La Constitution de l'an Œ; le Directoire

Comme les deux précédentes, cette constitution débute par une déclaration des droits de riiomme et dû citoyen ; mais cette fois au moins on a le soin de parler aussi des devoirs. D'ailleurs cette Constitution témoigne, dans son organisation politique, de l'expérience révolutionnaire. Elle repousse l'autorité absolue, aussi bien celle d'un homme gue celle d'une assemblée, pour en revenir au principe de la séparai ion des pouvoirs. On a môme soin de partager le pouvoir entre deux assemblées : le Conseil des Cinq-Cents propose la loi et celui des Anciens la vote. Le pouvoir exécutif est confié à un Directoire de cinq membres.

Le suffrage universel continue à fonctionner à deux degrés. Les assemblées primaires se réunissent : pour accepter ou rejeter les changements à l'acte constitutionnel, proposés par les assemblées de révision et dont nous parlerons plus loin ; pour faire les élections qui leur appartiennent suivant l'acte constitutionnel. Elles s'assemblent de plein droit le l®"* germinal de chaque année et procèdent selon qu'il y a lieu, à la nomination : des électeurs du second degré, formant l'assemblée électorale de dépar

tement ; du juge de paix et de ses assesseurs ; du président de Tadministration municipale du canton ou des offîciera municipaux dans les communes au-dessus de cinq mille habitants <.

Les électeurs du second degré sont nommés par les assemblées primaires, en raison du nombre des citoyens de ces assemblées, pour une année seulement et ne peuvent être réélus qu'après un intervalle de deux années. Pour pouvoir être nommé électeur du second degré, il faut être citoyen français, âgé de vingt-cinq ans, propriétaire, usufruitier, locataire ou fermier de biens dont le revenu doit être égal & 100, 150 ou 200 Journées de travail, suivant les localités. Ces électeurs du second degré se réunissent chaque année de plein droit en un collège électoral, établi au cheMieu de département et qui nomme, s'il y a lieu : les membres du Corps législatif, savoir : les membres du Conseil des Anciens, ensuite les membres du Conseil des Cinq-Cents, les membres du tribunal de cassation, les hauts jurés, les administrateurs de département, les président, accusateur public et greffiers du tribunal criminel, les juges des tribunaux civils de département. En cas de contestation sur la validité de Tune de ces élections, il est statué par le Conseil des Cinq-Cents.

Le pouvoir législatif est, on s'en souvient, partagé entre le Conseil des Cinq-Cents et celui des Anciens. Chaque département concourt, à raison de sa population, à la nomination des membres du Conseil des Anciens et des membres du Conseil des Cinq-Cents. L'un et l'autre Conseils sont renouvelés tous les ans par tiers. Mais les membres sortants sont immédiatement rééligibles ; après cette seconde réélection, il faut un intervalle de deux ans pour pouvoir être élu une troisième fois. Le Corps législatif est permanent ; il peut néanmoins s'ajourner à des termes

* Immédiatement après ces élections, il se tient, dans les communes au-dessous de cinq mille habitants, des assemblées communales qui élisent les agents de chaque commune et leurs adjoints.

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qu'il désigne. D'après Tartiole 68, les membres du Corps législatif reçoivent une indemnité annuelle ; elle est, dans l'un et l'autre Conseils, fixée & la valeur de trois mille myriagrammes de froment (six cent treize quintaux, trente-deux livres).

Le Conseil des Cinq-Cents est ainsi appelé précisément parce qu'il est invariablement fixé à ce nombre. Pour en être élu membre, il faut être âgé de trente ans accomplis et avoir été domicilié sur le territoire de la République pendant les dix années qui ont immédiatement précédé l'élection. Toute proposition de loi faite par un membre du Conseil des Cinq-Cents est, à moins d*urgence, soumise à trois délibérations successives, séparées les unes des autres par un intervalle de dix jours au moins. Lorsqu'un projet a été repoussé, il ne peut plus être présenté avant l'expiration d'une année ; s'il est adopté, il prend le nom de résolution et est transmis au Conseil des Anciens.

Le Conseil des Anciens est composé de 950 membres. Pour pouvoir être élu membre du Conseil des Anciens, il faut avoir atteint l'âge de quarante ans, être tnarié ou veuf, avoir été domicilié pendant les quinze années qui ont précédé l'élection. Ce Conseil des Anciens est spécialement chargé d'approuver ou de rejeter les résolutions du Conseil des Cinq-Cents ; il n'a pas l'initiative des lois. Si la proposition a été déclarée urgente par le Conseil des Cinq-Cents, celui des Anciens délibère pour approuver ou rejeter l'acte d'urgence, il ne délibère point sur le fond de la résolution. Si la résolution n'est pas précédée d'un acte d'urgence, il en est fait trois lectures à cinq jours d'intervalle au moins. Les résolutioùs du Conseil des Cinq-Cents, adoptées par le Conseil des Anciens, deviennent alors des lois. Le Conseil des Anciens ne peut d'ailleurs qu'adopter ou repousser en bloc les résolutions des Cinq-Cents : il n'aurait pas le droit de voter certaines parties d'une résolution et de rejeter les autres. Lorsque les Anciens ont repoussé une résolution des Cinq-Cents, ceux-ei ne peu-

vent plus la représenter pendant une année. Par exception, il est une proposition qui peut provenir du Conseil des Anciens et qui ne saurait même émaner que de lui : c'est celle qui a pour objet de changer la résidence des assemblées législatives.

Le pouvoir exécutif est délégué à un Directoire de cinq membres, élus de la manière suivante par les assemblées législatives. Le Conseil des Cinq-Cents forme, au scrutin secret, une liste décuple du nombre des membres du Directoire qui sont à nommer et la présente au Conseil des Anciens ; celui-ci choisit au scrutin secret dans cette liste. Les membres du Directoire doivent être âgés de quarante ans au moins ; ils ne peuvent être pris que parmi les citoyens qui ont été ministres ou membres de Tune des deux assemblées législatives. D'ailleurs, il y a incompatibilité entre la qualité de membre de Tune des assemblées et celle de directeur ou de ministre, et cette incompatibilité survit même, pendant un an, à Texpiration du mandat législatif. Le Directoire se renouvelle partiellement chaque année par l'élection d'un nouveau membre. Aucun des membres sortants ne peut être réélu qu'après un intervalle de cinq ans. L'ascendant et le descendant en ligne directe, les frères, l'oncle et le neveu, les cousins germains et les alliés à ces divers degrés, ne peuvent être en même temps membres du Directoire, ni s'y succéder, qu'après un intervalle de cinq ans.

Chaque membre du Directoire le préside à son tour durant trois mois seulement. Le Directoire exécutif ne peut délibérer s'il n'y a trois membres présents au moins.

Le Directoire est chargé de la promulgation des lois ; il prend toutes les mesures destinées à en assurer l'exécution ; il dispose de la force armée, mais en aucun cas le Directoire collectivement, ni aucun de ses membres, ne peut la commander, ni pendant le temps de ses fonctions, ni pendant les deux années qui suivent immédiatement l'expira! ion de ces mêmes fonctions. Le Directoire jouit d'un

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pouvoir exceptionnel en cas de conspiration contre la sûreté intérieure ou extérieure de l'Etat. Il peut décerner des mandats d'amener et même des mandats d'arrêt contre ceux qui sont présumés les auteurs ou les complices ; il a le droit de les interroger, mais il est obligé, sous les peines portées contre le crime de détention, de les renvoyer par devant l'officier de police, dans le délai de deux jours, pour procéder suivant les lois.

Le Directoire nomme et révoque les'ministres, les généraux, les membres du ministère public, le receveur des impositions directes de chaque département, les préposés en chef des administrations financières, les fonctionnaires des colonies, les ambassadeurs, etc.

Les ministres ne forment point un conseil ; leur nombre est fixé par les assemblées législatives.

Le Directoire a quatre messagers d'Etat qu'il nomme et peut destituer. Ils portent aux deux Corps législatifs les lettres et les mémoires du Directoire ; ils ont entrée, à cet effet, dans le lieu des séances du Corps législatif. C'est par leur intermédiaire que le Directoire peut inviter, par écrit, comme il en a le droit, le Conseil des Cinq-Cents à prendre un objet en ccfnsidération ; il a le droit de lui proposer des mesures, mais non des projets rédigés en forme de loi*.

La constitution de Tan III s'occupe aussi des administrations locales et de l'organisation de la justice. La domination de la commune de Paris et l'anarchie des 48,000 communes des départements avaient provoqué une réaction ; la constitution de l'an III supprima la représentation des districts et celle des communes : elles furent remplacées par des municipalités de canton. Chaque municipalité devait avoir une certaine population, mais elle ne pouvait excéder

'Les membres du Directoire résident dans la môme commune que le Corps législatif; ils sont logés aux frais de la République et dans un même édifice. Le traitement de chacun d*eux est Axé, pour chaque année^ h la valeur de 50,000, myriagrammes de froment (10,222 quintaux).

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un maximum déterminé, de sorte que les grandes Tilles étaient démembrées en plusieurs municipalités.

Chaque administration de département est composée de cinq membres, âgés de vingt-cinq ans au moins ; elle est renouvelée par cinquième tous les ans.

Chaque canton comprend au moins une administration municipale; il peut, d*aprës sa population, en compter même plusieurs. Toute commune dont la population s'élève depuis 5,000 habitants jusqu'à 100,000, a pour elle seule une administration municipale. Dans chaque commune dont la population est inférieure à 5,000 habitants, il est établi un agent municipal et un adjoint, âgés de vingtcinq ans au moins. La réunion des agents municipaux de chaque commune forme la municipalité du canton. Il y a de plus un président de l'administration municipale choisi dans le canton. Dans les communes dont La population s'élève de 6 à 10,000 habitants, il y a cinq ofûciers municipaux; sept, depuis 10^000 Jusqu'à 50.000; neuf, depuis 60«000 jusqu'à 100,000. Dans les communes dont la population excède 100,000 habitants, il est établi au moins trois administrations municipales. Les membres de toute administration municipale sont nommés pour deux ans et renouvelés chaque année par moitié ou par partie la plus approximative de la moitié. Les administrateurs de département et les membres des administrations municipales peuvent être réélus une fois sans intervalle, mais il faut ensuite un intervalle de deux années avant qu'on puisse être réélu pour la troisième fois.

Le Directoire nomme, auprès de chaque administration départementale et municipale, un commissaire qu'il peut révoquer. Ce commissaire surveille et requiert l'exécution des lois. D'ailleurs, établi près de chaque administration locale, il doit être pris parmi les citoyens âgés de vingtcinq ans au moins, domiciliés depuis un an dans le département où cette administration fonctionne.

Les administrations municipales sont subordonnées aux

administrations de département et celles-ci aux ministres. En conséquence, les ministres peuvent annuler, chacun dans sa partie, les actes des administrations de département, et celles-ci les actes des administrations municipales, lorsque ces actes sont contraires aux lois ou aux ordres des autorités supérieures. Les ministres ont aussi le droit de suspendre, dans ces mêmes cas, les administrateurs de département et celles-ci les membres des administrations municipales; mais toutes ces suspensions doivent être confirmées par le Directoire. Celui-ci peut aussi annuler immédiatement les actes des administrations départementales ou municipales et suspendre leurs membres. Lorsque les cinq membres d'une administration départementale sont destitués, le Directoire exécutif pourvoit à leur remplacement*iusqu'à l'élection suivante; mais il ne peut choisir leurs suppléants provisoires que parmi les anciens administrateurs du même département.On voit que la constitution de l'an III commençait à donner au pouvoir central une certaine action sur les autorités locales.

Cette Constitution de Tan III s'occupe aussi deTadministration de la justice, de la force armée, de l'instruction publique *, des finances, des relations extérieures. Elle prévoit le cas oii ily aurait lieu de la réviser, mais elle soumet cette révision à de nombreuses restrictions. La proposition n'en peut être faite que par le Conseil des Anciens et elle est soumise à la ratification du Conseil des Cinq-Cents ; cette proposition doit être renouvelée dans un espace de neuf . années, à trois époques éloignées Tune de l'autre de trois années ; alors seulement une assemblée de révision est convoquée. Cette assemblée, formée de deux membres par département, élus sous les conditions des membres du Corps législatif et de la même manière, doit se borner à la

* L'article 3C 0 consacre le principe de la liberté de renseignement, et Pariide 296 porte : « Il y a dans la République des écoles primaires où les élèves apprennent & lire^ à écrire, les éléments du calcul et de la morale. »

révision des articles qui lui ont été indiqués. Les citoj^ens qui sont membres du Conseil des Anciens ou de celui des Cinq-Cents, au moment où est convoquée l'Assemblée de révision, ne peuvent pas en faire partie.

Cette constitution de Tan III était bien supérieure aux précédentes: elle contenait une division des pouvoirs qui était très sage ; elle se proposait surtout d'empêcher à jamais le renouvellement des excès commis pendant les années précédentes. Ainsi on avait confié le pouvoir exécutif à plusieurs personnes avec une autorité très restreinte et de courte durée pour empêcher à la fois des ambitions personnelles de viser à la dictature et aussi la formation d'un nouveau comité de Salut public. Peut-être cette constitution de Tan III aurait-elle pu fonctionner régulièrement et à la satisfaction générale dans des temps calmes. Mais les troubles étaient à peine apaisés ; tous les partis s'agitaient encore & l'intérieur; nous étions en guerre sur presque toutes nos frontières; la détresse financière était extrême et enfin le niveau moral de la nation continuait à baisser sensiblement. Dans de pareils temps, le pouvoir exécutif doit être fort et énergique. Or cinq directeurs en désaccord continuel et parmi lesquels la majorité pouvait se modifier chaque année par suite du changement de l'un des membres, manquaient de l'unité et de la force nécessaires. L'autorité morale du Directoire ne relevait même pas l'autorité limitée que la constitution lui conférait: sauf Carnot, les quatre autres membres du premier Directoire étaient à peu près inconnus.

Aussi le gouvernement du Directoire fut encore une triste époque pour la France. Les Conseils entre eux et les directeurs avec les Conseils, étaient en lutte perpétuelle. De tous côtés on demandait la suppression du Directoire et, pour se maintenir, le pouvoir exécutif fut obligé de mettre la main sur les libertés publiques et môme de faire des coups d'Etat. La constitution de Tan III qui proclamait la liberté de la presse était votée depuis sept mois à peine

et déjà une loi du 27 germinal an IV punit de mort tous ceux qui, par leurs discours, ou par leurs écrits imprimés, distribués ou affichés, provoquent à des attentats contre la constitution. L'année suivante, le 18 fructidor an V, la majorité du Directoire, appuyée par celle du Conseil des Anciens et du Conseil des Cinq-Cents, se permet un véritable coup d'Etat contre le parti roj^aliste: elle ordonne la déportation en masse de deux des directeurs, de trois généraux, de quarante-deux membres du Conseil des Cinq- Cents, de onze du Conseil des Anciens et les propriétaires, entrepreneurs, directeurs, auteurs et rédacteurs de quarante-deux journaux. Mais les patriotes, fiers de cette victoire, en abusèrent au point de se permetlre en l'an VI des élections anarchistes. Un message du Directoire appela Fattention du Conseil des Cinq-Cents sur ces élections et une loi du 22 floréal an VI en ■ annula soixante, le plus souvent sans aucun fondement sérieux ; aussi a-t-on dit que cette loi fut, à son tour, un véritable coup d'Etat. Bientôt les deux Conseils essayèrent à leur tour de dominer le Directoire. La nomination du directeur Treilhard fut annulée comme illégale. Il est vrai que, d'après la constitution, il ne pouvait être élu directeur qu'un an après l'expiration de son mandat législatif; or il avail été nommé directeurquatre jours auparavant; maison l'avait laissé siéger pendant treize mois sans réclamations et au moment même où la nullité de son élection était démandée, on se gardait bien d'attaquer celle de Siéj^ès qui se trouvait pourtant dans le même cas. Les Conseilseurent le dessus: non seulement ils annulèrent l'élection de Treilhard, mais ils forcèrent même deux autres directeurs à donner leur démission.

Pendant ce temps, l'anarchie régnait dans le pays. Les Conseils votèrent une loi dite des otages pour mettre un terme à cet état de choses ; mais ce fut une des plus lamentables mesures de ce temps, et elle souleva la réprobation publique. Ces otages devaient être pris parmi les parents

d'émigrés; ils étaient déclarés responsables des assassinats et brigandages commis en haine de la République. En conséquence, toutes les fois qu'un fonctionnaire public ou un acquéreur de biens nationaux était assassiné, le Directoire avait le droit de déporter quatre otages pour chaque individu assassiné; le séquestre devait être apposé sur les biens des otages déportés et était maintenu jusqu'à l'exécution des condamnations prononcées contre eux. On était partout efflrayé de la marche que prenaient les affaires et tous ceux qui étaient intéressés à jeter la crainte parmi les populations, exploitaient cette situation à leur profit. On disait hautement que la terreur était proche et que le régime de la liberté allait bientôt conduire à celui de Téchafaud. Jamais les circonstances n'avaient été plus favorables pour un acte de violence. Le général Bonaparte en profita pour faire le coup d'Etat du 18 brumaire. L'œuvre de la force terminée, les deux Conseils, composés seulement des membres qui approuvaient le coup d'Etat, adoptèrent d'urgence, le 18 brumaire, les résolutions suivantes : le Directoire est supprimé ; une grande partie des représentants sont exclus des Conseils ; il est créé une commission consulaire executive, composée des citoyens Siéyès, Roger- Ducos, ex-directeurs, et Bonaparte, général, qui porteront le nom de consuls de la République française. Ces trois consuls recevaient provisoirement la dictature. Les deux Conseils s'ajournaient après avoir nommé, l'un et l'autre, une commission chargée de les remplacer et de préparer une constitution. Siéyès, l'un des trois consuls, avait plusieurs fois proposé, mais sans succès, une constitution ; il la reproduisit et la fit adopter en grande partie, sauf en ce qui concerne le pouvoir exécutif. Dans le projet de Siéyès, le Sénat devait nommer un grand électeur dont la seule fonction aurait consisté à choisir deux consuls, l'un de la paix, l'autre de la guerre, et ces deux consuls auraient nommé les ministres ; ceux-ci à leur tour auraient choisi lês administrateurs parmi les citoyens pris sur les listes

dont il sera parlé plus loin. Tout oe système reposait sur cette idée que la confiance vient d'en bas et le pouvoir d'en haut. On écartait les choix faits par passion, en retirant aux électeurs le droit de désigner les administrateurs et les juges; on empêchait le gouvernement de se laisser aller à Tarbitraire et au favoritisme, en l'obligeant & choisir les magistrats et les fonctionnaires sur certaines listes provenant d'élections. Quant au grand électeur, en retour de sa seule fonction consistant i nommer et révoquer les consuls, on lui aurait accordé six millions et des palais somptueux.. S'il avait porté ombrage au Sénat, celui-ci aurait eu le droit de l'absorber en le nommant sénat eur.Bonaparte, qui se savait appelé à jouer un grand rôle, repoussa cette combinaison; il voulait plus de pouvoirs si on le choisissait comme grand électeur et n'en être pas réduit, comme il le disait lui-môme, au rôle d'un porc à l'engrais; il n'entendait subir aucun pouvoir supérieur au sien si on le choisissait comme consul. Aussi s'arrêta-t-on à l'idée de trois consuls, le premier ayant des pouvoirs beaucoup plus étendus que les deux autres.