Droits respectifs de la Chambre et du 8énat

Les altribulions financi<M*es des assemblées présentent donc une grande importance dans le régime parlementaire. Mais comme dans ce régime les deux (Chambres ne jouent pas le même rôle, elles n'ont pas en cette matière les mêmes prérogatives. Les lois de finances, c'est-à-dire toutes les lois qui ont pour but d'établir un impôt ou d'en ordonner la perception, doivent être « en premier lieu présentées à la Chambre des Déi)utés et votées par elles » (1. const. 24 février 1<S75, art. H). La Chambre des députés a ainsi sur le Sénat un droit de priorité.

On soutient que le Sénat ne peut que voter ou rejeter les crédits déjà votés par la Chambre, niais n'a pas le droil de les augmenter ni. à plus forte raison, d'en inscrire de nouveaux dans le budget. Telle est, en effet, la pratique anglaise. C'est le système, a-t-on dit, consacré pai notre Constitution : le Sénat n'est saisi que quand un crédit a été « voté » par la Chambre. Mais la règle anglaise trouve sa justification dans des circonstances historiques et dans ce fait que la Chambre des lords n'a pas le caractère représentatif de notre Sénat élu. L'expression « votée » de l'article 8 de la loi coustitutonnelle signifie que les lois ont dû être dans leur^ ensemble « soumises au vote » de la Chambre.

On a limité la prétention de la Chambre populaire en disant que le Sénat peut seulement rétablir des crédits déjà proposés par le gouvernement et repoussés par la Chambre, m^is non des crédits entièrement nouveaux. En effet, le Sénat en rétablissant les crédits demandés par le gouvernement n'exerce pas d'initiative, mais statue seulement sur l'initiative gouvernementale. C'est encore là une prétention excessive : l'art. 8 ne dit pas que le Sénat n'a aucune initiative, il ne lui permet d'exercer celle qu'il possède que par voie d'amendement.

Ce n'est pas que l'initiative parlementaire soit heureuse en cette matière: elle aboutit souvent à des augmentations de dépenses. Aussi, en Angleterre, a-t-on établi la règle que les membres du Parlement ne peuvent jamais proposer des augmentations de crédit.

On a essayé en France de s'engager dans cette voie par une modification du règlement de la Chambre des Députés : une résolution du 27 mai 1920 décide que les amendements financiers doivent être déposés dans les dix joui's qui suivent le dépôt du budget ; c'est là une barrière assez fragile pour protéger les deniers des contribuables.

138. Des actes d'administration d une importance exceptionnelle sont enfin parfois accomplis par le Parlement. Ce sont en général des actes d'intérêt local: création d'une commune nouvelle ; autorisations d'emprunter au dessus d'une certaine somme données à une ville ou à un département ; déclarations d'utilité publique permettant les expropriations pour les grands travaux publics : ce sont aussi des actes de haute police administrative comme la dissolution d'un Conseil général.

>5 4. — Attributions juridictionnelles

139. La Haute Cour. — Les Chambres anglaises peuventprononcer une peine d'emprisonnement contre ceux qui violent leurs privilèges ou insultent rassemblée ou ses membres. Nos Chambres de la Restauration et de la Monarchie de juillet pouvaient juger et condamner l'individu prévenu d'offenses publiques dirigées contre elles. Ces dérogations à la séparation des pouvoirs ont disparu. Cependant nous avons vu que les Chambres demeurent juges de l'élection de leurs membres et infligent des peines disciplinaires à ceux d'entre eux qui entravent ses débats. Elles peuvent en outre être appelées à juger des crimes politiques.

Pour la répression de ces derniers, deux systèmes se sont fait recevoir dans les constitutions modernes.

Le système judiciaire donne compétence à la Cour- judiciaire suprême (Belgique, Allemagne), ou à un corps judiciaire spécial composé de hauts magistrats judiciaires et de hauts jurés élus de diverses façons (Constitutions françaises de 1791, de Tan III, de l'an VIII, de 1848, 1852, 1870).

Le système politique confie à la Chambre populaire ou au gouvernement la mise en accusation et à la Chambre haute, le jugement. C'est le système anglais adopté par la Restauration et la Monarchie de juillet et, par suite, par notre Constitution de 1875 qui s'est inspirée de cette dernière.

Le premier a l'avantage de renvoyer les accusés devant de véritables juges. Mais les juges judiciaires sont, en général, fort timides devant les crimes politiques; ils ne peuvent que perdre leur autorité à être mêlés à ces querelles et, en tous cas, ils n'ont pas en France une situation assez haute pour les trancher avec sérénité.

Le second renvoie les accusés devant des hommes politiques, c'est-à» dire des hommes de parti. Mais le grand nombre des juges constitue cependant une garantie ; les accusés eux-mêmes ne sont pas fâchés de l'appareil solennel de la Haute Cour qui leur crée un tremplin politique ; leur tentative est mieux comprise par des juges politiques qui, bien qu'adversaires, en seront plus indulgents, et, en tous cas, les accusés demandent à ne pas être assimilés à des criminels de droit commun.

La Haute Cour politique ne constitue pas plus que la Haute Cour judiciaire un tribunal d'exception. En effet, elle n'est pas instituée en vue d'un accusé déterminé ou de tel crime qui vient d'être commis : elle constitue une juridiction permanente pour tous les accusés et tous les crimes d'un certain ordre, comme les conseils de guerre pour tous les crimes militaires.

Les textes constitutionnels de 1875. pour la désigner, n'emploient que l'expression de Cour de j^istice aux lieu et place de l'expression traditionnelle de Haute Cour.

La Haute Cour est constituée par l'ensemble des membres du Sénat. Si au cours d'un procès une série du Sénat est renouvelée,

les nouveaux sénateurs sont cependant appelés à siéger : mais si l'affaire a déjà été engagée au fond, il est procédé à de nouveaux débats (1. (j janvier 1920 . Coîninission d instruction, nommée par le Sénat et investie des pouvoirs judiciaires, fait fonction de juge d'instruction ; un magistrat de l'ordre judiciaire est chargé des fonctions de Ministère public sur la désignation de la Cour de Cassation (1. 5 janvier 1918) ou du Gouvernement (1. 10 avril 1889). 1. a Haute Cour peut désigner le lieu de ses séances.

140. La compéteiiee de la Haute Cour est établie tant à raison des personnes incriminées qu'à raison des faits commis. Le Sénat peut être, d après l'article 9 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875, constitué en Haute Cour de justice pour juger :

1** Le Président de la République. — Dans le régime parlementaire, on sait que le Président de la République n'est pas responsable politiquement des actes du gouvernement dont les ministres endossent toute la responsabilité. Mais s'il commet personnellement des crimes et délits, il en est pénalement responsable. Il ne peut être mis en accusation que par la Chambre des députés et jugé que par le Sénat, sur le réquisitoire d'un procureur général désigné chaque année par la Cour de Cassation parmi les magistrats inamovibles de cette Cour et suivant la procédure de la loi du 5 janvier 1918.

En dehors des crimes et délits de droit commun définis par le Code pénal, la loi constitutionnelle vise le cas de « haute trahison », mais elle ne détermine pas quels sont les éléments constitutifs de ce crime : sans doute un coup d'Etat rentre dans cette hypothèse, mais peut-on aller plus loin? La loi n'a pas davantage déterminé les peines qui pouvaient être infligées.

2° Les ministres pour crimes commis dans t exercice de leurs fonctions. Si donc le ministre commet un délit dans ses fonctions ou un crime en dehors de ses fonctions, il est justiciable des tribunaux de droit commun. Dans le cas de crime commis dans la fonction ou bien la Chambre des députés ne prend aucune initiative, et alors le ministre doit être poursuivi devant la Cour d'assises suivant le droit commun, ou bien la Chambre des députés le met en accusation avant que la Cour d'assises soit saisie par l'arrêt de renvoi de la chambre des mises en accusation, et il est alors renvoyé devant la Haute Cour. Celle-ci peut

ordonner une instruction complémentaire de celle qu'a faite la Chambre : il y est procédé par la Commission d'instruction qui se borne à faire un simple rapport sans clore l'accusation de la Chambre par une ordonnance de renvoi ou de non-lieu. L'accusé est jugé sur le réquisitoire du procureur général de cette juridiction, désigné par la Cour de Cassation, mais qui peut être, assisté de commissaires délégués par la Chambre des députés (1. 5 janvier 1918). Ex: Aff. Malvy, 1918.

La loi ne détermine pas dans cette hypothèse ce qui constitue un crime ministériel, ni la peine à infliger au coupable.

3^ Toute personne, particulier ou fonctionnaire^ ayant coni^ mis un attentat contre la sûreté de l'Etat. La poursuite a lieu sur l'initiative du gouvernement : celui-ci peut, soit renvoyer devant la Cour d'assises suivant le droit commun, soit, par un décret en Conseil des ministres, devant la Haute Cour où les accusés, suivant la loi de procédure du 10 avril 1889, comparaîtront devant la Commission d'instruction qui rendra une ordonnance de renvoi ou une ordonnance de non-lieu. Ils seront jugés sur le réquisitoire d'un Ministère public désigné par le Gouvernement, suivant la loi de procédure du 10 avril 1889 et se verront infliger les peines fixées par le Code pénal (Ex. Aff. Boulanger 1899, Déroulède 1899, Caillaux 1920).

Mais la loi n'a pas déterminé ce qu'il fallait entendre par un attentat. Faut-il accepter la définition du Code pénal (art. 88) qui exige, pour qu'il y ait attentat, un commencement d'exécution? Doit-on, en s'en tenant aux travaux préparatoires de la loi et aux traditions de la Haute Cour de la monarchie de juillet, considérer comme attentat tout fait grave contre la sûreté de l'Etat, même la simple préparation, c'est-à-dire le com'plotl

141. Pouvoirs souverains de la Haute Cour. — La Haute Cour a tous les pouvoirs du juge criminel : elle peut citer des ~ témoins, les obliger à répondre, ordonner toute mesure d'instruction. En outre, la jurisprudence établie lui donne des pouvoirs souverains pour qualifier de crime les faits qui lui sont déférés et infliger aux accusés, dans les deux premiers cas de sa compétence, une peine quelconque alors même que ces faits ou cette peine ne sont pas prévus par le Code pénal.

C'est là une prérogative grave surtout entre les mains de juges politiques.

On a bien soutenu que la Haute Cour ne pouvait qu'appliquer dans

tous ses termes, le code pénal. Il est, en effet, un principe de notre droit

public, consacré par la Déchuation des droits, que nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi déterminant le crime et fixant la peine. Or, la Haute Cour n'est qu'un tribunal, elle doit appliquer la loi. Si elle créait un crime nouveau ou une peine nouvelle, elle ferait œuvre législative. C'est pourquoi la I" et la 11° République avaient déterminé les cas de responsabilité pénale des ministres (L.L. 27 avril 1791, 10 vendémiaire an VI, Constitution de 1848). Dès lors, en l'absence de lois spéciales, il faut, dit-on, appliquer le Code pénal. Mais le Code pénal n'a pas défini la « haute trahison » du Président de la République, il n'a pas déterminé les crimes punissables des luiuistres, il ne vise que des faits commis par les particuliers et les agents administratifs. On devrait donc logiquement en conclure que le Président qui a perpétré un coup d'Etat, le ministre qui a fait un usage criminel d'un pouvoir légal, ne sauraient être condamnés puisqu'ils échappent au Code,

Mais, en réalite, la Haute Cour n'est pas un tribunal judiciaire: c'est une assemblée politique qui statue sur des faits de responsabilité politique, mais des faits tellement graves que de politiques ils deviennent criminels. Elle rend un jugement politique. Elle n'est pas liée par les traditions révolutionnaires qui concernent un organe judiciaire. Elle l'est bien plutôt par la tradition parlementaire anglaise et par celle de la Restauration et de la Monarchie de juillet dont s'est inspirée notre Constitution, surtout dans l'organisation du Sénat. La Ciiambre des pairs de 1814 k 1848 a incriminé des faits et infligé des peines non prévus par le Code pénal en condamnant Ney pour « trahison » à la « mort militaire » et les ministres de Charles X pour « crime ministériel » à la « prison perpétuelle. » Dès lors la Haute Cour a le pouvoir de définir ce qu'elle entend par haute trahison, par crime de ministres et d'appliquer une peine quelconque qu'elle juge adéquate au fait incriminé, (en ce sens : arrêt du 6 août 1918)..