Expropriation pour caaso d'atilité publique

L'inviolabilité de la propriété n'est, elle aussi, qu'une conséquence de l'inviolabilité de la personne ; nous avons montré précédemment combien il est vrai de dire que la propriété constitue une sorte de continuation, d'accessoire de la personne.

L'expropriation pour cause d'utilité publique est la plus grave atteinte consacrée par notre loi à l'inviolabilité de la propriété. Au nom de l'inlérôt de tous, la société enlève à un particulier la propriété d'un bien.

La nécessité de cette grave mesure n'est contestée par personne. Sans Texpropriation, l'exécution de grands travaux d'utilité générale, routes, canaux, ports, fortifications, qui servent à la civilisation, à la prospérité et à la défense du pays, serait absolument impossible; l'entreprise la plus indispensable à une nation serait arrêtée par l'égoïsme de quelques particuliers.

Deux principes également respectables sont ici en conflit : rinviolabilité de la propriété, la prédominance de l'intérêt général sur l'intérêt particulier. Aussi importe-t-il d'user de l'expropriation avec la plus grande modération. L'exagération de l'expropriation pour cause d'utilité publique est une mesure entachée de communisme,

< Art. 184 du Code pénal.

Tous les peuples civilisés admettent Texpropriation ; elle était connue à Rome \ On la pratiquait aussi dans notre ancien droit, mais de la façon la plus arbitraire ; il n'existait aucune règle générale garantissant la propriété privée; le pou voir royal rendait, suivant les circonstances, des édits spéciaux. Les abus produits par cet état de choses soulevèrent des réclamations qui furent inscrites dans les cahiers des Etats Généraux de 1789. Pour faire droit à ces réclamations, la Déclaration des droits de l'homme (26 août 1789) porte : « La propriété étant inviolable et sacrée, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, Texige évidemment et sous la condition d'une juste et préalable indemnité. » L'article 19 du préambule de la Constitution du 24 janvier 1793 est encore plus formel : « Nul ne peut être privé de la moindre portion de sa propriété sans son consentement, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatatée, l'exige, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité. »

Le Code civil a consacré le môme principe (art. 545). Il a toutefois introduit un changement important à la législation antérieure. Jusqu'alors, l'expropriation n'était autorisée qu'en cas d'entreprise essentielle, nécessaire à la chose publique ; le Code civil et les lois qui ont suivi se sont bornés à exiger l'utilité publique. Mais on a toujours voulu que l'indemnité fût juste et préalable. Ce principe, écrit dans le Code civil, a été proclamé avant et depuis le Code par une foule d'autres lois *.

L'indemnité doit être juste, c'est-à-dire égale au préjudice éprouvé. Dans certaines circonstances, l'expropria-

> Loi, I, § 18 et 19, de Quœstionibus, 48, 18 : Const. 2 et 4, Pro quitus causis servi, 7, 13 ; — Const. 18 et 50 ; C. Th., De operibus pU' blicis.

« Const. 3 septembre 1791, art. 17. — Const. 24 janvier 1793, art. 19. — Const. 5 fructidor, an III, art. 358. — Loi du 8 mars 1810. — Charles de 1814 et de 1830.

333 LIVRB X. — CHAPITRE V.

tion, loin de nuire à l'exproprié, lui profite. Supposez le cas où l'on enlève seulement une mince parcelle de terrain & un propriétaire pour percer une rue qui donnera une plus-value énorme à son immeuble. On avait pensé qu*en pareille circonstance, il était permis de ne rien offrir à l'exproprié, mais la Cour de cassation n'a pas admis cette doctrine. Il résulte, en effet, de la loi du 3 mai 1841 (art. 30 et 51), que le jury doit toujours fixer une indemnité quelconque, et, pour tourner la difficulté, on a décidé que l'indemnité d'un franc serait suffisante en pareil cas ; par ce procédé quelque peu anglais, la loi est appliquée, et l'exproprié n'a pas le droit de se plaindre, car le dommage n'existant pas, il est naturel et juste que l'indemnité soit illusoire K

L'indemnité doit être non seulement juste, mais encore préalable. Cependant ce principe comporte certaines exceptions qui se justifient d'elles-mômes :

Pour les travaux civils urgents, à la condition qu'il s'agisse de s'emparer de terrains non bâtis « ;

Pour les travaux urgents de fortifications' ;

£n cas de siège, pour les travaux nécessaires à la défense*.

Les formes de l'expropriation ont plusieurs fois varié*.

^ Par exception, il n*y a lieu à aucune indemnité, dans le cas de la Loi du 3 mars 1827, sur la police sanitaire, art. 5. « En cas d'impossibilité de purifier, de conserver ou de transporter sans danger des animaux ou des objets matériels susceptibles de transmettre la contagion, ils pourront être, sans obligation d*en rembourser la valeur, les animaux, tués et enfouis, et les objets matériels détruits et brûlés. » J-a possession de ces objets peut être considérée comme contraire à Tordre public et i! doit être permis de s'en emparer et de les détruire aussi bien que des substances vénéneuses, des gravures obscènes, etc. (Code pénal, art. 287, 3i4).

* Loi du 3 mai 1841, art. 65 et 8uiv« « Loi du 3 mai 1841, aH. 76.

♦ Décret du 24 décembre 1814, art. 52, 92, 95.

' Loi du 28 pluviôse an VIII. — Loi du 8 mars 1810. — Loi du 7 uillet 1833. >— La loi actuellement en viglieur est celle du 3 mai 1841, à laquelle il faut ajouter la loi du 27 juillet 1870,

IKVIOLÀBILITii DE LA PROPRIÉTÉ 883

Aujoard hui, toute expropriation est précédée d^une décla< ration d'utilité publique après enquête préalable; il faut une loi pour les grands travaux ; un décret du chef du pouvoir exécutif suffit s*il s'agit d'entreprises moins importantes. Tant que Tutilité publique n*a pas été déclarée, le propriétaire peut s'opposer, même par des voies de fait, à la prise de possession de son bien ; il aurait le droit de demander des dommages*intéréts contre les agents de Tadministration qui auraient illégalement envahi sa propriété ^

C'est un jugement du tribunal civil qui prononce Texpropriation, à moins que le propriétaire et Tadministration ne s'entendent à l'amiable. La loi préfère toujours une entente à une mesure violente ; aussi, même après l'expropriation prononcée, le préfet ou le maire doit encore tenter une conciliation ; il fait à l'exproprié des offres d'indemnité. Si ces offres ne sont pas acceptées, alors l'indemnité est fixée par un jury spécial.

D'après la loi de 1807, le règlement de T indemnité appartenait aux conseils de préfecture; mais il y eut des abus qui donnèrent lieu aux plaintes les plus vives; la propriété privée était trop sacrifiée par les conseils de préfecture à rintérôt public. Une loi du 8 mars 1810 voulut donner satisfaction aux réclamations qui s'élevaient de toutes parts ; elle décida que le règlement de l'indemnité serait fait par les tribunaux. Une expérience de vingt-deux années démontra que cette loi soumettait Tadministration à des lenteurs et & des frais inutiles, que les tribunaux accordaient trop largement les indemnités. C'est en 1833 qu'on emprunta aux institutions anglaises le jury d'expropriation. Il s'agissait de ne sacrifier ni l'administration à rintérôt privé, comme l'avaient fait les tribunaux civils, ni les intérêts privés & l'administration, comme l'avaient fait les conseils de préfecture ; on pensa, non sans raison,

< Ces agents seraient mdmes passibles des peines éjietées par les

articles 434 el suiv. du Gode pénal.

qu'un jury, se renouvelant dans chaque affaire, présenterait toutes les conditions d'impartialité et ne se montrerait ni trop large ni trop avare dans le chififre des indemnités. Il est vrai que le jury se laisse quelquefois entraîner soit du côté de Tadministration, soit du côté de l'intérêt privé; nous avons vu des indemnités exagérées jusqu'au scandale ; d'autres fois, nous avons assisté à des réductions fort sévères. C'est la conséquence forcée de la justice rendue par le jury dont les impressions sont variables et mobiles ; de là les décisions les plus diverses, qui étonnent souvent, qui peuvent présenter des inconvénients particuliers, mais ne produisent pas un mal général. Le jury n'a pas d'expérience, c'est son défaut; mais aussi il ne persiste pas dans l'erreur et ne se laisse jamais entraîner systématiquement dans tel sens : c'est son avantage.

II ne faudrait pas conclure de cet essai du jury en matière civile, qu'il y aurait lieu de l'étendre dans toutes las contestations et de le substituer aux tribunaux actuels. Le jury civil serait la pire de toutes les justices. D'ailleurs, le jury d'expropriation ne remplit pas, à proprement parler, les fonctions de juge, mais bien plutôt celles d'expert : il ne statue sur aucune question de droit litigieuse ; il se borne à fixer le montant de l'indemnité.

Le jury chargé, à défaut d'acceptation des offres, de fixer les indemnités, procède sous la direction d'un magistrat appelé directeur du jury, désigné par le jugement d'expropriation. Il est composé de douze jurés, mais il peut statuer à neuf. Une liste de trente-six à soixante-douze personnes est dressée chaque année, pour chaque arrondissement, par le conseil général *. Une loi du 3 juillet 1880 ajoute que le nombre des personnes à porter par le conseil général sur la liste annuelle peut, si des circonstances exception-

> A Lyon, la liste contient deux cents noms, d'après une loi du 22 juillet 1854, et à Paris, pour tout le département de la Seine, six cents noms.

nelles l'exigent, être augmenté par des décrets rendus en Conseil d'Etat, sans jamais dépasser cent quarante quatre.

Le droit de réquisition militaire autorise aussi parfois, dans les formes et sous les conditions prescrites par la loi, à porter atteinte au droit de propriété.

Ce droit de réquisition, organisé par la loi du 3 juillet 1877, n'existe qu'en cas de mobilisation partielle ou totale de l'armée eu de rassemblement de troupes. Le ministre de la guerre détermine Tépoque où commence, sur tout ou partie du territoire français, l'obligation de fournir les prestations nécessaires pour suppléer à Tinsufilsance des moyens ordinaires d'approvisionnement de l'armée.

La loi détermine elle-même tout ce qui est exigible par voie de réquisition et elle distingue suivant qu'il y a ou non mobilisation ; dans le premier cas, le droit de réquisition est beaucoup plus étendu ».

Le droit de réquisition n'existe qu'au profit de l'autorité militaire et un décret du 2 août 1877, rendu en exécution de la loi du 3 juillet môme année, détermine quels sont les officiers auxquels en appartient l'exercice.

Les réquisitions sont toujours formulées par écrit et signées; elles mentionnent l'espèce et la quantité des prestations imposées et, autant que possible, leur durée. 11 est toujours délivré un reçu des prestations fournies % Toute réquisition doit être adressée à la commune; elle est notifiée au maire. Toutefois, si aucun membre de la municipalité ne se trouve au siège de la commune ou si une réquisition urgente est nécessaire sur un point éloigné du siège de la commune et qu'il soit impossible de la notifier régulièrement, la réquisition militaire peut être adressée directement par l'autorité militaire aux habitants «.

Toutes les prestations donnent droit à des indemnités

1 On trouvera rénuméralion des choses et des prestations qui peuvent être requises dans larticle 3 de la loi du 3 juillet 1877. a Loi du 3 juillet 1879, art. 3.

3 Loi du 3 juillet 1877, art. 19.

886 UVRB X. ~ CHAPITRE Yt

représentatives de leur valeur >. A cet effet, toutes les fois qu*il y a lieu de requérir des prestations pour les besoins de Tannée, le ministre de la guerre nomme, dans chaque département ou peuvent être exercées des réquisitions, une commission chargée d'évaluer les indemnités dues aux personnes et aux communes qui ont fourni des prestations \

D'ailleurs la loi du 8 juillet 1877 déclare, d'une manière générale, les troupes responsables des dégâts et dommages occasionnés par elles dans leurs logements ou cantonnements. Les habitants sont tenus d'adresser leurs réclamations par rintermédiaire de la municipalité au commandant de la troupe. Ces réclamations doivent être formulées et les dégâts constatés, & peine de déchéance, avant le départ de la troupe ou, en temps de paix, trois jours plus tard ».

La même loi du 3 juillet 1877 consacre, au profit de l'autorité militaire, un droit fort important sur les chevaux, mules et mulets et moyens de transport, en temps de guerre. Cette autorité a droit d'acquérir, par voie de réquisition, iK)ur compléter et pour entretenir l'armée au pied de guerre, des chevaux, juments, mules et mulets et des voitures attelées. A cet effet, tous les ans, avant le 16 janvier, a lieu, dans chaque commune, sur la déclaration obligatoire des propriétaires, et, au besoin d'o/flce, par les soins du maire, le recensement des chevaux, juments,

* L*art. 15 de la loi du 3 juillet 1877 apporte toutefois des exceptions à ee principe,

< Art 24 de la loi du 3 juillet 1877. — Les indemnités qui peuvent être allouées en cas de dommages causés aux propriétés privées par le passage ou le stationnement des troupes, dans les marches, manœu>Tes et opérations d'ensemble doivent, à peine de déchéance, être réclamées par les ayant droit, à la mairie de la commune, dans lea trois jours qni suivent le passage ou le départ des troupes. Une commission attachée à chaque corps d'arotée ou fraction de corps d'armée opérant isolément procède à l'évaluation des dommages (art. 54 de la même loi).

» Art. 14 de la loi du 3 juillet 1877,

INVIOLABILITÉ DE hk PROPRIÉTÉ 337

mules et mulets susceptibles d'être requis en raison de l'âge qu'ils ont eu au l*' janvier, c'est-â-dire six ans et audessus pour les chevaux et juments : quatre ans et audessus pour les mulets et mules. Tous les trois ans avant le 16 janvier, on procède dans chaque commane au recensement des voitures attelées de mules ou de mulets autres que celles exclusivement affectées au transport des personnes ^

274. Confiscation. — Une personne peut encore être privée de sa propriété, mais sans aucune indemnité, en cas de confiscation. La confiscation est tantôt générale, tantôt spécial^, suivant qu'elle porte sur tous les biens d'une personne on seulement sur tel de ses biens. Chez les Romains, la confiscation générale était l'accessoire des peines capitales. Elle fut souvent une arme et une peine politiques dans les moments de troubles civils et particulièrement à l'époque des proscriptions de Marins et de Sylla. Dans notre aincienne France, la confiscation variait suivant les provinces. Dans les pays de droit écrit, la confiscation généraleiétait restreinte aux crimes de lèse-majesté divine ou humaine. Âu parlement de Paris on disait : Qui confisque le corps, confisque le bien; en d'autres termes, toute peine produisant mort civile entraînait la confiscation de tous les biens. Il y avait cependant certaines provinces qui n'admettaient pas la confiscation ou qui la restreignaient aux meubles.

En même temps que la Révolution française proclamait l'inviolabilité de la propriété, elle abusait audacieusement de la confiscation, par une de ces contradictions si fréquentes à cette époque. Abolie par la loi du 21 janvier 1790, la confiscation générale ne tarda pas à être rétablie dans un grand nombre de cas : pour les crimes attenta toires à la sûreté générale de l'Etat (Lois des 30 août 1793.

^ Pour plus de détails voyez les articles 96 et suivants de la loi du 3 jeillet 1S77.

OLASs. Dr. Fh. — T. lu 22

19 mars 1793; ; — en cas de crime de fausse monnaie (Loi du 1«' brumaire an II) ; — contre les conspirateurs, contre les émigrés, contre les fabricants de faux assignats, contre les dilapidateurs de la fortune publique, contre la famille des Bourbons (Loi du 14 floréal an III;.

La confiscation générale fut maintenue par le Code pénal de 1810, mais singulièrement adoucie : elle ne fut plus Taccessoire nécessaire de toute condamnation à la mort naturelle ou civile ; elle n'eut plus lieu que dans les cas où la loi la prononçait expressément.

C'était un premier progrès. Mais il fallait aller plus loin et supprimer entièrement la confiscation générale. Cette peine, en effet, est profondément injuste : elle frappe moins le coupable lui-même, condamné à mort ou obligé le plus souvent à passer le reste de ses jours dans les prisons de TEtat, que sa famille, ses enfants, ses parents, c'est-à-dire des personnes innocentes du crime.

C'est un des mérites de la Charte de 1814 d'avoir aboli la confiscation générale. La royauté, au retour de l'émigration, proclamait l'abolition de la confiscation dont on avait abusé contre elle et ses partisans et elle reconnaissait en môme temps l'irrévocabilité des ventes des biens nationaux, deux mesure^ qui, dans nos temps agités, auraient dû servir d'exemple à plus d'un gouvernement.

Nos lois n'admettent plus aujourd'hui que la confiscation spéciale comme peine criminelle ou de police'. Dans tous les cas où elle est maintenue, la confiscation spéciale a sa raison d'être : tantôt c'est la meilleure peine que l'on puisse infliger au coupable en le punissant par où il a péché; tantôt elle est conservée précisément parce qu'elle porte sur des objet dont la possession constitue un délit (armes prohibées, boissons falsifiées, ouvrages contrefaits, etc. *).

> Cpr. Code pénal art. 176, 180, 286, 287, 314, 318, 360, 410, 413, 423, 427, 428, 472, 477, 481.

' Les lois anglaises admctteut sûui$ le nom do dcodawl, une espèce

275. Secret des lettres. — Le secret des lettres est aussi un principe de droit public ; il n'a été écrit que dans quelques-unes de nos constitutions, mais on est d'accord pour le reconnaître comme une conséquence de la liberté individuelle et de l'inviolabilité de la propriété. Cependant Tintérêt social exige que, pour la recherche des crimes et délits, le juge d'instruction ait le droit d'ouvrir les lettres déposées à la poste ; le même droit appartient au procureur, mais seulement en cas de flagrant délit et à la condition que les lettres se trouvent au domicile ou en la possession du prévenu *. Quant aux préfets, ils n'ont pas le droit d'ouvrir les lettres; c'est à tort qu'on a voulu le leur reconnaître, car il a été formellement dit, dans la discussion de l'article 10 du Code d'instruction criminelle, que les préfets n'auraient pas de pouvoir judiciaire plus étendu que ceux des maires.

de confiscation, fort curieuse, qui est la conséquence du malheur plutôt que celle du crime. Tout objet mobilier, qui est la cause immédiate de la mort d'une créature raisonnable, est confisqué par le roi et destiné à des usages pieux, à des aumônes. La loi anglaise distingue suivant que la chose qui a causé Taccident était en mouvement ou en repos ; dans le second cas, elle n'est confisquée qu'autant qu'elle a donné la mort ù un adulte (ainsi on ne confisquerait pas le cheval duquel tomberait tm enfant en bas âge) ; de plus, on ne confisque que la partie de la chose qui a directement occasionné la mort, par exemple, la roue qui s'est détachée d'une voiture. S'agil-il,au contraire, d'une chose en mouvement qui produit mort d'homme, elle est confisquée tout entière et sans qu'il y ait lieu de distinguer si la victime de l'accident est un adulte ou un enfant (Blackstone, Liv. I, ch. 8).

* Art. 36, 37, 87, 88 du Code d'instruction criminelle.

840 UVRB 1. — GtUPITEB ?I.