LE GOUVERNEMENT

Le gouvernement, ou, comme on dit fréquemment en employant une expression équivoque, le pouvoir exécutif, se compose de deux éléments : le Président de la République, politiquement irresponsable, et les ministres, engageant leur responsabilité politique par le contreseing de tous les décrets ou leur présence à tous les actes de la fonction présidentielle.

Section I. — Le. Président de la République

Î5 1 — Élection du Président de la République

142. Élection par l'Assemblée nationale. — Conformément au principe de la souveraineté nationale qui veut que tous les organes de l'Etat tirent leur pouvoir de Félection directe ou indirecte par le peuple, et aux règles de toute constitution républicaine, le Président est élu à temps.

Aîicime condifioii spéciale tV éligibilité n'est exigée des candidats par la Constitution de 1875, à la différence des constitutions républicaines anté. rieures. Pour mettre un terme aux menées monarchistes et éviter le renouvellement du procédé de 1851, la loi constitutionnelle révisée du 14 août 1884 a seulement déclaré inéligibles les membres des familles ayant régné en France.

Mais des garanties sérieuses d'autorité et d'expérience politique résultent du mode d''élection.

L'élection du Président de la République a lieu au suffrage indirect: l'élection directe par le peuple admise par notre Constitution de 1848 et par la Constitution allemande de 1919 donnerait, avons nous vu (n° 86), trop d'autorité au Président. Elle n'est même pas faite au suffrage à deux degrés comme celle du Président des Etats-Unis: dans ce pays, d'ailleurs, les électeurs primaires donnent aux électeurs définitifs le mandat impératif de voter pour tel candidat, cela revient donc au suffrage direct.

D'après la Constitution de 1875. le Président est élu par un collège spécial, par les membres du Sénat et de la Chambre des députés réunis en Congrès. Celui-ci, comme l'Assemblée constituante, se réunit à Versailles et est dirigé par le bureau du Sénat. MaiS;, n'étant qu'un collège électoral, il ne peut délibérer ou discuter une proposition quelconque.

Le scrutin a lieu à la majorité absolue du nombre légal des membres de l'assemblée soit actuellement 940: il nécessite donc autant de tours qu'il est besoin pour obtenir cette majorité.

Le vote est secret : c'est là un principe électoral pour les désignations de personnes et c'est un principe traditionnel que ne saurait modifier l'assemblée puisqu'elle ne peut faire un règlement nouveau.

143. La durée des jjouvoirs du Président est fixéeàse!/>^rt/?7iée6\ Cette durée assez longue a été déterminée par cette raison historique qu'au moment du vote de la Constitution le Président en fonction était lui-même élu pour sept ans. Elle est d'ailleurs utile pour fortifier une situation assez faible par elle-même et pour assurer l'esprit de suite dans les délibérations d'un gouvernement dont les ministres sont parfois instables. D'ailleurs,

si, aux Etats-Unis, le Président de la République n'est élu que pour quatre ans, il est généralement réélu pour une seconde période ; en France, si le Président est rééligible, il semble ne pas devoir fréquemment solliciter sa réélection.

Les pouvoirs du Président peuvent prendre fin normalement par l'expiration de la durée de ses pouvoirs, ou accidentellement par démission ou décès.

Quand ils prennent fin par l'expiration des sept ans à partir du jour de l'entrée en fonctions, le Président doit, un mois au moins avant la fin de ses pouvoirs, convoquer l'Assemblée nationale pour procéder à l'élection de son successeur. On a voulu par cette disposition empêcher toute interruption dans l'exercice des fonctions executives. S'il ne le faisait pas, la réunion de l'Assemblée aurait lieu de plein droit 15 jours avant cette expiration. C'est là une garantie prise contre un Président qui voudrait se maintenir illégalement au pouvoir. Mais le nouvel élu n'entre en fonction qu'à l'expiration normale des pouvoirs de son prédécesseur. Ainsi, M. Deschanel élu le 17 janvier 1920. n'a reçu les pouvoirs des mains de M. Poincaré que le 18 février suivant.

Quand la présidence de la République devient vacante par suite de décès ou de démission, chaque Chambre, même la Chambre des Députés, si elle est dissoute, doit se réunir immédiatement. Le Président du Sénat convoque de suite l'Assemblée nationale pour l'élection d'un nouveau Président. Pendant ce temps, le pouvoir exécutif est exercé collectivement par le Conseil des Ministres qui en est investi. Il faudrait, dans le silence de la Constitution, appliquer les mêmes règles en cas de mise en accusation du Président ou d'impossibilité physique de sa part d'exercer ses fonctions. En cas de vacance de la Présidence, la Constitution des Etats. Unis remet le pouvoir à un Vice-Président, élu dans le même scrutin que le Président lui-même.

Le Président de la République reçoit un traitement de 600.000 francs auquel s'ajoutent des frais de maison (700.000 fr.) et des frais de voyage (700.000 fr.) (L. 31 juillet 1920). Il est l'objet d'une protection pénale spéciale, les offenses au chef de l'Etat sont punies plus sévèrement que celles adressées aux particuliers ou aux autres fonctionnaires (art. 26, L. 29 juillet 1881). Il réside à Paris où le palais de l'Elysée a été afltecté à son service, mais il peut signer ses actes en tout lieu même à l'étranger : des décrets de juillet 1914 sont datés de Péterhof.

§ 2. — Attributions du Président de la Republique

Le Président, chef du gouvernement, exerce par des actes qui portent le non de décrets^ des attributions législatives, parlementaires, diplomatiques et administratives.

144. A ) Attributions législatives. — De même que le Parlement collabore avec le Président à l'œuvre administrative, de même le Président collabore avec le Parlement à la confection des

lois par l'initiative, la promulgation, le droit de nouvelle délibération, la publication.

a) L'initiative des lois est partagée par le Président avec les membres du Parlement. L'initiative gouvernementale a même sur celle de ces derniers des avantages : mieux éclairée parles renseignements que fournissent les bureaux des ministères et mieux exercée par suite de la collaboration accidentelle du Conseil d'Etat, elle a plus d'autorité aux yeux du Parlement et les projets de loi aboutissent plus vite et plus fréquemment que les propositions.

b) La promulgation, c'est lacté juridique par lequel le Président de la République déclare exécutoire une loi régulièrement çotée par le Parlement et donne aux agents de V autorité publique l'ordre de la. faire exécuter. C'est là un acte législatif de sa nature, car il est essentiel pour l'existence même de la loi. La promulgation donne sa date à la loi ; aussi doit-elle être faite dans un délai assez court.

Ce délai est d'un mois à partir de la transmission du texte au gouvernement par le Président de la Chanibre qui l'a votée la dernière, ou de trois jours quand, par un vote spécial, les Chambres ont déclaré la promulgation urgente. Mais ces délais sont sans sanction. L'observation en est remise à la loyauté du Président. Aussi ce dernier pourrait-il trouver dans ce fait un moyen d'arrêter les lois inconstitutionnelles, ce qui a paru à quelques uns un motif suffisant de refuser ce même droit aux tribunaux.

c) Nouvelle délibération. Le Président peut, temporairement, se soustraire à l'obligation de promulguer la loi votée : il peut, dans le délai fixé pour la promulgation et par un message motivé, demander aux Chambres une nouvelle délibération qui ne peut être refusée. Cette disposition a pour but d'appeler à nouveau la réflexion du Parlement sur une loi dont il n'a peut être pas aperçu d'abord toute la portée.

Ce droit est différent du droit de sanction. En déclarant que l'adhésion ou la sanction du roi était nécessaire à l'existence de la loi, les chartes de 1814 et de 1830 ou le droit anglais font du chef de l'Etat une partie du Parlement, de l'autorité législative. Au contraire, en donnant au chef de l'Etat un droit de veto (Coust. 1791 et 1848. Const. des Etats- Unis), on ne lui confère que le pouvoir de refuser de faire exécuter la loi. de s'opposer à l'exécution, mais la loi reste intacte. D'ailleurs, aux Etats-Unis, le veto du Président peut être levé par un nouveau vote de chaque Chambre à la majorité des deux tiers des voix.

Ce droit peut être exercé efficacement aux Etats-Unis par le Président, parce que le gouvernement est indépendant des Chambres, et qu'en cas

d'opposition du Président, la loi ne peut plus être votée qu'à la majorité des deux tiers des représentants. Il ne peut l'être en France pratiquement, car non seulement il est douteux que les Chambres se déjugent à quelques jours d'intervalle, mais encore le ministère qui a collaboré avec le Parlement au vote de la loi ne s'y prêterait pas; s'il démissionnait, le nouveau ministère ne pourrait que refléter la même opinion de la majorité parlementaire ; le Président aurait tout simplement engagé sa responsabilité personnelle dans le conflit.

d) La publication, c est le simple fait par lequel le Président porte la loi votée et promulguée à la connaissance des citoyens par l'insertion du texte au Journal officiel de la République française. Elle doit avoir lieu dans les délais de promulgation.

La loi, en effet, ne devient obligatoire qu'après un certain délai nécessaire pour qu'elle puisse être connue du public et au bout duquel s'applique la maxime: « Nul n'est censé ignorer la loi ». Ce délai est, à Paris, d'un jour franc (c'est-à-dire complet) . après le jour de la publication du numéro du Journal officiel qui en contient le texte. Il est, en province, d'un jour franc après que le numéro du Journal officiel qui en contient le texte est parvenu au chef-lieu d'arrondissement.

La publication pourrait encore résulter de l'insertion du texte au Bld. letin des Lois (D. 5 nov. 1870). Dans ce cas la loi est réputée connue, à Paris, un jour après que Je numéro du Bulletin des Lois en contenant le texte est parvenu au Ministère de la Justice, et, dans les départements, après l'expiration du même délai augmenté d'autant de jours qu'il y a de fois dix myriamètres entre la ville oii la publication aura été faite et le chef-lieu du département.

Enfin il existe encore un procédé de publication urgente en vertu de l'Ordonnance du 27 novembre 1816 : la loi est censée publiée et est exécutoire dès qu'elle est parvenue au préfet qui en assure l'impression et l'affichage dans le dépintement. En télégraphiant le texte au préfet, la loi peut être appliquée immédiatement après son vote.

En fait, la promulgation et la publication, bien que constituant des actes juridiques différents se font en un seul et même acte.

145. Le pouvoir rég^lementaire, c'est celui de faire des règlements. Un règlement est une disposition impérative et générale émanant d'une autorité administrative (V. n° 65). Il oblige les citoyens tout comme les lois : il est appliqué par les tribunaux et sanctionné, à défaul de peines spéciales, par l'amende prévue à l'article 471 du Code pénal.

Il est fort utile de donner au Président de la République le droit de faire des règlements. On accélère le travail législatif en dispensant les Chambres de voter des dispositions secondaires. On fait des lois meilleures, plus claires parce qu'elles peuvent ne poser que des principes et laisser au règlement le soin de déter-

miner les détails d'application. Le gouvernement est mieux placé que la Chambre pour régler ces derniers : chargé d'appliquer la loi, il prévoit plus complètement les nécessités pratiques do l'exécution ; il supplée aisément aux omissions du législateur grâce à l'aide des bureaux des ministères et des conseils administratifs comme le Conseil d'Etat.

Il pourrait être cependant dangereux d'abandonner ainsi les garanties que. pour la confection des lois, présentent les assemblées représentatives directement élues par le peuple et par suite réflétant la volonté populaire ; le gouvernement, qui n'est point directement responsable devant elle, pourrait aller à rencontre de cette volonté.

Ce danger est évité par ce fait que le règlement est toujours subordonné à la loi qu'il ne peut enfreindre ou modifier. D'ailleurs les règlements engagent la responsabilité politique des ministres : et s'ils sont illégaux, ils peuvent être l'objet d'un recours en annulation devant le Conseil d'Etat ou ne pas être sanctionnés par les tribunaux auxquels on en demande l'application (V. n*' 290).

Le pouvoir réglementaire du Président de la Ht'publique s exerce sous deux formes : sous la forme de règlements simples et sous celle de règlements d'administration publique.

a) Les règlements simples ou règle?)ients ordinaires sont ceux que le Président émet spontanément et généralement sans aucun concours. Il le peut faire pour compléter une loi dont le législateur a omis des détails d'exécution. Il tire alors son pouvoir de l'article 3, § 2, de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 : « 11 (le Président) assure et surveille l'exécution des lois ». Il le peut également pour résoudre des questions que le législateur n'a pas prévues : c'est ainsi que, fréquemment, il règle le fonctionnement des services }>ublics ou assure la |)olice de la salubrité et delà sécurité publique. Cette prérogative est traditionnellement reconnue au chef de l'Etat. La loi du 10 février 1918 a même, en leur apportant une sanction pénale, étendu ce pouvoir réglementaire à toutes les mesures à prendre pour le ravitaillement pendant la guerre de 1914-1919, sous réserve, il est vrai, de la ratification ultérieure des décrets présidentiels par le Parlement.

La Guerre, en effet ^ a motivé dans la plupart des Etats qui y ont

pris part une extension considérable du pouvoir réglementaire du chef de l'Etat. C'est que la durée et l'intensité de la crise qui a mis en jeu l'existence même des Etats en cause ont exigé une concentration des pouvoirs entre les mains les plus promptes à l'action, c'est-à-dire entre celles du pouvoir exécutif.

Dans les pays oii dominait le principe monarchique, cette concentration s'est faite naturellement au profit du monarque qui a simplement repris l'exercice du pouvoir législatif autrefois octroyé par lui à des assemblées représentatives. Ainsi le droit public allemand, comme jadis l'article 14 de notre Charte de 1814, reconnaissait au chef de l'Etat en cas de péril grave, le droit J'édicter de véritables lois nouvelles sous la forme d'Or, dottnanccs de nécessité.

Mais ^ dans les démocraties occidentales et anglo-saxonnes, soumises à un régime constitutionnel de lois votées par des assemblées représen. tatives tenant leurs pouvoirs de la nation, le Gouvernement ne pouvait outrepasser sa compétence sans violer la loi et sans engager sa responsabilité pénale dont il ne saurait être relevé que par une amnistie. En Angleterre, le Parlenient souverain faisant la Constitution a pu, par les Defence of the Bealm Acfs du 8 août et du 25 novembre 1914, donner au Gouvernement le pouvoir de faire des règlements modifiant les lois en vigueur, et ce, pendant la durée de la Guerre et pour la garantie de la sécurité publique. 1,' Emer(jenci/ 2ioiver act de 1920 lui a conféré des pouvoirs encore plus étendus en cas de crise nationale (grève générale). En Italie, le Parlement, capable de modifier la Constitution par la procédure législative et en vertu d'une tradition constitutionnelle établie depuis les guerres de l'Indépendance, a pu également, pour la durée de la Guerre, donner pleins pouvoirs au Gouvernement pour assurer l'ordre public et satisfaire aux besoins de la défense et de l'économie nationales. Aux Etats-Unis, les pouvoirs considérables du Président ont pu être étendus encore en matière industrielle et commerciale sans que la Constitution en soit atteinte. C'est au contraire en violant la Constitution que l'Assemblée fédérale, en Suisse, a donné au Conseil fédéral une délégation générale et permanente du pouvoir législatif que l'Assemblée partageait d'ailleurs avec le peuple et les cantons.

En France, le régime de la loi n'a jamais été suspendu en ce sens que, quelles que fussent les mesures prises par le Gouvernement, les tribunaux ont toujours affirmé leur droit d'en contrôler la légalité, soit que le Conseil d'Etat déclarât recevable, contre les règlements pris, le recours en annulation pour violation de la loi (V. n" 288), soit que les tribunaux judiciaires accueillissent contre eux l'exception d'illégalité (V. n" 296). Mais, au début de la guerre, en l'absence des Chambres prorogées, et même ultérieurement pendant les sessions des Chambres qu'il estimait trop lentes à légiférer, le Gouvernement a pris de nombreux ' décrets réglementaires suspendant ou modifiant des lois sur le statut des fonctionnaires (D. 10 sept. 1914), le régime des élections (D. 24 nov. 1914). la justice militaire (D. 6 sept. 1914). le recrutement de l'armée, l'exploitation industrielle de services publics (D. 31 oct. 1916), le commerce des blés et farines, celui de la pâtisserie (D. 30 nov. 1917), etc., décrets illégaux soumis ensuite à la ratification du Parlement qui les a transformés en lois (ex. : L. 30 mars 1915). Des auteurs, pour légitimer ces mesures, ont fait appel à la théorie allemande des Ordonnances de ■nécessité. Le Con.seil d'Etat saisi parfois de recours contre ces règlements a estimé que l'état de guerre élargissait le pouvoir réglementaire du Président et que ce dernier placé entre l'obligation d'assurer les .services de la défense

nationale ou du ravitaillement civil et l'obligation de pourvoir à l'exécution de lois secondaires pouvait faire prévaloir la première. La Cour de Cassation, plus juridiquement, a refusé de sanctionner les règlements modifiant les lois. Aussi le Parlement a-t-il dû intervenir pour abroger des lois antérieures sur certaines matières, laisser le champ libre aux règlements et fixer dans la loi les peines sanctionnant ces derniers. Le Gouvernement demanda davantage en déposant le 15 décembre 1916 un projet de loi lui délégant le pouvoir législatif en l'autorisant à prendre « toutes mesures qui par addition ou dérogation aux lois en vigueur seront commandées par les nécessités de .la défense nationale ».. C'était demander une véritable abdication au Parlement qui la refusa, comme inconstitutionnelle : l'article 1" de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 porte en effet: « Le pouvoir législatif s'exerce par deux assemblées, la Chambre des Députés et le Sénat. »

b) Les règlements d'administration publique sont ceux que le Président édicté sur V invitation expresse du Parlement. Il est, en effet, aujourd'hui d'une pratique parlementaire courante que les Chambres fassent appel au Président pour préciser les détails d'application de la loi qu'elles votent ou même pour préciser une matière dont elles n'ont pas le temps de se saisir. Ces règlements sont alors obligatoirement préparés en Conseil d' Etat et la mention de cette formalité doit être mentionnée dans le visa du décret par la formule « le Conseil d'Etat entendu ».

On a voulu voir' dans ces règlements d'administration publique une sorte de délégation du pouvoir législatif faite par le Parlement au Gouvernement. On en concluait que ce dernier avait une compétence plus étendue qu'en matière de règlements simples et que ces règlements, comme les lois (V. n"' 87 et 297) ne pouvaient être l'objet d'un recours en annulation devant le Conseil d'Etat. L'opinion contraire a cependant triomphé : on reconnaît aujourd'hui qu'alors que le Président a une compétence pratiquement très étendue dans les règlements spontanés, il ne peut statuer, dans les règlements d'administration publique, que dans les limites étroites de la loi qu'il doit compléter et la jurisprudence du Conseil d'Etat, tout en usant de l'expression de délégation législative, reconnaît depuis 1907 que les règlements d'administration publique sont susceptibles d'être attaqués par la voie du recours en annulation comme tous les actes administratifs en raison de la qualité administrative de leur auteur.

c) Le Président, en vertu d'une compétence permanente à lui attribuée par le Sénatus-consulte du 3 mai 1854, détermine en outre le droit colonial par des règlements ■ coloniaux appelés parfois décrets-lois sur toutes les matières sur lesquelles le législateur français n'a pas déclaré les lois métropo] itaines applicables.

146. B] Attributions parlementaires. — Dans notre régime de collaboration des pouvoirs, si les Chambres contrôlent le gouvernement, par contre ce dernier a des moyens d'action sur le Parlement. Ce sont :

l*' La convocation, l'ajournement et la clôture des sebsions des Chambres (V. n* 120).

2" Les messag'es constituent pour le Président un moyen de faire connaître aux Chambres. ses vues sur les objets qui viennent en discussion devant elles. Mais le Président n'a pas le droit de venir en personne dans les Chambres, dont il ne peut plus être membre, faire oralement ses communications. 11 risquerait de se créer ainsi une responsabilité politique. Ses messages sont donc écrits et lus à la tribune de chaque Chambre par un ministre.

30 La dissolution de la Chambre des députés est. nous l'avons vu, un élément essentiel du gouvernement parlementaire. Mais c'est un droit qui peut devenir dangereux pour la liberté politique : un président pourrait, par ce moyen, supprimer la représentation politique et faire un coup d'Etat. Aussi contre ce danger éventuel des garanties sont-elles prises. Ce sont :

a) La nécessité dan avis conforme du Sénat. Ce rôle modérateur du Sénat dans les conflits entre le gouvernement et la Chambre n'est pas d'ailleurs sans danger, car si les nouvelles élections renvoient à la Chambre la même majorité, le Sénat se trouvera en fait politiquement condamné comme le gouvernement.

b) 1^ obligation pour le Président de convoquer les collèges éleciorau.v pour l'élection de la nouvelle Chambre dans le délai de deux mois et de réunir cette chambre dans les dix jours qui suivent la clôture des opérations électorales. Ainsi, le délai pendant lequel le gouvernement est soustrait au contrôle de la Chambre est réduit au minimum.

c) L ijnpossibilité pour le Président de déclarer personnellement l'état de siège pendant que la Chambre est dissoute. En efl'el. Tétat de siège faisant passer le pouvoir entre les. mains de l'autorité militaire rendrait facile un coup d'Etat.

d) L'impossibilité d' ouvrir par décret des crédits supplémentaires ou extraordinaires pendant cette même période empêche le Président de se donner des moyens financiers de gouvernement personnel sans le concours du Parlement et l'oblige à réunir ce dernier.

Enfin, prévoyant le cas où un Président ferait un coup d'Etat par une dissolution illégale sans convoquer de nouvelle Cham-

brc, une loi du 15 févi'icr 1872, dite loi Tréveneuc, décide que dans chaque département le conseil général devra se réunir de plein droit et élire deux délégués. Les délégués de tous les départements constitueront une assemblée nationale qui organisera le gouvernement légal.

Le droit de dissolution qui devrait intervenir assez fréquemment dans le gouvernement parlementaire comme le fait se produit en Angleterre où, il est vrai, la législature a une durée plus longue, semble devoir disparaître de notre régime politique. La faute en est à l'erreur commise par le maréchal de Mac-lNIahon en 1877. En effet, Mac-Mahon élu Président de la République par la droite monarchique, se croyait tenu d'honneur à gouverner avec elle. Mais la Chambre élue en 1876 était en majorité républicaine. Le Président ne voulut pas suivre la politique.de la majorité; il renvoya le ministère Jules Simon et prit le ministère de Broglie pour dissoudre la Chambre (16 mai 1877). Jusque là il n'y avait rien que de légal. Mais, pendant cette période dite du 16 mai, le ministère s'efforça de fausser les prochaines élections : il changea tout le personnel administratif pour le remplacer par des fonctionnaires de combat ; il entrava la liberté de la presse et des réunions publiques pour reprendre les pratiques de l'Empire en faveur des candidatures officielles. Enfin, par des manifestes au peuple français, le Président sortit de son rôle constitutionnel de chef irresponsable de l'Etat pour combattre les républicains. Il mettait ainsi en jeu sa responsabilité qu'acceptait Gambetta par sa formule : « Il lui faudra se soumettre ou se démettre ». Or, les élections d'octobre 1877 renvoyèrent à la Chambre une majorité républicaine. Le ministère donna sa démission et fut remplacé par un autre ministère conservateur avec lequel la majorité de la Chambre ne voulut pas entrer en rapport. Le Président dut à la fois se soumettre en prenant un ministère républicain, ce qui était la seule solution parlementaire correcte, et se démettre pour ne pas suivre la politique du ministère (janvier 1879).

A défaut du droit de dissolution qu'il lui paraît difficile aujourd'hui d'exercer, le Président, en cas de conflit avec la Chambre, pourrait au moins ajourner le Parlement pour permettre aux députés d'aller officieusement consulter les électeurs.

147. C) Attributions diplomatiques. — Le Président est le représentant de la France dans ses rapports avec les puissances étrangères. A ce titre :

1" Il agrée la nomination des ambassadeurs des autres pays et reçoit les lettres de créance qui les accréditent auprès de lui ;

T II dirige les relations extérieures et diplomatiques avec le concours du ministre des affaires étrangères. Il a même, en fait, dans ce domaine un rôle plus personnel que dans la politique intérieure parce que l'action diplomatique exigé une certaine continuité de vues et que le Président est dans le gouvernement

un élément plus stable que le ministre. Cependant le Ministre des affaires étrangères tire de sa responsal)ilité devant la Chambre une autorité supérieure à celle. du Pr('sident irresponsable.

3° Il ratifie, c'est-à-dire approuve et confirme les traités négoci(^s par les agents diplomatiques : traités d'alliance, de protectorat, etc.. Mais il iie peut le faire quavec Fautorisation des Chambres pour les traités les plus graves : traités de paix, de commerce, ceux relatifs à l'état des personnes et au droit de propriété des Français à l'étranger, traités engageant les finances de l'Etat ou son territoire (cession, échange ou annexion de territoire) ; les Chambres ne peuvent qu'accorder ou refuser cette autorisation, c'est-à-dire approuver ou rejeter le traité en bloc sans pouvoir le modifier ou l'amender.

4^ Il déclare la guerre, avec l'autorisation du Parlement. Mais cette disposition ne peut recevoir d'application ni pour une guerre défensive, ni pour la plupart des guerres qui éclatent par des hostilités sans déclaration.

148. D) Attributions administratives. — l e Président de la République est le chef suprême de l'administration. Ses actes administratifs sont des décrets individuels qu'il rend, soit seul, sur le rapport d'un ministre, soit en conseil des ministres, soit en section du Conseil d'Etat, soit avec la collaboration de l'assemblée générale du Conseil d'Etat (décrets pris en la forme de règlements d'administration publique). Le Président agit comme chef de l'administration dans les cas suivants :

1" Il préside aux solennités nationales ;

2*^ Il organise les services publics et nomme aux emplois civils et militaires.

Cependant l'organisation centrale des ministères doit être déterminée après avis du Conseil d'Etat: l'art. 16 de la loi du 29 déc. 1882 exige des règlements d'administration ])ublique.

Le droit de créer des fonctions nouvelles a donné lieu à des abus sous l'ancien régime : le roi créait des emplois pour en gratifier des courtisans. Le danger est moindre dans le régime actuel parce que le Parlement peut rendre les ministres responsables de créations inutiles et, en tout cas. peut refuser les crédits nécessaires à l'emploi.

Aussi jadis des ministères entiers comme celui du Travail (1906) ont-ils été institués par décret. Cependant le Ministère des Colonies avait été créé par une loi (1894). Mais pendant la Guerre, les Ministères et les Sous-Secrétariats d'Etat se sont multipliés abusivement. Aussi les lois du 13 avril et du 20 juin 1920 ont-elles décidé que « la création de ministères

ou de sous-secrétariats d'Etat, de postes de secrétaires généraux ou de chefs de services dans les administrations centrales, sous quelque nom que les créations soient présentées, les transferts d'attributions d'un dépar. tement ministériel à un autre ne peuvent être décidés que par une loi et mis en vigueur qu'après le vote de cette loi. »

Si le Président a le droit de nommer les fonctionnaires, nous rappelons cependant que cette prérogative est limitée par la Constitution pour la désignation des Conseillers d'Etat qui doivent être nommés en Conseil des ministres; elle peut l'être en outre par les lois qui exigent des candidats des conditions d'âge ou de capacité technique, ou qui confèrent le droit de nomination à d'autres agents (ministres, préfets, recteurs d'académie, maires), en vertu d'une tradition en vigueur au moment du vote de la Constitution de 1875. ou enfin par des lois qui substituent le système de l'élection à celui de la nomination. Le droit de nomination emporte io droit de révocation.

Le contrôle du Président de la République sur tous les services publics se traduit enfin par l'exercice de la tutelle administrative sur les administrations décentralisées (V. n" 168 et s.) : il peut révoquer un maire, dissoudre un conseil général ou un conseil municipal, approuver, annuler ou suspendre leurs délibérations, etc. (V. n"' 174, 179, 184).

3** Il dispose delà force publique, c'est-à-dire à la fois d3 li force publique civile (agents de la police générale ou locale) et de la force -publique militaire (gendarmerie, armée de terre, armée de mer, armée coloniale).

C'est là une attributioa normale de l'Exécutif qui doit assurer l'ordre dans l'Etat et son respect à l'extérieur. Disposant de la force armée, il n'a pas, comme les agents inférieurs de l'autorité civile, à exercer un droit de réquisition suivant des formalités spéciales, mais il donne directement des ordres aux commandants militaires. Ceux-ci doivent exécut-^r ces ordres sans même en pouvoir apprécier la légalité, car la force armée est essentiellement obéissante (Const. 1791, titre IV, art. 12).

Avant la guerre de 1914-1919, la défiance, historiquement justifiée, de la démocratie vis-à-vis des chefs militaires, la volonté du Parlement de conserver son contrôle sur l'activité militaire, contrôle qui ne peut s'exercer directement que sur le Ministre de la Guerre, avaient conservé .mi gouvernement la direction politique de la guerre et la coordination des opérations sur les divers théâtres de la lutte (D. 28 octobre 1913). L'impa. tience du pays, en 1915, fit réaliser l'unité du commandement militaire (D. 2 déc. 1916). Mais l'autorité militaire en usa pour organiser dans !e Grand Quartier Général un véritable ministère de la Guerre exerçant son autorité sur le tiers du territoh'e français et soustrait à l'autorité politique du gouvernement ou au contrôle du Parlement. Aussi les décre-s des 13 et 26 décembre 1916 rétablirent le régime de 1914 en ne laissant à l'autorité militaire que la direction stratégique des opérations. Le direction politique de la Guerre fut d'ailleurs remise non plus au Ministère tout entier, mais à un Comité de guerre (cf. D. 12 et 21 nov. 1917) qui, à l'instar du Wa>- coitncil anglais, fut composé seulement de quelques ministres délibérant sous la présidence du chef de l'Etat (V. n" 152).

4'' Il ouvre des crédits à l'administration lorsque les Chambres ne sont pas en session, soit par suite de l'insuffisance des crédits

prévus par le budget [crédits supplémentaires)^ sôil pour des dépenses nouvelles non prévues au bndget (crédits extraordinaires).

Comme ce pouvoir déroge au principe protecteur des contribuables que les dépenses publiques doivent être votées par le Parlement, la loi a pris des garanties contre l'abus qu'en pourrait faire le Président: le décret portant ouverture de ces crédits doit être délibéré et approuvé et^ Cojt.^oil (les Minlsfre-i, rendu en (Jon-ieil frJCfat et présenté à la ratificalion des Chambres dans la quinzaine de leur plus prochaine réunion.

149. E) Le Président de la République a le droit de faire grâce, — l^e roi. dans l'ancien régime, avait la prérogative personnelle de pouvoir dispenser les individus de l'application de la loi. Il en est resté au profit du Chef actuel de l'Etat le droit de donner certaines dispenses, comme les autorisations de mariage entre parents et alliés au degré prohibé (C . Civ. art. 164), et le droit de grâce.

La grâce est l'acte qui dispense un condamné de l'exécution de la peine prononcée contre lui ou la transforme en une autre peine plus douce. Elle laisse subsister les condamnations et peines accessoires ou déchéances qui accompagnent la peine principale.

Elle se différencie ainsi de l'amnistie qui est une loi générale statuant pour toute une catégorie de condamnés, rendant rétroactivement inapplicable la loi qui a motivé la condamnation et faisant disparaître même cette dernière.

Cette prérogative s'est conservée au profit du Président parce qu'elle, présente une réelle utilité : non seulement elle permet de remédier immé< diatement aux erreurs judiciaires avant^ que la longue procédure de revision ait abouti, mais encore elle permet d'atténuer l'effet de condamnations dans lesquelles le juge n'a pas pu appliquer les circonstances atténuantes ou le sursis et elle rend la peine plus moralisatrice en engageant le condamné à se bien conduire pour la mériter.

Telles sont les attributions du Président de la République.