, la loi étant supposée tacitement ratifiée quand le veto n'était pas exercé. Mais beaucoup de dispositions législatives peuvent être promulguées sous la forme de décrets rendus par le Corps législatif seul. D'ailleurs la Constitution de 1793 n'a pas été appliquée.

La Constitution de l'an III rétablit le gouvernement l'eprésentatif qui, depuis lors, n'a pas cessé d'exister en France, malgré les restrictions qu'y apporta le gouvernement personnel de Napoléon I". Aussi les propositions de référendum législatif faites parfois sous notre Constitution de 1876 ont elles été écartées comme inconstitutionnelles.

A la base du gouvernement direct et du gouvernement reprétatif, on trouve toujours 1 action des électeurs politiques; de plus, dans le gouvernement représentatif intervient celle des représentants ; enfin, dans tous les cas. les ordres généraux sont exécutés par des agents ou fonctionnaires : les électeurs, les représentants et les agents des services publics constituent les trois organes de l'Etat.

Section llï. — Li:s Organes de i/Etat

§ 1. — Le Corps électoral

73. Le suffragfe universel. — C'est le corps électoral qui donne l'expression première de la souveraineté nationale par le vote ou suffrage politique.

On a du vote deux conceptions bien différentes : Les uns le considèrent avec Rousseau, comme un droit indwiduel que tout membre de TEtat possède par ce seul fait qu'il a pris part au contrat fondamental de la société. Dès lors, il faudrait reconnaître le droit de vote à tous les individus, aux femmes, aux enfants à Tâge de raison, aux vagabonds, aux indignes, etc., comme on leur reconnaît une liberté individuelle, un droit de propriété, etc.

Mais l'individu n'a pas un droit de souveraineté, la souveraineté appartient à la nation, non à l'individu et elle est indivisible,

elle ne peut être fractionnée entre tous les membres de l'PMai. Dès lors, l'électeur exerce non un droit propre, mais le droit de la nation dont il estForgane, il exerce une fonction publique. Or. le législateur peut déterminer les conditions d'accession à toutesles fonctions publiques pour leur meilleur exercice dans l'intérêt de tous ; il peut donc exiger de l'électeur :

1° Des conditions de sexe pour exclure les femmes qui, dans le ménage, par suite d'une division du travail consacrée par des raisons naturelles et une tradition séculaire, sont préposées à l'entretien du foyer alors que l'homme s'est attribué la via extérieure et publique ;

Le vote des femmes dans les élections administratives, puis dans le* élections législatives, a été d'abord réclamé dans les pays anglo-saxons : le vote politique des femmes a été admis en Angleterre par le Req/resen. tation of tJie pe.02)Ie Acf du 6 février 1918; il a été adopté dans la plupart des Etats particuliers des Etats-Unis de l'Amérique du Nord avant de l'être en 1920 dans la Constitution fédérale; le Danemark (1915) et l'Allemagne (1919) en ont fait l'objet d'une disposition constitutionnelle. Le principe en a été admis en France par la ' seule Chambre des députés le 27 février 1920 et différentes propositions de loi veulent en tenter l'essai dans les élections au Conseil municipal et au Conseil général comme il l'a été fait avec succès pour les élections axix Chambres et Tribunaux de commerce (1. 28 janvier 1898) et aux Conseils de prudhommes (11. 27 mars 1907 et 15 novembre 1908).

2° des conditions d'dge, c'est-à-dire des garanties de maturité d'esprit ;

3° des conditions de doinicile qui prouvent que Télecteifr fait partie des cadres réguliers de la société ;

4'^ des conditions de dignité qui ne permettent pas aux condamnés de droit commun qui ont violé les lois de participer indirectement à l'exercice du pouvoir législatif ;

5** des conditions d'instruction qui assurent que l'électeur votera en toute connaissance de cause et font exclure les illettrés ;

G*" des conditions d'indépendance qui, par exemple, excluront du vote les domestiques, les assistés, les officiers ou soldats soumis à une discipline étroite avec laquelle sont iugées incompatibles les discussions politiques, etc..

Il peut en sens inverse rendre le vote obligatoire (ex : Belgique Danemark, quelques cantons suisses) afin d'éviter des abstentions qui parfois dépassent 50 Vo du nombre des électeurs, ou donner plusieurs voix à l'électeur qui joue un rôle social impor-

tanl (çole p/nral. s>oLe faniiluil du chef de famille ou vote multiple répondant à la multiplicité des intérêts en plusieurs endroits du pays).

11 y a cependant un grand intérêt à ce que le plus grand nombre de citoyens participent aux élections politiques parce que la consultation de la presque totalité des citoyens constitue le meilleur moyen de dégager la volonté nationale. Cl'est une grave faute politique que de réduire le corps électoral à un petit nombre d individus, et c est mé(;onnaître le principe de la souveratneté nationale que d opé'rer <'ette réduction en éliminant les plus pauvres, ce que lit la Keslauration en ne donnant le di'oit de vote qu'à ceux qui payaient trois cents francs d'impôts directs, ou la Monarchie de .liiillet. en exigeant encore de l'électeur \m.c(^ de deux cents francs. Aussi la République de 1848 a-t-elle eu de la souveraineté nationale une conception plus exacte en proclamant le suffrage universel qui appelle au vote tous les Français âgés de 21 ans.

La TIévolution de 1789 n'a guère appliqué Tuiiiversalité du suffrage. La ,(.'(>iislitiiti()ii d^ 1791 exigeait des citoyens actifs ou électeurs l'âge de 25 ans et Je paiement d'uu cenft ou impôt indirect équivalent à trois joui'uées de travail ; l'Assemblée législative élargit le suffrage pour Téléc. tion de la Convention; la Constitution de 1793 établit le suffrage universel,, mais ne fut pas appliquée. La Constitution de Tan III revint au régime de 1791. Le vote perdit toute importance politique sous le Consulat et l'Empire puisque les électeurs ne présentaient que des listes de candidats à l'agrément du gouvernement qui nommait les représentants. La Restauration ne reconnut comme électeiirs que les grands propriétaires fonciers qui payaient 300 francs d'impôts directs et aggrava encore le règne des plus riches en leur donnant le droit de voter à la fois dans le scrutin d'ari'ondisscment et dans un scrutin par départements (loi du double roh', 29 juin 1820). Le gouvernement de Louis-Philippe abaissa le cens à 200 francs. 11 subit les assauts répétés de l'opinion qui exigeait au moins l'adjonction au corps électoral des gens les plus instruits [les capacité-^) et. pour n'avoir point cédé. pi'rrcqLia la l'évolution de 1848. Le décret du gouvernèment pi'ovisoirc du 5 rv.urs 1848 proclama le suffrage universel que sanctionna la Constitution. Pour avoir voulu restreindre le droit de vote (1. 31 mai 1850). l'Assemblée législative devint impopulaire et facilita le coup d"Etat du 2 décembre 1851 que Louis-Napoléon fit approuver par un suffrage élargi par le décret du 25 mars 1852.

Le sufirage universel gagne chaque jour du terrain et est admis aujourd'hui dans tous les pays à constitution démocratique :» toutes les constitutions étrangères de 1919 à 1920, issues de la guerre, l'ont consacré et ont même le plus souvent admis le vot^e des femmes.

§ 2. — Les représentants de la nation

74. Les représentants doivent, avons-nous vu, tenir leurs pouvoirs dé la nation qui les choisit par voie d'élection directe ou indi

i-ecte. Mais ils nr sont élus que pour un temps détermine : ils sont soumis assez fréquemment à la réélection afin que la nation contrôle leur gestion et ne renouvelle les pouvoirs que de ceux qui ont bien rempli leur mandat. Il n'est fait exception que pour les juges dont l indépendance doit être assurée d'une façon permanente pour qu'ils puissent rendre une justice impartiale. Pendant la durée de leurs pouvoirs, les représentants sont indépendajvts et irrévocables; ils sont ajipelés à d('cider librement des actes du gouvernement, au nom du peuple qui est censé vouloir par leur volonté et parler par leur bouche. Ils doivent agir en conscience au mieux de l'intérêt général sans être astreints à exécuter aucun ordre, même des électeurs.

Ces principes, communs aux députés, Président delà République et juges, et qui sont de Tessence du gouvernement représentatif déterminent : iMes règles du recrutement des représentants : 2^ les règles de leur organisation.

75. Suffrag^e direct on indirect. — La question de savoir si les électeurs choisiront immédiatement les représentants ou éliront des délégués, qui eux-mêmes procéderont à ce choix, doit être résolue en considération du degré d'instruction populaire et d'éducation politique des électeurs.

Le suffrage indirect ou à plusieurs degrés assure une meilleure sélection des élus, évite les entraînements irréfléchis qui peuvent, à un moment donné, s'emparer du corps électoral. Ce fut le système en faveur pendant la Révolution et justifié par la culture insuffisante des électeurs. Il est encore aujourd'hui en France la règle pour l'élection des sénateurs et pour celle du Président de la République.

Le suffrage direct, dans lequel les électeurs nomment euxmêmes le représentant qu'ils ont choisi, assure d'avantage le respect de la volonté des citoyens et évite que par des sélections successives l'élection n'aboutisse à des choix aristocratiques. C'est celui qui est adopté pour le recrutement des assemblées populaires comme notre Chambre des Députés.

76. Election par circonscription. — Lorsqu'une élection a pour but de recruter une assemblée très nombreuse comme notre Chambre des Députés qui comprend plus de 600 membres, elle ne

peut se l'aire en un seul scrutin pour ioul le pays. On s'imagine difricilemeni un électeur inscrivant 600 noms sur son bulletin : on ne le conçoit pas choisissant parmi les 3000 candidats qu'il devrait connaître pour voler en connaissance de cause. Kt quelle opération formidable que le dépouillement de ces dix millions de votes portant surces 3.000 candidats ! 11 faut donc partager le corps électoral en sections ou collèges électoraux.

Mais chacune de ces sections n'agit pas en vertu d'un droit propre: elle choisit un ou plusieurs représentants au nom delà nation entière : les choses se passent comme si le corps électoral tout entier désignait l élu.

11, Les conséquences de ce principe sont les suivantes : Premièhe conséquence : Les circonscriptions ne doivent pas avoir un caractère autre que le corps électoral dans son entier et par suite la division du lerritoire doit être effectuée d'après la population.

Le régime représentatif s'est cependant établi en Angleterre de manière à fournir la représentation d'agglomérations ayant une existence corporative propre telles que les bourgs ou les comtés. Mais la loi électorale du 6 février 1918 en faisant disparaître les anciennes franchises électorales a opéré une « redistribution » des circonscriptions basée à peu près exclusivement sur la population.

On a prétendu cependant que le Parlement devait représenter la'nation dans tous ses éléments. Or, celle-ci n est pas composée seulement de partis et d'intérêts politiques, mais aussi et surtout de groupements économiques comme les syndicats professionnels, les Chambres de commerce, etc. Parfois à l'étranger, on voit des députés élus par des groupements sociaux : universités, églises syndicats, etc, C'est là ce qu'on appelle la représentation professionnelle ou représentation des intérêts.

Un pareil système de représentation paraît incompatible avec le principe de la souveraineté nationale, car les députés élus ne représentent plus la nation dans son ensemble mais seulement les intcM'èts spéciaux pour la défense desquels ils ont été choisis. Il a d'ailleurs l'inconvénient de faire ])rédominer dans les débats politiques et dans les préoccupations de chaque représentant ces intérêts particuliers sur l'intérêt national ; il avive la lutte des intérêts, des forces des classes sociales dont il accuse l'opposition au lieu de l'atténuer: il conduit au fédéralisme économique et au syn-

dicalismc que nous avons critiqués (V. n° 11 . Sans doute, la conduite des affaires nationales ne doit point faire négliger les intérêts particuliers des groupements sociaux. La représentation politique ne les méconnaît pas puisqu ellc s'éclaire fréquemment d avis deniandés aux intéressés: les Chambres de commerce, les syndicats, le Conseil du commerce extérieur sont fréquemment consultés par les Commissions parlementaires. Mais le maintien de Tunité nationale, de la paix sociale exige qu'on ne fasse pas de la lutte des intérêts économiques la base delà politique.

Deuxième conséquence : Le représentant élu ne tient pas ses poin>oirs de la circonscription qui Va choisi^ mais de la nation tout entière. Par suite le collège électoral ne peut donner au candidat qu'il élit un mandat impératif, c'est-à-dire lui ordonner de voter dans un sens sur une question déterminée, ou de s'abstenir, sous peine de révocation.

Dans l'aiicien régime, le député aux Etats généraux était, au contraire, comme jadis en Angleterre, le représentant, le mandataire du bailliage qui l'avait nommé : c'est qu'en elfet, il n'était pas l'éla de la souveraineté nationale, il était simplement le délégué d'un groupement territorial qui avait une personnalité propre, et il recevait le mandat de présenter au roi tel cahier de doléances. La Constituante de 1789 déclara nuls les mandats impératifs imposés aux députés. Le régime représentatif est incompatible, en effet, avec les principes juridiques du mandat qui permet la révocation du mandataire. C'est donc par un abus de mots qu'on emploie encore cette expression pour désigner les relations entre électeurs et élus. S'il y avait mandat ce serait en tout cas un mandat conféré par la nation au Parlement. Cette conception a pu être adoptée en Suisse pour assurer la révocation collective de toute une Chambre par la majorité des électeurs.

Mais en France, tout mandat impératif est nul. Les comités électoraux ont parfois essayé de tourner la loi en sanctionnant les instructions données à leur député par une démission en blanc (sans date) exigée de l'élu. Si le député transgresse ses instructions, le comité électoral envoie au Président de la Chambre la démission en la datant. Ce procédé échoue par le fait qu'avant de présenter la démission à l'acceptation de la Chambre, le président en exige la confirmation de la part de l'élu.

Troisième conséquence : L'élu représente noîi seulement la majorité qui lui a donné ses çoix\ mais encore la minorité qui les lui a refusées.

Mais, en fait, il est certain et il est indispensable que l'élu s'inspire des tendances et de l'esprit de la majorité qui Ta choisi : aussi l'opinion de la minorité n'est-elle pas nécessairement représentée.

On a proposé de lui donner une représentation plus réelle par l'établissement do la représentation proportionnelle qui suppose le scrutin de liste.

— ioo —

iS. Scrutin de liste et scrutin uiiiiioiuiiial, — L'élection se fait au scrutin do livSte (juand cliaque circonscription électorale élit plusieurs représentants, quand cliaque électeur (îcrit sur son bulletin une lisic de plusieurs noms. C'est ainsi que sont (dus chez nous les Conseils municipaux. Elle a lieu au scrutin uninominal quand la circonscription ne choisit qu'un seul représentant et que, par suite, chaque électeur n'inscrit qu'un nom sur son bulletin de vote.

Le scrutin de liste pré'sente l'avantage de se rai)procher du système idéal qui voudrait que tout le corps électoral du pays vote en un seul collège pour tous les représentants. Il donne à l'élection un sens politique plus net, car dans la grande circonscription que nécessite le scrutin de liste (par exemple le département) le candidat n est point élu à raison de son influence locale, mais à cause de son programme politique.il paraît plus en harmonie avec le régime représentatif, parce qu'il assure chez l'élu une indépendance plus grande, tant vis-à-vis des électeurs dont les demandes individuelles de faveurs et de recommandations s'imposent à lui d'une façon moins puissante dans un grand collège électoral, que vis-àvis du gouvernement qui a devant lui l élu d'un nombre plus considérable d'électeurs. 11 fortifie le régime parlementaire parce qu'il fait sortir des urnes des majorités plus fortes. Il est enhn moins accessible à la corruption électorale, car, d'une part, les candidats ne peuvent acheter des voix très nombreuses et, d'autre part, le gouvernement ne peut peser d une façon énergique sur tout un département. C'est le modo de scrutin qu'ont adopté la loi du 1.5 mars 1849, celle du 16 juin 1885 et la loi du 12 juillet 1919 actuellement en vigueur pour rf'dectioh des députas; c'est celui - qui est admis pour celle des sénateurs. L. C. 24 fév. 1875 art. 4 et L. 9 déc. 1884 art. Gi.

Cependant le scrutin de liste entraîne des dangers : à la suite de mouvements d'opinions peut-être irréfléchis et passagers il pourrait provoquer un renversement complet des institutions. C'est pourquoi la loi du 13 février 1889 avait substitué à nouveau h^ scrutin d'arrondissement au scrutin d(? liste pour empêcher le mouvement boulangiste de devenir dangereux. De plus, les candidats venus des différents points du département ne sont pas personnellement connus des électeurs qui ne se décideront que sur le vu des têtes de listes, des candidats connus ou par la lecture d'articles de

journaux dont l'influence se trouve accrue. Les choix seront moins judicieux. Auconiraire, avec le scrutin uninominal qui ne comporte qu'une petite circonsci-iption (généralement Tarrondissement) lelecteur fait un choix personnel. Si des tentatives de corruption se produisent, la vérification des pouvoirs donne aux Assemblées des moyens efficaces de répression. Enfin le scrutin de liste aboutit à écraser dans le département la minorité qui, même assez forte, ne peut faire élire aucun député, alors qu'avec le scrutin d'arrondissement si elle échoue dans une circonscription, elle peut faire triompher son candidat dans une autre.

Ce dernier inconvénient, il est vrai, peut être corrigé par la représentation proportionnelle.

79. Kepréseiitation majoritaire et représentation proportionnelle. - En général, dans le scrutin de liste comme dans le scrutin uninominal, les élections se font à la majorité des voix. Ee candidat est élu au premier tour de scrutin s'il réunit la majorité absolue, c'est-à-dire la moitié plus un des suffrages exprimés et au second tour s'il obtient une majorité relative, c'est-à-dire un nombre de voix plus grand qu'aucun autre concurrent.

Dans le système de la majorité absolue, une légère majorité peut faire passer le candidat et une forte minorité n'être pas représentée. Ainsi dans une circonscription dans laquelle 10.000 électeurs ont voté, le candidat Dupont réunissant 5.001 voix sera élu tajidis que le candidat Durand qui n'en a que 4.999 sera battu. Dès lors, dit-on, 5.001 = 10.000 et 4.999 0. Cette arithmétique singaliè]'(^ devient encore plus fantaisiste au second tour de scrutin. Sur 10.000 votants, Dupont obtient 2.502 voix. Durand 2.501, Roger 2.499, Dupré 2.498 : Dupont sera élu. 11 se peut cependant que Durand, Roger, Dupré appartiennent au même parti : dès lors le parti de Dupont aura un député avec 2.502 membres, tandis que le parti des trois autres candidats qui réunit 7.498 voix n'en aura pas. La majorité n'est même pas représentée. Théoriquement, la même solution pourrait se i)roduire dans toute la France au profit du même parti. On ne pourrait plus dire que les élus représenteraient la volonté nationale. En fait, cependant, cette solution ne se produira pas. D'abord, dans une même circonscription, il y aura entente entre les membres et les candidats du même parti pour porter toutes les voix sur un seul au second tour de scrutin. Puis,

si une forte minorité d'un parli n'est pas représentée dans une circonscription, le même résultat se produit en sens inverse dans une autre circonscription; avec la multiplicité des circonscriptions tous les partis sont en fait représentés à la Chambre et à peu près dans la mesure de leur force numérique. •

D'ailleurs, si le système idéal du gouvernement représentatif était en usage, s'il n'y avait dans tout le pays (pi'un collège électoral unique élisant au scrutin de liste tous les députés, la majorité serait encore bien plus forte et les minorités n'auraient aucun représentant : ce serait regrettable et dangereux pour les libertés individuelles, mais ce ne serait pas contraire au droit de la majorité. Une forte majorité, en tout cas, est nécessaire pour le fonctionnement normal du gouvernement représentatif et surtout du gouvernement parlementaire ou gouvernement de parti ( V. n° 84). Sans elle, le Parlement est faible et condammé à l'inactivité par suite des transactions que chaque réforme nécessite entre les partis; les ministères sont instables parce qu'ils n'ont pas un appui solide dans la Chambre: les cabinets ne sont plus homogènes, c'est-àdire composés de gens de même opinion parce qu'il leur faut rechercher un peu partout des appuis ; la machine gouvernementale marche à vide et ne produit rien.

Néanmoins, devant les dangers possibles du système majoritaire, une forte partie de l'opinion publique a réclamé, il y a quelques années, la représeiilation proportionnelle. Il faut, a-l-on dit, proportionner la puissance politique d'un parti à sa force numéri- ({ue, c'est-à-dire au nombre de ses partisans. Il est de l'essence du régime représentatif que le Parlement représente la volonté de la nation et par conséquent soit composé des mêmes éléments que celle-ci.

La représentation proportionnelle peut être atteinte par des moyens multiples dont l'étude tiendrait ici trop de place.

Dans le système du rote liimté ou i//ipar/((it chaque électeur ne peut voter que pour un nombre de candidats inférieur au nombre des députés à élire. Dès lors la minorité, si cHe est suffisamment forte, pourra obtenir un ou plusieurs sièges. Ainsi dans une circonscription de trois candidats, si le vote est limité à deux voix, la minorité disposant d'un tiers des élec. teurs pourra obtenir le troisième siège. Ce système permet donc la repréffeiitation des minorilé-<.

Dans le système du volt cimnilatif ^ chaque électeur dispose au contraire d'autant de voix qu'il y a de députés à élire. Il peut donc donner toutes ses voix au même caiididat. Dès lors luie minorité bien disciplinée et bien renseignée sur l'effectif du parti, en gioiipant toutes ses voix sur un seul

candidat, pourra le laire élire, même si elle ne comprend qu'un sixième des électeurs dans une circonscription qui a six candidats à élire.

Le système du quotient comporte des modalités nombreuses : quotient rectifié, système de Hare, système de la concurrence des listes, système d'Hondt, etc. Ce dernier divise successivement le total des voix qu'ont recueillies les candidats de chaque liste (ou masse électorale de chaque liste) par 1, 2. 3, 4, etc.. puis range les quotients ainsi obtenus dans l'ordre décroissant de leur importance numérique jusqu'au quotient dont le rang correspond au nombre- de sièges à pourvoir (jusqu'au sixième s'il y a 6 députés k élire). Ce sixième quotient constitue le diviseur commun ou chilîre répartiteur. Autant de fois le diviseur counnun est contenu dans le total de chaque liste, autant celle-ci aura de députés. (Sur le système admis par la loi du 12 juillet 1919. V. ci-dessous, n^ 108).

Grâce à la représentation proportionnelle, dit-on, tous les partis seront représentés à peu près selon leur importance dans le Parlement. Celui-ci sera alors vraiment le miroir du pays où se reflètent toutes les opinions; tous les électeurs, même de la minorité, auront inlérèt à voter car toute voix prend de la valeur et dès lors les abstentions seront moins nombreuses ; enfin les partis, pour dresser leur liste, seront contraints de s'organiser, de se discipliner, ce qui ne peut que fortifier le régime parlementaire. Aussi la Suisse et la Belgique ont-elles admis chez elles la représentation proportionnelle. A la suite d'une très vive campagne en faveur de la réforme électorale et de Finsuccès de plusieurs projets et propositions de loi par suite de l'opposition du Sénat, la loi française du 12 juillet 1919 a adopté pour les élections à la Chambre des députés un système transactionnel entre le principe majoritaire et celui de la représentation proportionnelle (V. n° 108).

Le résultat des élections de 1919 ne paraît pas cependant avoir justifié toutes les espérances des proportionnalistes ; le régime parlementaire n'en a pas été fortifié ; l'expérience aurait été plus heureusement tentée dans les élections aux assemblées hicales et administratives pour lesquelles elle est maintenant proposée.

80. Reiiouvelleiiient intégral et reiioiivellemeiit partiel. -~ Une assemblée est renouvelée intégralement quand les pouvoirs de tous ses membres expirent en même temps : elle est renouvelée partiellement quand ses membres sont groupés en séries dont chacune voit successivement expirer ses pouvoirs à des dates régulièrement espacées.

Le renouvellement intégral crée des assemblées successives qui ne vivent que pendant une période appelée législature ; il assure le maximum d'influence au corps électoral dont la volonté impose

immédiatement et complètement à rassemblée son orientation politique. Une grande consultation nationale donne à l'assemblée une autorité plus forte pour parler au nom de la nation, c'est le système qui s'impose pour les chambres populaires, surtout pour celles qui doivent être assez fortes pour faire tomber les ministères : c'est celui qui a été admis pour la chambre française des Députés (1. 30 novembre 1875. et 1. 12 juillet 1919).

Le renouvellement partiel institue, au contraire, une assemblée permanente dont Texistence est indéfinie. 11 donne sans doute moins d'autorité à l'assemblée, mais il fait obstacle aux mouvements brusques et irréfléchis de l'opinion qui pourraient compromettre la stabilité des institutions. Il offre surtout l'avantage d'assurer la continuité du travail parlementaire, l'esprit de suite dans la législation et la capacité professionnelle des assemblées dont les nouveaux membres sont dirigés par les anciens. C'est le système qui })ai'aît préférable pour les Chambres hautes qui jouent un rùle pondérateur dans le Parlement. C'est celui (jui a été adopté pour notre Sénat.

§. M — Les rapports des organes du gouvernement représentatif

81. Unité ou pluralité des pouvoirs. — Nous avons vu que les trois fonctions de l'Etat devaient être exercées par des représentants. Mais elles peuvent toutes trois être confiées aux mêmes représentants ou chacune peut l'être à des représentants différents : dans le premier cas il y a uniLè ou confusion des pouvoirs, dans le second cas il y a pJuralilé de pouvoirs.

Le système de l'unité a pour objet de constituer un pouvoir souverain très fort, tout-puissant, à l'abri de tout contrôle possible.

Dans l'ancienne monarchie française, le roi exerçait cumulativenient tous les pouvoirs, puisqu'il avait le droit d'accomplir des actes de législatit»), d'administration et de juridiction. Dans les monarchies allemandes du XIX' siècle, le prince est resté encore théoriquement le titulaire de tous les pouvoirs. La confusion s'est également produite dans des gouvernements républicains au profit des assemblées représentatives. Ainsi, dans le Goit rcnn- me ni révolutionnaire ^ du 21 septembre 1792 à fructidor an III, c'est la Convention qui, à la fois, fit les lois et en assura l'application moins par le Conseil exécutif qu'elle avait élu que par ses Comités d "exécution. Spécialement son Comité de défense générale^ puis son Comité de Saluf puhlir asservirent à leur autorité le Conseil exécutif

provisoire et les tribunaux révolutionnaires. La Constitution de 1793 opéra la même confusion en remettant l'exécutif à im - Conseil exécutif élu par le Corps législatif et astreint à exécuter scrupuleusement ses ordres. Cette conception s'est transportée en Suisse, tant dans la Constitution fédérale que dans les constitutions cantonales : le Conseil exécutif n'est que l'agent, le commis du Conseil législatif. La niême pensée s'est fait jour chez nous au cours de l'élaboration de la Constitution de 1848 et de ce'îo de 1875. En 1848, M. Grévy, qui plus tard devait être'Président de la République, et, en li75, M. Naquet proposèrent de ne point nommer de Président de la République et de conférer le pouvoir exécutif à un Président du Conseil des ministres élu par l'Assemblée législative et révocable par elle. C'est le système admis par la Constitution prussienne du 30 novembre 1920.

Ce régime qui fait des agents d'exécution les commis du Parlement, responsables devant lui et révocables par lui. a pu donner des résultats assez heureux en Suisse, par suite de circonstances spéciales, de longues traditions historiques et aussi des tempéraments qu'y apporte le contrôle du peuple. Celui-ci. en effet, peut soit révoquer en bloc le Conseil législatif, soit arrêter ses lois par le veto populaire ( V. n° 72). ^

Mais en général, ce système engendre le despotisme. En effet, si la même personne ou le même corps, à la fois vote la loi, la fait exécuter et statue sur les procès que celle-ci soulève, elle fera des lois spéciales aux cas ou aux individus qu'elle veut atteindre, sachant bien qu elle pourra se dispenser de les appliquer aux individus qu'elle nc voLit pas frapper ; on perd ainsi le bénéfice de la généralité de la loi. Kn outre, le juge ou l administrateur qui font eux-mêmes la loi. n ont pas de scrupules à la transgresser. De plus l'administrateur qui juge ne pr('sente aucune garantie pour le justiciable, surtout si l'administration est partie au procès. Enfin, en général, tout individu, tout corps qui possède de rautorité tend à aller jusqu'au bout de son pouvoir, il est tenté d'en abuser: s il réunit toutes les prérogatives de la souveraineté, il ne peut rencontrer aucun obstacle à sa volonté, il devient tyrannique.

C'est ce qui est arrivé au Gouvernement Conventionnel : la constitution d'une autorité très forte, toute puissante et incontrôlée, fut sans doute nécessaire en 1792 pour le salut du pays menacé à la fois par la guerre étrangère et la guerre civile : mais elle eut aussi pour résultat de supprimer toute liberté politique et toute garantie des droits individuels.

I.e système de la pluralité, au contraire, conlie chacune des trois fonctions de l'Etat à un organe distinct : il présente non seu-

lement les avantages économiques de la division du travail, mais encore l'avantage politique d'assurer la liberté par la séparation des pouvoirs.

H2, La séparation des pouvoirs est considérée aujourd'hui, depuis la célèbre démonstration de Montesquieu . comme une condition essentielle de la liberté politique. En effet, des organes séparés se pondèrent et se limitent réciproquement : « Le pouvoir arrête le pouvoir ». Dès lors, aucun des pouvoirs ne peut devenir tyrannique. Seule, la séparation assure le respect des individus.

Mais il y a deux manières de comprendre et d'appliquer la séparation des pouvoirs : l une absolue, l'autre relative.

83. La séparation absolue des pouvoirs établit trois organes distincts et indépendants dans le gouvernement représentatif ; elle ne permet aucun empiétement de l un sur Tautre, aucune collaboration de l'un avec Tautre : c'est celle qu'ont adoptée les Constituants révolutionnaires, esprits rationalistes recherchant l'absolu, et les colons anglais en fondant les Etats-Unis et en croyant copier les institutions de leur métropole.

Les Constituants de 1791 confièrent les fonctions de l'Etat à des organes respectivement indépendants les uns des autres : la fonction administrative fut remise à un roi héréditaire et à des ministres pris hors de l'Assemblée législative, ne dépendant point de celle-ci, ne relevant que du roi seul et n'ayant pas l'initiative des lois. La fonction législative fut donnée à une Assemblée également indépendante par son électioii et sans contrôle sur l'exécutif. La fonction juridictionnelle fut attribuée à des juges indépendants parce qu'élus. Cependant on s'aperçut qu'un système fractionnant ainsi la souveraineté entre trois organes qui s'ignorerit ne pourrait fonctionner normalement. Aussi des atténuations y fiirent apportées : ainsi la Constitution imposa au roi une certaine responsabilité politique, lui permit d'attirer l'attention de l'assemblée sur les niatièies qui devaient faire l'objet de lois et lui donna le droit d'arrêter par son veto l'exécution des lois ; elle conféra à l'Assemblée législative le droit de faire des actes d'administration particulièrement graves; elle enleva aux juges la connaissance des procès administratifs. Tel fut également le système de la Constitution de l'an III, et à peu près celui de la Constitution de 1848.

La Constitution des Etats-Unis fait de même élire par le suffrage universel à deux degrés le Président de la République; celui-ci choisit librement ses ministres; ces derniers n'ont pas entrée dans les Chambres et par suite ne sont pas responsables devant elles; ils n'ont pas l'initiative des lois ; tout au contraire, le Président a contre les lois un droit de veto qui ne peut être levé que par un nouveau vote des Chambres à la majorité des deux tiers.

Malgré ses atténuations, le régime de séparation absolue n'a pu fonctionner en France : les organes du gouvernement dont les

rapports nécessaires n'ont pu être assez minutieusement réglés sont , entrés en conflit. Les conflits, ne pouvant être résolus par aucun moyen juridique et pacifique. Tont été par des coups d'Etat accomplis par l'organe momentanément le plus fort et rétablissant la tyrannie.

La Coiistiti ion de 1791 a vécu dix mois; le 10 août 1792 l'Assemblée législative, plus forte que Louis XVI. prononçait la suspension du roi et nommait un Conseil exécutif provisoire qui contenait en germe tout le gouvernement révolutionnaire, c'est-à-dire la confusion des pouvoirs. La Constitution de l'an III vit éclater une série de conflits entre le Directoire d'une part, les Cinq-Cents et les Anciens d'autre part; tous furent résolus par des coups d'Etat ; le Directoire annula en bloc toutes les élections conservatrices d'un renouvellement partiel (18 fructidor an V), puis toutes les élections jacobines (22 floréal an VI) ; à leur tour les assemblées voulurent mettre en accusation les directeurs qui démissionnèrent (30 prairial an VII) ; enfin le 18 brumaire an VIII un dernier coup d'Etat mit fin à la Constitution. La Constitution de 1848 a sombré par le même procédé, sous le coup d'Etat d'un président trop puissant, au 2 décerribre 1851.

Si, aux Etats-Unis, la séparation des pouvoirs a pu se maintenir, c'est qu'une pénétration réciproque et un certain contrôle des organes les uns sur les autres se sont établis: le Sénat intervient constitutionnellement dans la nomination des fonctionnaires et la conclusion des traités diplo, matiques ; en fait, les ministres se rendent dans les Comités permanents de la Chambre et du Sénat pour y faire proposer des lois ou pour soutenir ces dernières: on propose aujourd'hui très nettement de faire appeler les ministres devant les Chambres elles-mêmes pour substituer à une collaboration occulte une collaboration publique. D'ailleurs, les conflits entre l'Exécutif et le Parlement ont été nombreux et insolubles: l'une des deriiièies victimes de ce conflit est, on le sait, le Traité de Versailles de 1919 (jui, négocié par le Président, n'a pu être ratifié par suite de l'opposition du Congrès avec lequel le président Wilson n'était pas resté eri contact.

84. La séi)aratioii relative ou la collaboration des pouvoirs: le gouvernement parlementaire. — La séparation absolue a échoué parce que l'un des pouvoirs, étant plus fort que les autres, en a profité ])Our les asservir, [.'équilibre des pouvoirs doit être réalisé i)ar des contrepoids qui balancent les prérogatives de chacun d'eux: si des conflits se produisent entre eux. il faut laisseï' à la nation, au corps électoral, le soin de les résoudre. C'est ce qui a (Hé obtenu par le gouvernement parlementaire ou gouvernement de cabinet.

Le gouvernement de cabinet est né spontanément en AngJetei-re du fonctionnement normal du régiine représentatif. Les Anglais ont toujours respecté leur roi, l'ont déclaré iriesponsable des fautes du gouvernement. Si celui-ci commet des erreurs, ils s'en prennent aux ministres du roi qui l'ont mal conseillé. Ils ont toujours pu le faire dès 'jiie fut posée la règle f(ue le roi ne peut agir seul et que tous ses actes doivent être contresignés

par un ministre. La Chambre des communes mit d'abord en jeu la responsabilité pénale et individuelle des ministres qui furent jugés par la Chambre de.s lords. Mais, cette responsabilité étant très grave, on hésitait à la mettre eu jeu; de plus, elle intervenait toujours trop tard pour empêcher l'accomplissement de l'acte critiqué. Aussi, bientôt, la simple menace de poursuites, un simple blâme adressé aux ministres eut pour résultat (le f ai 1-e donner par ceux-ci leur démission. Ainsi s'établit la responsabilité {)o]iti(|ue. c'est-à-di]c la perte du pouvoir sur un blâme de la Chambre des communes. Enfin, les mesures importantes de gouvernement étant collectivement délibérées en Conseil des ministres, il en résulte que le blâme infligé à un ministre les atteint tous. Quand tous les ministres crurent devoir se retirer sur le blâme infligé à l'un d'eux, la responsabilité politique et collective du cabinet était fondée. Le meilleur moyen d'avoir des cabinets durables, ce fut, pour le roi, de nommer des ministres qui avaient la confiance de la Chambre, de les prendre dans la majorité parlementaire, et même de choisir comme premier ministre le chef, le leader de cette majorité. Le Premier ministre est aujourd'hui officiellement le chef du Gouvernement et la guerre de 1914-1919 en lui dormant la présidence de la Confénitcf i n, pé ritil <- des Dominions a encore fortifié sa situa, tion prééminente.

I.e gouvernement parlementaire assure un(5 collaboration constante du législatif et de rexéculif *M un contrôle réciproque de l'un sur l'autre .

Les deux organes collaborent aux mêmes fins. L'Assemblée législative fait des actes administratifs : elle vote le budget non pas (m bloc, mais par chapitres et articles, ce ([ui lui permet d'étendre ou de restreindre les services administratifs en leur affectant des crédits plus ou moins élevés. Le chef de l'exécutif par ses ministres propose des lois, intervient dans leur discussion au sein des Chambres, peut refuser de les sanctionner ou au moins demander une nouvelle délibération : il prend lui-même des dispositions générales sous la forme de décrets réglementaires.

Les deux organes se contrôlent : le Parlement blâme et oblige à se retirer les ministres qui n'ont pas sa confiance, et par là, impose au chef de l'Etat, personnellement indépendant et irresponsable, des ministres avec lesquels il doit collaborer. Le chef de l'exécutif d'autre part peut dissoudre la Chambre qui entre en conflit avec le ministère.

Les d(Hix pouvoirs demeurent ainsi en parfait équilibre : le Législatif ne peut être asservi par l'Exécutif car il peut renverser les ministres, et s'ils ne s'inclinaient pas. leur refuser le budget, les crédits, c est-à-dire tout moyen de gouverner ; l'Exécutif ne peut être opprimé par le Législatif, puisqu'il peut dissoudre la Chambre.

Si un conflit éclate, une solution pacifique est ouverte ; le ministère blâmé se retire et avoue ainsi qu'il a tort; ou bien il prétend avoii- raison, se maintient au pouvoir, dissout la Chambre et en appelle ainsi à la nation, au corps électoral ([ui tranche le contlit. En efret, ou bien les électeurs renvoient au Parlement la même majorité et par là approuvent cette dernière et condamnent le ministère qui doit se retirer sous peine de devenir le fauteur d'un coup d Etat ; ou bien les électeurs élisent une majorité nouvelle, favorable au ministère qui est ainsi maintenu au pouvoir.

On a critiqué, surtout à l'étranger, le gouvernement parlementaire. On lui a reproché d'être un gouvernement de parti [party System) qui jdivise au lieu d'unir les forces nationales. Mais la guerre de 1914-1919 ''a prouvé que la souplesse des gouvernements parlementaires se prêtait, le cas échéant, à la concentration de ces forces : l'Angleterre a constitué en 1915 un Cahi/iet de roa/ifion dans lequel sont entrés les têtes du parti libéral et celles du parti conservateur ou unioniste, avec aussi des nonparlementaires, et Taction gouvernementale a même été réunie dans les lains de quelques ministres formant au sein du Ministère le Cabinet de uerre {War Cahinet). De même en France;, dès le 26 août 1914, le Cabinet iviani réunissait les chefs de tous les partis politiques et le 13 décemre 1916 un Coniilé de (jucrre. était institué dans le Cabinet. On a fait aussi au Gouvernement parlementaire le grief de ne pas donner assez d'autorité au Gouvernement; mais, parfois, nous avons entendu en France, la critique opposée, faite au Président du Conseil, de vouloir régenter la Chambre. On s'est plaint, en France, de l'instabilité des ministères ; mais fréquemment un parti j)uissant conquiert la majorité à la Chambre et des ministères durent plusieurs années. Les abus, la fré. "uence et la longueur des interpellations qui accaparent l'activité des ministres et le temps de la Chambre pourraient être évités par une meilleure organisation du travail parlementaire, par une réforme du règlement qui limiterait la durée des discours et ne permettrait d'intervenir dans les débats qu'aux délégués des groupes. On déplore les interventions trop fréquentes des parlementaires dans les services administra, tifs par des recommandations qui s'imposent aux ministres ; mais la faute en est bien plus aux mœurs qu'aux institutions.

f^e gouvernement parlementaire est ainsi la l'orme la meilleure du gouvernement représ(;ntatif : c'est la plus naturelle, puisqu'elle s'est fermée spontanéuKînt du fonctionnement des institutions anglaises ; c'est la plus facile puisqu'elle assure ime collaboration féconde des pouvoirs et maintient entre eux des points de contact multiples ; c'en est aussi la plus sure, car elle garantit la liberté politique de la nation par ûn équilibre harmonieux des forces politiques dont les conflits reçoivent une solution pacifique qui est entre les mains de la nation souveraine ; c'en est enfin la plus féconde, celle qui a conduit la France à la victoire de 1918 consa-

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crée par le Traité de Versailles de 1019. alors que le régime de séparation absolue des pouvoirs n'a, |)ar suite d'un contlit « ntre le Président et le Parlement, permis aux Etats-Unis de faire la paix avec T Allemagne qu'en 1921, plus de trois ans après l'armistice.

Historique. — Le guuverneinent parlemeiiiaire a été cependant écarté par la Révolution française. I! était mal connu en 1791 parce que les règles n'en étaient pas encore nettement dégagées des institutions anglaises. Les Constituants ne virent que celles qui séparaient l'Exécutif et le Législatif, non celles qui les rapprochaient. D'ailleurs, rationalisteb épris d'absolu, ils ci-urent que si une séparation relative était bonne en soi, une séparation absolue devait atteindre la perfection. De plus, les mœurs parlementaires anglaises étaient assez corrompues au xviii' siècle pour ne pas solliciter l'imitation. Cette modalité du régime représentatif s'introduisit en France .sous la Restauration, malgré le silence de la Charte de 1814, mais grâce à l'esprit politique et pratique de Louis XVIII qui en comprit tous les avantages. La violation des règles du parlementarisme par les ministres de Charles X (]ui. après une dissolution ne s'inclinèrent pas devant la majorité parlementaire réélue, provoqua la Révolution de 1830. Le gouvernement parlementaire se développa sous la monarchie de Juillet. Interrompu par la République de 1848 et le second Empire, il s'imposa à nouveau dans l'évolution libérale de ce dernier et prit place dans la Constitution du 21 mai 1870. L'Assemblée nationale le rétablit dans la Constitution de 1875 tant sous l'influence des idées anglaises que sous celle des traditions de la monarchie orléaniste. C'est actuellement le régime qui a. eu la plus longue durée en France depuis 1789 et c'est celui qui, rejeté par la doctrine officielle allemande d'avant la Guerre, a été adopté par la Constitution allemande de 1919 et, à peu près, par la Constitution prussienne du 30 novembre 1920.

Il semble cependant qu'en France il tend à s'altérer et à évoluer vers un régime de confusion de pouvoirs. En effet, pour qu'il fonctionne normale^ ment, il faut que le Gouvernement et le Parlement demeurent en équilibre et pour cela, soient de force égale. Si le premier est trop fort, il asservira le second comme en 1851 ; s'il est trop faible, il sera l'enclave du Parlement. Or, il semble que sous l'influence des mœurs, cette dernière solution tende à s'imposer. En effet, bien qu'investi des prérogatives d'un monarque parlementaire, le Président de la République, d'après la Constitution de 1875 . est élu par le Parlement ; il ne peut guère dès lors dissoudre ce dernier, d'autant moins qu'une dissolution malheureuse en 1877 a tourné contre lui. Il est donc désarmé : il tend à devenir simplement un agent du Parlement. On ne pourrait rétablir l'équilibre, rendre à son autorité le poids nécessaire qu'en élargissant le corps électoral qui le choisit, par exemple en y faisant entrer les conseillers généraux des départements.

Pour que l'équilibre des forces politiques sur lequel repose le gouvernement parlementaire se maintienne, il peut être nécessaire de fortifier 1 un des deux organes exécutif ou législatif en Tunifiant, ou de l afîaiblir en le divisant. De là les problèmes de Puni té ou de la dualité des Chambres, de l'unité ou de la collégialité de l'Exécutif.

85. Unité ou pluralité des assemblées du Corps législatif. — One assemblée unique pour le vole des lois est, a-t-on dit, .la seule solution conforme au caractère indivisible de la souveraineté : il ne peut y avoir deux volontés parlementaires différentes, car si ces deux volontés sont divergentes, Tune des deux se trompe, n'est pas en harmonie avec celle de la nation et par conséquent doit disparaître ; si elles sont identiques, alors Tune des deux Chambres est inutile. D'ailleurs, l'unité du Corps légis* latif accélère le vote des lois et évite des conflits insolubles entre les différentes parties du Parlement.

Ces critiques sont vaines. Il n'y a pas plus une division de la souveraineté nationale par le fait de Texistence de deux Chambres que par le fait de l'existence de trois organes de gouvernement ou de l'existence de 600 députés dans une Chambre. D'autre part, nous avons déjà dit que le but du gouvernement représentatif n'est pas d'exprimer strictement la volonté populaire, mais de rechercher la loi la meilleure, la plus conforme au but social poursuivi ; si le concours de deux Chambres parvient plus aisément à ce but. le système en est préférable. Quant aux conflits entre les Chambres, la solution en est offerte par le gouvernement parlementaire dans la dissolution de la Chambre basse. L'existence de deux Chambres permet même de ne pas anéantir par la dissolution le Parlement tout entier ; l'une des Chambres demeure debout.

Le système des deux Chambres ne se heurte donc à aucun obstacle absolu. Il est, au contraire, indispensable au maintien de l'équilibre des pouvoirs et au fonctionnement du régime parlementaire. En effet, s'il est un pouvoir qui tend à prendre une place })répondérante dans l'Etat, c'est assurément le pouvoir législatif : il est naturellement le plus fort, car il est issu directement du sufr frage populaire, il règle par la loi l'action du pouvoir exécutif et dispose, pour se faire obéir, de moyens puissants comme le refus des crédits et du budget. 11 faut le diviser pour l'affaiblir.

De plus la dualité — car la division du Parlement en deux Chambres apparaît comme sulhsante pour atteindre le but proposé — offre des avantages pratiques appréciables. Elle permet de remédier aux entraînements brusques, aux décisions hâtives et irréfléchies d'une chambre populaire séduite un moment par un orateur <le talent : une nouvelle délibération devant une seconde chambre

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donnera le t('ni])s et le moyen de réfléchir avant de statuei^ dcfinitivemenl .

Sans doute le travaillégislalif en sera que]([uepeu ralenti ; mais mieux vaut encore perdre le bénéfice d'une bonne loi que de ris quer de laisser passer uue loi mauvaise : les réformes vraiment utiles seront réalisées; seuls les projets insuffisamment mûris resteront en route .

Ces résultats heureux ne seront d'ailleurs àtteinis que si les deux Chambres sont vraiment dissemblables par leur composition, sinon par leurs attributions : en général, Fidée des Constituants a été d'organiser une Chambre populaire plus nombreuse, plus jeune, élue au suffrage direct et renouvelée intégralement après un mandat relativement court, alin de représenter Tespritde réforme.et de progrès, et à côté, une Chambre haute moins nombreuse, avec des membres plus âgés, élue au suffrage indirect dans des circonscriptions larges, et renouvelée partiellement, à intervalles assez longs, pour représenter l'esprit de tradition . C'est de cette conception que s'inspira la Constitution de l'an 111 en créant h's Cinq-Cents et les Anciens, comme la Constitution de 1875 en nous donnant une Chambre des Députés et un Sénat.

Le système des deux Chambres est né en Angleterre de circonstances historiques et a été surtout maintenu pour assurer une représentation spéciale à l'aristocratie; le Giaïul Conseil qui constituait les Etats généraux des rois anglais était composé de lords, de membres du clergé et de députés des comtés et communes: il avait pour mission principale de voter l'impôt sur tous. Le clergé préféra s'abonner à l'impôt, donner en bloc sa contribution au roi. et il ne parut plus au Grand Conseil dans lequel il n'avait plus rien à faire : dès lors les seigneurs et les députés des communes, restant seuls, siégèrent bientôt séparément; ainsi naquirent la Chambre dc< lords et la (Jhamhre des communes. La Chambre des lords, dont les membres sont en majorité issus de la désignation royale, est demeurée aristocratique et héréditaire dans un milieu démocratique : elle paraît devoir d'après un rapport Bryce de 1917. se transformer en une Chambre élue en partie par les memîjres de la Chambre des communes groupés en circonscriptions et en partie, parmi les membres du peerage héréditaire, par une « commission jointe » permanente des deux Chambres. Son origine élective permettrait d'étendre ses attributions qui demeureraient cependant limitées au point de vue financier et au point de vue du contrôle parlementaire sur le Gouvernement.

D'Angleterre, le système des deux Chambres s'est répandu dans toute l'Europe, en Amérique et jusqu'en Australie. Il a eu parfois, comme aux Etats-Unis, dans les Etats fédéraux, l'intérêt spécial de pouvoir donner une représentation aux Etats particuliers individuellement considérés et indépendamment de leur population. Ce système fut repoussé en France en 1791, malgré les efforts de l'Ecole anglaise parce qu'on voulait un pouvoir législatif très actif et très fort pour réaliser pi-omptement les

réfoniies révoliitioniiaiies. Mais il fut admis par la Constitution de l'an 111, parce que les réformes révolutionnaires étaient acquises. La Constitution de l'an VIII exagéra la division on iiisl it ni t) (iis n);in)l)r('s. Sinal , (Jorp.< léijhhilli et T iHm ^ afui de paiiilyseï Tactivili' [)i<)pie du Législatif. JNIais le système des deux. Chambres réapparut avec les Chartes de 1814 et de 1830 qui instituèrent à la fois une (^lidmhrc. ries Pair.< et une CJtarnbre <h.< I )é jni t('< . La Constitution de 1848 ne créa, ((u'une seule A-<.<e//ibIée /('iji.<//// / rc afin que celle-ci tûl assez ïovio, pi/ur tenir tête au chef de l'Exécutif élu au suffrage uiii\ei'sel et. pai' suite, très puissant. .Mais, avec les saines traditions parlementaires, la dualité des Chambres a pris place à nouveau dans la Constitution de 1875.

86. Unité ou collég'ialité de l'Exécutif. — T^a ((iiostion de savoir si la fonclion exéciitive sera conférée à un seul individu ou à un conseil de plusieurs individus Jie se pose pas dans une monarcln'e, niais seulement dans un gouvernement républicain.

i.e gouvernement collégial ou directorial, en divisant le pouvoir exécutif, l'affaiblit. De plus, il assure un contrôle réciproque des directeurs les uns sur les autres. Il constitue ainsi une précautiou contre les entreprises éventuelles d'un Président uni((ue qui tenterait d'établir son pouvoir personnel et de renouveler le i)rocédé du 2 décembre 1851.

La Première République, à raison de sa méfiance envers le pouvoir exécutif qu'avait exercé le roi dans la Constitution de 1791 et des dangers qu'il avait fait courir à l'œuvre révolutionnaire, rejeta l'unité de l'Exécutif qui rappelait trop la m(jnarchie; le décret du 10 août 1792 décida l'élection d'un ('<>n-^fi/ '.récuïlf prnri^oi n\ remplacé le 12 germinal an II pa)' douze ('cm mis-<'t,,it.< rx^in/fi r>s. La C<mslitution de 1793 axait également institue un l'ono-'il f^xf.ru/ / 1 : celle de Tan Ili o'éa un Diii^rfoin- de cinq membies et celle do Tan Vlll tjnis ('<///.<, //.< élont l'un d'ailleui'S avait une -ituation préponrléi'aule. Le ^yslél^e s'est également implanté en Suisse dans la Constitution fédérale et dans des Constitutions cantonales.

Mais, pour assurer I ckprilibre des pouvoirs el la libert('' politique, s il faut diviser le pouvoir le plus fort, il est aussi nécessaire d unilier le plus faible pour le foitilier. le plus faibli^ c'est assurément l'Exécutif dont l'activité est i-eglementée par le [législatif et qui n'a jamais de crédits à sa disposition sans lui vote de ce dernier.

D'ailleurs la collégialité de l'Exécutif engendre Tanarcliie et la paralysie de l'administration : « délibérer peut être le fait de plusieurs, mais agir est le fait d'un seul «. Or. l action est le propre de l'Exécutif ; son inertie ne peut que favoriser les entreprises d'un dictateur populaire comme celle du 18 brumaire an Vlll qui mit fin au gouvernement directorial.

Aussi la question de la collégialité ne s'est-elle pas posée pour la Constitution de 1875 qui confie TExécutif au seul Président de la République.

Cependant, ie dosage de force entre l'Exécutif et le Législatif est assez difficile. Pour avoir en 1848 fait élire un Président unique par le suffrage universel et réuni sur un nom déjà populaire des millions de suffrages, on le lendit plus puissant que le Parlement dont chacun des membres n'avait derrière lui que quelques milliers d'électeurs; pour l'avoir en 1875 fait élire par le Parlement, on l'a rendu trop faible. Deux solutions intermédiaires se présentent: l'une est de faire élire un Conseil exécutif par le suffrage universel (des cantons suisses s'en accommodent mais pour des raisons historiques déjà indiquées et par suite de l'absence d'une politique internationale à soutenir) ; l'autre est de confier l'Exé^ cutif à ini Président unique, mais élu par un corps électoral plus étendu que le seul Parlement : c'est la seule que puisse mettre en œuvre un grand pays qui doit dirigei- une politique européenne et administrer un grand territoire.