La Constitution de 1852, le secocd Empire

L'esprit de la Constitution de 1852 est tracé à grands traits dans la proclamation au peuple français qui la précède : elle prend comme modèle la constitution de Tan VIII. € Puisque la France, portait la proclamation, ne marche depuis cinquante ans qu'en vertu de l'organisation administrative, militaire, judiciaire, religieuse, financière, du Consulat et de l'Empire, pourquoi n'adopterions-nous pas aussi les institutions politiques de cette époque?Créées par la même pensée, elles doivent porter en elles le même caractère de nationalité et d'utilité pratique. En effet, ainsi que je l'ai rappelé dans ma proclamation, notre société actuelle, il est essentiel de le constater, n'est pas autre chose que la France régénérée par la Révolution de 89 et organisée par l'Empereur. »

Le développement historique de la Constitution de 1852 peut se ramener à trois périodes : la première est celle de formation pendant laquelle on prépare d'abord, on organise ensuite l'empire; la seconde est celle de l'empire, gouvernement absolu ; pendant la troisième, l'empire se transforme et devient gouvernement parlementaire.

276 LIVRE lî. — CHAPITRE I.

La Constitution du 14 janvier 1852 consacrait, en effet, encore le principe républicain; mais personne ne doutait que Tempire ne fût proche. Elle consacrait aussi la souveraineté du peuple, principe fondamental des pouvoirs constituants et constitués, mais elle admettait en môme temps une notion abstraite d'un pouvoir distinct de la société et dérivant de Dieu. Cette distinction entre la souveraineté et le pouvoir était, d'ailleurs, bien confuse et sans utilité pratique. La Constitution de 1852 entendait, en définitive, constater, comme celle de 1848, que la souveraineté du peuple n'est pas absolue, ainsi que le proclamait à tort la déclaration des droits de 1789, mais relative : il y a une souverainté supérieure à celle de la nation, la souveraineté de Dieu et de la loi morale, qui seule est absolue. D'ailleurs, la Constitution de 1852 se bornait à rappeler qu'elle consacrait le droit public appliqué depuis 1789 ; il semblait puéril de rappeler l'égalité des Français devant la loi, la liberté de conscience, etc., et, en môme temps, on se dispensait de dire ce que Ton ferait de la liberté de la presse et du droit de réunion.

Beaucoup d'esprits avaient reproché à la Constitution de 1848 d'avoir proclamé le suffrage universel direct et organisé le scrutin de liste. Il est certain qu'on se trouvait en présence d'un problème redoutable : concilier le principe du suffrage universel avec la nécessité d'élections libres et éclairées. La Constitution de 1852 crut réaliser un progrès en supprimant le scrutin de liste et en le remplaçant par le suffrage uninominal ; elle ne proclama pas que le suffrage universel serait nécessairement direct et réserva ainsi les droits de l'avenir pour l'élection à deux degrés *.

L'empire ayant été proclamé le 7 novembre 1852 par le

I Voyez rartide 36 de la Constitution de 1852. — On sait ce qu*ont été dans la suite les élections sous le second empire: il n*a jamais été question d'établir des élections à deux degrés, et les circonscriptions électorales ont été constituées de la façon la plus arbitraire, pour assurer le triomphe des candidatures officielles.

Sénat et confirmé quelques jours après pai* le plébiscite des 21 et 23 novembre, plusieurs sénatus-consultes furent rendus pour mettre la Constitution en rapport avec le gouvernement impérial. Déjà le sénatus-consulte du 7 novembre 1852 réglait la transmission héréditaire de la dignité impériale de mâle en mâle, par ordre de primogéniture. Quant à la transmission en ligne collatérale, elle pouvait être modifiée, soit par adoption permise à Napoléon III (mais non à ses successeurs) dans la ligne masculine des frètes de Napoléon I", soit par décret réglant Tordre de sïiccession au trône pour le cas où l'empereur ne laisserait aucun héritier direct, légitime ou adoplif. Le 12 décembre 1852, un autre sénatus-consulte accordait à Tempereur une liste civile de 25 millions. Enfin, un sénatus-consulte du 25 décembre de la même année modifiait gravement la Constitution en accordant des droits considérables à l'empereur. Le Chef de l'Etat pouvait, à lui seul, faire des traités de commerce pour modifier les tarifs, sans aucune intervention du pouvoir législatif; il avait le droit d'autoriser, par simple décret, les grands travaux d'utilité publique ; le vote du budget ayant lieu par ministère, un décret pouvait aussi opérer des virements d'un chapitre à un autre. La première çle ces dispositions consacrait un grave empiétement sur le pouvoir législatif : la seconde mettait entre les mains de l'empereur l'industrie nationale et la fortune publique ; la troisième retirait au vote du budget tout caractère sérieux.

Aux termes de l'article 8 de la Constitution, « l'empereur gouverne au moyen des ministres, du Conseil d'Etat, du Sénat et du Corps législatif. » Cette disposition a pour objet de condamner le système du gouvernement parlementaire qui avait fait dire : t le roi règne et ne gouverne pas;» la Constitution de 1852 revenait au principe d'autorité supérieure invoqué par Charles X, mais en le faisant reposer sur la volonté nationale. Tel était d'ailleurs déjà le système du premier empire,

La Constitution déclarait l'empereur responsable, mais sans s'expliquer sur la portée et la sanction de celte responsabilité. Qui aurait pu attaquer l'empereur ? Par quelle procédure et devant quelle juridiction? On a dit qu'il faudrait faire une loi spéciale, comme à l'époque où Ton a jugé les ministres de Charles X. Mais Napoléon comprenait autrement sa responsabilité, comme il ledit lui-même en tête de sa Constitution. « La Constitution actuelle proclame que le Chef que vous avez élu est responsable devant vous : qu'il a toujours le droit de faire appel à votre jugement souverain, afin que, dans les circonstances solennelles, vous puissiez lui continuer ou lui retirer votre confiance. » Cette responsabilité semble donc consister dans le droit pour Tempereur de s'adresser directement à la nation par voie de plébiscite.

Comme chef du Pouvoir exécutif, l'Empereur exerce des pouvoirs énormes : il commande les armées, déclare la guerre, fait les traités de paix ; il peut modifier, on s'en souvient, les taxes dans les traités de commerce; il nomme à tous les emplois ; il désigne les présidents et vice-présidents du Sénat et du Corps législatif; il choisit les sénateurs jusqu'à concurrence de 150; il nomme les conseillers d'Etat; il peut présider le Sénat et le Conseil d'Etat, s'il le veut ; il répartit par chapitres le budget voté par ministère ; il peut ordonner, par simple décret, tous les travaux d'utilité publique ; mais si ces travaux supposent des engagements ou subsides du Trésor, il faut qu'au préalable ceux-ci soient accordés par une loi ; il a le droit de grâce et d'amnistie ; seul il peut saisir la Haute Cour du jugement des crimes, attentats et complots contre sa personne et contre la sûrelé intérieure ou extérieure de l'Etat*.

* Cette Haute Cour, établie par Particle 54 de la Constitution et organisée par le sénatus-consulte du 10 juillet 1852 pour juger les attentats contre le chef du gouvernement ou la sûreté de l'Etat, se composait : d'une chambre des mises en accusation ; d'une chambre de jugement, formées Tune et Tautre de juges pris parmi les membres de la cour de cassation ; d'un haut jury choisi parmi les membres des conseils gêné-

Les ministres ne dépendent que dn Chef de TElat; ici encore le régime parlementaire est complètement écarté. Aussi les ministres ne sont-ils pas non plus solidaires entre eux. On essaya de justifier Tir responsabilité des ministres vis-à-vis de la Chambre, en disant qu'ils sont couverts par l'Empereur responsable ; mais nous avons vu en quoi consistait cette responsabilité de TEmpereur. Les ministres siègent en conseil, sous la présidence et la direction de l'Empereur. Tout ministre contresigne les décrets de son département, formalité désormais sans importance. Au Conseil d'Etat, les ministres ont rang et voix délibérative; mais ils ne peuvent pas être membres du Corps législatif*. Quiconque veut attaquer un ministre devant la juridiction répressive ou civile, à l'occasion de ses fonctions, doit obtenir l'autorisation préalable du Sénat. Pour les actes des ministres qui constitueraient des crimes, attentats ou complots contre le chef du pouvoir ou contre la sûreté intérieure ou extérieure de l'Etat, la Haute Cour de justice est seule compétente, mais les ministres ne peuvent être mis en accusa' ion devant elle que par le Sénat ^

Le pouvoir législatif appartient à l'Empereur, au Sénat et au Corps législatif. L'Empereur a seul l'initiative des lois. Mais le Sénat i)eut provoquer cette initiative et poser les bases d'un projet de loi d'un grand intérêt national dans un rapport adressé au chef de l'Etat.

Le Conseil d'Etat rédige les projets de loi ; il en soutient la discussion au nom du gouvernement devant le Corps législatif et le Sénat par des commissaires que nomme

raux et siégeant au nombre de trente-six jurés titulaires, plus quatre jurés supplémentaires.

* La Conslilution des Etats-Unis consacre la même incapacité; de même, elle déclare les ministres individuellement responsables vis-à-vis du Président de la République, seulement cette responsabilité du Président est sérieuse, car elle permet à la G4twabre des représentant de mettre le Président en accusation.

< Art. 13 et 54 de la Constitution de 1852,

TEmpereur pour chaque loi. Tout député a le droit d'amendement, mais, pour qu'un amendement puisse être renvoyé au Conseil d'Etat, il faut qu'il soit adopté par la commission de sept membres du Corps législatif que celui-ci nomme pour chaque projet de loi, et si l'avis da Conseil n'est pas favorable, l'amendement est considéré comme non avenu*. Ainsi introduit, le droit d'amendement pouvait bien suggérer des idées au gouvernement, mais il était impossible de faire passer aucune disposition sans son consentement.

Le Corps législatif se compose de 261 députés élus pour six ans ; un par 85,000 électeurs. L'Empereur convoque, ajourne, proroge et dissout le Corps législatif; mais quand il le dissout, il doit en convoquer un autre dans les six mois. Le président, les vice-présidents, les deux questeurs sont nommés par l'Empereur parmi les députés ; les quatre plus jeunes membres présents à la première séance sont secrétaires pendant la session *.

Pour être admis à siéger, tout député doit prêter serment ; celui qui ne le prête pas dans les quinze jours de la validation de son élection par le Corps législatif, est réputé démissionnaire. Les séances sont publiques ; mais alors que sous les précédents régimes, chaque journal avait eu le droit de publier des comptes-rendus des séances suivant sa convenance, sauf le droit pour l'assemblée de traduire à sa barre l'écrivain infidèle ou injurieux dans son compte-rendu *, la Constitution veut (art. 42) que le compte-rendu consiste dans la reproduction littérale du procès-verbal dressé à l'issue de chaque séance par les soins du président de l'Assemblée et d'une commission de surveillance. Les députés ne peuvent même faire imprimer leurs discours qu'avec la permission du Corps législatif, sous peine d'amende pour les imprimeurs et distri-

> Décret du 22 maffe 1852, art. 48 et suiv. « Décret du 22 mars 1852, art. A2 et 73. 8 Loi du 25mars i852, art. 7.

buteurs * ; mais le député est couvert par sou inviolabilité.

La liberté de discussion est la vie même d*une assemblée délibérante. Aussi les députés qui sont les représentants, non de la circonscription qui les a nommés, mais de la France, ne peuvent recevoir de mandat impératif; ils ne relèvent que de leur conscience ; ils sont inviolables et ne peuvent être recherchés pour les opinions émises dans le sein du Corps législatif \

La constitution de 1852 n'avait pas admis le principe d'une indemnité pour les députés; mais il a été consacré par le sénatus-consulte du 25 décembre 1852 (2,500 fr. par mois pendant la durée dé la session).

Les fonctionnaires ne peuvent être députés ; mais l'Empereur a le droit de choisir ses fonctionnaires parmi les députés, seulement ceux-ci cessent alors de plein droit d'être députés. La même règle s'applique aux ministres : ils ne peuvent pas être députés, mais l'Empereur peut prendre ses ministres parmi les députés qui perdent alors leur mandai ».

Le Corps législatif n'est chargé de voter que les lois ordinaires; les lois politiques ou constitutionnelles prennent le nom de sénatus-consultes et sont votées par le Sénat.

Les projets de loi sont soumis, au Corps législatif, à ufte seule discussion; on vote sur chaque article et ensuite sur l'ensemble du projet. Les projets votés par le Corps législatif sont transmis au Sénat par le ministre d'Etat; mais le Sénat doit seulement examiner si le projet est contraire à la Constitution et au droit public. En cas d'affirmative, il s'oppose à la promulgation ; si non, il ne s'oppose pas à la promulgation.

L'Empereur sanctionne et promulgue les lois, mais la

^ Décret du 22 mars 1852, art. 71 et suiv. « Décret du 2 février 1852, art. 9.

» Décret du 2 février 1852, art. 29.

sanction est devenue une mesure sans importance, puisque l'initiative appartient à T Empereur seul.

Le Sénat se compose de trois éléments. Les uns sont sénateurs de droit, notamment certains dignitaires de Tempire, cardinaux, maréchaux, amiraux ; viennent ensuite les princes français à partir de dix-huit ans, mais ils ne sont sénateurs qu'avec l'agrément de l'Empereur ' ; enfin sont encore sénateurs les citoj'^ens que l'Empereur élève à cette dignité et dont le nombre ne peut dépasser 150 *.

Les sénateurs sont inamovibles, c'est-à-dire à vie ; ils reçoivent une dotation viagère annuelle de 30,000 francs '. Les fonctionnaires peuvent être sénateurs.

L'Empereur a le droit de présider le Sénat, mais il nomme chaque année un président et des vice-présidents pris parmi les sénateurs ; c'est lui qui convoque et proroge le Sénat. Les séances du Sénat sont secrètes; le gouvernement y est représenté par des conseillers d'Etat. . Le Sénat est, aux termes de l'article 25 de la Constitution, le gardien du pacte fondamental et des libertés publiques. A ce titre il exerce les attributions suivantes : il doit s'opposer à la promulgation des lois contraires à la Constitution ou aux bases de la société ; il peut provoquer, par un rapport, l'initiative du chef de l'Etat puur les projets de loi d'un grand intérêt national ; il a le droit de proposer des modifications à la Constitution et, si l'Empereur les accepte, il y est procédé sous forme de sénatus-consulte *. Il interprèto la Constitution, règle par des sénàtus-

^ Les princes français sont les membres de la famille appelés évenluellement k Thérédité de la couronne.

* Sénatus-consulte du 25 décembre i852, art. 7.

* Sénatus-consulte du 25 décembre 1852, art. H.

* Par exception le changement est soumis au suffrage universel si le sénatus-consulte doit toucher aux bases delà Constitution indiquées dans la proclamation du 2 décembre 1851. Ces bases sont : un chef responsable nommé pour dix ans ; des ministres dépendant du pouvoir exécutif seul ; un Conseil d'Etat préparant les lois ; un Corps législatif nommé au scrutin individuel par le suffrage universel ; un Sénat gardien du pacte fondamental et des libertés publiques.

consultes tout ce qui n'a pas été prévu dans la Constitution et est nécessaire à sa marche. En outre, le Sénat est encore chargé de quelques autres fonctions importantes : fixer l'organisation des colonies et de TAigérie ; recevoir le» pétitions, à Fexclusion de la Chambre des députés ; maintenir ou annuler tous les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels, soit par le gouvernement, soit par les particuliers au moyen de pétitions.

Tels étaient les rouages organisés par la Constitution de 1852. On eut le soin de proclamer et de respecter Tégalité des Français. Tous les citoyens âgés de vingt-un ans étaient électeurs, sans condition de cens, pourvu qu'ils eussent la jouissance de leurs droits civils et politiques ^ Mais, comme sous la Constitution de Tan VIII, les libertés publiques étaient complètement oubliées. Pour le prouver, il suffira de donner deux exemples : d'après le décret du 17 janvier 1852, la presse est placée sous l'autorité de l'administration ; aucun journal ne peut être fondé sans son autorisation ; l'administration a toujours le droit d'avertir, de suspendre et même de supprimer les journaux ; trois avertissements emportent suppression. Le décret-loi du 25 mars 1852 interdit d'une manière absolue toutes les associations et réunions politiques ; les autres associations et réunions publiques sont permises, pouvu qu'elles se composent de moins de vingt membres, ou si elles comptent un nombre supérieur de membres, sous la condition d'une autorisation préalable.

Mais l'Empereur tint la promesse qu'il avait donnée en montant sur le trône : il avait reconnu la Constitution perfectible et promis la concession des libertés publiques à mesure que le régime impérial s'affermirait. Ces réformes successives finirent par être si graves, que dans ses derniers jours l'empire était devenu un véritable régime parlementaire, alors que la Constitution de 1852 avait formellement condamné cette forme de gouvernement.

» Décret du 2 février 1852, art. 12.

284 LIVRE IX. — GHAPITRB L

C'est en 1860, par un décret du 30 novembre, que s'ouvrit l'ère des réformes.

Ce décret autorisa le Sénat et le Corps législatif à remettre chaque année une adresse en réponse au discours de l'Empereur au commencement de chaque session. Celte adresse était préalablement discutée en présence des commissaires du gouvernement qui devaient donner aux chambres toutes les explications réclamées sur la politique intérieure ou extérieure. C'était, comme on le voit, le commencement d*ttn contrôle des chambres, mais sans aucune sanction sérieuse. Pour faciliter au Corps législatif l'expression de son opinion dans la confection des lois et Texercice du droit d'amendement, le même décret décida qu'immédiatement après la distribution des projets de loi et au jour fixé par le président, le Corps législatif, avant de nommer sa commission, se réunirait à l'avenir en comité secret pour discuter sommairement le projet de loi avec les commissaires du gouvernement \ Le décret décidait aussi que pour rendre possible la reproduction des débats du Corps législatif et du Sénat, les journaux ne seraient plus obligés de reproduire in extenso le compterendu du Moniteur; ils pouvaient se borner à insérer des résumés des séances rédigés par des secrétaires rédacteurs, sous la surveillance du président de chaque assemblée, Enfin le décret complétait ces innovations en créant des ministres sans portefeuille chargés de défendre les projets de loi devant les chambres, de concert avec le président et les membres du Conseil d'Etat.

En 1866, une nouvelle concession fut faite aux idées libérales*. Un sénatus-consulte du 18-22 juillet 1866 com-

' Par exception, cette innovation ne devait pas s'appliquer aux lois urgentes ni aux lois d'intérêt local.

* Nous ne mentionnons ici que pour mémoire le décret du 7 février i86l qui développa celui du 20 novembre 1860 sur la confection des lois par le Corps législatif et le décret du 23 juin 1863, supprimant les fonctions de ministre sans portefeuille lesquelles furent réunies à celles de ministres d'Etat.

mença par rappeler que la Constitution ne peut être discutée par aucun pouvoir public autre que le Sénat procédant dans les formes légales ; que la Constitution a organisé un pouvoir constituant, qui se résume dans l'Empereur, le Sénat et le peuple convoqué dans ses comices. C'est ce pouvoir qui seul a mission de modifier et de perfectionner la Constitution. Ailleurs il n'y a qu'incompétence, abus et danger. Toutefois comme le peuple a sa part dans le perfectionnement de la Constitution, le sénatus-consulte autorise les pétitions qui ont pour objet une modification quelconque ou une interprétation de la Constitution; seulement ces pétitions ne peuvent être rapportées en séance générale qu'autant que l'examen en a été autorisé par trois au moins des cinq bureaux du Sénat. Le sénatus-consulte interdit aussi toute discussion ayant pour objet la critique ou la modification de la Constitution et publiée ou reproduite, soit par la presse périodique, soit par la presse non périodique assimilée â cette dernière. Mais il a été formellement dit au Sénat que la discussion dans les livres, dans les ouvrages, reste complètement libre '. Toute discussion prohibée de la Constitution, toute publication d'une pétition portant sur la Constitution et faite autrement que par le compte rendu officiel constitue t une contravention punie d'une amende de 500 à 10,000 francs *. » Mais en même temps que le sénatus-consulte plaçait la Constitution au-dessus de toute discussion, il donnait une part plus active aux députés dans la confection des lois, en élargissant le droit d'amendement. Le décret du 24 novembre 1860 avait déjà créé des facilités plus grandes à l'exercice

* <( Le sénatus-consulte n'atteint pas> disait le rapporteur, ces dépositaires des véritables richesses de Tintelligence, ces fruits de la pensée grave et réfléchie, qui font marcher Tesprit humain, mais qui ne le précipite pas. »

* On remarquera qu'il s'agit d'une contravention ; le fait maténel sulEt donc ; l'intention n'est pas nécessaire. Mais comme la peine est correctionnelle, cette contravention doit être portée devant les tribunaux oorrectionnels.

286 LIVRE IX. — GHAPrrRE I.

du droit d'amendement en remettant en vigueur l'article 54 du décret du 22 mars 18r)2. Aux termes de cet article, le Corps législatif peut, par le rejet d'un article, ouvrir de nouveau à tous les députés le droit d'amendement et permettre ainsi à la commission et au Conseil d*Etat un nouvel examen et Tadoption de dispositions nouvelles. Par ce S3'stème, le Corps législatif statuait indirectement sur les amendements qui n'avaient pas été prison considération par la commission ou par le Conseil d'Etat en votant le rejet de l'article et permet même l'admission d'amendements nouveaux. Mais ce sj^stème présentait des inconvénients. C'est pourquoi le sénatus-consulte de 1866, modifiant Tarlicle 40 de la Constitution, autorise le Corps législatif à prendre directement en considération les amendements, quoiqu'ils n'aient pas été admis par la commission ou par le Conseil d'Etat. Si le vote du Corps législatif est pour la prise en considération, l'amendement doit alors être renvoyé à un nouvel examen de la commission. Mais son succès n'est pas définitivement assuré. Il faut encore que l'amendement soit accepté par la commission et par le Conseil d'Etat qui gardent leur entière liberté ; ils ne peuvent toutefois cependant s'empêcher de tenir un grand compte du vote du Corps législatif.

Lé même sénatus-consulte modifie aussi l'article 41 de la Constitution qui fixait la durée des sessions à trois mois; désormais cette durée n'est plus déterminée à l'avance.

Comme on le voit, ces progrès dans le sens libéral étaient peu marqués ; mais en 1867, le gouvernement impérial fit deux nouveaux pas vers ce qu'on appelait alors le couronnement de l'édifice dont on était encore bien éloigné. Le décret du 19 janvier 1867 supprima l'adresse et la remplaça par le droit beaucoup plus important d'interpellation qui fut reconnu aux membres du Sénat et du Corps législatif. Mais on s'empressa d'entourer ce droit de restrictions qui en rendaient souvent l'exercice difficile. Toute demande d'interpellation devait être écrite ou signée

par cinq membres au moins ; elle exposait sommairement son objet. II fallait que deux bureaux du Sénat ou quatre du Corps législatif au moins émissent un avis favorable pour que l'interpellation put avoir lieu. D'après le même décret, chacun des ministres pouvait, par une délégation spéciale de TEmpereur, ôire chargé, de concert avec le ministre d'Etat, les présidents et le membres du Conseil d'Etat, de représenter le gouvernement devant le Sénat ou le Corps législatif, dans la discussion de ses affaires ou des projets de loi. Mais, comme avait pris soin de l'écrire l'empereur lui-môme dans une lettre du 19 janvier 1867, cette innovation ne changeait rien au principe de la Constitution qui n'admettait aucune solidarité entre les ministres et les faisait dépendre uniquement du chef de l'Etat. Dans la même année, un sénatus-consulte du 14-16 mars 1867 donna au Sénat un pouvoir nouveau et très important dans la confection des lois. Désormais le Sénat eut le droit, avant de se prononcer sur la promulgation d'une loi, de décider, par une résolution motivée, que cette loi serait soumise à une nouvelle délibération du Corps légistif. C'était là, comme comme on le voit, un véritable veto, mais simplement suspensif. On espérait que ce second examen donnerait aux lois une plus grande perfection. Il n'en est pas moins vrai que cette innovation a retiré en partie au Sénat son caractère essentiel qui était de former le gardien de la Constitution. Le Sénat devenait maintenant, dans une certaine mesure, une seconde chambre législative. Toutefois cette nouvelle prérogative n'était pas fort étendue. Ainsi le Sénat n'avait le droit d'introduire aucun amendement à la loi : il ne votait pas la loi môme, mais renvoj'^ait seulement à une seconde délibération du Corps législatif.

La décision du Sénat était motivée. La nouvelle délibération du Corps législatif ne pouvait avoir lieu qu'à la Session suivante, à moins que Sénat n'eut reconnu qu'il y avait urgence. Le Corps législatif, dans sa nouvelle discussion, restait libre de tenir compte ou non des délibéra

lions du Sénat. Tout recommençait devant lui comme si la loi n'avait pas été votée ; par exemple, de nouveaux amendements pouvaient être introduits. Mais ensuite, la loi ayant été une seconde fois adoptée par le Corps législatif, modifiée ou non dans le sens du Sénat, celui-ci ne pouvait plus délibérer que sur la question de savoir s'il s'opposait ou non à la promulgation de la loi. Le dernier mot était donc au Corps législatif.

L'année suivante, une loi du 11 mai 1868 supprima le régime dictatorial auquel la presse avait été jusqu'alors soumise. Aucune autorisation ne fut plus nécessaire pour fonder un journal politique ; une simple déclaration préalable était exigée. D'ailleurs, le cautionnement était maintenu, mais on abaissait les droits de timbre. Les délits de presse restèrent de la compétence des tribunaux correctionnels et on introduisit dans la procédure de ce délit quelques particularités à l'effet d'amener la promptitude de la répression. Le gouvernement n'avait plus le droit de suspendre ni de supprimer un journal ; ces mesures devenaient des peines que la justice seule avait le droit d'appliquer.

Nous sommes proches du moment où l'empire va se transformer en un gouvernement parlementaire. Un sénatus-consulte du 10 septembre 1869 prépare cette évolution par de graves changements qu'il suffit d'énumérer pour en faire comprendre l'importance et le caractère : l'initiative des lois n'appartient plus seulement à l'Empereur, mais aussi au Corps législatif; les ministres deviennent responsables, mais ils ne peuvent être mis en accusation que par le Sénat ; ils peuvent être membres du Sénat ou du Corps législatif. Les séances du Sénat sont rendues publiques ; le Sénat conserve d'ailleurs te droit de renvoyer à une nouvelle délibération du Corps législatif ou môme de s'opposer à la promulgation de la loi, et alors celle-ci ne peut plus être proposée au Corps législatif dans la même session ; le Corps législatif nomme son bureau; le droit d'interpella-

tion est maintenu; tout député a le droit d^amendement et le Conseil d'Etat ne fait plus que donner son avis; le Corps législatif décide; le budget doit être à Tavenir voté par chapitres; TEmpereur ne peut plus par traités modifier les tarifs de douane ou de poste ; le Corps législatif et le Sénat font leurs règlements intérieurs.

Ce sénatus-consulte organisait un régime qui n'était déjà plus Tempire autoritaire et ne constituait pourtant pas encore le gouvernement parlementaire. Il est évident que ces mesures étaient, de leur nature, purement transitoires : on ne pouvait pas s'en tenir à un gouvernement qui n'avait plus aucune forme nettement définie. Aussi Tannée suivante, la Constitution fut définitivement changée et de nouveau soumise au vote de la nation. Le 8 mai 1870, un plébiscite approuvait la nouvelle Constitution par 7,549,316 suffrages contre 640,737 voix K

La Constitution du 23 avril 18^/0 reconnaît la puissance législative à l'Empei^eur, au Sénat et au Corps législatif. Tous trois ont l'initiative des lois. Tout projet émané de l'Empereur peut, à son choix, être porté soit au Sénat, soit au Corps législatif, mais toute loi d'impôt doit d'abord ôlre votée par le Corps législatif.

Le Sénat se compose à l'avenir des cardinaux, des maréchaux, des amiraux et des citoyens que l'empereur élève à la dignité de sénateur. Le nombre des sénateurs peut être porté aux deux tiers de celui des membres du Corps législatif, y compris les sénateurs de droit; mais l'empereur ne peut pas nommer plus de vingt sénateurs par an. Ce système, comme on le voit, permet, dans une certaine mesure, à l'Empereur de s'assurer la majorité au Sénat. Les sénateurs sont inamovibles et à vie.

Le Corps législatif se compose de députés élus pour six ans par le suffrage universel, sans scrutin de liste.

Le Sénat et le Corps législatif discutent et votent tous

* Le noiobre des électeurs inscrits était de 9,045,086.

GLAS. Dr. Fr. — T. II. )9

deux les projets de loi, mais ou se souvient que les lois d'impôt doivent d'alx)rd être votées par le Corps législatif. L'Empereur nomme le président et les vice-présidents du Sénat pour un an et les choisit parmi les sénateurs; le Corps législatif, au contraire, élit, à l'ouverture de chaque session, tout son bureau. Les séances du Sénat sont publiques comme celles du Corps législatif.

L'Empereur convoque, ajourne, proroge les Chambres ; il peut dissoudre le Corps législatif, mais non le Sénat. En cas de dissolution, l'Empereur doit convoquer un nouveau Corps législatif dans les six mois.

Enfin, l'Empereur sanctionne et promulgue les lois ; il n'a plus le droit de modifier les tarifs de douane ou de poste par des traités internationaux.

Mais comme chef du pouvoir exécutif, l'Empereur conserve les attributions d'un chef d'Etat constitutionnel : il commande les forces de terre et de mer, déclare la guerre, fait les traités de paix, d'alliance, de commerce, nomme à tous les emplois, fait des règlements pour assurer l'exécution des lois, a le droit de grâce et d'amnistie. Il nomme et révoque les ministres qui délibèrent en conseil sous sa présidence ; mais les ministres sont d'ailleurs responsables devant les Chambres.

Ce que la nouvelle Constitution garde du régime antérieur, c'est la responsabilité de l'Empereur devant le peuple français auquel il a toujours le droit de faire appel. De même, à l'avenir, cette Constitution ne pourra être modifiée que par le peuple, sur la proposition de l'Empereur.

La Constitution de 1870 n'a pas été longtemps en vigueur : quelques mois plus tard, la capitulation de Sedan amenait la chute de l'Empire. Ce gouvernement a duré dixhuit ans, comme celui de Louis-Philippe. On a dit que la Monarchie de Juillet est tombée pour avoir résisté à toute modification libérale et qu'à son tour le second Empire s'est perdu pour s'être fait libéral contre sa nature. Ce

LES CONÔTITUtlONS DE LA FRANCE 391

jugement ne paraît pas exact. La chute de Louis-Philippe a été plutôt une surprise qu'une œuvre réfléchie ; celle du second Empire a été amenée surtout par la guerre extérieure. Si cette guerre nous avait donné la gloire, elle aurait encore consolidé l'Empire et la France, heureuse à l'intérieur par ses libertés, forte vis-à-vis de l'extérieur, aurait définitivement accepté l'empire parlementaire. Les événements qui ont précédé, comme ceux qui ont suivi le second Empire, prouvent jusqu'à l'évidence que notre pays s'attache avant tout à la forme du gouvernement parlementaire, malgré les difficultés qui peuvent résulter de son adaptation au suffrage universel.

258. La troisième République. — Le décret du gouvernement de la Défense du 29 janvier 1871, qui convoqua une Assemblée nationale, imita le procédé du gouvernement provisoire de 1848 : il ne voulut pas que les élections se fissent suivant le mode usité sous l'Empire. Elles devaient avoir lieu par département, au scrutin de liste, conformément à la loi du 15 mars 1849. La nouvelle Assemblée devait comprendre 753 députés, non compris ceux de l'Algérie et des colonies. Etaient électeurs tous les Français âgés de vingt-un ans, sans condition de cens'. Un autre décret de la même date dérogea toutefois à la loi de 1849, en décidant que tous les fonctionnaires pourraient être élus, à l'exception des préfets et sous-préfets qui resteraient inéligibles dans les départements où ils exerçaient leurs fonctions. Ces décrets furent contredits par une mesure déplorable de la délégation de Bordeaux qui, après avoir résisté jusqu'à la dernière limite à la convocation d'une Assemblée nationale, avait rendu le 81 janvier un décret déclarant inéligibles de nombreuses catégories de

^ c< Prendront part au scrutin, dit i*arlicle 6 du décret, les citoyens régulièrement inscrits sur les listes électorales au moment du vote, ou dont les inscriptions auront été admises avant la clôture des opérations. » Les militaires présents sous les drapeaux devaient voter pour Télection des députés où ils étaient connus électeurs.

393 LIVRE IX. — GUAPItRE I.

citoyens, notamment les anciens ministres, sénateurn, conseillers d*Etat, préfets du second Empire. Un conflit était imminent entre le gouvernement de Paris et la délégation de Bordeaux, triste épisode de cette sombre époqae, mais grâce à l'habileté et aussi à rénergic de M. Jules Simon, envoyé seul â Bordeaux par le gouvernement de Paris, celui-ci triompha de toute résistance : il annula le décret de la délégation de Bordeaux, « considérant que les restrictions imposées au choix des électeurs par le susdit décret sont incompatibles avec le principe de la liberté du suffrage universel*. »

La nouvelle Assemblée nationale fut permanente, elle possédait la plénitude de la souveraineté et avait le pouvoir constituant. Dans le décret du gouvernement de la Défense nationale , aucune disposition n'avait en effet restreint ses pouvoirs. Celte Assemblée nationale formait ellemême son bureau: chaque député avait Tinitiativc des lois; trois délibérations étaient nécessaires pour le vote des lois, sauf exception pour les lois urgentes, le budget, les demandes de crédit, les lois d'intérêt local.

Dès le 17 février 1871 l'Assemblée nationale nommait M. Thiers chef du pouvoir exécutif. Il exerçait ses fonctions sous l'autorité de l'Assemblée nationale, avec le concours des ministres qu'il choisissait et qu'il présidait. Le 10 mars suivant l'Assemblée décida qu'elle transporterait le siège du gouvernement à Versailles. C'est à celte occasion qu'intervint le pacte de Bordeaux, accord entre TAssemblée et M. Thiers, pour organiser le paj'^s, tout en réservant la question de la forme définitive du gouvernement. Le 12 août 1871, le député Rivet fit une proposition qui consolidait les pouvoirs de M. Thiers, les fixait à trois ans et lui donnait le titre de Président de la République. La commission nommée par l'Assemblée se demanda si la proposition Rivet ne déchirait pas le pacte de Bordeaux en procla-

1 Décret du 4 février 187i,

mant M. Thiers Président de la République ? Les auteurs de laprpposition se défendirent de cette intention et reconnurent qu'il s'agissait seulement d'organiser un gouvernement provisoire. Mais alors s'éleva une autre question : l'Assemblée avait-elle le pouvoir constituant? L'affirmative l'emporta et avec raison. La proposition Rivet sensiblement modifiée est ainsi devenue la loi du 31 août 1871. L'Assemblée déclara qu'elle avait le pouvoir constituant ; elle donna au chef du Pouvoir exécutif le titre de Président de la République ; mais au lieu de fixer ses pouvoirs & trois ans, comme le demandait la proposition Rivet, elle décida qu'il exercerait ses fonctions jusqu'à ce que TAssemblée ait terminé ses travaux. Le Président promulguait les lois, mais ne les sanctionnait pas : le Conseil des ministres et les ministres étaient responsables devant l'Assemblée ; le Président lui-même était responsable devant elle. Il avait d'ailleurs le droit de présenter des projets de loi et il pouvait être entendu par l'Assemblée toutes les fois qu'il le croj^ait nécessaire, après avoir prévenu le président de l'Assemblée.

Il y eut bientôt une sorte de malaise dans l'assemblée et dans le pays ; les rapports entre le Pouvoir exécutif et l'Assemblée devinrent difficiles et plusieurs fols on eut àredouter une rupture. Cet état de choses tenait à plusieurs causes : l'Assemblée placée seule vis-à-vis du président, se sentait très puissante, et il ne pouvait être question de créer une seconde chambre, puisque l'Assemblée était constituante ; de son coté le Président voulait dominer l'Assemblée et exerçait parfois sur elle une véritable pression ; il intervenait trop fréquemment dans les débats pour les dominer; sa responsabilité exagérée * devenait une arme dont il usait trop souvent et il en faisait une menace qu'il retournait contre l'Assemblée; enfin, tandisqu'au sein de l'Assemblée le pacte de Bordeaux était religieusement observé

' Il était responsable comme les iDÎnistres*

quelques députés jetaient le trouble dans le pays par des discours qui froissaient les susceptibilités du parti conservateur.

Pour mettre un terme à cet état de choses, l'Assemblée nomma une Commission des Trente, chargée de préparer une nouvelle transaction, qui est devenue la loi du 13 mars 1873. On eut le soin d'éloigner, autant que possible, le Président de l'Assemblée. Désormais, il dut communiquer avec l'Assemblée au moj'^en de messages lus à la tribune par un ministre ; il pouvait être entendu, en personne, dans la discussion des lois, mais il fallait qu'il le demandât par un message ; aussitôt la réception du message, la discussion était suspendue ; le Président était entendu le lendemain, à moins qu'un vote ne décidât qu'il le serait de suite ; dès qu*il avait été entendu, la séance était levée et la discussion ne pouvait être reprise qu'à une séance suivante et en l'absence du président.

Le Président promulguait les lois dans les trois jours ou dans le mois, selon qu'elles étaient urgentes ou non. A la suite de la seconde délibération d'une loi, le Président pouvait demander que la troisième ne s'ouvrit qu'après l'expiration d'un délai de deux mois, à moins qu'il ne s'agit de lois constitutionnelles. Les interpellations ne s'adressaient qu'aux ministres et non au Président; néanmoins, le Président avait le droit d'être entendu si Tinterpellation concernait les affaires extérieures ou la politique générale intérieure.

Bientôt après, le gouvernement froissa vivement une partie de l'Assemblée par le dépôt d'un projet de constitution qui consolidait la République. Profitant de ce que les élections partielles avaient eu lieu dans le sens républicain avancé, la droite de l'Assemblée, émue de la situation, interpella le ministère sur sa conduite des affaires à l'intérieur, et, comme il s'agissait de la politique générale, M. Thiers usa de son droit de prendre part à la discussion. Elle se termina par un échec pour le Président de la Repu-

blique, qui donna sa démission, et fut remplacé, le 24 mai, par le maréchal de Mac-Mahon. On a dit que la chute de M. Thiers était due à sa politique, contraire aux intérêts conservateurs. La loi contre llnternationale, la loi sur les associations, le maintien de Tëtat de siège, Téchec du can* didat du Président à Paris prouvent le contraire. Ce qui est plus vrai, c'est que la personnalité de M. Thiers était parfois gênante pour TAssemblée ; il voulait la dominer et la diriger vers la République conservatrice. On peut même dire qu'il y a réussi, car malgré la chute de M. Thiers, l'Assemblée à fini, bon gré mal gré, par voter des lois constitutionnelles qui organisent cette forme de gouvernement.