L'expropriation pour cause d'utilité publique

consiste dans l'acte de déposséder au profit de l'administration le propriétaire d'un immeuble, ou même seulement du sous-sol de cet immeuble.

Si une parcelle du domaine public d'une personne administrative devient nécessaire pour l'exécution de travaux au profit d'une autre personne administrative, il ne peut y avoir lieu à expropriation, puisqu'il n'y a pas propriété privée, il sera simplement procédé à une désaffectation et à une réaffectation après entente entre les intéressés (Cf. n° 207).

Une dépossession définitive et totale peut résulter parfois de l'occupation permanente d'une propriété privée sans procédure spéciale. On l'appelle alors expropriation indirecte. Ainsi nous avons vu que le plan d'alignement incorporait définitivement dans le domaine public les parcelles qu'il avait visées et faisait fixer l'indemnité due par le juge de paix (petite voirie), ou le jury (grande voirie et voirie urbaine). Elle peut encore résulter en fait de la construction par erreur d'un travail public sur une pro^ priété privée. Dans cette hypothèse le propriétaire devrait pouvoir demander au tribunal civil la réparation de cette voie de iait, que rien n'autorisait de la part de l'entrepreneur , et la démolition des trava.ux. Cependant la jurisprudence admet pratiquement que le propriétaire n'a droit qu'à une indemnité accordée par les tribunaux judiciaires ; il lui paraît inopportun de détruire des travaux qu'on devrait refaire ultérieurement après une expropriation régulière.

Comme les autres prérogatives exceptionnelles de l'administration en notre matière, l'expropriation se justifie par la nécessité de faire prévaloir l'intérêt général, qui exige la construction d'un ouvrage utile à tous, sur l'intérêt privé qui voudrait l'intangibilité de la propriété individuelle.

Les principes individualistes de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 (v. n°6) l'admettaient eux-mêmes: « Lapropriété étant inviolable et sacrée, nul ne peut en'être privé si ce n'est

lorsque la nécessité publique légalement constatée l'exige évidemment et sous la condition d'une juste et préalable indemnité. » (art. 17). L'expropriation n est donc légitime que si elle réunit les trois conditions suivantes (1. 3 mai 1841) ;

d) Elle doit avoir un but d'utilité publique, c'est-à-dire le but d'assurer le fonctionnement d'un service public tel que la construction d'un hôtel des postes, l'assainissement d'un quartier de ville (1. 1. 15 février 1902 et 17 juin 1915) et non celui de permettre l'acquisition d'un bien pour le revendre avec bénéfice.

La notion d'utilité publique depuis 1841 s'est élargie jusqu'à faire bénéficier de l'expropriation des travaux d'amélioration agricole (L. 4 avril 1882 sur la restauration des terrains en montagne, L. 22 déc. 1888 sur les associations syndicales, n" 215) ou industrielle (L. 9 sept. 1919 sur les mines et L. 16 oct. 1919 sur l'énergie hydraulique, n" 209) ; elle englobe l'idée d'hygiène publique (L. 15 avril 1902 sur la santé publiquç, L.L. 14 juillet 1856 et 13 avril 1910 sur l'exploitation des sources d'eau minérale, L. 16 févr, 1902 sur l'acquisition des sources d'eau potable) et même celle d'esthétique (L. 21 avril 1906 pour la protection des sites pittoresques, L. 31 déc. 1913 sur la conservation des monuments historiques).

Si l'expropriation ne peut avoir pour but de réaliser des bénéfices, toutefois une commune peut exproprier et revendre des immeubles non compris dans le périmètre des travaux a etïectuer, lorsque l'expropriation est poursuivie soit pour cause d'insalubrité (1.1. 15 févr. 1902 et 17 juin 1915), soit pour des motifs d'esthétique (1. 10 avril 1912), soit à raison de la plus-value procurée aux immeubles voisins par les travaux entrepris (1. 6 nov. 1918 sur l'expropriation par zone et 1. 14 mars 1919 sur les plans d'extension et d'embellissement des villes).

b) Le transfert de propriété doit être Vœuçre d'une autorité indépendante qui constate que l'expropriation est bien poursuivie au profit des personnes administratives (Etat, département, commune, association syndicale de propriétaires) chargées de services publics, ou par les concessionnaires de ces services.

On a, sans raison sérieuse, refusé le droit d'expropriation aux établissements publics s{^ciaux (hospices, hôpitaux) ; ceux-ci ne peuvent acquérir par ce moyen que par l'intermédiaire des départements ou des communes auxquels ils sont rattachés. Des expropriations peuvent être réalisées au profit des concessionnaires de mines pour la construction de voies de transport nécessaires à l'exploitation, ou au profit de concessionnaires de chutes d'eau pour l'aménagement des chutes et la construction des usines, puisque ces concessions sont assimilées à celles de travaux publics et même de services publics (V. n" 209).

6') Enfin l'exproprié doit recevoir une indemnité, car il est équitable que le travail public, devant profiter à tous, n'impose pas seulement à quelques-uns des charges exceptionnelles, mais soit mis à la charge de tous .

La réalisation de la première condition fait l'objet d'opérations administratives : celle des deux autres, d'opérations judiciaires.

220. La constatation de l'utilité publique porte à la fois sur les travaux entrepris et sur la nécessité de l'expropriation de chaque parcelle de terrain qu'elle exige. Après une enquête d;.iis les localités intéressées, les travaux font l'objet d'une déclaration d'utilité publique par une loi du Parlement ou un décret du Président de la République, suivant leur importance. Puis, après l'établissement d'un plan parcellaire déterminant les imineubles compris dans le périmètre des travaux ou de la zone qui peut être expropriée pour raison de plus-value et une nouvelle enquête portant sur l'utilité de l'acquisition de chacun d'eux, un arrêté préfectoral de cessibilité désigne les parcelles à exproprier. Dès lors cette acquisition est obligatoire pour l'administration.

Ces différents actes s'ils sont irréguliers, peuvent être attaqués par la voie du recours pour excès de pouvoir, devant le Conseil d Etat (v. n° 288 et s.)

221. Le transfert de propriété au profit de la personne administrative peut avoir lieu amiablement ou par jugement.

Si le propriétaire et l'administration s'entendent sur le prix, ils

peuvent effectuer le transfert par une cession amiable. Le contrat

passé en la forme administrative a les mêmes effets que le juge-

gement d'expropriation : il opère la translation de propriété en la

libérant de toutes charges. Si les deux parties ne s'entendent pas,

le préfet demande l'expropriation au tribunal civil.

L'expropriation, acte de l'autorité administrative et incident de l'opération des travaux publics, était de la compétence exclusive des agents a(^ministratifs pendant la Révolution, et des Conseils de préfecture après l'an VIII. On dit, sans apporter d'ailleurs de preuves, que l'expropriation était trop facilement prononcée. Aussi, sur l'initiative de Napoléon luimême et pour consolider lé droit de propriété ébranlé par des théories nouvelles, la loi du 3 mars 1810 décida que l'expropriation serait prononcée par l'autorité judiciaire. Mais la procédure judiciaire a entraîné souvent des lenteurs préjudiciables et cette compétence exceptionnelle en matière de travaux publics ne saurait se justifier, si le propriétaire trouve devant le tribunal administratif les mêmes garanties que devant le tribunal judiciaire.

Le Tribunal civil contrôle sinon l'utilité des travaux dont l'appréciation est laissée à l'administration, du moins l'existence de toutes les formalités de la procédure antérieure qui sont protec-

trices des droits des propriétaires, puis rend le jugement prononçant l'expropriation. Le jugement d'expropriation opère, même avant la transcription au bureau des hypothèques, la translation de propriété et résout tous les droits réels existant sur l'immeuble (privilèges, hypothèques, servitudes, etc.), ainsi que les baux. Les propriétaires et titulaires de ces droits n'ont plus qu'un droit de créance contre la personne administrative.

222, Règlement des indemnités. Pour faire valoir son droit de créance, le propriétaire est averti par une notification du jugement; des autres intéressés, les uns (usufruitiers, locataires, fermiers, titulaires de servitudes) doivent être désignés par le propriétaire, sous sa responsabilité ; les autres (créanciers privilégiés ou hypothécaires, sous-locataires) ne sont avertis de la transformation de leurs droits que par la publicité du jugement ou de la cession amiable qui sont transcrits au bureau du conservateur des hypothèques, et ils doivent se faire connaître euxmêmes.

A tous, l'administration fait des offres d'indemnité. Si ces offres sont acceptées, la question est réglée. Sinon, les indemnités sont fixées par une autorité qu'on a voulu impartiale, le jury d'expropriation.

L'indemnité, comme pour tous les dommages causés par les travaux publics était, pendant la Révolution, fixée par les agents administratifs et fut, en l'an VIII, déterminée par le Conseil de préfecture. On a prétendu que les tribunaux administratifs s'étaient montrés trop rigoureux pour les propriétaires. Toujours est-il qu'ici encore sur l'initiative de Napoléon la fixation de l'indemnité fut, par la loi du 3 mars 1810, attribuée aux tribunaux judiciaires. Mais ceux-ci, ignorant personnellement la valeur des terrains pris, furent obligés de s'en rapporter à des experts n'offrant aucune garantie. Aussi des indemnités excessives furentelles accordées. La loi du 7 juillet 1833 a confié le soin de déterminer les indemnités à un jury dans l'espoir que les jurés se montreraient, comme contribuables, soucieux des deniers publics, si, comme propriétaires, ils étaient portés à estimer très haut la valeur de propriétés voisines des leurs. Mais, en fait, le sentiment du propriétaire l'a emporté chez eux et l'expropriation apporte généralement un important bénéfice à l'exproprié.

Le jury d'expropriation pour les travaux publics ordinaires se compose de huit jurés ; il est dirigé par un magistrat désigné par le tribunal civil, sous la présidence duquel aujourd'hui et pour éviter des indemnités excessives, il délibère, et qui a voix prépondérante en cas de partage.

Chaque année, pendant la session d'août, le Conseil général dresse par arrondissement, une liste départementale de tous les électeurs qui pourront être appelés à siéger au jury. Le tribunal d'arrondissement choisit, sur cette liste, la liste de session comprenant quatorze jurés dont trois au plus peuvent venir de la liste de l'arrondissement oii sont situés les immeubles expropriés. Les jurés de la liste de session sont réunis par le magistrat directeur : les intéressés sont exclus, l'expropriant et l'exproprié exercent leurs récusations, les huit jurés restant, complétés s'il est besoin par des suppléants, constituent le jury de jugement qui ne doit pas comprendre plus de deux jurés de l'arrondissement des immeubles (1.1. 6 nov. 1918 et 17 juillet 1921).

Exceptionnellement pour de petits travaux publics (chemins vicinaux et ruraux, tramways, lignes télégraphiques, travaux des associations syndicales) siège un petit jury qui comprend seulement quatre jurés.

Le jury, sans pouvoir statuer sur aucune question de droit soulevée, fixe en argent une indemnité qui ne doit être ni inférieure aux offres faites par Tadministration, ni supérieure à la demande du propriétaire et qui, couvrant tout le préjudice actuel et ce?'tain, ne doit pas réparer le dommage éventuel et incertain. Dans cette fixation, il doit tenir compte des déclarations faites aux administrations financières en vue de l'application des impôts ou des estimations faites par ces administrations et acceptées par les contribuables (1. 27 mai 1918). De plus il doit déduire la plus- \>aliie immédiate et spéciale que la partie de l'immeuble non expropriée a acquise par suite de l'exécution du travail public ; en effet, l'élargissement d'une rue, la création d'un square augmentent la valeur des immeubles riverains.

Enfin l'indemnité doit être préalable : le magistrat directeur rend exécutoire la décision du jury et em^oie l'administration en possession de l'immeuble à charge pour elle de payer ou de consigner l'indemnité avant l'emprise effective.

Toute cette procédure du jugement par le tribunal et du règlement de l'indemnité par le jury est placée sous le contrôle de la Cour de Cassation.

223. Des incidents ou des modalités spéciales peuvent modifier la procédure normale de l'expropriation que nous venons dé décrire:

l*" La réquisition ^'expropriation totale peut être exercée par le piopriétaire dont la parcelle expropriée pour les trois quarts n'a plus qu'une contenance inférieure à dix ares, ou dont la maison

n'est qu'en partie expropriée, alors que l'autre partie ne pourrait être utilisée qu'après des dépenses considérables.

2° Le droit de rétrocession appartient au propriétaire dont le terrain exproprié n'a pas été employé aux travaux entrepris, et le droit de préemption pour la partie inutilisée est reconnu à celui dont la parcelle expropriée n'a été employée que pour partie, sous réserve de ce que nous avons dit au sujet de l'expropriation par zone (n*> 219).

3" L'expropriation conditionnelle a été instituée par la loi du 17 juillet 1921 pour donner à l'administration expropriante la faculté de renoncer au bénéfice de l'expropriation si les indemnités allouées par le jury lui paraissent hors de proportion avec les avantages que la collectivité doit retirer du travail à exécuter.

Avant que soit rendu le jugement d'expropriation le préfet convoque le jury dont le tribunal désigne le magistrat directeur; le jury fixe ^indemnité éventuelle d'une part et d'autre part une indemnité de renonciation à la charge de l'administration. Le préfet invite l'expropriant à déclarer, dans les trois mois, s'il entend poursuivre l'expropriation projetée. Si ce dernier y renonce expressément ou tacitement par son silence, l'indemnité de renonciation est accordée aux propriétairçs. Si au contraire, il répond affirmativement, le préfet prend l'arrêté de cessibilité et la procédure normale continue : le tribunal déclare exécutoire les décisions du jury et envoie l'administration en possession des immeubles expropriés.

4° Procédure d'urgence. — Pour les travaux militaires, Tart. 75 de la loi du 3 mai 1841 a supprimé la phase administrative de la procédure, la déclaration d'utilité publique ayant lieu par un décret simple et l'art. 76 a maintenu en vigueur la loi du 30 mars 1831 qui simplifie en outre pour les travaux de fortification la fixation de l'indemnité. Cette procédure simplifiée a été étendue aux travaux publics déclarés urgents pendant la guerre de 1914-1919 (1. 28 mai 1915) ou même pendant cinq ans après la cessation des hostilités (1. 12 août 1919) : un décret déclare l'urgence; le tribunal commet un juge et nomme un expert qui se rendent sur les lieux; le périmètre des terrains à exproprier est déterminé devant eux ; il est procédé à une estimation contradictoire avec les intéressés dûment convoqués ; le tribunal fixe une indemnité de dépossession à titre provisionnel et le règlement définitif aura lieu après la prise de possession.

Section 111. — Le Domaine PrivÉ.

224. Eég'ime juridique. — Alors que le domaine public est confié à la garde de l'administration qui le conserve et

l'aménage pour l'utilité de tous, le domaine privé est constitué au profit exclusif de personnes administratives par des droits réels de propriété et des droits personnels de créance.

En principe il est soumis aux règles du droit privé civil ou commercial. Il est acquis par les procèdes du droit commun, par des contrats de droit privé, par des dons ou legs. 11 estaliénable et prescriptible; il peut faire Tobjet de ventes ou de louages. Les litiges suscités par sa gestion sont en principe de la compétence des tribunaux judiciaires.

Cependant comme les revenus de ce domaine constituent des ressources publiques et allègent le fardeau des contribuables, comme ce domaine est géré par des agents administratifs qui n'agissent pas pour leur propre compte, l'intérêt général a motivé au droit commun des dérogations empruntées parfois au régime du domaine public et qui caractérisent le régime juridique du domaine privé.

Les personnes administratives bénéficient de procédés spéciaux d'acquisition qu'elles tiennent de la loi : ainsi, l'Etat se voit attribuer les biens vacants et sans maître (C. Civ. art. 639 et 713), tels que épaves terrestres et maritimes, biens provenant du patrimoine de personnes morales supprimées, coupons de valeurs mobilières atteints par la prescription (L. 25 juin 1920). Il jouit également, concurremment avec certains établissements publics conmie la Caisse des invalides de la marine ou la Caisse des retraites pour la vieillesse, hospices ou hôpitaux, de droits de déshérence (art. 723 C. Civ.). Quant aux personnes administratives soumises au contrôle de l'Etat elles ne peuvent recevoir par dons et legs, en principe, qu'avec l'autorisation de l'administration supérieure.

De même, les actes de gestion du domaine privé peuvent être passés en la forme administrative : ces ventes et baux sont en principe soumis à la règle de l'adjudication publique. Un mode spécial de constitution de droits réels a même été institué pour le domaine privé : dés concessions sur le domaine privé, différentes ae celles sur le domaine public qui ne confèrent qu'un droit précaire, sont accordées à litre gratuit ou onéreux sur les lais et relais de la mer ou sur les terres domaniales des colonies en vue du peuplement.

Le recouvrement des créances est assuré par les mêmes privilèges que celui des impôts; l'ordonnancement et le paiement des dettes du domaine privé obéissent à des règles de la comptabilité publique.

Enfin, fréquemment le contentieux de la gestion (ventes de biens nationaux, baux de sources minérales, etc.) devient administratif et les décisions des assemblées administratives gérantes de ce domaine n'échappent point aux recours contentieux en annulation devant le Conseil d'Etat. '

Ce régime présente quelques variantes suivant qu'il s'agit du domaine privé de l'Etat, de celui du département, de la commune ou des établissements publics.

?5 1. — Le domaine privé de l'Etat.

Le domaine privé de l'Etat présente surtout un intérêt fiscal. A une époque où les contribuables paient à peu près le maximum d imipôts qu'on leur peut demander, l'f^tat, pour toutes ses œuvres sociales, cherche des ressources dans l'extension de son domaine industriel et de ses monopoles.

Le domaine privé comprend le domaine immobilier, le domaine industriel, les créances et les dettes.

225. Le domaine immobilier non affecté à un service public se compose surtout d immeubles non bâtis et principalement de forêts exploitées en régie suivant le régime forestier, de sources minérales, de fortifications d(''classées. Il est administré en principe par les ministres et généralement par le ministre des finances : les ministres représentent l'Etat, personne morale, et passent en son nom les contrats. Cependant les préfets ont parfois cette représentation avec le concours de V administration des Domaines ou de celle des Eaux et Forêts.

Les acquisitions des biens du domaine privé proviennent de contrats, mais surtout de dons et legs, de successions, car l Etat hérite des biens qui ne vont pas à d'autres héritiers (art. 768 C. civ.) ou enfin de la désaffectation du domaine public (routes déclassées, anciennes fortifications).

Les aliénations ne peuvent être ordonnées en principe que par une loi : il en est ainsi par exemple de celle des forêts, des îles, îlots, batteries déclassées du littoral. Cependant pour les immeubles non soumis à des lois spéciales et dont la valeur ne dépasse pas un million, un décret sufTit : ex. : lais et relais de la mer, terrains retranchés de la voie publique par suite d'alignement.

Les ventes sont effectuées aux enchères par le préfet assisté du direc> teur départemental des domaines. L'administration a des prérogatives exceptionnelles pour se faire payer le prix : elle peut exiger le 'paiement avant Ventrée en jjossession ; elle peut lancer contre le débiteur du prix une contrainte administrative qui donne le droit de le Saisir sans autre formalité; elle peut prononcer la déchéance de l'acheteur qui ne paie pas le prix au jour convenu. Le contentieux des ventes nationales appartient au Conseil de préfecture.

Les immeubles du domaine privé, qui ne sont pas affectés à un service public, sont affermés et ils doivent l'être par adjudication.

226. Le domaine industriel comprend, en outre des parts d'intérêts dans des entreprises privées ( ex. : exploitations minières, 1. 9 septembre 1919), des ^'^exploitations assez nombreuses, productives de revenus.

De celles-ci cependant, les unes ont plutôt le caractère de services publics^d^vce que l'Etat ne fait que prêter son concours au public sans fournir une marchandise ; il en est ainsi des Posées, Télégraphes et Téléphones, des chemins de fer dont le réseau est aujourd'hui assez important depuis le rachat de l'Ouest (1908) (v. n° 214).

D'autres, au contraire, ont bien le caractère d'une exploitation commerciale : elles sont établies tantôt dans un but d'éducation de l'art ou de Vinà\xsiv\Q [înanufactures d'objets d'arts de Sèvres, de tapis des Gobelins), tàntôt dans un but exclusivement fiscal qui motive le monopole entre les mains de l'Etat (monopole du tabac^ des allumettes, des poudres, et les projets de monopole des assurances, du pétrole, de l'alcool industriel, etc.).

227. Les créances et les dettes. — Les créances de l'Etat ont besoin de garanties sérieuses pour assurer la rentrée des deniers publics : aussi l'Etat a-t-il des p?'içilèges sur les biens de ses comptables et de ses contribuables. De plus le trésor n'a jamais besoin de faire intervenir les tribunaux pour contraindre à payer un de ses débiteurs (concessionnaires de travaux publics, acquéreurs de biens nationaux, etc.). Le ministre, pour les affaires de son département, constate la créance par un arrêté de débet, c'est-à-dire un arrêté qui constitue débiteur le particulier, et le ministre des finances lance une contrainte administrative, titre exécutoire qui emporte hypothèque judiciaire et permet de saisir le débiteur.

Les dettes de l'Etat ne sont pas moins privilégiées que ses créances. Elles comprennent, en dehors de la Dette publique, toutes celles qui naissent des contrats divers et notamment des marchés de fournitures ou des traitements de fonctionnaires. Mais l'Etat ne peut être déclaré débiteur que par V autorité administrative, c'est-à-dire qu'avant de poursuivre l'Etat en paiement, il faut demander au ministre s'il reconnaît la dette ; en cas de contestation, on recourt alors contre la décision du ministre devant la juridiction administrative. Une fois la dette déclarée, le ministre doit payer, et en fait, il paie toujours. Mais s'il refusait de

payer, le créancier ne pourrait faire procéder à la saisie des biens

du domaiue privé, parce que, dit-on, la puissance publique ne

peut se saisir elle-même. Enfin le créancier de l'Etat qui ne se serait

pas fait payer dans le délai de cinq ans, après la reci imaissance

de sa dette, serait déchu de ses droits [déchéance quinquennale).

Dans ses procès, dans lesquels il est représenté par le Ministre intéressé ou par le préfet, ou par Vagent judiciaire du Trésor, l'Etat est dispensé du préliminaire de conciliation et, dans les affaires domaniales, du ministère d'avoué. L'Eltat ne peut se soumettre à un arbitrage.

§ 2. — Le domaine privé départemental.

228. Ce domaine est très peu étendu car le département est de création relativement récente; aussi comprend-il à peu près exclusivement des immeubles auparavant affectés soit à des services départementaux, soit à des services généraux (tribunaux, prisons, hôtels de préfecture et de sous-préfecture.

Cependant ce domaine peut s'accroître sous l'influence de la législation sociale : ainsi la loi du 31 octobre 1919 facilite aux départements et aux communes l'acquisition de terrains pour lotissement en vue de favoriser l'accession des travailleurs à la propriété.

Ce domaine est géré par le Conseil général et le préfet, mais les délibérations du Conseil générai emportant désaffectation d'un immeuble destiné à un service d'intérêt général ne sont exécutoires que sauf veto du gouvernement (V. n° 174)..

§ 3. — Le domaine privé communal.

Celui-ci, au contraire, est très considérable. Près de onze mille communes possèdent des bois qui, au total, couvrent plus de deux millions d'hectares, soit le quart de la propriété forestière en France.