Situation lég-ale des memlbres du Parlemente
La fonction publique exercée par le député ou le sénateur n'est point individuelle, mais collective. Dès lors elle n'est pas à la disposition de son titulaire, mais à celle du corps intéressé qui peut ainsi défendre ses membres contre toute pression extérieure.
Ainsi la Chambre doit accepter la démission du représentant pour que celle-ci produise ses effets de droit. Nous avons vu
que cette disposition permet au Parlement de mettre obstacle à la pratique des mandats impératifs sanctionnés par la démission donnée en blanc par le candidat à un Comité électoral (n^ 77). J3e môme la Chambre doit effectivement prononcer la déchéance du député ou du sénateur, alors même que celle-ci est attachée par la loi à une condamnation, pour que le représentant cesse de faire partie du corps. KUe est appelée à lui donner des congés pour qu'il puisse cesser temporairement de siéger. Elle Fautorise à accomplir pendant la session en temps de paix une période de ser^nce militaire (L. 20 juillet 1895).
En temps de guerre, le droit commun qui veut que « nul ne peut se prévaloir de la fonction ou de l'emploi qu'il occupe pour se soustraire aux obligations de la classe à laquelle il appartient » (L. 21 mars 1905, art. 42) paraît devoir reprendre son empire ; en fait durant la guerre de 1914-1919, les membres du Parlement ont été libres de choisir entre leurs obligations militaires et leurs obligations parlementaires également impérieuses.
La l'onction de représentant entraîne, en outre, parfois Tincapacité d'être nommé à une fonction publique. Dans le silence de la loi, cette règle n'impose au sénateur que l'obligation de choisir entre son mandat et la fonction incompatible à laquelle il est nommé. Mais le député nommé à une fonction publique, même compatible avec l'exercice de son mandat met tin à celui-ci ; cependant l'ex-député peut se présenter à nouveau au suffrage de ses électeurs.
Toutes ces dispositions ont pour but de soustraire le représentant aux menaces des électeurs, aux promesses ou faveurs du gouvernement.
Son indépendance est également assurée par une indemnité et une pension de retraite.
117. L'indemnité parlementaire est encore discutée dans son principe. Elle n'a pas été admise par les régimes aristocratiques, par la Restauration et la Monarchie de juillet et elle a été souvent refusée aux membres des Chambres hautes. On écarte ainsi, dit-on, des Chambres les politiciens de carrière qui n'aspirent qu'à une fonction bien rémunérée.
Elle a été cependant accordée aux représentants dans les régimes démocratiques, à ceux des Assemblées de la Révolution de 1789 et de 1848, de la Chambre des représentants et du Sénat des Etats-Unis. Refuser d'indemniser les membres des Assem-
blées politiques des frais qu'impose l'exôcution de leur fonction équivaut à rétablissement d un cens d'éligibilité. Or, les fonctions publiques doivent être accessibles à tous sans condition de fortune. De plus, l'électeur doit avoir la complète liberté de son choix et pouvoir le porter sur des riches ou sur des pauvres. Enfin, le refus d'indemnité exclut du Parlement les hommes distingués et sans fortune qui sont obligés de gagner leur vie et qui, pour exercer un mandat de plus en plus absorbant avec la quasi permanence des Chambres, ne peuvent abandonner leurs affaires : aussi l' Angleterre en 1911, l'Allemagne en 1919 ont répudié la gratuité du mandat législatif. Notre constitution a également admis le principe de l'indemnité : celle-ci fixée à 9.000 francs par an eu 1875 a été élevée à 15.000 francs en 1906 et la loi du 27 mars 1920 a alloué en outre à chaque représentant une indemnité mensuelle de 1.000 francs pour frais de correspondance et de double résidence.
L'indemnité étant ainsi établie dans Tintérêt de l'indépendance du Parlement, le député ou le sénateur ne peut y renoncer.
Les députés et sénateurs aux Etats-Unis touchent, depuis 1907, une indemnité de 40.000 francs environ, plus 5.000 francs pour frais de secrétaire.
En outre de l'indemnité parlementaire en France, la Chambre par une décision du 23 décembre 1904 et le Sénat par une résolution du 28 janvier 1905 ont créé, dans chaque assemblée, une caisse spéciale alimentée par des retenues sur l'indemnité et destinée à assurer des 'pensions aux anciens députés et sénateurs, à leurs veuves et orphelins mineurs.
Les représentants qui remplissent une fonction compatible avec leur mandat ne peuvent cumuler leur traitement et leur indemnité.
118. 2° Irresponsabilité parlementaire. — Les menbres du Parlement ne peuvent être poursuivis pour les délits commis dans l'exercice de leurs fonctions. Ce principe, admis dès le début de notre régime représentatif (résolution de l'Assemblée constituante du 23 juin 1789), a pour but d'éviter les poursuites .vexatoires. Sans lui, le gouvernement pourrait contraindre un député à voter en sa faveur en le menaçant de le faire poursuivre pénalement par le parquet, et des adversaires politiques pourraient à chaque instant paralyser l'action du représentant en multipliant contre lui des poursuites civiles à fin de dommagesintérêts.
L'irresponsabilité couvre tous les délits (diffamations, injures, usages de faux, etc.) qui peuvent être contenus dans un acte
de la fonction parlementaire (discours en séance /piAHique 'du^eii commission, rapports, votes exprimés, actes des commissions d'enquête) et même la publication de ces actes par les journaux (n° 35). Mais il ne protège pas les actes qui ne rentrent pas dans les attributions du Parlement, tels que les comptes rendus de mandats, alliches, lettres, cii'culaires publiées par les représentants.
A cette disposition d'ordre public établie dans l'intérêt du Parlement, le député ne peut renoncer et môme, s'il ne s'en prévalait pas devant le tribunal devant lequel il est poursuivi, celui-ci d'office devrait se déclarer incompétent.
119. 3 Immunité pénale générale. — Les membres du Parlement ne peuvent être poursuivis ou arrêtés pendant les sessions des Chambres pour dés crimes ou délits quelconques sans l'autorisation de la Chambre dont ils font partie (L. c. 16 juillet 1875 et art. 121 C. p).
Cette garantie traditionnelle a pour but de soustraire les représentants tant aux menaces du gouvernement qui, disposant de la poursuite pénale, pourrait peser sur leurs votes, qu'aux tracasseries que, par des citations directes devant les tribunaux, pourraient leur susciter des adversaires politiques, afin de les empêcher d'assister aux. séances et de remplir leur fonction.
Comme elle est établie dans Tintérêt du Parlement il en résulte :
l*' Que le député n'y peut renoncer et que tout tribunal, d'office, doit se déclarer incompétent sur une poursuite.
2^ Que celte garantie est limitée à la durée de la session parlementaire entre ï ouverture et la clôture: car entre les sessions le représentant peut pourvoir à sa défense.
3*^ Qu elle n interdit que les poursuites graves pour crimes et délits, mais non les pousuites peu gênantes, pour contraventions de police, lesquelles ne sont pas visées par la loi, parce qu'elles n'empêchent pas le parlementaire de remplir son mandat.
Du fait qu'elle a pour objet d'empêcher les poursuites arbitraires et mal fondées, elle ne s'applique pas au cas de flagrant délit, c'est-à-dire de délit qui se commet actuellement ou vient de se commettre. Dans ce cas. la mauvaise foi ne peut
induire ^Di| y^ijleur d'une part, et d autre part le sentiment
publie exige plus impérieusement la punition du délit flagrant.
L'imiliuiiité n"a qu'un elf'el temporaire ; elle empêche l arres-
tation et la poursuite avant l'autorisation de la (Chambre.
Un crime ou un délit est-il commis par un iuembre du Parlement? Le l^rocureur de la République par 1" intermédiaire du Ministre de la Justice, ou la victime après une citation directe à laquelle le parquet a naturellement refusé de donner suite, adressent une demande d'autorisation de poursuite au Président de la Chambre intéressée, ('elle-ci renvoie la demande '» une Commis^on qui fait un rapport. Puis elle statue : ce faisant, elle n'a pas à juger le bien-fondé de l'inculpation, car elle n'est pas juge pénal; elle examine .si la demande est sérieuse et loyale, si elle n'est pas motivée par une intention vexatoire de la part -du gouvernement ou du particulier. Il est de jurisprudence constante que la Chambre écarte les demandes d'autorisation émanant de l'initiative parlementaire.
Mais rimmunité n'arrête pas des poursuites antérieures air
début de la session, ni une détention préventive; Seulement la
Chambre peut en requérir la suspension. On a même soutenu
qu'elle peut exiger la mise en liberté d'un député condamné
subissant une peine d'emprisonnement. Par contre l'autorisation
accordée vaut pour^ toutes les juridictions compétentes.
On considère parfois comme étant en vigueur la loi du 7 pluviôse an II aux termes de laquelle les représentants ne peuvent être cités comme témoins hors Paris sans l'autorisation du Parlement; des Constitutions étrangères leur accordent même le bénéfice du secret professionnel (Constitution allemande du 11 août 1919, art. 38).
§ 2. — Les garanties collectives des Chambres
Afin d'assurer l'entière indépendance des Chambres. vis-à-vis de l'Exécutif et leur libre fonctionnement, la Constitution les a soustraites à l'action du gouvernement pour la fixation de leurs sessions, la vérification de leur élection et leur organisation intérieure.
120. 1° Les sessions parlementaires. — Dans le système des assemblées permanentes qui répond au régime de séparation absolue des pouvoirs et soustrait le Parlement à tout contrôle du Gouvernement, les Chambres fixent elles-mêmes leurs sessions. Ce système peut donner une prépondérance dangereuse au Parlement sur le Gouvernement, même lorsque la permaneuce n'est assurée pendant la prorogation que par une Commis-
sion de délégués (consl. LS^iS art. 32; consi . tiWéiiiitmje ^Rp. 35 : const. tcliéco-slovaqae de 11)20 art. 28 et 54).
Dans celui des assemblées temporaires, c'est le Gouvemçn^ent qui convoque, ajourne, proroge les Cliambres. Ce procédé le'« rend tout-puissant vis-à-vis du Parlement : c'est ce qui s'est produit cliez nous sous les Constitutions de 18r4, 1830 et 1852.
Un heureux équilibre entre deux conceptions opposées a étéétabli pai' la Constitution de 1875.
D'une part, les Chambres se réunissent de plein droit chaque année^ le second mardi de janvier, en une session ordinaire qui doit durer au moins cinq mois, et exceptionnellement quand, entre les sessions, le gouvernement déclare l'état de siège ou le Président de la République meurt , ou démisionne. De plus, elles doivent encore être convoquées dans l'intervalle des sessions toutes les lois que la demande en est faite par la majorité" absolue des membres composant chaque Chambre.
D'autre part, le Président de la République peut convoquer les Chambres en session extraordinaire. 11 est même généralement obligé de le faire parce que les Chambres n'ont pas voté le budget dans la session ordinaire.
Il met fin à leurs séances par un décret de clôture ; il peut
les ajourner à deux reprises, même pendant la session ordinaire ;
chaque ajournement ne peut excéder la durée d'un mois, mais
la durée de ces ajournements ne compte pas dans les cinq mois
de la session ordinaire.
En fait le gouveniement, au cours de la guerre, en 1915, a renoncé exercer son droit de clôture et ne l'a repris que le 31 juillet 1920.
Les sessions des deux Chambres commencent et linissent en même temps, carie Parlement constitue une unité indivisible. Cependant la règle comporte deux exceptions :
1° En cas de dissolution de la Chambre des Députés, si la Présidence de la République devient vacante, le Sénat se réunit de plein droit et seul pour contrôler le Conseil des Ministres alors investi du pouvou* exécutif ;
2" Quand Sénat .-<<■ réunit coninx^ Hautf Cour de justice, il peut siéger seul car il n'exeice pas a lois d'attributions politiques mais des attributions judiciaires.
121. 2° La vérification des i)ouvoirs. — L'élection des représentants peut être irrégulière. Pour le jugement des contestations deux systèmes sont possibles :
Vun fait juger rélection par les tribunaux, autorité impartiale et désintéressée qui statuera réellement conformément au droit. 11 a ^ni être **appliqu(î en Angleterre où les iuges ont une grande indépendance et une liante autorité. Transporté en France où les juges n'ont pas la même situation, il pourrait donner une prépondérance excessive au Gouvernement qui déjà procède aux élections, y exerce une C(M-taine inlluence par ses nombreux agents et pourrait trouver des tribunaux complaisants pour ses candidats.
L'autre fait véritier l'élection de ses membres par l'assemblée politique elle-même, (^est la règle traditionnelle de toute assemblée de mandataires. C'est celle qui était appliquée par nos anciens Etats généraux : elle fut adoptée par l'Assemblée nationale de 1789 et depuis lors, par toutes nos assemblées politiques. Aux termes de l'article 10 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 « chaque chambre est juge de l'éligibilité de ses membres et de la régularité de leur élection. «
La Chambre fait ainsi acte de juridiction : par conséquent, comme un juge, elle appn'cie tous les éléments de la légalité de l'élection, c'est-à-dire si le candidat était éligible, s'il a obtenu le nombre de voix, la majorité exigée par la loi, si les opérations électorales ont été r(''gulières et n'ont pas été entachées de faits viciant leur sincérité. Si ces conditions sont réunies, elle admet le député ou le sénateur ; si l une manque, elle l'invalide. En cas de doute, elle peut ajourner sa décision et ordonner une enquête faite par une commission qu'elle nomme (V. n'' 133).
Avant l'examen de son élection, le représentant exerce les mêmes prérogatives que les autres membres de l'assemblée, mais il perd le droit de voter dès que son élection est soumise à l'enquête. '^.^^-^
122, 3' Liberté des Chambres dans leur organisation intérieure. — L'indépendance du travail parlementaire et la liberté des discussions sont assurées par ce fait que la Chambre se choisit elle-même un bureaiî, organise ses commissions, rédige son règlement, fait sa ])olice intérieure, ordonne ses?- ' séances, , '
a) Le bureau, c'est l'ensemble des membres de l'assemblée chargés de diriger ses travaux.
Los régimes autoritaires ont cherché à assurer le contrôle du Gouvernement sur les débats des assemblées en lui donnant Je droit de nommer les Présidents des Chambres représentatives: ce fat la pratique du premier et du second Empire et celle de la ^Restau ration.
La Monarchie de juillet et les trois Républiques ont, au contraire, laissé aux Assemblées le droit de choisir ceux qui ordonnaient leurs travaux. Aujourd'hui, chaque chambre, au début de la session ordinaire, sous la piésidence temporaire du membre le ])lus âgé assisté des six plus jeunes comme secrétaires, élit au scrutin secret son bureau pour une année.
Le bureau du Sénat se compose d'un président, de quatre vice-présidents, de six secrétaires et de trois questeurs. Celui de la Chambre, d'un président, de quatre vice-présidents, de huit secrétaires et de trois questeurs.
Le ])ureau étaljlit le règlement intérieur et nomme le personnel auxiliaire : secrétaires généraux, secrétaires rédacteurs, sténographes, bibliothécaires, etc.
Chacun de ses itieuibies a des attributions individuelles.
Le Vré-<uh'nt est une liaute autorité dans la République; celui du Sénat est le second persoiniage de l'Etat et celui de la Chambre le troisième. Dans les cérémonies officielles, le premier se tient à la droite du Président de la République et le second à sa gauche. Ils sont, en fait, généralement consultés par le Président do la République pour la constitution des ministères. Le Président diiige les débats de la Chamb)'e et donne la parole aux orateurs; il frappe de peines disciplinaires les membres qui troublent les débats; il reçoit tous les dcxunients adressés à la Chambre ('projets et propositions de lois, amendements, ordres du jour, interpellations, pétitions) ; il transmet ceux de la Chambre qu'il préside au gouvernement et au Président de l'autre Chambre ; il a enfin le droit de requérir la force armée pour la protection de la Chambre.
Les V icp-Pré.^i(1p}if>t remplacent le Président empêché avec toutes ses prérogatives.
Les >tpxrétœre.:< font les procès-verbaux et dépouillent les scrutins publics.
Les questeurs dirigent les services intérieurs, établissent et ordonnan. cent le budget de l'assemblée et reçoivent généralement du Président une délégation pour la police de la Chambre et la réquisition de la force armée.
123. — h) Bureaux et commissions. — Les membres de l'assemblée sont répartis par voie de tirage au sort en des bureaux dont le rôle est d'examiner les dossiers d'élections et parfois d'élire les membres des Commissions spéciales.
Une commission, c'est une réunion d'un certain nombre de membres de la Chambie gioupés pour étudier une question ou un projet de loi. La commission prépare le texte qui servira de base à la discussion en séance. Les conimissions spéciales et. temporaires étudient un projet de loi
détermine et cliai^araisseiii lnis,|uo ce projet est voté ou rejeté par l'assem. bîéa. IJlIes ont rinconvôniejit de ne pas toujours grouper des capacités sérieuses et da ne pas avoir d'esprit de suite ou de vues d'ensemble puisque Vlivcfs projets de lois sur une même matière se trouvent répartis entre des commissions spéciales différentes. Les commissions générales et permanentes sont nommées en vue d'étudier tous les "projets touchant une même matière pendant toute une année. Elles groupent en général le» compétences, mais l'exemple des Comités de la Convention prouve qu'elles peuvent être tentées d'empiéter sur les attributions de l'Exécutif. Elles sont aujourd'hui, au Sénat comme à la Chambre, nommées annuellement par représentation proportionnelle des groupes, chaque groupe désignant un nombre de membres proportionnel à son effectif, et l'assemblée- se bornant à enregistrer les désignations faites.
134. c) Règ^leinent des Chain Ibres. — Le règlement, c est renscmble des dispositions qui déterminent l'ordre et la méthode de. travail des Chambres .
Il a une grande importance constitutionnelle, car il assure le jeu des pouvoirs politiques. La preuve on est dans ce fait que c'est par la réforme du règlement qu'on a tenté de remédier aux inconvénients du régime j)arlementairo, aux abus de l'initiative individuelle des députés, à la multiplication des amendements qui retardent les débats et grossissent les dépenses du budget. Donner au pouvoir exécutif le soin de le rédiger, ce serait lui permettre d'étouffer les interpellations et l'initiative parlementaire. Il faut donlc, pour être libr.e^ que la Chambre fetablisse elle-même.
Le règlement détermine l'organisa tio/i intérieure (division en bureaux, commissions) et la procédure des propositions et votes des lois.
Il fixe les peines disciplinaires qui peuvent frapper les membres turbulents : rappel à l'ordre et rappel à l'ordre avec inscription au proces-verhal prononcés par le Président seul, censure et censure avec Ciclusion temporaire prononcées par le Président avec rassentiment de la Chambre et emportant privation d'une partie de Tind"emnité . enfin détention temporaire dans un local spécial.
125. d) Police intérieure. — Les Chambres doivent être protégées contre toutes menaces extérieures de la part du gouvernement ou du public, menaces qui pourraient peser sur leurs délibérations. Si elles demandaient cette protection au gouvernement elles se trouveraient à sa discrétion : l'I^^xécutif pourrait refuser
de les protéger pour les contraindre d'obéir à Fémeute ou au contraire, sous le prétexte de les protéger, en arrêter les mem* bres ou les disperser, en un mot faire un coup d'Etat.
Pour obvier à ces dangers, ont été posées les deux règles suivantes ;
1° Chaque Chambre peut prendre directement ou par l'organe de son président les mesures nécessaires poiu' assurer sa sécurité et la liberté de ses délibérations.
Le Président ou les questeurs, s il leur a donné délégation, ont à leur disposition une force armée permanente. De plus, ils peuvent requérir tout autre force militaire pour expulser des pertubateurs de Tenceinte du palais où siège rassemblée et même des abords du palais. Il est difficile cependant de concilier ce droit donné aux Présidents des Chambres par la loi du 22 juillet 1879 avec le droit constitutionnel du Président de la République de disposer de la force armée (n° 148).
2^ Aucune autorité civile ou militaire ne peut pénétrer dans Venceinte du palais législatif pour y accomplir des actes de sa fonction que du consentement de l'assemblée qui y siège ou de son président.
Ainsi, un crime ou un délit sont-ils commis dans l'enceinte du palais soit par un député qui frappe un membre du gouvernement (1906), soit par un particulier cjui lance ^ine bombe dans l'assemblée (1893), ou bien un criminel se réfugie-t-il <laiis le palais? l'autorité judiciaire doit demander l'autorisation au Président de venir arrêter l'auteur du crime ou du délit,
126. Los séances. — f^e lieu, la date, Tordre du jour et le caractère i)ublic ou secret des séances doivent être librement fixés par la Chambre pour que celle-ci puisse assurer sa sécurité contre les dangers extérieurs.
Cependant la ville où siègent les Chambres a été déterminée par la loi du 22 juillet 1879 qui a transporté ce siè^c de Versailles oià il avait été fixé par crainte des émeutes parisiennes, à Paris où sont réunies toutes les administrations publi(jues. Mais, dans Paris, le Sénat et la Chambre peuvent siéger où ils veulent:. le premier se réunit habituellement au palais du Luxembourg et la seconde au Palais Bourbon. Le Sénat, quand il siège comme Haute Cour de justice peut, pour se soustraire aux manifestations politiques qui accompagnent souvent la réunion de la Haute Cour, tenir ses séances daiis une autre ville.
D'autre part, si chaque chambre est maîtresse de son ordre du jour, en fait celui-ci est fixé par une Conférence des présidents des grandes commissions et des groupes parlementaires et le gouvernement délègue un de ses membres à cette conférence.
\a{ publicité des délibérations des représentants est dans l'esprit du régime représentatif car la nation doit pouvoir contrôler le travail de ses représentants. Klle donne d'ailleurs plus d autorité à ces délibérations en y faisant participer par la pensée tous les citoyens.
La publicité est assurée pai' deux moyens. Elle l'est d'abord par la présence du 'publie aux débats, dans une tribune qui lui était jadis librement ouverte et qui ne l'est plus maintenant, depuis l'attentat anarchiste de 1893, qu'aux porteurs de cartes signées d'un député ou d'un sénateur. Elle l'est surtout par la publication des débats. La publication officielle est assurée par le compte-rendu in extenso rédigé par le service sténographique et inséré au Journal officiel et par le compte-rendu analytique rédigé et publié par le service des secrétaires rédacteurs. La publication privée est libre pour tous les journaux (jui peuvent reproduire les débats sans encourir de responsabilité (v. n" 35).
Cependant chaque Chambre a le droit de soustraire à la publicité certains débats qui ne pourraient être divulgués sans danger pour le pays. Elle peut se constituer en comité secret sur la demande d'un certain nombre de ses membres fixé par le règlement. Cette décision a pour effet, non seulement d'exclure le public des tribunes, mais encore de supprimer tout compte-rendu officiel des débats et d'en interdire la publication aux journaux. La Chambre et le Sénat pendant la guerre, en 1916-1917, pour obtenir du Gouvernement des renseignements sur la situation militaire, ont tenu un certain nombre de séances secrètes: celles-ci n'oTit eu pour résultat que d'inquiéter l'opinion publique et d'affaiblir le CTOUvernenit'nt sans maintenir un véritable secret; les débats en ont d'ailleurs été publiés depuis en vertu d'une résolution de la Chambre du 10 octobre 1919.
f) Un budget spécial de dépenses auxquelles pourvoient des fonds de l'Etat et un léger prélèvement sur Tindemnité parlementaire est réglé par chaque assemblée sans l'intervention du Gouvernement et est administré par les questeurs et par une Commission de comptabilité.
Section 111. — Attributions du Parlement
127. Le Parlement a pour mission principale de voter les lois. Aussi donne-t-on généralement le nom de « lois » à tous les actes du Parlement et de « Pouvoir législatif » à l'ensemble des deux Chambres.
Cependant, il est des règles générales et impératives qui sont édictées par des autorités autres que le Parlement, tels les règle-
ments (n° 65). Seules les dispositions générales qui portent une atteinte aux droits individuels (libertés, propriété) par rétablissement de peines, de juridictions, d'impôts nouveaux, doivent être prises par les Chambres. Ainsi un décret du chef de l'Etat ne peut créer une peine pour sanctionner.les règles qu'il édicté.
Inversement les Chambres font des actes autres que les lois : elles prennent les décisions qui ont une importance exceptionnelle pour la politique intérieure et extérieure du pays. C'est ainsi qu'en outre de leurs attributions législatives elles exercent des attributions de contrôle sur le gouvernement, des attributions financières et administratives, des attributions juridictionnelles que nous étudierons successivement.
M- — Attributions législatives
128. Le Parlement fait les lois, c"est-à-diro les règles générales et impératives.
C'est pourquoi il peut également en empêcher l application par une û m/iistie. l^'ànmisiie est une disposition générale qui rend rétroactivement une loi inapplicable à certains faits et qui abol'it toutes les condamnations qu'en vertu de cette loi ces faits ont provoquées .
L'amnistie est une mesure politique destinée à donner satisfaction au besoin d'apaisement qui se fait sentir dans les esprits après des luttes intérieures : aussi reçoit-elle application surtout en matière politique. Elle a pour effet d'effacer les condamnations prononcées, d'arrêter les poursuites commencées et de rendre impossible celles qui ne sont pas encore entamées pour les faits qu'on amnistie pour les oublier. Par là, elle se différencie de la grâce accordée par le Président de la République (V. n" 149).
129. Procédure des lois. Toutes les lois sont successivement proposées, délibérées et votées. ^
a) fi'initiative de la loi appartient à la fois au gouvernement et aux membres du Parlement.
L'initiative gouvernementale est exercée par le Président de la République. Celui-ci présente un projet de loi par un décret qu'un ministre contresigne et dépose devant l'une des Chambres.
L'initiative parlementaire se manifeste par des propositions de loi et des amendements.
Lea 'propu.<H 'i<iii.< di- loi doivent être rédigées par écrit: elles contiennent un exposé des uiotifs (>t un dispositif par articles. Afin d'éviter à l'assem-
blée des débats inutiles sur des propositions fantaisistes ou sans chances de succès, elles sont renvoyées à une commission d'initiative parlementaire qui fait sur elles un rapport préalable, sur la lecture duquel la Chambre décide que la proposition sera ou ne sera pas « /;me en conyi. dératioii ». Elles peuvent être, par la Chambre, dispensées de cette formalité par une déclaration d'urgence d'ailleurs trop facilement accordée. La proposition déjà votée par une Chambre est même dispensée de plein droit, devant l'autre Chambre, de la prise en considération : il y a en elîet présomption qu'elle est sérieuse.
Les amendements sont des modifications au texte des projets ou propositions de loi dont la Chambre est déjà saisie. Leur usage donne souvent lieu à des abus: rédigés parfois hâtivement, ils peuvent troubler l'harmonie et la logique du texte proposé.
h) La délibération. Tout projet gouvernemental et toute proposition parlementaire prise en considéralion sont renvoyés par la Chambre à une commission spéciale ou à une commission permanente qui font un rapport par Torgane d'un rapporteur. Afin d'éviter les décisions irréiléchies, toute loi proposée est l'objet de deux délibérations ou lectures successives à cinq jours d'intervalle. Mais la déclaration d'urgence dispense de la seconde lecture.
Pour hâter l'élaboration des lois pendant la guerre et éviter les critiques dirigées contre la lenteur de travail du Parlement auquel le Gouvernement demandait une véritable délégation du pouvoir législatif à son profit, la Chambre a institué le 17 janvier 1917 une procédure A- extrême urr/enre et de difcvs-^ion immédiate.
c) Le vote est public dès qu'il ne s'agit pas de nomination de personnes. Il a lieu généralement par assis et levé, les membres de l'assemblée se levant ou demeurant assis suivant qu'ils veulent adopter ou rejeter la loi proposée. Quand le vote est douteux ou, si on le réclame, le scrutin se fait par bulletins blancs (adoption) ou bleus (rejet) ou même par scrutin public à la tribune avec appel nominal de chacun des membres.
L'appel nominal seul assure le vote personnel du représentant que l'on s'est en vain efforcé d'obtenir en 1909 à la Chambre des Députés en exigeant des votants qu'ils aient signé une feuille de présence : mais il fait perdre beaucoup de temps à l'assemblée.
LcR devx aS'Semb/é'Ki ont, en principe, d'-^ poiiroirs égaux, dès lors ce qui se fait dans une chambre ne peut être l'objet d'une discussion dans l'autre. Un projet de loi peut indifféremment être porté devant l'une ou l'autre (V. cependant n"» 134 et 137). Dès qu'il est voté par l'une, il est ti'ansmis à l'autre qui peut librement modifier le texte proposé. La loi n'existe que quand le même texte a été adopté par le Sénat et la Chambre des Députés. Celte nécessité a des inconvénients. Les deux Cliambres peuvent i-trc d'accord sur le principe et avoir des vues différentes sur
les détails d'application ou de rédaction. De là des retards parfois fort longs dans le vote de la loi qui fait la navette entre les deux assemblées. Il est vrai que la rétoniie en sria plus mûrie. Mais les deux Chambres peuvent nommer une roiinins^Ufii uiixta qui établira un texte transactionnel.
La procédure parlementaire n'admet plus la caducité des propositions ou projets votés par la Chambre, lorsque celle-ci vient à être renouvelée intégralement.
§ 2. — Attributions de contrôle
130. Nous avons vu que le contrôle des assemblées représentatives sur le gouvernement était de l'essence du régime parlementaire. Les Chambres exercent cette mission tantôt par le moyen préventif des autorisations, tantôt par des moyens d'enquête.
Préventivement, les Chambres peuvent empêcher le pouvoir exécutif d'engager le pays dans des aventures dangereuses : leur autorisation est nécessaire pour que le gouvernement signe un traité diplomatique grave ou déclare la guerre ( V. n" 147). Le Sénat doit consentir à la dissolution de la Chambre des députés pour que celle-ci puisse être prononcée par le Président de la République.
Même quand le gouvernement a toute liberté pour agir, les deux Chambres peuvent s'informer des moyens employés par lui par des questions, des interpellations et des enquêtes.
131. 1" La question posée par un membre de la Chambre en séance à un ministre n'est permise par le Président de l'Assemblée que si le ministre consulté consent à y répondre. Elle n'ouvre pas un débat général mais un simple dialogue entre le ministre questionné et le représentant questionneur. Elle n'est pas sanctionnée par un ordre du jour.
En outre des questions orales, des questions écrites peuvent être aujourd'hui posées aux ministres qui y répondent également par écrit, par la voie du Journal officiel.
Mais une question orate peut toujours être transformée par^ l'assemblée en interpellation.
132. 2" L interpellatioii est une demande faite i)ar un ou plusieurs membres de l'assemblée d'ouvrir un débat sur la politique générale du ministère ou sur tel acte d'un ministre. Adressée aux ministres avec l'autorisation du Président de la
Chambre, elle a des conséquences plus graves que la question : elle oblige le ministre interpellé à répondre ; elle permet à tout membre de l'assemblée d'intervenir dans le débat; elle est close et sanctionnée par un ordre du jour pur et simple, un ordre du jour de confiance ou un ordre du jour de blâme ou de regrets. Elle équivaut donc à la mise en jugement d'un ministre au point de vue politique pour un acte de sa fonction ; l'ordre du jour, c'est le jugement rendu : s'il blâme le ministre, celui-ci est obligé de démissionner.
La multiplicité et la fréquence des interpellations constitue un des inconvénients du parlementarisme: elles entravent l'activité des ministres et arrêtent le travail des Assemblées. Aussi s'est-on efforcé de restreindre le droit d'interpellation par la voie du règlement des Cfiambres : l'interpellation doit être fornuilée par une lettre énonçant son objet et adressée au Président de la Chambre; la date de sa discussion est fixée par l'assemblée sans que cependant l'interpellation qui porte sur la politique intérieure, puisse, par respect pour les droits de la minorité, être renvoyée à plus d'un mois ; enfin la Chambre a fréquemment limité le nombre des séances (actuellement une par semaine, celle du vendredi) consacrées aux interpellations. Cette dernière mesure a, il est vrai, eu pour conséquence d'empêcher des interpellations sérieuses de venir en temps utile ou de les faire traîner indéfiniment. On propose maintenant, afin d'abréger les deoats, de ne donner la parole qu'aux délégués des groupes politiques.
133. 3^' f.eii(]uête parlementaire peut devenir nécessaire pour que la Chambre exerce en toute connaissance de cause son droit de contrôle sur les actes du gouvernement.
Chaque Cliambro peut d'abord demander au gouvernement de lui communiquer toutes pièces et tous documents concernant une airaire déterminée. Les ministres accèdent à cette demande on refusent de le faire sous leur propre responsabilité.
Si la Cliambre s'estime insufïisamment éclairée par ces documents, elle peut déclarer qu'il sera fait en son nom sur l'affaire une enquête, par une commission d'enquête dont elle nomme les membres. Ces informations peuvent porter sur des élections contestées, des affaires politiques, des questions économiques, etc.
Les prérogatives des commissions d'enquête sont limitées par le principe de la séparation des pouvoirs qui permet bien à la Chambre de contrôler le gouveinement ou les juges, mais non de se substituer à eux. Dès lors, la commission peut bien interroger les fonctionnaires administratifs et judiciaires et exiger la communication des pièces qu'fls ont entre les mains, mais elle ne peut faire elle-même des actes d'administration ou des acti's (le juridiction tels que citer des témoins et les obliger à répondre sous la foi du serment, faire des perquisitions, etc..
La ïègle comporte des exceptions: 1° la commission d'enquête nommée
pour vérifier la régularité d'une élection contestée constitue un véritable juge et, par suite, peut faire des actes judiciaires; 2" l'assemblée qui îiomme une commission d'enquête peut lui conférer le pouvoir d'obliger les témoins à comparaître et à répondre (loi 23 mars 1914) ; 3" une loi votée par les deux Chambres peut toujours donner à une commission d'enquête toutes les prérogatives judiciaires.
Le contrôle peut s'exercer ■^•ur plcct'.^. c'est-à-dire dans les commissions, sur les documents coninumicjués par le Gouvernement, ou sur 'place, c'està-dire par des délégations de l'Assemblée qui se rendent sur les lieux où fonctionne le service public qu'il s'agit de contrôler. Mais le contrôle sur place n'a jamais fonctionné qu'en vertu d'une disposition législative. Durant la guerre, pour vaincre l'inertie de la bureaucratie militaire, le Parlement a voulu exercer directement son droit de contrôle sur les armées. Renonçant à le faire par une délégation spéciale, il l'a confié à ses commissions permanentes (Résolution de la Chambre du 27 juillet 1916). Mais l'exercice en fut paralysé par le Gouvernement et l'autorîté militaire.
Les différents moyens de contrôle que nous venons d'étudier n ont pas aux yeux de tous la même sanction devant les deux Chambres.
ISl.Lasanctioii du contrôle parlementaire sur le pouvoir exécutif consiste dans la mise en jeu de la responsabilité pénale, politique et civile des ministres : pénale, puisque ce ministre qui a commis des fautes lourdes peut être mis en accusation par la Chambre des députés et jugé par le Sénat (V. n° 139 et suiv. et 155) ; civile, puisque le ministre peut être poursuivi devant les tribunaux en réparation du préjudice que, par sa faute, il a causé à l'Etat (V. n° 157 i ; politique enfin, puisqu'il peut perdre le pouvoir, être contraint de démissionner sur une marque de défiance manifestée par le Parlement.
Cependant, si les deux Chambres peuvent user des moyens de
contrôle étudiés, on pense, en général, que le Sénat n a pas le
droit de contraindre un ministère à se retirer par un vote de blâme.
En principe, les deux Chambres ont des pouvoirs égaux. Pour déroger à cette règle, dit-on, il faudrait un texte formel. Or. tout au contraire, l'article 6 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 déclare : « Les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres. » Sans doute la pratique anglaise ne donne qu'à la Chambre des Communes le droit de renverser les cabitiets, mais c'est qu'en Angleterre la Chambre Haute, formée de lords nonunés par le roi ou tenant leur fonction de l'hérédité, n'est pas repré.sentative ; au contraire, le Sénat français est élu. En fait, des ministères se sont retirés devant un blâme du Sénat ou ont déclaré qu'ils le feraient si le Sénat ne votait pas la mesure qu'ils demandaient.
Cependant, cette solution peut être la cause de crises politiques graves; en cas de conflit entre les deux Chambres, un ministère soutenu par l'une
serait renversé par l'autre et inversement. Aucun ministère ne pourrait demeurer au pouvoir. C'est précisément parce que les deux Chambres doivent demeurer sur le pied d'égalité que le Sénat ne peut pas avofr le droit de renverser les ministres : il possède déjà celui d'autoriser le gouvernement à dissoudre la Chambre des Députés, tandis que celle-ci n'a pas la même prérogative vis-à-vis du Sénat. Le contrepoids de ce droit du Sénat, c'est, pour la Chambre, le droit de mettre en jeu Ta responsabilité du Cabinet. L'équilibre est ainsi rétabli : il serait rompu au profit du Sénat dans le cas contraire. Ne voit-on pas d'ailleurs que, si le Sénat avait cette prérogative, il pourrait entrer en conflit avec le Cabinet et quand celui-ci lui demanderait une dissolution, la Chambre haute se trouverait juge et partie dans le conflit. Faut-il ajouter qu'il est dans la tradition du gouvernement parlementaire de suivre les inspfrations de la Chambre populaire et non celles de la Chambre haute, par l'exemple de l'Angleterre, de la Belgique et de nos monarchies constitutionnelles de 1814 à 1848. N'est-ce pas de ces dernières que se sont inspirées nos constituants en votant les lois organiques de 1875 et en faisant seulement du Sénat l'élément modérateur, pondérateur, mais non prépondérant dans le Parlement?
Aussi, en fait, des ministères sont restés au pouvoir malgré le blâme du Sénat (exemple : ministère Freycinct 1880i.
Cependant, si le Sénat n'a pas le droit de renverser les ministères, il en a en fait le pouvoir, car son concours est nécessaire i)our le vote des crédits et des im})ôts ; en le refusant, il met, nous allons le voir,' les ministres dans l'impossibilité de gouverner. C'est ainsi que le Ministère Bourgeois, en avxil 1896, dut se retirer devant le refus du Sénat de voter les crédits pour le corps expéditionnaire de Madagascar.
3. — Les attributions financières et administratives des Chambres
135. Ces attributions constituent ainsi encore indirectement un moyen d'action des assemblées représentatives sur le pouvoir exécutif. Elles répondent, de ]j1us, au besoin de protéger les contribuables contre les impôts excessifs que le gouvernement pourrait être tenté d'établir et les dépenses exagérées auxquelles il pourrait vouloir se livrer. C'est même le vote de l'impôt qui a tressé le berceau du gouvernement représentatif. Encore aujourd'hui, les actes administratifs présentant pour le pays une importance exceptionnelle exigent la collaboration du Parlement, parce que la nation place sa confiance bien plus dans les représentants qu'elle élit directement que dans le gouvernement sur lequel elle ne possède qu'une action indirecte. C'est pourquoi le
Pariement vote non seulement les lois d'impôts, le budget, la loi des comptes, mais encore fait certains actes d'admiin'stration.
130. (i) lAis lois d'impôts sont, par leur nature, de la compétence de l organe législatif. Aucun impôt ou taxe ne peuvent être établis sans le vote des représentants directs des contribuables.
b) Le budget est, au contraire, un acte administratif : c esl un acte qui, d une part applique les lois générales fixant les impôts aux prévisions d(' recettes dont il ordonne la pei'ceplion et, d'autre part, applique les lois organisatrices des services publics par les prévisions de dépenses dont il ordonne le paiement. Sans cet acte, aucun impôt ne pourrait être perçu, aucune dépense ne pourrait être effectuée (Y. n** 235 etsuiv).
Le vote du budget est entre les mains du t'arlement un excellent moyen de contrôle sur la gestion du pouvoir exécutif et même constitue la sanction ultime de tout ce contrôle. En effet, le budget est annuel et spécialisé.
Ze budget est annuel: malgré que les lois d'impôts soient permanentes, le budget autorise annuellement la perception de ceux-ci. Si un ministère ne consentait pas à se retirer devant un vote de blâme, le Parlement pour, rait refuser de voter le budget. Les ministres n'auraient plus le droit de percevoir les impôts qui pourraient être refusés par les contribuables ; ils n'auraient plus les moyens de payer les agents administratifs qui, dès lors, n'assureraient plus le service: ils seraient obligés matériellement de céder la place.
Le budget e.it spéciali-ié. c'est-à-dire qu'il affecte des crédits aux différents services publics par ministère et même par chapitre, avec interdiction aux ministies d'opérer des virements d'un service à l'autre. Dès lors, en augmentant ou en dimimiant le crédit de tel service, les Chambres obligent le gouvernement à le développer ou à le restreindre. Elles abusent même souvent de ce moyen pour réaliser dés réforme^ par voie budgétaire et tenter, sans droit, de supprimer un service organisé par une loi permanente.
c) La loi des comptes c'est Tacte du Parlement qui. après vérification des dépenses de chaque budget annuel, en approuve définitivement l exécution. Le Parlement contrôle ainsi la façon dont chaque ministre a ordonné les dépenses de son ministère et il peut à cette occasion mettre en jeu la responsabilité ministérielle (V. n''242). Il est vrai que le vote de cette loi, intervenant plusieurs années après l exécution du budget, est généralement accordé à des ministres autres que ceux qui ont procuré cette exécution.
