Historique : ancieûne org«niMtioii «daiiDistratiTe

de I« France. — L'ancienne division de la France en trentedeux provinces n'était pas le résultat d'un plan arrêté à l'avance ; elle était bien plutôt la conséquence de la forma* tion et de l'accroissement successifs de notre pays. Nos rois travaillèrent pendant des siècles à faire de la France une vaste et puissante monarchie. C'est dans ce but qu'ils entreprirent une guerre acharnée et permanente contre la féodalité ; ils s'allièrent avec les communes, c'est-à-dire avec la bourgeoisie et le peuple contre la noblesse. Lesuc* ces de la royauté, longtemps disputé, fut assuré d'une manièi*e définitive sous le règne de Louis XIII. Louis XIV et surtout Louis XV commirent ensuite l'immense faute d'abandonner les alliés séculaires de la monarchie, les bourgeois, et de s'entourer d'une noblesse, qui, ne pouvant plus dominer, se résigna à obtenir les faveurs du roi ; ce fut la

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première cause de la Révolationet de tous les désastres qui ont accablé la France depuis la fin du dix-huitième siècle. Quoi qu'il en soit, la monarchie était fondée sur les ruines du régime féodal. Mais bien qu'elle fût arrivée à l'unité de pouvoir, qu'elle eût réuni à la France, par des traités ou des conquêtes, les pays qui constituent aujourd'hui son territoire, qu'elle eût fait enfin de notre pays, la nation la plus puissante de l'Europe en lui donnant la plupart de ses frontières naturelles, la monarchie n'essaya jamais de vaincre les résistances qu'elle rencontrait dans l'établissement d'une organisation administrative toutàfait uniforme ; elle comprit qu'il était d'une bonne politique de tendre & l'unité et en même temps cependant de conserver en partie aux habitants des différentes provinces, leurs franchises, leurs coutumes, leur organisation intérieure et même leur droit privé; de là, cette diversité de législation, de régimes administratifs qui forme un des caractères de notre ancienne France. Ce que le pouvoir royal ne pouvait accomplir fut l'œuvre du temps; habitués à vivre sousla même autorité, les peuples qui composaient Tancienne France se rapprochèrent insensiblement, les barrières s'abaissèrent, chacun perdit de son individualité, et enfin on s'accoutuma à l'idée de l'unité française. Cette idée devint même populaire et ce que la nation avait repoussé pendant plusieurs siècles, elle l'accomplit ellemême, spontanément, d'une manière irrésistible.

294. Droit iaUraiééiaire.— Depuis la Constituante, le plan de notre organisation administrative a été plus d'une fois remanié, suivant l'esprit des régimes qui se sont succédé, et la question de la centralisation ou de la décentralisation n'est pas autre chose, de nos jours, que le problème de donner à la France le meilleur système d'administration.

L'Assemblée Constituante divisa le territoire en départements, districts, cantons et communes '. On a dit fort sou-

* Loi du 22 décembre 1789. - Coust. du Z sêf^êBÙfn f 791 ; titre i .

vent que cette division nouvelle en départements n^avait tenu aucun compte des anciennes provinces. C'est là une erreur manifeste ; il suffit, pour s'en convaincre, de comparer ces divisions anciennes et nouvelles de notre territoire ; on voit alors qu'un ou plusieurs départements correspondent assez souvent à une ancienne province.

A la tête de chaque département on plaça, comme nous l'avons vu en nous occupant du droit constitutionnel (mais il est nécessaire d'y revenir maintenant avec plus de détails), une administration collective composée de 33 membres, et à la tête de chaque district, une assemblée de même nature comprenant 12 membres. Ces membres des assemblé s de district et de département étaient nommés à l'élection : les électeurs étaient choisis parmi les citoyens payant une contribution égale au moins à dix journées de travail ^

Ces administrations de département et de district étaient permanentes ; elles se renouvelaient par moitié tous les deux ans ; elles nommaient au scrutin un président et un secrétaire et se subdivisaient en deux sections ; l'une était le conseil, l'autre le directoire du district ou du département. Le conseil de département tenait chaque année une session, il fixait les règles de chaque partie de l'administration, ordonnait les travaux et dépenses générales du département, recevait les comptes du directoire : c'était la partie délibérante. Le directoire formait la partie active ; il était en permanence, expédiait les affaires et rendait tous les ans compte de sa gestion. La même organisation intérieure avait été admise pour les assemblées de district, mais ces assemblées étaient entièrement subordonnées aux administrations et directoires de département, t Un des points essentiels de la constitution, en cette partie, est l'entière et absolue subordination des administrations et des directoires de district aux administrations et aux di-

art. 8 et 9 ; tit. 3, ch. 4, section 2: — Loi des 16 février, 4 mars 17^. ^ Loi du 22 décembre 1789.

rectoires de département. Sans Tobservation exacte et rigoureuse de cette subordination, Tadministration cesserait d'être régulière et uniforme dans chaque département. Les efforts des différentes parties pourraient bientôt ne plus concourir au plus grand besoin de tous; les districts, au lieu d'être des sections d'une administration commune, deviendraient des administrations en chef, indépendantes et rivales, et l'autorité administrative dans le département n'appartiendrait plus au corps supérieur à qui la constitution Ta conférée pour tout le département *. •

On comprit toutefois que cette organisation, bonne pour la délibération, était insuffisante pour l'action; le directoire de département, composé de huit personnes, devait manquer de cette promptitude d'exécution si nécessaire â l'administration. Aussi, pour donner à ces assemblées l'unité et la force qui leur manquaient, on ajouta à la ma* chine déjà compliquée du département et de l'arrondissetnent, un nouveau rouage : il y eut un procureur général S3^ndic du département et des procureurs syndics de district, tous nommés à l'élection pour quatre ans; ils assistaient aux assemblées générales des administrations, mais sans voix délibéx-ative ; il ne pouvait être fait aucun rapport sans qu'on leur en eût donné communication, ni être pris aucune délibération sur un rapport, sans qu'ils eussent été entendus ; ils assistaient aussi aux réunions des directoires et étaient chargés de la suite de toutes les affaires.

Cette institution des procureurs syndics ne remédia cependant pas aux vices de l'organisation ; ces procureurs restèrent sans influence sur les directions ; souvent leurs bonnes intentions étaient paralysées par le mauvais vouloir ou la lenteur des directoires. De son côté, le pouvoir royal réclama contre cette organisation qui ne lui laissait presqu'aucune autorité ; son intervention se réduisait à accorder ou à refuser son autorisation aux délibérations des assemblées administratives sur tous les objets

< Instruction jointe à la loi du 22 décembre 1789.

884 unis XI. — CHAPITRE I.

qui intéressaient le régime de radministrattoo générale du royaume ou sur des entreprises nouvelles ou des travaux extraordinaires*.

Il fut fait droit à ces réclamations du pouvoir central ; le roi obtint le droit d'annuler les actes des administrations de département contraires aux lois ou aux ordres qu'il leur avait adressés, celui de suspendre les administrateurs de leurs fonctions en cas de désobéissance persévérante on s'ils compromettaient, parleurs actes, la sûreté publique : les administrations des départements obtinrent d'ailleurs les même pouvoirs vis-à-vis de celles de district, à charge, en cas de suspension, d'en référer au roi qui confirmait ou infirmait '.

Pour compléter rorganisation nouvelle, la loi du 14 décembre 1789 abolit toutes les anciennes municipalités; elle établit, dans chaque commune, un corps municipal composé d'un maire et de deux ou plusieurs membres, suivant la population. Le maire et les autres officiers municipaux étaient nommés pour deux ans par tous les citoyens actifs de la commune ; les mêmes électeurs choisissaient aussi des notables en nombre double de celui des membres du corps municipal pour composer avec eux le conseil général de la commune. Enfin, on établit un procureur de la commune, et dans les villes de plus de 10,000 âmes, un substitut du procureur de la commune, nommés pour deux ax^, l'un et l'autre parles électeurs, et chargés de défendre les intérêts et de poursuivre les affaires de la commune.

Après Fabolition de la monarchie, la division en départements, districts, communes, fut conservée '. La Constitution du 24 juin 1793 plaça à la tête de ces circonscriptions, des administrations municipales, de district, c^itraies ; mais on sait que cette constitution fut suspendue presqu'en même temps qu'elle fut promulguée, par le trop

« Loi du 22 décembre 1789 ; sect. 2, art. 5 et 6. * Loi dtt 15 Boara 1791, art. 33 et suiv. < Const. du 24 juia 1793.

fameux décret du 22 vendémiaire an II qui établit le gouvernement révolutionnaire jusqu'à la paix et plaça tous les corps constitués sous la surveillance du Comité de Salut public K Jamais il n'y eut en France de centralisation plus absolue, plus terrible ; tout le pouvoir était placé entre les mains des comités de salut public et de surveillance de la Convention; des représentants furent envoyés en mission dans les départements avec des pouvoirs sans limites ; les procureurs des communes et leurs substituts furent remplacés par des agents nationaux, chargés de requérir et de poursuivre l'exécution des lois, de dénoncer les négligences et les infractions.

La Constitution du 5 fructidor an III établit le Directoire et donna aux départements une organisation nouvelle ; de même qu'il y avait cinq directeurs à la tête du pouvoir central, de même on créa par département une adm'inistration de département composée de cinq membres, renouvelée tous les ans par cinquième; les conseils des départements furent supprimés; mais il y eut des municipalités de canton, comprenant plusieurs communes. La Constitution de l'an III établit dans chaque commune une municipalité; le nombre de ses membres variait suivant la population; c'est la réunion des agents municipaux de chaque commune du canton qui formait la municipalité de canton.

L'action du pouvoir central se faisait d'ailleurs sentir dans les départements : le pouvoir exécutif avait le droit d'annuler les actes des directoires de département contraires aux lois ou aux ordres du Gouvernement ; il avait le droit de suspendre les administrateurs de département ; enfin, un commissaire nommé par le Directoire et révocable par lui, était établi auprès de chaque administration départementale ou municipale pour surveiller et requérir l'exécution des lois *.

* Cpr. décret du i9 veadémiaire an II; décret dei 14 frimaire an II.

* Const. 5 fructidor an III, tit. 7.

0LA8. Dr. Fr. — T. II. 25

Cette constitution de Fan III avait ainsi, dans une certaine mesure, concilié les droits du département et du pouvoir central. Mais, sous d'autres rapports, l'organisation nouvelle était bien vicieuse ; on avait eu le tort de réunir la délibération et l'action en une seule main ; l'action remise & une autorité collective manquait d'énergie et de promptitude.

295. Depuis le ConeaUt. — Sous le Consulat et l'Empire, le pouvoir central reparut aussi absolu que sous la Convention; toute indépendance fût enlevée aux déparlements et aux communes. La loi du 28 pluviôse an VIII rétablit les districts sous le nom d'arrondissements: les municipalités de canton furent supprimées. Il y eut dans chaque département un préfet, un conseil de préfecture, un conseil général ; dans chaque arrondissement, un sous-préfet et un conseil d'arrondissement; mais les membres de ces conseils généraux et d'arrondissement étaient, comme les préfets et comme les membres des conseils de préfecture, nommés par le premier Consul ; ainsi disparut le caractère représentatif du département et de l'arrondissement. Les administrations départementales n'eurent même plus aucun pouvoir sérieux; tout était placé entre les mains du préfet. Il y eut dans chaque commune un maire pour agir et un conseil municipal pour délibérer ; mais le principe de l'élection fut supprimé, et par une réaction assez ordinaire après les temps d'anarchie, la loi donna au pouvoir central une part exagérée dans les affaires communales, en lui attribuant notamment la nomination des maires, des adjoints et conseillers municipaux.

Cette loi du 28 pluviôse an VIII, empreinte d'un esprit de réaction despotique, resta en vigueur jusqu'à la monarchie de Juillet. A cette époque, une loi du 22 juin 188â rétablit et réorganisa le principe de Téleclion des membres des conseils généraux et d'arrondissements, et une loi du 10 mai 1838 étendit le cercle des attributions des oon-

seils généraux ; déjà auparavant une loi du 21 mars 1831 avait rendu la nomination du conseil municipal aux citoyens. C'est à partir de cette époque que commence Toeuvre de la décentralisation : en étudiant notre organisation administrative actuelle, il nous sera facile de nous rendre compte des progrès accomplis depuis le règne de Louis- Philippe.

296. Esprit de l'organisttioii administratÎTe. — Agir est le fait d'un seul, délibérer le fait de plusieurs. C'est là une règle fondamentale de notre organisation administrative; à chaque degré de Tëchelle administrative, elle est scrupuleusement appliquée. Il y a un fonctionnaire de Tordre administratif à la tête du département, de l'arrondissement, de la commune * ; c'est lui qui agît et assure l'exécution des lois ; à côté de lui se trouvent un ou plusieurs corps chargés de délibérer, de lui donner des avis, et aussi quelquefois de statuer sur certaines contestations. Au centre, on a placé, auprès du Chef du pouvoir (qu'il s'appelle Roi, Empereur ou Président de la République), un Conseil d'Etat chargé de lui donner des avis et aussi de statuer, en matière administrative, cojxucne juridiction contentieuse, sur les réclamations des particuliers. Dans le département, l'action administrative est mise entre les mains du préfet; le conseil général délibère et statue sur les affaires qui intéressent le département; un conseil de préfecture donne des avis au préfet et juge un grand nombre de procès administratifs. Enfin, à côté du sous-préfet, siège un conseil d'arrondissement et à côté du maire, un conseil municipal.

^ Le canton n'est plus qu^une division judiciaire.

S88 LIVRE XI. — CHAPITRE tî.