Conseil des Ministres et Conseil de Cabinet. — ï^a
réunion des ministres constitue un organe unitaire du gouvernement qu'on appelle, nous l'avons vu, Je Cabinet. Celui-ci a pour chef en Angleterre le Premier ministre et en France le Président du Conseil qui dirige la politique générale du gouvernement et exerce un certain contrôle sur chacun des ministres pour assurer la coordination nécessaire de l'activité gouvernementale.
Le Président du Conseil, étant en même temps, à la tête d'un dépar tement ministériel, est généralement assisté d'un sous-secrétaire d'Etat ou d'un secrétaire général de la Présidence du Conseil chargé des services permanents créés depuis quelques années pour coordonner l'action des divers ministères.
Les ministres se réunissent pour délibérer sur les affaires gouvernementales sous deux formes : en Conseil des Ministres et en Conseil de cabinet.
Le Conseil des Ministres est présidé par lé Président de la République. Non seulement il traite des questions de politique générale, mais encore il est saisi de certaines affaires pour lesquelles il doit donner un avis au chef de l Etat. Celui-ci rend sur ces questions un « décret en Conseil des ministres » et insère, dans le visa du décret, la formule « le Conseil des ministres entendu ».
Tantôt l'avis de l'assemblée des ministres ne vaut que comme conseil ; le Président de la République peut ne pas le suivre : il en est ainsi pour la nomination et la révocation des Conseillers d'Etat, pour la convocation du Sénat en Haute Cour en vue de juger une personne quelconque inculpée d'attentat contre la sûreté de l'Etat, pour la dissolution d'un Conseil municipal, etc.. Tantôt, au contraire^, l'avis formulé par le Conseil des ministres s'impose au Président. Il en est ainsi dans tous les cas oiî il s'agit de prendre une mesure grave qui pourrait être préparatoire d'un coup d'Etat ou qui déroge aux règles essentielles du gouvernement repré> sentatif : ouverture de crédits extraordinaires ou supplémentaires, ou décla. ration d'état de siège en l'absence des Chambres.
En cas de vacance de la Présidence de la République, le Conseil des Ministres est investi du pouvoir exécutif.
Le Conseil de cabinet est présidé par le Président du Conseil
cl siège hors de la présence du Président de la République. Il peut délibérer sur toutes les affaires du gouvernement pour lesquelles la présence du Président de la République n'est pas nécessaire. 11 prépare en général les décisions qui seront prises en Conseil des ministres. Le Ministre de la justice est vice-président du Conseil, non en vertu d'un texte mais par suite d'un usage consacré depuis un demi-siècle.
Durant la Guerre, à raison des critiques parlementaires dirigées contre l'inactivité d'un ministère trop nombreux, en vue de concentrer les pouvoirs de décision dans tous les services intéressant la défense nationale, fut institué en Angleterre, puis en France un Comité de, Guerre (D. 13 déc. 1916) ne comprenant chez nous que cinq ministres (Afî, étrangères, Guerre, Marine, Armement, Finances). Mais successivement y prirent siège d'autres ministres ce qui lui fit perdre sa raison d'être. Ce Comité prenait des décisions engageant la responsabilité du Cabinet tout entier.
B. — Attributions individuelles <^
Les ministres sont à la fois des membres du gôuvernement et
les chefs administratifs de leur ministère.
Cependant, à diverses époques, le Cabinet a compris des ministres, membres du Gouvernement sans être chefs administratifs d'un ministère déterminé. Sous le Second Empire un ministre d'Etat fut chargé des rapports du Gouvernement avec le Parlement (D. 22 janv. 1852). Au début de l'évolution vers le régime parlementaire, furent institués des ministres sans 'portefeuille pour défendre devant les Chambres les projets du Gouvernement (D. 24 nov. 1860). Mais les attributions de ceux-ci furent en 1863 confiées au Ministre d'Etat. Les uns et les autres sans avoir la direction d'aucun service public prenaient part aux délibérations du Conseil. La Guerre de 1914-1919 a fait revivre un moment les « ministres d'Etat », notamment dans le Cabinet Briand du 29 octobre 1915; ce ne furent en réalité que des ministres sans portefeuille dont la nomi. nation avait pour but de fortifier la situation parlementaire du Cabinet et d'y permettre la représentation de tous les partis politiques. Mais aujourd'hui tous les ministres sont à la fois membres du gouvernement et chefs d'un ministère.
Ils ont donc des attributions politiques et des attributions administratives.
153. Leurs attributions politiques sont les suivantes : 4° Le contreseing: tout acte juridique du Président de la République doit être, à peine de nullité, contresigné par un ministre. Ainsi même l'acte de nomination d'un nouveau Président du du Conseil est contresigné par son prédécesseur et la nomination des autres ministres par le Président du Conseil.
Cette formalité sert non seulement à certifier la signature du Président delà République, mais surtout à déterminer le ministre qui prend la responsabilité politique de Tacte du chef de l'Fltat. Le contreseing est donné par le ministre du département duquel dépend Tobjet du décret ou même par plusieurs si l'objet intéresse différents départements ministériels.
2« Le droit d'entrer aux Chambres et le droit d'y prendre la parole, toutes les fois qu'ils le demandent et au moment choisi par eux, est donné à tous les ministres, môme à ceux qui ne sont pas membres du Parlement. C'est là une nécessité de la collaboration des pouvoirs et de Tinterdiction au Président de la République de prendre part aux débats parlementaires. Ce sont les ministres qui viennent lire les messages du Président^ répondre aux questions et interpellations, discuter les lois. Pour ce dernier objet, ils peuvent même se faire assister de commissaires du goin>et'nement. ^
Ceux-ci sont des fonctionnaires administratifs dont la compétence techni. que est souvent nécessaire au ministre pour suivre les débats d'un projet. Ils sont nommés par décret pour prendre part à la discussion d'un projet déterminé. Ils ne peuvent l'être régulièrement pour répondre à une question ou interpellation. Ce sont, en effet, de simples auxiliaires du ministre sans initiative et sans responsablité.
154. Les attributions administratives des ministres sont relatives à la nomination de fonctionnaires, à Texercice du pouvoir hiérarchique, sur tous les agents ressortant de leur ministère, à la représentation de l'Etat pour l'ordonnancement des dépenses publiques (délivrance des mandats), à la signature des marchés et contrats.
Ils les exercent sous forme à'arrêtès, de décisions^ (ïwstrucfivijs personnelles à un fonctionnaire ou de circidaii es adressées i\ tous les agents d'un service et qui s'imposent à ceux-ci, mais non aux particuliers ni aux tribunaux. En effet les ministres n'ont pas de pouvoir réglementaire.
En outre, le ministre exerce parfois des attributions juridictionnelles. Pendant longtemps on a pensé que c'était à lui que devaient être portés/ tous les procès administratifs qu'un texte ne déférait pas à une autre juridiction (V. n" 283). Cette jurisprudence a été abandonnée et le ministre ne juge plus que certaines élections administratives : ainsi le Ministre de l'Instruction publique statue sur les contestations soulevées par les élections au Conseil supérieui- de l'Instruction publique, au Conseil académique, au Conseil départemental de l'Enseignement primaire.
^ 3. — Responsabilité des ministres
Cette responsabilité peut être pénale, politique ou civile.
155. La responsabilité pénale est la plus ancienne dans la formation historique du gouvernement parlementaire (V. n° 84). Nous avons montré que dans la Constitution actuelle les ministres peuvent, pour tous délits, être renvoyés par le ministère public devant les tribunaux de droit commun (cours d'assises et tribunaux correctionnels) où ils se verront, pour des laits prévus parle Code, infliger les peines édictées par la loi. En outre, la Chambre peut les mettre en accusation et les faire juger par la Haute Cour pour crimes commis dans Texercice de leurs fonctions, crimes dont la Haute Cour détermine les éléments et fixe la peine (V. n° 140).
15G. La responsabilité politique consiste dans la perte du pouvoir. C'est sur elle que repose tout le gouvernement parlementaire. Elle est mise en jeu par des interpellations sinon devant le Sénat du moins devant la Chambre des députés (V. n*' 132 et 134) pour tous actes du Président de la République, des ministres eux-mêmes et de leurs agents subordonnés. Le vote par la Chambre d'un ordre du jour de blâme ou de refus de confiance doit provoquer la démission du ministère. Si ce dernier résistait, la Chambre pourrait lui refuser le budget et tout crédit pour Tempècher de gouverner et le cas échéant, le mettre en accusation pénale.
Cette responsabilité est collective et solidaire ou bien individuelle. Tout le cabinet est responsable des actes de politique générale du gouvernement : chaque ministre est responsable de ses actes personnels. La distinction est délicate, car un acte est individuel ou collectif suivant qu'il a été ou non discuté en Conseil ; en fait, la difficulté est tranchée par les déclarations du Président du Conseil qui désavoue le ministre attaqué ou se solidarise avec lui.
157. La responsabilité civile, c"e.st l'obligation de réparer le préjudice causé.
Un ministre peut, par un acte de sa fonction, faire tort à un particulier ou même à l'Etat. Des textes et récemment encore la
loi de finances de 1921 (art. 108) affirment par exemple leur responsabilité personnelle pour dépassement de crédits, c'est à dire dépenses illégales. Mais, la procédure de ces poursuites civiles n'étant pas organisée, on ne peut qu'appliquer aux ministres le droit commun des fonctionnaires et ils doivent être poursuivis devant les tribunaux judiciaires pour fautes personnelles, ou provoquer des actions contre l'Etat devant les tribunaux administratifs par leurs fautes de service (V. n« 295).
S'agil-il d' une faute préjudiciable à un particulier? Un principe général de droit veut que tout fait de l'homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer (art. 1382, Code civil) ; aussi admet-on, en Angleterre, que le particulier lésé peut librement attaquer le ministre. Mais cette liberté permet des poursuites vexatoires de la part d'adversaires politiques. C'est pourquoi beaucoup de régimes et notamment des lois révolutiojinaires ont subordonné les poursuites civiles à l'ouverture des poursuites pénales ou à l'autorisation du Corps législatif. La Constitution de 1875 et les lois actuelles sont muettes sur la question.
Dès lors les uns ont conclu qu'on ne pouvait jamais poursuivre un ministre. Ce serait contraire au pi-incipe de l'égalité des citoyens devant la loi.
D'autres pensent que la poursuite n'est possible que quand l'action pénale est intentée. C'est transposer, sans droit, le système de 1791 dans le régime actuel.
D'autres enfin appliquent le droit commun des fonctionnaires (V. n" 295). C'est le système le plus rationnel. Mais, en l'absence d'une jurisprudence établie, la poursuite d'un ministre reste une entreprise téméraire de la part d'un administré.
S'agit-il au contraire d'une faute préjudiciable à l'Etat^' Les difficultés ne sont pas moindres. Si le fait constitue un délit, il n'est pas douteux que les tribunaux judiciaires en peuvent connaître. S'il s'agit seulement d'une faute administrative tel qu'un engagement de dépenses sans crédits, j'appliquerais encore le droit commun des fonctionnaires. Mais il est à craindre que, d'une part, les tribunaux judiciaires né se déclarent incompétents parce qu'il s'agit d'un fait administratif, et que, d'autre part, 'e Conseil d'Etat refuse de statuer parce qu'il ne peut être saisi que par 'Jes arrêtés de débet : or. ceux-ci peuvent être délivrés conti'e les comptables de l'Etat, mais non contre les ordonnateurs que sont les ministre^. (V. n" 241).
Des projets de lois destinés à remédier à cette situation sommeillent dans les cartons des Chambres.
[.es organes du gouvernement, Président de la République et ministres, sont en même temps les chefs de l'Administration qu'il nous faut maintenant étudier.
