CHAPITRE V

Maire. — La commune est la dernière subdivision administrative ; comme le département, elle constitue une personne morale : elle a un patrimoine, avec son actif et son passif; elle plaide, elle fait, en un mot, les actes de la vie civile.

L'administration municipale est confiée à un maire et à des adjoints qui agissent, et à un conseil municipal, corps électif, qui délibère et prend des décisions. Il n'a pas été possible de diviser, au bas de l'échelle administrative, les fonctions, comme elles l'ont été au sommet ; autrement, il

* Composé d'autant de conseillers qu'il y a de cantons dans l'arrondissemént. Un décret du 16 juillet 1878 fixe le nombre des conseillers d'arrondissement que chaque canton doit é\\r§ dans les arrondissements pu il y a moins de neuf cantons.

aurait fallu créer une armée, fort coûteuse, de fonctionnaires sans importance. Aussi, le maire d'une commune réunit de nombreuses attributions : il est officier de l'état civil ; il a la qualité d'officier de police judiciaire ; il rem*plit, concurremment avec le commissaire de police, les fonctions du ministère public près du tribunal de simple police ; il est aussi agentet représentant de l'administration centrale, et, comme tel, placé sous l'autorité du préfet; enfin, il est magistrat municipal *.

Comme magistrat municipal *, le maire est le représentant actif de la commune pour le contrôle du conseil municipal dont il exécute les délibérations ; il nomme les employés municipaux ; dans certaines communes, il nomme

> D'après la loi du 14 avril 187i, les fonctions des maires sont absolument gratuites et d*après celle du 20 janvier 1874, les maires sont nommés» dans les chefMieux de département, d'arrondissement, de canton, par le Président de la République; dans les autres communes, par le Préfet ; ils peuvent être choisis même en dehors du conseil municipal, seulement la nomination dpit être faite par décret délibéré en conseil des ministres, ou par un arrAé du ministre de Tintérieur au lieu d'un arrêté préfectoral. Celte loi de 1874 a été à son tour abrogée par la loi du 12 août 1876. Cette dernière loi attribuait à tous les conseils municipaux, sauf à ceux des villes qui sont chefs-lieux de département, d'arrondissement et de canton, la nomination des maires et adjoints. CeUe exception n'avait pas, dans la pensée du législateur, un caractère définitif. Aussi une loi du 28 mars 1882 a-t-elle supprimé cette exception* Tous les maires sont donc aujourd'hui choisis à l'élection. Cette diversité de systèmes relatifs à la nomination des maires peut s'expliquer dans une certaine mesure. Fait-on prédominer dans le maire la qualité de représentant de la commune, on est naturellement porté à préférer le système de l'élection. Voit-on en lui, avant tout, un fonctionnaire administratif, il semble alors qu'il doit tenir ses fonctions de l'autorité. Certaines personnes ont même pensé que le double mandat dont le maire est revêtu doit entraîner une double investiture, l'une émanant des électeurs de la commune, l'autre du gouvernement. Ce système, adopté dans certains pays, mis chez nous en pratique sous la monarchie de Juillet, offre, en en apparence plus qu en réalité, l'avantage de donner à l'action du pouvoir exécutif le moyen de s'exercer dans les plus petites communes. Sous le second empire, les maires étaient nommés par le pouvoir exécutif et pouvaient être choisis même en dehors du conseil municipal. Aujourd'hui, comme on vient de le voir, c'est le système contraire qui l'emporte.

> Loi du 18 juillet 1827; décret du 25 max« iSSUt »rt. 5«

les agents de la police * ; il gère les biens de la commune ; il souscrit les marchés et adjudications pour travaux publics communaux et surveille ces travaux ; il propose le budget et ordonnance les dépenses; il est également chargé de la police municipale, et c'est en cette qualité qu'il a le droit de taxer le pain et la viande de boucherie * ; il est également préposé à la police rurale, et c'est ainsi qu'il publie chaque année un ban de vendanges '. Ses attributions en matière de voirie municipale sont fort importantes : il veille à la conservation des rues et délivre les alignements. Il exerce la plupart de ces attributions au moyen d'arrêtés qui ont, dans l'étendue de la commune, la même force que la loi ; mais ces arrêtés ne doivent être contraires, ni à une loi, ni à un décret, ni à un arrêté déparmental.

Les deux grandes villes de Paris et de Lyon ont été presque toujours soumises à un régime exceptionnel. Cette particularité s'explique assez difficilement pour la ville de Lyon qui, en définitive, n*est qu'un chef-lieu de département. Aussi une loi du 21 avril 1881 a-t-elle restitué à la ville de Lyon ses droits municipaux et rétabli sa mairie centrale ^ Mais la situation de Paris est tout à fait différente : cette ville est avant tout la capitale de la France, le siège du gouvernement et des chambres, et ceux-ci risqueraient d'être tenus en échec par la commune si elle était fortement organisée ; l'expérience l'a prouvé. Aussi, actuellement, Paris possède bien un conseil municipal, mais il est administré par un préfet que nomme le gouvernement et il y a en outre un second préfet pour la police. La division de Paris en vingt arrondissements avec un maire et des adjoints à la tête de chaque arrondissement, n'offre aucune importance sérieuse : ces

< Loi da 20 janvier 1874 ; art. 3.

« Loi du 19-22 juillet 1791. litre !•', art. H.

' Loi des 28 septembre- 6 octobre 1791, lit. 8, art. 9

^ Cpr. décret du 11 juin 1881 .

maires et adjoints sont surtout des officiers de Tétat

810. Ck>BMÎl mQnicipal. — Le conseil municipal, corj[>s électif établi & côte du maire et renouvelé tous les trois ans, composé d'un nombre de membres qui varie suivant la population, règle ou vote, délibère, donne des avis et émet des vœux *.

Après la famille et la patrie, c'est certainement la commune qui est, pour chacun de nous, Tètre moral le plus cher : aussi les dons et legs aux communes ou établissements communaux sont très fréquents. La commune est le centre de nos affaires, le siège de notre établissement, le lieu où résident notre famille et nos amis et où chacun de nous passe la plupart des jours de sa vie ; dans les communes restreintes, les habitants se conhaissent au point de ne former qu'une grande famille. La commune n'est pas, comme le département ou Tarrondissement, une création arbitraire du pouvoir social ; elle existe par la force même des choses et une loi qui supprimerait la vie communale serait contraire aux penchants naturels de l'homme. U n'y a pas de pays où l'histoire des communes soit plus glorieuse qu'en France. Dans notre ancienne France il y avait des communes, des villes de bourgeoisie et des villes de coutume.

Les communes ont leur origine dans les municipes de l'époque romaine ou dans les chartes d'affranchissement, qui ont plutôt réglementé que rétabli la liberté communale entre le roi ou le seigneur et les bourgeois. On a longtemps cru que les communes du centre et du nord de la France étaient nées de révoltes dirigées par les bour-

1 Cpr. loi du 5 mai 1855, loi du i\ avril 1871, loi du 7 juillet 1874. C*est dans ces lois qu'on trouvera les règles relatives à l'élection et à Téligibilité ainsi qu'à l'organisation des Conseils municipaux.

Les Conseils municipaux ont quatre sessions ordinaires par afi et des sessions extraordinaires ; ils sont présidés par le maire. Les séaneei ne sont pas publiques.

LA œMMUNE 439

geois contre leurs seigneurs et Augustin Thierry n'a pas peu contribué à généraliser cette opinion. Aujourd'hui on reconnaît que les causes les plus multiples ont préparé la formation des communes. La nécessité de se garder contre les invasions des Normands, de se proléger contre les ma raudeurs de toutes sortes, l'intérêt du commerce et de rindustrie, ont amené les habitants & s'associer entre eux : ils ont organisé ces associations en s'inspirant des communautés de marchands qui elles-mêmes étaient souvent calquées sur les anciennes guildes, et toutes les fois qu'une circonstance favorable s'est présentée, ils en ont profité pour faire reconnaître par une Charte cette communauté : à Tétat de fait a succédé un état de droit consacré par une Charte passée entre le seigneur et les bourgeois. Bien que le régime municipal ne fût pas uniforme, cependant presque partout les communes jouissaient de la prérogative de nommer leurs magistrats et de faire la police dans leur enceinte, et leurs magistrats locaux avaient le pouvoir de promulguer des lois municipales.

Les villes de bourgeoisie étaient administrées, sous la surveillance du roi, par des agents que le roi nommait et révoquait ; elles ne jouissaient pas de toutes les libertés accordées aux communes, mais elles avaient l'avantage d'échapper complètement à la féodalité, par cela même qu'elles étaient placées sous la dépendance directe des rois qui veillaient avec sollicitude à leurs intérêts.

Les rois laissaient presque toujours une grande indépendance aux villes dé bourgeoisie : les assemblées générales des habitants, les collèges d'échevins ou autres magistrats municipaux y fonctionnaient, mais sous la surveillance et la direction d'un agent royal, et c'est sous ce dernier rapport surtout que les villes de bourgeoisie différaient des communes indépendantes.

Les villes de coutume ne jouissaient ni de l'indépendance des communes, ni de la protection accordée par le roi aux villes de bourgeoisie ; elles étaient placées sous la

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dépendance de seigneurs auxquels elles paj^aient des redevances. Le pouvoir royal soutint d'abord et encouragea leur émancipation; il trouvait dans les nouvelles communes un allié naturel contre la féodalité. Mais bientôt certaines communes puissantes résistèrent aussi aux volontés royales; à partir de Tépoque où la féodalité fut abattue, la royauté s'attaqua au pouvoir communal pour le restreindre et le limiter.

En dernier lieu, les justices municipales étaient depuis longtemps déjà à peu près complètement disparues. Le nombre des communes avait sensiblement diminué : les rois avaient profilé des dissensions intestines qui divisaient les communes pour les décider à se transformer en villes de bourgeoisie : ils leur promettaient et leur donnaient en effet la paix intérieure, une bonne administration financière et la suppression de toute tyrannie locale. Aussi les libertés municipales qui avaient existé au moyen âge avaient-elles singulièrement été compromises ou môme tout à fait anéanties à la fin du siècle dernier.

A dater de la Révolution française, la vie communale fut à peu près éteinte en France. Jusqu'à la loi du 18 juillet 1837, les municipalités furent soumises à des régimes qui varièrent dans leurs détails suivant la forme du gouvernement, mais dont l'esprit resta toujours le même : placer les conseils municipaux sous la dépendance presqu'absolue de l'administration centrale ou de l'administration départementale. La loi du 18 juillet 1837 a affranchi les conseils municipaux de cette dépendance ; elle leur a reconnu un pouvoir absolu et exclusif d'initiative dans presque tous les cas, mais en soumettant cependant le plus souvent leurs délibérations à l'approbation du pouvoir central *. Une loi du 24 juillet 1867 a encore étendu les pouvoirs des conseils municipaux et a dispensé leurs dé-

1 Sous le second empire, les décrets dits de décentralisation se coalentaient de Tapprobation du préfet.

libérations de l'approbation de Tadministration supérieure dans un grand nombre de cas.

En matière d'impôt, le conseil municipal a le droit de réclamer contre le contingent assigné à la commune ; la réclamation est portée au conseil d'arrondissement et ensuite au conseil général qui statue définitivement*. Mais la répartition individuelle du contingent communal n'a pas été attribuée au conseil municipal ; c'est une commission particulière, la commission des répartiteurs', qui est chargée de cette mission. On a pensé que le conseil municipal ne serait pas assez indépendant dans une mesure qui atteint directement les intérêts privés.

Les cas dans lesquels le conseil municipal statuait par voie de règlement, c'est-à-dire avait un pouvoir de déci sion propre, étaient peu nombreux sous l'empire de la loi de 1887; ils ont été singulièrement augmentés par la loi de 1867. Aujourd'hui les décisions des conseils municipaux sont souveraines, indépendantes de toute approbation supérieure dans une foule d'affaires : administration des biens communaux ; jouissance et répartition des pâturages et fruits communaux autres que les bois, affouages ; acquisitions d'immeubles, lorsque la dépense jointe à celle des autres acquisitions déjà votées dans le môme exercice, ne dépasse pas le dixième dos revenus ordinaires de la commune ; baux des maisons et bâtiments communaux, à la condition que le bail ne dépasse pas 18 ans ; grosses réparations et dépenses d'entretien, pourvu que le total de la dépense ne dépasse pas le cinquième des revenus de la commune, ni en aucun cas 50,000 francs ; tarif des droits de place apercevoir dans les foires, halles et marchés ; droits à percevoir pour les permis de stationnement; tarif des concessions dans les cimetières ; assurances des bâtiments communaux; affectation d'une propriété commu

« Loi du 18 juillet J837. art. 22.

* Loi du 3 frimaire an Vil ; arrêté du 19 floréal an VIII, art. 4,

nale à un service communal; acceptation ou refus des dons et legs faits sous charge, si ces libéralités ne soulé^ vent pas de réclamations*.

C'est aussi le conseil municipal qui vote le budget de la commune sur la proposition du maire*; il fixe les cen times additionnels communaux ; il vote les emprunts^.

Les conseils municipaux donnent, en outre, leur avis

* Loi du 24 juillet 4867, art. Ut ; loi du 18 juillet 4837, art. 17.

* Le préfet ne peut plus rien changer aux rotes du conseil, à la condition qu*il ait été pourvu k toutes les dépenses obligatoires et qu'aucune recette extraordinaire n'ait été appliquée aux dépenses obligatoires ou aux dépenses facultatives. Les dépenses obligatoires des communes sont énumérées dans Tari. 30 da la loi du 18 juillet 1837, complétée par un grand nombre de lois postérieures. Les recettes ordinaires des communes consistent notamment en revenus des biens communaux, centimes ordinaires affectés aux communes par les lois de finances, produit de la portion aUribuée aux communes dans Timpôt des patentes, péages et autres taxes communales, octrois, etc. Les recettes extraordinaires des communes se composent : !<> des contributions locales extraordinaires qui consistent en centimes additionnels aux quatre contributions directes ; 2* du prix des biens aliénés ; 3* des dons et legs ; 4* des produits des coupes extraordinaires de bois ; 5* des emprunts.

' Mais la loi voulait, jusque dans ces derniers temps, que, dans les communes dont le revenu est inférieur à 100,000 francs, le conseil municipal s'adjoignit, en nombre égal à celui de ses membres, les citoyens les plus imposés de la commune pour le vote des contributions extraordinaires et des emprunts (Loi du 18 juillet 1837, art. 2A ; loi du 24 juillet 1867, art. 4). Ce système a été attaqué dans ces derniers temps. L'adjonction des plus imposés, a-t-on dit, constitue un privilège accordé, dans presque toutes les communes de France, à un certain nombre de contribuables, en les autorisant à prendre part, pour les questions les plus importantes de l'administration communale, aux délibérations des conseils municipaux. Ces contribuables étaient appelés en nombre égal à celui des élus du suffrage universel ; ils pouvaient donc faire échec aux décisions de la majorité des mandataires véritables de la commune. En 1873, l'adjonction des plus imposés se pratiquait dans 35,861 communes sur 36,068. D'un autre côté, par suite de rinsufHsance des ressources nécessaires aux dépenses ordinaires, le concours des plus imposés était, en fait, la règle dans la plupart des communes. Le législateur a voulu que les intérêts communaux fussent à l'avenir exclusivement entre les mains des conseillers municipaux qui sont, en vertu du suffrage universel, les véritables mandataires de la commune. U est juste d'ajouter que les plus imposés ne présentaient pas toujours les garanties de

sur ua certain nombre de questions ; l'administration peut toujours le leur demander et elle y est même quelquefois obligée*.

Enfin, les conseils municipaux peuvent exprimer des vœux sur tous les objets d'intérêt local «. Mais il leur est absolument interdit de prendre aucune délibération hors de la réunion légale ou sur des objets étrangers à. leurs attributions, de se mettre en correspondance avec d'autres conseils municipaux, de publier des proclamations ou adresses ^

Comme on le voit, la vie municipale n'est pas encore indépendante chez nous, mais nous marchons vers cette indépendance. La plupart des autres peuples sont dans la môme voie. En Belgique, en Hollande, en Espagne, en Italie, en Allemagne, on avait établi, sous l'influence de notre domination, des régimes municipaux assez sem* blables au nôtre, mais on revient à des organisations plus indépendantes. En Autriche et en Angleterre, la vie municipale se meut encore plus librement. Mais nulle part la commune n'est plus indépendante qu'aux Etats-Unis : l'Etat n'intervient qu'autant que les intérétis généraux sont engagés, mais alors chaque commune se soumet sans résistance à ses décisions. Il n'en serait probablement pas de môme chez nous, surtout dans les grands centres où l'indépendance communale pourrait être la source d'em* piètements sur le pouvoir central et la cause de véritables guerres civiles. Aussi est-ce une lourde tâche pour les hommes d'Etat, de concilier l'es intérêts communaux et ceux de l'Etat, de façon & ne pas sacrifier inutilement les

capacité qu^on était en droit d*6xiger d'eux, car on peut être Tun des plus imposés de la oommuDe sans payer une bien forte contribution, sans avoir la qualité de grand propriétaire'. C'est pourquoi la loi du 5 avril 4882 a supprimé Tadjonction des plus Imposés.

« Loi du 18 juillet 1837^ art. 21.

* Loi précitée, art. 24.

> Loi du 5 mai 1855, art, 23, 24, 25.

ouss. Dr. Fr. — T. n. 28

4S4 LIVRE XI. — CHAf>ÏTRE V.

uns aux autres. On s'est mis à celte tâche et on a même commencé, d'une manière générale, l'œuvre de décentralisation.

311. Gentralisation et décentralisation. — La centralisation est, comme on l'a dit, politique, administrative ou morale. La centralisation politique réunit tous les pouvoirs politiques dans la capitale d'où ils ra3^oniient sur tout le paj's ; elle est généralement approuvée ; on reconnaît que, sans elle, il n'y aurait le plus souvent qu'anarchie et décomposition sociale.

La centralisation administrative consiste à gérer d'un point central les intérêts des départements et des communes ; elle peut être utile lorsqu'un homme de génie gouverne le pays, parce qu'elle met entre ses mains toutes les forces vives de la nation. Mais, en général, elle produit les effets les plus désastreux ; elle retire aux départements et aux communes toute espèce de vitalité ; il se produit sur un point du territoire une exubérance de forces aux dépens des autres parties ; les commotions politiques qui éclatent au centre, à la suite de guerres avec l'étranger ou de troubles civils, obligent le pays tout entier à subir le sort de la capitale ou à en accepter les lois.

La centralisation morale, conséquence de la centralisation administrative, n'est pas moins mauvaise ; toutes les intelligences du pays, toutes les richesses convergeant sur un seul point, le pays tout entier est appauvri au profit d'une localité.

La décentralisation administrative consiste à donner aux départements et aux communes la liberté compatibl<î avec les intérêts généraux de la nation.

Chez nous la centralisation remonte bien loin : on peut dire qu'elle apparaît à partir du triomphe de la royauté sur la féodalité. Ainsi, déjà autrefois, les provinces étaient administrées par des représentants du pouvoir central,par des intendants, dont l'autorité était encore plus absolue

que celle de nos préfets ; mais la nation ne se plaignait pas de cette centralisation, car elle préférait le pouvoir royal à la féodalité.

La division de la France en départements a encore augmenté la centralisation. Celle-ci fut, comme nous l'avons vu, plus excessive que jamais sous TEmpire et la Restauration : les fonctions locales cessèrent d'être données à l'élection. L'élection ne fut rendue que sous le règne de Louis Philippe: en môme temps les pouvoirs des autorités locales furent élargis. Pendant les premières années du second Empire, on parla beaucoup de décentralisation, mais on n'en fit pas dans le véritable sens de ce mot, dans le sens du gouvernement du pays par le pays. Ainsi, les décrets de décentralisation donnèrent aux préfets, et non aux autorités locales, une partie des pouvoirs exercés par l'autorité centrale. On obtint, par ce moyen, une plus prompte expédition des affaires, mais on perdit, en garanties, ce qu'on gagnait en rapidité ; le personnel des préfectures, d'un recrutement toujours difficile, souvent d'une insuffisance notoire, n'offrait pas les garanties du pouvoir central. Dans les dernières années du second Empire, on était entré dans la véritable voie de la décentralisation : un premier pas fut fait dans ce sens par la loi du 18 juillet 1866, sur les conseils généraux; l'année suivante une autre loi (îi4 juillet 1867) augmenta d'une façon très notable les pouvoirs des conseils municipaux. Les départements ont acquis encore plus d'indépendance depuis la loi de 1871. L'œuvre de décentralisation est commencée, elle est loin d'être achevée, et son succès pourrait encore être compromis si de nouvelles crises politiques venaient à éclater.