La Constitution de 1791, fin du règne de Lonis

XVI. — Les doctrines des philosophes et des publicistes du dix-huitième siècle ont préparé les premières constitutions françaises. Les esprits éclairés de la nation étaient divisés en trois parties bien distinctes. Les uns se déclaraient partisans de la monarchie absolue ; parmi eux on comptait surtout les économistes. Quesnay ne voj'^ait dans le gouvernement représentatif qu'une chimère, cause de discordes entre les grands et d'accablements pour les petits*. Un autre économiste, Mercier de la Rivière, se déclare également partisan de la réunion de tous les pouvoirs entre les mains du roi, mais il fait cependant une exception pour le pouvoir judiciaire et, chose plus curieuse, tout en organisant en haut le despotisme légal, comme il le dit lui même, il veut pour les sujets toutes les libertés *. Voltaire, tout en rendant hommage au talent de l'économiste, ne peut s'em

^ Quesnay, Maximes générales du gouvernement économique d'un royaume agricole.

* Mercier de la Rivière, Ordre naturel et essentiel des sociétés politiques.

â04 LIVRE IX. — CHAPITRE I.

pêcher de railler une pareille doctrine, t II n*y a point, dit-il, d*Etat despotique par nature. II n*y a point de pays où une nation ait dit à un homme : Sire, nous donnons à votre gracieuse Majesté le pouvoir de prendre nos femmes, nos enfants, nos biens et nos vies et de nous faire empaler selon votre bon plaisir et vos adorables caprices. Le despotisme est Tabus de la royauté, comme Tanarchie est Tabus de la république. » Voltaire n'avait d'ailleurs aucune idée bien arrêtée, aucune préférence marquée pour une forme quelconque de gouvernement; il loue sans réserve les dernières années de Henri IV, celles de Louis XIV et de Louis XV pendant lesquelles ces princes ont gouverné par euxmêmes. Tout ce qu'il demande, c'est que le gouvernement, quelle que soit sa forme, se montre modéré et donne satisfaction à tous les intérêts. Il lui semble que, même dans les gouvernements qui paraissent les plus libres, l'arbitraire existe cependant, sauf à se cacher quelque part, et il désire alors que cet arbitraire soit équitable et éclairé «. Turgot, comme tous les économistes, met tout le pouvoir législatif à la disposition du roi, mais il crée des assemblées de paroisse, d'arrondissement,* de province et au sommet, une assemblée générale pour lui donner des conseils *.

La seconde école est celle des publicistes qui réclament franchement le régime représentatif. A leur tête, Montesquieu considère comme l'idéal du gouvernement, la forme de la monarchie anglaise : séparation des pouvoirs; souveraineté de la nation ; puissance législative confiée au corps des nobles et à un autre corps choisi pour représenter le peuple ; hérédité dans le corps des nobles ; initiative en matière d'impôt réservée à la chambre des représentants ; réunion périodique et à des intervalles rapprochés du corps législatif; droit de contrôle de la puissance législative sur la puissance executive; responsabilité des minis-

^ Voix du sage et du peuple, ' Mémoire sur les municipalités.

1res. Ces indications suffisent pour montrer que Montesquieu considérait la forme du gouvernement anglais comme la meilleure de toutes parce qu'elle concilie Tordre et la liberté.

Dans son Contrat social, Rousseau présente une doctrine bien plus hardie. La souveraineté réside dans la nation et tous les citoyens sont égaux entre eux ; mais pour pouvoir vivre en société, chacun d'eux aliène tous ses droits à la communauté qui est maîtresse de leur personne et de leurs biens en vertu du contrat social. C'est au peuple qu'il appartient d'exercer lui-même tous les pouvoirs, notamment le pouvoir législatif. Dans les Etats composés d'un grand nombre de citoyens, ceux-ci ne peuvent pas voter eux-mêmes et directement les lois, mais alors ils doivent donner à leurs représentants un mandat impératif pour que leur volonté seule s'exerce dans toutes les circonstances.

- Les doctrines de Montesquieu ont inspiré la Constitution de 1791 Totée par l'Assemblée nationale, comme celles de Rousseau ont pénétré dans la Constitution de 1793.

A la monarcliie limitée du moyen-âge avait succédé, dans les temps modernes, une monarchie de plus en plus absolue. Les libertés municipales des siècles précédents avaient presqu'entièrement disparu et les Elats Généraux qui cependant ne votaient pas la loi et se bornaient à émettre des vœux, n'avaient plus été réunis depuis 1614, lorsque Louis XVI se décida, en 1788, à les convoquer pour mettre terme à des crises financières et donner aussi satisfaction à l'élan de la nation qui tendait vers une nouvelle forme de gouvernement. Les Etats Généraux devinrent, le 17 juin 1789, Assemblée nationale et reçurent dans la suite, pour avoir édifié la Constitution de 1791, le titre d'Assemblée nationale constituante. Cette assemblée, composée d'un grand nombre d'hommes éminents, a accompli une œuvre gigantesque : elle a supprimé une société et elle en a construit une autre, fondée sur l'égalité civile et

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politique, sur la liberté des personnes et des biens, sur rindépendance du pouvoir temporel, sur la liberté de conscience et enfin sur toutes les autres libertés consacrées par notre droit public moderne.

La Constitution des 3-14 septembre 1791 n'est pourtant certes pas l'œuvre la plus parfaite de la première de nos assemblées. On ne songeait pas encore, à cette époque^ & supprimei' la monarchie. La guerre d'Amérique avait, il est vrai, éveillé l'attention de quelques esprits sur la forme du gouvernement républicain: mais c'était là une très rare exception. Les membres de l'Assemblée constituante songeaient à organiser une monarchie limitée, semblable, sous plus d'un rapport, à celle de l'Angleterre. Toutefois, dans la crainte de laisser trop de pouvoir à la monarchie, inquiétée par les hésitations du roi, qui parfois se laissait aller aux influences de la cour, l'Assemblée constituante en arriva à ne laisser presqu'aucune autorité au pouvoir royal ; le roi n'était plus, comme on l'a dit, que le premier huissier du royaume.

La Constitution de 1791 proclame que la souveraineté est une, indivisible, inaliénable et imprescriptible* Cette souveraineté appartient à la nation ; aucune section du peuple, ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice. Mais la nation ne peut exercer les pouvoirs que par délégation. Cette délégation est donnée au corps législatif et au roi.

L'assemblée nationale, formant le corps législatif, est permanente, et n'est composée que d'une chambre. L'Assemblée législative compi^end sept cent quarante^inq membres, élus pour deux ans ; elle est soumise à renouvellement intégral et ne peut pas être dissoute par le roi. Ses membres sont élus au suffrage universel fonctionnant à deux degrés. A cet effet, les citoyens actifs doivent se réunir, tous les deux ans, en assemblées primaires, dans les villes et dans les cantons >. Les assemblées primaires

' Pour être citoyen actif, il faut : être né ou devenu Friiifaifl ; être igh

LES GONSTITUTIOKS DB LA FRAKGE 207

nomment des électeurs du second degré en proportion du nombre des citoyens actifs, domiciliés dans la ville ou le canton : un électeur à raison de cent citoyens actifs présents ou non à rassemblée ; deux depuis cent cinquante et un (151) jusqu'à deux cent cinquante, et ainsi de suite. Pour pouvoir être choisi électeur du second degré, il faut justifier d*un revenu égal à deux cents journées de travail ou cent cinquante, ou cent, suivant la nature des biens et les localités. Ces électeurs du second degré forment, dans chaque département, un collège électoral qui nomme les députés du département et des suppléants en nombre égal au tiers de ces députés.

Tous les citoyens actifs, quels que soient leur état, profession et contributions, peuvent être élus représentants de la nation. Toutefois la plupart des fonctions publiques, même celle de ministre, sont incompatibles avec le mandat de représentant. D'un autre côté, les membres du Corps législatif ne peuvent pas être immédiatement réélus ; il faut attendre l'expiration d'une législature. Cette disposition malencontreuse priva les membres de la Constituante du droit de siéger dans l'assemblée qui lui succéda; des hommes nouveaux et sans expérience furent chargés de continuer son œuvre et la compromirent.

A Touvertare de chaque assemblée, les représentants doivent prononcer tous ensemble, au nom du peuple français, le serment de f vivre libres ou mourir. » Ils jurent ensuite, chacun séparément : • de maintenir de tout leur pouvoir la constitution du royaume ^ décrétée par V Assemblée Nationale Constituante, aux années 1789, 1790 et 1791 ; de ne rien proposer ni consentir, dans le

de vingt-ciaq ans accomplis ; être domicilié dans la ville ou dans le canton depuis le temps déterminé par la loi ; payer, dans un lieu quelconque du royaume, une contribution directe au moins égale k la râleur de trois journées de travail et en représenter la quittance ; n'être pas dans un état de domesticité, c*est-&-dire de serviteur à gages ; être inscrit dans la municipalité de son domicile, au rôle des gardes nationales ; avoir prêté le serment civique.

âd8 LtYRE IX. — GHAPlTftfi I.

cours de la législature, qui puisse y porter atteinte, et dêtre en tout fidèles à la nation^ à la loi et au Roi. • Les représentants sont inviolables : ils ne peuvent être recherchés, accusés ni jugés en aucun temps pour ce qu'ils ont dit, écrit ou fait dans l'exercice de leurs fonctions.

Le roi reçoit de la nation la délégation du pouvoir exécutif ; ce pouvoir est exercé sous son autorité par des ministres et autres agents responsables. La personne du roi est inviolable et sacrée ; son seul titre est : Roi des Français, La Constitution a soin d'ajouter t qu'il n'y a point en France d'autorité supérieure à celle de la loi ; le roi ne règne que par elle, et ce n'est qu'au nom de la loi qu'il peut exiger l'obéissance. » Le roi, à son avènement au trône, prête, devant l'Assemblée, le serment • d'être fidèle à la nation et à la loi, d'employer le pouvoir qui lui est délégué à maintenir la constitution décrétée par r Assemblée Nationale Coiistituante auœ années 1789, 1790. 1791, et à faire exécuter les lois. » Si le roi refuse de prêter serment ou le rétracte, il est considéré comme abdiquant la royauté. Tous les biens appartenant au roi à son avènement au trône, sont acquis à la nation, mais il a droit à une liste civile, votée par l'Assemblée pour la durée du règne. Le roi nomme et révoque les ministres qui ne peuvent être choisis parmi les membres de l'assemblée ni parmi les membres du tribunal de cassation ou du haut jury. Les ministres sont responsables : de tous les délits par eux commis contre la sûreté nationale et la constitua tion ; de tout attentat à la propriété et à la liberté individuelle; de toute dissipation des deniers destinés aux dépenses de leur département. La constitution indique ellemême les causes de responsabilité pénales ; elle ne parle pas delà responsabilité politique, mais elle a soin d'ajouter qu'en aucun cas, l'ordre du roi, verbal ou par écrit, ne saurait soustraire un ministre à la responsabilité.

Le roi ne peut pas déclarer seul la guerre : celle-ci n'est décidée que par un décret du Corps législatif rendu sur la

proposition formelle et nécessaire du roi et sanctionnée par lui. Tous les traités de paix, d'alliance ou de commerce, doivent aussi être ratifiés par l'Assemblée.

Le roi sanctionne les lois; il peut refuser son consentement, mais ce refus n'est que suspensif. Le roi est tenu d'exprimer son consentement ou son refus sur chaque loi dans les deux mois de la présentation. Toute loi à laquelle le roi a refusé son consentement ne peut lui être représentée par la même législature ; si la législature suivante lui soumet la même loi, le roi peut encore apposer son veto suspensif. Mais la troisième législature présente-t-elle à son tour cette loi à la sanction du roi, celui-ci n'a plus le droit de refuser son consentement. Le pouvoir exécutif est aussi chargé de la promulgation des lois.

Quanta l'administration de la France, elle reposait sur la nouvelle division en départements, districts(on dit aujourd'hui arrondissements), cantons et municipalités. II était établi, dans chaque département, une administration supérieure, et, dans chaque district, une administration subordonnée. Les administrateurs des départements ou des districts étaient élus à temps par le peuple pour exercer, sous là surveillance et l'autorité du roi, les fonctions administratives. Ils étaient spécialement chargés de répartir les contributions directes et de surveiller les deniers provenant de toutes les contributions et revenus publics dans leur territoire. Il appartenait au pouvoir législatif de déterminer les règles et le mode de leurs fonctions. Le roi avait le droit d'annuler les actes des administrateurs de département, contraires aux lois ou aux ordres qu'il leur avait adressés. Il pouvait aussi les suspendre dans certains cas. De leur côté, les administrateurs de département avaient le droit d'annuler les actes des administrateurs de district. Chaque administration de département était composée de trente-six membres, choisis par les électeurs du département. Cette administration élisait huit membres pris dans son sein et qui constituaient le directoire,c'est-à-

OLAS. Dr. FR. — T. H. 14

dire le pouvoir exécutif du département. D'ailleurs les membres du directoire ne cessaient pas de faire partie de l'administration du département avec laquelle ils délibéraient dès qu'ils avaient rendu leurs comptes annuels.

Chaque administration de district était composée de douze membres nommés par les électeurs du district ; elle choisissait, dans son sein, un directoire de quatre membres chargé de l'autorité active. Ces quatre membres ne cessaient d'ailleurs pas de faire partie de l'administration du district avec laquelle ils délibéraient dès qu'ils avaient rendu leurs comptes annuels.

Enfin, dans chaque commune, il y avait un maire, un corps municipal composé d'officiers municipaux, un conseil général composé d'abord des membres du corps municipal et, en outre, d'un nombre double de notables. L'action appartenait au bureau, composé du tiers des officiers municipaux, et du maire président; la délibération ordinaire appartenait au corps municipal et la délibération dans les cas extraordinaires, au conseil général de la commune. Ces corps municipaux étaient d'ailleurs subordonnés à l'administration du district comme celle-ci Tétait à l'administration du département *.

La constitution de 1791 fonctionna mal et n'eut qu'une existence éphémère. La confiance n'existait pas entre le roi et l'Assemblée; le roi effrayait parfois l'Assemblée par des menaces de retour au pouvoir absolu ; l'Assemblée effrayait le roi par sa volonté bien arrêtée de supprimer Tancien régime et d'affaiblir outre mesure l'autorité royale. La responsabilité des ministres n'était elle-même pas encore bien nettement dégagée. Enfin, les passions du moment exerçaient leur influence comme sur toutes autres choses. Les membres de la Constituante avaient eu le tort de se déclarer inéligibles à l'assemblée qui devait leur

1 Cpr. sur ces difTérents poinU, loi des 2-14 décembre 1789, loi des 22 décembre 1789-8 janvier 179 ).

LES aONSTITUTIONS DE LA FRANGE 211

succéder, et la Législative, composée d'hommes nouveaux, ne sut pas affermir leur œuvre; elle Tébranla môme par ses exagérations.

L'Assemblée législative ne fut, comme on Ta dit souvent, qu'une transition de la Constituante à la Convention.

Celle-ci fut installée le 20 septembre 1792 ; dès le lendemain, elle décréta à Tunanimité Tabolition de la royauté et rétablissement de la république une et indivisible.

249. La ooDstitution de 1793, la première républi* que. — A cette nouvelle forme de gouvernement, une Constitution était nécessaire ; ce fut celle du 24 juin 1793, Yotée par la Convention et soumise à l'approbation du peuple, qui l'accepta par 1,801,918 suffrages. Cette constitution ne reçut d'ailleurs aucune application. Menacée de toutes parts, la Convention chercha son salut dans une dictature et rendit un décret qui organisa le gouvernement provisoire et révolutionnaire. Il faut cependant s'arrêter un instant à cette Constitution pour faire connaître le gouvernement étrange qu'elle organisait.

La Constitution de 1793 débute, comme celle de 1791, par une déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; on continue à oublier les devoirs. Elle fait participer aussi largementque possible le peuple tout entier à la vie politique. Ainsi le peuple nomme directement ses députés ; il délègue à des électeurs le choix des administrateurs, des arbitres publics, des juges criminels et de cassation. Les assemblées primaires élisent directement les députés et tout Français exerçant les droits de citoyen est éligible dans toute la république. Ce sont elles aussi qui choisissent les électeurs de département chargés de nommer les administrateurs, les arbitres publics et les juges.

Il n'existe qu'un Corps législatif permanent et renouvelé tous les ans. Il propose les lois et rend des décrets. Les projets de lois sont pré-édés d'un rapport; la discussion ne peut s'ouvrir et la loi ne peut être provisoirement arrêtée

que quinze jours après le rapport. Le projet voté par le Corps législatif est imprimé et envoyé à toutes les communes de la République.Quarante jours après l'envoi de la loi proposée, si dans la moitié des départements plus un, le dixième des assemblées primaires de chacun d'eux, régulièrement formées, n'a pas réclamé, le projet est accepté et devient loi. S'il y a réclamation, le Corps législatif convoque les assemblées primaires qui votent par oui et par non.

Le pouvoir exécutif est remis entre les mains d'un conseil composé de vingt-quatre membres, renouvelé par moitié à chaque législature. L'assemblée électorale de chaque département nomme un candidat à ce conseil, et le Corps législatif choisit, sur la liste générale, les vingt-quatre membres. Ce conseil est sous la surveillance constante du Corps législatif.

Il y a, dans chaque commune, une administration municipale ; dans chaque district, une administration intermédiaire ; dans chaque département, une administration centrale. Les officiers municipaux sont élus par les assemblées de commune, les administrateurs par les assemblées de département et de district ; tous sont renouvelés chaque année par moitié. Si dans la moitié des départements plus un, le dixième des assemblées primaires de chacun d'eux, régulièrement formées, demande la révision de l'acte constitutionnel, ou le changement de quelques-uns de ses articles, le Corps législatif est tenu de convoquer toutes les assemblées primaires de la République pour savoir s'il y a lieu à une Convention nationale. La Convention nationale est formée de la môme manière que les législatures et en réunit les pouvoirs. Aux termes de l'article 117, «elle ne s'occupe, relativement à la constitution, que des objets qui ont motivé sa convocation. •

Cette constitution resta inerte sous le poids de la démocratie absolue et après le 9 thermidor, la Convention rendue à elle-même, fut la première à comprendre qu'une pareille machine ne pouvait pas être mise en mouvement.

En réponse à ceux qui demandaient le maintien de la Constitution de 1793, le président de la commission des onze fit cette belle réponse : t Que la Constitution de 93, qui organisait Tanarchie,^ soit dans un éternel oubli! •Que vos souvenirs, qui vous ont fait sentir la nécessité d'une constitution définitive et d*un gouvernement ferme, vous avertissent sans cesse d'en écarter les germes d'anarchie, tous les levains de discorde, tous les principes de démagogie qui nous ont coûté tant de pleurs et de sang. •

Avant de se séparer, la Convention vota la constitution de Tan III, confirmée par 914,853 suffrages et qui organisa le gouvernement du Directoire.