CHAPITRE XXIII

DBS EMPRUNTS PUBLICS.

I. Delà nature du système actuel des emprunts et du crédit publics.— II. Comparaison enirc l'impôt et l'emprunt. — 111. Sur la nécessité des emprunts publics. — IV. De quelques opinions sur l'emprunt. — V. Résumé.

§ I. — De la nature du système actuel des emprunts et du

crédit publics.

334. Les États dépensent généralement la totalité des contributions qu'ils lèvent. Aussi, lorsqu'une guerre vient à être déclarée, ou que les services publics nécessitent une

dépense inaccoutumée, les gouvernements sont obligés d'avoir recours à des ressources extraordinaires. Anciennement, comme le font encore les despotes de l'Orient ou de l'Afrique , les chefs des nations amassaient un trésor en temps de paix. Henri IV est mort laissant un trésor accumulé par les soins de Sully ; Napoléon lui-même avait un trésor aux Tuileries. Ce système a tous les inconvénients de la thésaurisation; il prive la production de nombreux capitaux.

Aujourd'hui les gouvernements civilisés sont plus sûrs de trouver dans les contributions annuelles des peuples les moyens de pourvoir aux dépenses ordinaires et régulières. Toutefois, il faut le dire, c'est encore chose rare que la balance exacte des recettes et des dépenses dans le budget des diverses nations qui tiennent un rang dans le monde moderne.

Quand les dépenses publiques excèdent les recettes, l'État doit augmenter ses revenus ou diminuer ses dépenses, ou vendre une partie de son domaine , ou emprunter. Les particuliers raisonnables emploient généralement l'un des deux premiers procédés ; les États n'emploient que les deux autres, et surtout le dernier, car l'aliénation du domaine public n'est pas une ressource constante ni suffisante.

335. Le système des emprunts a subi d'assez grandes variations *. Les modes d'emprunt employés sont les emprunts en rentes perpétuelles , les emprunts par annuités ,

1 En France on suit le système des emprunts publics jusqu'au xiv« siècle. On trouve dans un règlement que ût Sully en 1604, pour mettre de Tordre dans les dépenses, que Ton payait encore des rentes créées en 1375 par Charles V. François 1" créa des renies à 8 1/2 pour cent pour faire la guerre d'Italie. Sully n'emprunta pas; mais, après lui, Richelieu rouvrit le gouffre successivement agrandi par ses successeurs. Ce n'est cependant qu'avec la révolution française que le crédit public, ou autrement dit la facilité d'emprunter pour les États, a pris un grand développement, bien

les emprunts à rentes viagères, les emprunts à terme et les emprunts aléatoires. Les rentes perpétuelles sont celles dont la durée n'est fixée ni à la mort du créancier, ni à aucune autre époque, et qui durent tant que le gouvernement ne juge pas à propos de les rembourser. Les rentes par annuités, dites aussi rentes à terme, sont celles qui s'éteignent au bout d'un certain nombre de payements calculés de manière à ce qu'ils comprennent les intérêts et une partie du capital. Les rentes viagères (à fonds perdus ou par tontines) sont celles qui s'éteignent par la mort du créancier. Les emprunts à terme sont ceux qui sont payables à époques fixes. Enfin les emprunts aléatoires sont ceux par lesquels le gouvernement fait , en retour de ce qu'on lui avance, des promesses basées sur un événement incertain. Les loteries, les primes tirées au sort, les tontines, appartiennent à cette catégorie. Aujourd'hui les gouvernements ont abandonné les emprunts remboursables à époque fixe et par sommes déterminées, qui auraient pu mettre leurs finances dans l'embarras ; ils ont aussi abandonné les emprunts à fonds perdus, en viager ou en tontines, parce qu'ils ne peuvent choisir avec le soin convenable les têtes sur lesquelles ils empruntent, et ils ont généralement adopté le système des rentes perpétuelles, pratiqué par les Anglais dès le milieu du dernier siècle sur une grande échelle, et vulgarisé par le fameux Pitt.

Dans ce système , les gouvernements émettent des titres ou rentes portant la mention d'un capital fixe et d'un intérêt

que la dette anglaise fût déjà d'un milliard un siècle auparavant, et de trois milliards en 1775. On pent évaluer à plus de trente milliards les sommes qui ont été prêtées depuis aux deux gouvernements, et on a pu dire que si la lutte a fini par ne plus être favorable à la France, c'est que son chef commit^ entre autres fautes, celle de repousser les bateaux à vapeur, et n'eut pas assez de crédit pour faire face, comme l'Angleterre, aux dépenses de l'Europe coalisée et en armes.

554 ÉLÉMENTS DE L'ÉCONOMIE POLITIQl'E

fixe aussi. C'est cent francs pour le capital, et cinq, quatre ou trois francs, par exemple, pour l'intérêt.

Mais, tandis qu'ils mentionnent le capital de cent francs, comme s'ils l'avaient reçu, ils n'ont touché en réalité qu'une somme beaucoup moindre, quelquefois cinquante-cinq, soixante- quatre, soixante et quinze, etc., comme on l'a vu lors des premiers emprunts de la France sous la restauration. Ceux qui ont acquis ces titres, les souscripteurs de l'emprunt, se les revendent entre eux ou les revendent à d'autres, à des prix différents, suivant que la confiance s'est accrue ou a diminué, en vertu de toules les oscillations de l'offre et de la demande ; et tandis que le capital varie ainsi en apparence, c'est l'intérêt qui varie en réalité. En effet, quoique le titre porte invariablement cent francs de capital et cinq francs d'intérêt, néanmoins, si le capital réel, compté en échange du titre, est cinquante francs, l'intérêt réel est à dix pour cent; si le capital est soixante et quinze francs, l'intérêt réel est à six et deux tiers ; s'il est à cent vingt-cinq, l'intérêt est à quatre pour cent.

Ce sont, en général, les riches banquiers qui font la spéculation de ces titres ou fonds publics. Ils les achètent ou les souscrivent en gros, et les revendent en détail ; cette vente se fait à la Bourse, véritable halle des financiers, par l'entrcraisc des courtiers 1 .

Outre ce système de dette, le trésor public en contracte généralement d'une autre espèce, en émettant des billets à terme, que des préteurs lui escomptent et qu'on appelle des bons du trésor. Cette dette porte le nom de dette flottante, par opposition à l'autre, qu'on a appelée consolidée, pour rassurer les prêteurs après la banqueroute. La dette

1 Eu France ces courtiers sont constitués avec monopoles et portent aussi le nom d'agents de change.

flottante permet au trésor de se servir du montant des impots qui ne sont pas encore perçus. C'est un point délicat de l'art du financier.

536. Le crédit public n'est autre chose que la confiance que des prêteurs ont que l'État acquittera ses engagements; de sorte qu'en général ce crédit est d'autant plus grand que la tranquillité publique est plus assurée. C'est seulement alors que les préteurs louent aussi leurs capitaux à des conditions modérées. Dans le cas contraire, ils demandent, avec l'intérêt, une prime d'assurance.

En général, les gouvernements ne sont pas des débiteurs ordinaires; d'une part, ils ont bien assez de puissance pour faire banqueroute, ou tout au moins pour imposer des conditions rétroactives ; d'autre part, ils ont tous les contribuables pour auxiliaires, et leur propre intérêt les porte à tenir même les engagements de ceux qu'ils viennent de renverser ; de sorte qu'à tout prendre ce sont encore les meilleurs débiteurs, quand ils sont puissants. Un gouvernement faible n'a pas de crédit Les rentes attirent en outre les acheteurs, parce qu'elles sont exemptes d'impôts, et qu'elles sont d'une transmission aussi facile que les effets du commerce et le papier-monnaie, surtout lorsqu'elles sont au porteur.

1 Vers la fin du Directoire, avec 19 francs, le gouvernement français se procurait avec peine un créancier pour 100 francs donnant droit à 5 francs de rente; avec Bonaparte, les fonds montèrent vite a 80 francs ; et s'ils ne dépassèrent pas ce (aux , c'est que les créanciers craignaient la chance que ce grand homme avait de mourir ou d'être renversé. En 1817, la France emprunta à 55, c'csl-à-dire que le gouvernement ne toucha que 55 francs pour chaque dette de 100 francs qu'il contracta, et pour laquelle il reconnut devoir 8 francs de rente. Ce même emprunt était monté ù 64 francs dans la même année, à 67 en 1818, à 85,55 en 1821, à 89,65 en 1823; il oscille entre 115 et 120 francs de nos jours, etc. Celte manière d'évaluer 1 emprunt n'est donc qu'un stratagème pour cacher le taux des prêts usuraires aux termes de la loi encore en rigueur (272).

Le crédit public est-il utile? Faire une pareille question, c'est demander s'il est utile qu'une nation, quand elle le croit indispensable ou avantageux, puisse emprunter à de bonnes conditions. La réponse ne saurait être douteuse. Mais qui peut être le juge de la nécessité ou de la convenance qu'il y a à user du crédit? Sans doute un gouvernement éclairé, honnête et véritable représentant des contribuables. Or, en thèse générale, un gouvernement n'est tel que lorsque les citoyens sont eux-mêmes éclairés et capables de comprendre les limites de leurs droits et de leurs devoirs.

En admettant, par hypothèse, que les gouvernements qui ont recours à ce grand levier du crédit soient suffisamment honnêtes, éclairés et prudents, on doit reconnaître que l'institution des emprunts porte le caractère d'un grand progrès dans le mécanisme social. Mais, plus ce nouveau procédé est puissant, plus il est délicat à manier, plus les inconvénients qu'il produit sont effrayants. Qu'il nous suffise de rappeler les désastres pour ainsi dire journaliers et très-probablement irrémédiables que cause Y agiotage. Telle semble être la loi du progrès, que de grands inconvénients accompagnent toujours d'immenses avantages : ainsi la puissante locomotive traîne-t-elle après elle de formidables dangers.

§ if. — Comparaison entre l'impôt et l'emprunt.

337. L'emprunt n'est en dernière analyse qu'une variété particulière d'impôt. Car c'est par les contributions annuelles que les gouvernements prennent les fonds nécessaires pour payer aux préteurs ou aux rentiers de l'État l'intérêt convenu. Mais cette manière de lever l'impôt se distingue de toutes les autres par deux qualités qui lui

sont propres, et qui constituent un grand avantage et un grand inconvénient.

L'avantage est qu'une nation peut se procurer pour ainsi dire instantanément un capital considérable, en le demandant, comme disait Jacques Laflitte là où il est, c'est-àdire aux riches, ce qui ne serait pas toujours possible par le procédé de l'impôt, qui s'adresse, dans l'état général de l'assiette, plus souvent aux pauvres qu'aux riches.

L'inconvénient est que si le sacrifice des contribuables, des citoyens, n'est pas instantané, il devient infiniment prolongé, et porte sur des générations qui n'ont pas été consultées pour la dépense. Cet inconvénient serait amoindri si le capital emprunté était toujours consommé d'une manière reproductive (299) . Mais lorsqu'il est dissipé en folles expéditions, en salaires de fainéants, que d'embarras et de tempêtes ne lègue-t-on pas aux sociétés futures 8 !

Constatons donc bien que, par les emprunts, l'État consomme le revenu par anticipation; que le contribuable escompte sa propre contribution, afin de donner au gouvernement les moyens de dépenser dès à présent une contribution future, et qu'en outre l'intérêt et les autres frais de l'emprunt élèvent dans l'avenir les frais de production. Or, comme un prix élevé équivaut à une diminution de fonds productifs ou de revenus, il s'ensuit que les emprunts

1 Jacques Laffifte est un des hommes qui ont, de nos jours, le mieux expliqué les questions de finances ; mais il lui eût fallu plus d'études économiques. Ses discours aux chambres sont utiles a lire. Voyez aussi deux brochures qu'il a publiées : Tune en 1824, sous le litre de Réflexions sur la réduction de la renie et sur l'état du crédit; l'autre en 1828, sous le titre : Opinion sur le projet relatif à l'emprunt de quatre-vingts millions, chez Bossange.

— Citons encore les articles extraits du Globe, et publiés en 1831 par l'école saint-simonienne , sous le titre : Économie politique. Ce travail est de M. Prosper Enfantin.

1 Les prodigalités de Louis XIV et de ses successeurs ont une large purt de responsabilité dans les catastrophes de la révolution.

appauvrissent d'avance un pays par les dépenses que les gouvernements présents font aux frais des contribuables futurs, et par le renchérissement de tousles objets dcconsommation.

Constatons encore que l'emprunt crée une dette, dont l'intérêt doit être produit par le revenu d'un capital équivalent, et qui est pour ainsi dire paralysé pour la production sociale. Cette observation réduit, on le voit, à sa véritable valeur, l'avantage du crédit qui fait trouver plus facilement un capital plus disponible. Les citoyens ne sont ni plus ni moins chargés, mais ils sont mieux gabati (p. 548).

358. Nous venons de laisser (557) la responsabilité du choix entre l'impôt et l'emprunt au gouvernement. Si celui-ci s'adressait aux économistes, que lui répondraient-ils? — Si la voie des emprunts est la plus facile, quelquefois même la seule possible, c'est aussi la plus délicate à suivre, et celle que l'expérience a montrée la plus funeste. De sorte que le premier conseil à donner aux financiers est qu'ils ne sauraient avoir trop de réserve dans les dépenses qui nécessitent des emprunts, trop de souci dans leur emploi et les moyens de les rembourser. « Surmontons, a dit Hicardo 1 , les difficultés au fur et à mesure qu'elles se présentent, et soyons libérés de toutes dépenses anciennes. » L'opinion de cet économiste en pareille matière est fondamentale. Lorsqu'il condamne les emprunts et leurs conséquences, lorsqu'il signale les abus de l'agiotage, il faut se rappeler qu'il était devenu, par son talent, riche capitaliste, et qu'il a souvent pris part lui-même à la souscription des emprunts de l'Angleterre.

Cette opinion, outre qu'elle est, on le voit, abritée derrière des noms considérables, comme ceux de Ricardo,

* Encyclopédie britannique, article Fvuding syslem, cilé par J.-B. Say. Ricardo pensait qu'avec un bon système d'hypothèques les plus forts contribuables se procureraient facilement le surcroît d'impôts.

J.-B. Say, etc., peut se défendre par le sens commun et l'expérience. Le sens commun ne dit-il pas que l'état normal des finances d'un peuple, comme celles d'une grande société, d'une maison de commerce ou d'une famille, veut que les dettes ne soient contractées qu'avec la plus grande circonspection; et qu'une fois contractées, elles soient payées par des sacrifices immédiats et des économies. Penser que les nations ont des moyens financiers ou autres de se libérer, différents de ceux des simples particuliers, c'est croire au mouvement perpétuel, c'est être sous l'influence d'une aberration.

M. Mac Culloch, cité par J.-B. Say *, a fait dans la Revue d'Èdimbourg un relevé des contributions anglaises depuis la première guerre de 1793 jusqu'après la dernière de 1846. Il a trouvé en vingt-quatre ans un excès des dépenses sur les recettes de cent quatorze millions sterling , soit quatre et demi millions par an 3 . En commençant, les dépenses étaient de vingt-huit millions; en finissant, elles étaient de cent un millions. Plus tard, en 1827, onze ans après la paix, elles étaient encore de cinquante-quatre millions, et aujourd'hui, elles sont de trente millions sterling. N'est-il pas naturel, dit J.-B. Say, desupposer que les contribuables qui ont pu supporter des charges croissant d'année en année, jusqu'à excéder une dépense annuelle de cent un millions, pouvaient supporter, dès 171)3, une dépense de vingt-huit millions, plus quatre raillions et demi, c'est-à-dire trente-trois raillions sterling ou huit à neuf cents millions de francs.

Ainsi, il est bien évident que le peuple anglais paye après la paix bien plus qu'il n'eût payé pendant la guerre, sans

1 Cours d'économie politique, VIII* parlie, chap. XVI. » 112,500,000 francs. , ,

compter que, s'il n'eût pas fait la guerre à crédit, il y aurait rois plus d'économie, plus de prudence, et que sa politique n'aurait pas ensanglanté toute l'Europe.

8 III. — Sur la nécessité des emprunts publics.

559. On a dit que les emprunts étaient comme l'artillerie, et qu'un peuple ne pouvait s'en passer quand les autres y avaient recours. En admettant la comparaison, on voudra bien avouer que la meilleure condition pour contracter des emprunts est de ne rien devoir; car l'horreur des dettes prouve qu'on les paye quand on en fait.

Si donc il faut emprunter pour lutter, le meilleur moyen de réussir, d'obtenir du crédit, c'est de ne pas en user avant le moment fatal. Il est parfaitement inutile de se faire la main : les capitalistes ne sont pas comme les officiers, dont il faut toujours maintenir le cadre organisé. Ce serait d'ailleurs peine perdue; lorsque la crise est énergique, les capitaux des prêteurs de profession passent à l'ennemi, si celuici lui offre plus de chances de succès ; et la patrie ne peut les retenir que par l'appât des profits et à force de sacrifices.

C'est l'expérience qui a montré qu'on ne doit pas toujours compter sur le dévouement des prêteurs à la plus juste des causes. Ce qu'il leur faut, ce sont des garanties. En 1776, l'Angleterre trouvait des capitaux pour soutenir les injustes monopoles qu'elle voulait imposer aux États- Unis, et ceux-ci n'en trouvaient point pour assurer leur indépendance. La France n'en trouva pas pour lutter avec l'Europe, elle en eut pour payer ses vainqueurs. Jacques Laffitte a dit 1 : que si le gouvernement anglais est parvenu à emprunter vingt milliards en un demi-siècle, c'est

t Réflexions $ur la réduction de la rente, p. 24.

qu'il n'a pas fait une guerre qui ne fût éminemment nationale, et qui ne contribuât à procurer à son peuple ou plus de commerce ou plus de puissance.

Cette expérience prouve seulement que, lorsqu'un gouvernement pense comme les grands capitalistes, ceux-ci sont naturellement portés à lui venir en aide; mais elle ne prouve nullement que la cause défendue par l'Angleterre fût la plus juste. On a beaucoup vanté le patriotisme des prêteurs, qui n'étaient pas tous Anglais, dans cette mémorable lutte qui s'est terminée à Waterloo ; s'il y en a eu qui ont obéi à cette noble impulsion, un bien plus grand nombre a avancé ses capitaux à la Grande-Bretagne plutôt qu'à la France, uniquement parce que la situation de la Grande- Bretagne leur a inspiré plus de confiance que celle de la France, et qu'ils ont entrevu plus de profits avec Tune qu'avec l'autre.

Vers la fin du dernier siècle et le commencement de celui-ci, c'est principalement pour subvenir aux dépenses de la guerre que les gouvernements se sont livrés à l'emprunt. Jusqu'à ce jour, l'expérience a encore prouvé qu'une fois le danger passé, l'emprunt subsiste ; qu'on ne le rembourse pas ; que le passif des nations va grossissant comme la boule de neige, et qu'on perd l'espoir de trouver un soleil assez ardent pour fondre les masses qu'ont accumulées les discordes européennes. En ce moment, la France et l'Angleterre, pour ne parler que d'elles, ont un chancre qui les dévore. L'intérêt de la dette surcharge l'impôt ; l'impôt grossit les frais de production, et ceux-ci élèvent le prix des produits que le consommateur ne peut atteindre.

Il en est aussi des nations comme des particuliers : avec l'habitude et la facilité d'emprunter \ le premier prétexte

1 De 1689 à 1813, l'Angleterre a eu 63 années de paix et 61 de guerre.