CHAPITRE VI

812. Cntentieux administratif. — Les procôs qui s*ôlèvent entre les particuliers et Tadministration forment le contentieux administratif. Mais ce serait une erreur de penser que tout particulier qui se croit atteint par un acte administratif ait le droit de l'attaquer au contentieux. Ainsi, les décrets rendus en exécution des lois et qui ont eux-mêmes force de lois ne sauraient être attaqués ; il faut en dire autant des actes administratifs, d*ailleurs individuels, mais rendus en vertu du pouvoir discrétionnaire de Tadministration : tel serait, par exemple, le décret par lequel le chef du pouvoir augmenterait, dans une localité» le nombre de certains officiers ministériels. Mais il y a des actes que la loi ne donne à l'administration le droit d'accomplir qu'à la condition d'observer certaines formalités ou de respecter des droits a:quis aux tiers. Ce sont ces actes qui peuvent être attaqués par la voie contentieuse toutes les fois que les formes n'ont pas été observées ou qu'un droit a été lésé, comme si le préfet rendait un arrêté, sans consulter le conseil de préfecture, dans un cas où la loi l'oblige 4 prendre Tavis de ce conseil, ou bien si une concession de mine était retirée a un particulier en dehors des cas où, la loi permet de la révoquer.

Les procès entre Tadministration et les particuliers ne sont pas portés devant les tribunaux ordinaires : il existe une justice spéciale, la justice administrative, chargée de les juger. On a pensé que ces affaires exigent des connaissances particulières et Ton a craint que les tribunaux ordinaires ne fussent naturellement portés à préférer rintérôt des particuliers à l'intérêt général.

Parmi les tribunaux administratifs, les uns, comme le Conseil d'Etat, les conseils de préfecture, les ministres et les préfets jugent des affaires très nombreuses et très variées ; ce sont les tribunaux administratifs généraux ; les autres, comme les conseils de révision de l'armée, le conseil supérieur de Tinstruction publique \ la cour des comptes, sont des tribunaux spéciaux et ne connaissent que d'un ordre déterminé de matières.

Il y a, en principe, deux degrés de juridiction pour chaque affaire, comme en justice civile; les décisions sans appel sont môme moins nombreuses que dans Tordre judiciaire; mais il y a des cas où une affaire administrative peut passer par trois et même par quatre degrés de juridiction.

En étudiant la justice administrative, nous allons retrouver la plupart des agents et conseils de l'administration ; ils sont en même temps juges ou tribunaux administratifs.

313. Ministre. — Le juge administratif de droit commun, c'est le ministre; toutes les autres juridictions administratives sont des tribunaux d'exception. Il résulte de 1& qu'en cas de silence de la loi, c'est devant le ministre que l'affaire doit être portée ; les autres tribunaux ne peuvent connaître que des procès qui leur sont directement attribués par une loi. Les affaires qui se présentent le plus souvent devant les ministres sont les liquidations des pensions civiles et militaires ' ; les ministres sont aussi compétents en matière de fournitures faites à l'Etat, pour les contestations entre l'administration et les fournisseurs, sauf les cas expressément réservés aux conseils de préfec-

' Voyez : Loi du 27 février 1880 relative au conseil supérieur de Hnstruction publique et aux conseils académiques; décret du 16 mars 1880 relatif aux élections des membres de ces conseils ; décret du i i mai 1880, relatif au conseil supérieur.

s Loi du 4 mai 1834, art. 11.

ture. Les décisions des ministres sont susceptibles d'appel au Conseil d'Etat, et d'opposition si elles sont rendues par défaut.

814. Conseils de Préfecture. — Le tribunal d'exception dont les attributions sont les plus nombreuses, est incontestablement le conseil de préfecture ».

Il y a un conseil de préfecture par département. Ce conseil juge toujours à charge d'appel au Conseil d'Etat. 11 connaît de tout le contentieux des quatre contributions directes et des autres impôts qui leur ont été assimilés quant au mode de perception et de recouvrement. Le contentieux des contributions indirectes est, au contraire, porté devant les tribunaux ordinaires. On a donné, pour raison de cette diflférence, que les tribunaux ordinaires présentent plus de garanties ; si celte raison est bonne, il faut alors supprimer les conseils de préfecture. On peut justifier cette différence, sans faire injure aux conseils de préfecture, en observant que les contributions directes placent entre la loi et le contribuable, un acte d'un agent administratif, le rôle nominatif dont on demande l'interprétation ou la rectification ; au contraire, les contributions indirectes laissent directement le contribuable aux prises avec le tarif, c'est-à-dire avec la loi.

Les demandes content ieuses formées i^ar les particuliers, on matière de contributions directes, s'appellent des demandes en décharge ou en réduction, suivant que le contribuable souiient qu'il ne devait pas être cotisé ou qu'il devait l'être à une somme inférieure. Les demandes en remise ou modération n'ont pas le même caractère contentieux : le contribuable reconnaît qu'il a iié légitimement imposé, mais il s'adresse à la bienveillance de l'administration pour obtenir un dégrèvement total ou partiel.

1 Loi du 28 pluviôse an VIII ; loi du 21 juin 1865.

Les conseils de préfecture jugent aussi, en matière de travaux publics, les difficultés qui peuvent s'élever entre les entrepreneurs de ces travaux et l'administration sur le sens ou l'exécution du marché ; les réclamations des particuliers qui se plaignent de torts, de dommages permanents ou temporaires, du fait personnel des entrepreneurs. Ils connaissent aussi des contestations concernant les indemnités dues aux particuliers à raison des terrains pris ou fouillés pour la confection de chemins, canaux ou autres travaux publics \ C'est également devant eux que sont portées les difficultés relatives à la grande voirie, c'est-à-dire aux routes nationales ou départementales (et aux rues faisant suite à ces routes dans l'intérieur des villes ou villages), aux chemins de fer concédés par l'Etat, aux fleuves et rivières, aux canaux de navigation, aux ports, havres et rades de commerce ; les conseils de préfecture sont môme juges de répression des contraventions de grande voirie, telles qu'anticipations, dépôts de fumier, etc. •. La petite voirie comprend les rues, places des villes • et villages, les chemins vicinaux et ruraux, et c'est au tribunal de simple police qu'appartient la juridiction répressive en ctrtte matière K

En matière domaniale, le conseil de préfecture connaît des difficultés qui peuvent s'élever entre l'Etat et les adjudicataires de domaines nationaux, c'est-à-dire de biens qui, faisant partie du domaine de la nation, ont été vendus par l'Etat ; il a aussi, indépendamment des cas d'aliénation, des attributions importantes en matière de forêts domaniales^ Les contestations auxquelles donnent lieu les baux

^ Si les fouilles n*avaient pas été autorisées, ce serait le tribunal civil qui serait compétent.

« Loi du 29 floréal an X.

' Par exception toutes les rues de Paris font partie de la grande voirie.

♦ Art. 479 du Code pénal.

s Art. 50, 64, 65, 67 du Code forestier.

des domaines de l'Etat sont portées devant les tribunaux judiciaires.

Le conseil de préfecture apure certains comptes : ceux des receveurs municipaux, comptables occultes des communes, receveurs des hospices, hôpitaux, établissements de bienfaisance \ ceux des receveurs des octrois <, ceux des économes des écoles normales primaires ', ceux des trésoriers d'associations syndicales S à la condition qu'il s'agisse de communes ou d'établissements dont les revenus n'excèdent pas 30,000 fr. ; si les revenus dépassaient cette somme, l'apurement serait fait par la cour des comptes. Lorsqu'il est interjeté appel contre l'arrêté du conseil de préfecture, cet appel est porté à la cour des comptes, au lieu de l'être au Conseil d'Etat.

C'est encore le conseil de préfecture qui juge les réclamations contre la régulante des opérations électorales en matière d'élections municipales >.

Enfin le conseil de préfecture connaît de certaines affaires en matière de police du roulage % d'indemnité & raison des chemins de halage ^ d'association syndicale S de location d'établissements d'eau minérale appartenant à l'Etat *. de location des droits de bacs ou bateaux de passage sur les rivières navigables ^*, de réclamations contre des établissements dangereux, incommodes ou insalubres^*, de contravention aux servitudes défensives des places de guerre 'S de marchés de fournitures pour le

Loi dii iS juiUet IS37, art. 64 et 66.

OrdonnaDce du 15 juillet 1824, art. 1®'.

Ordonnance du 7 juillet 1844, art. l^.

Décret du 27 janvier 1866, art. 6.

Loi du S mai 1855, art. 45 et suiv.

Loi du 30 mai 1851, art, 17.

Décret du 22 janvier 1808, art. 3.

Loi du 2i juin 1865, art. 16 et 26.

Arrêté du 3 fioréal an VUI, art. t.

^ Loi du 6 frimaire an VIL » Décret du 15 octobre 1810, art. 7.

> Loi du 17 juillet 1819, art* i|.

compte de TEtat ', de demandes en décharge ou en réduction des redevances sur les mines *.

Les particuliers forment leurs demandes devant le conseil de préfecture par voie de simple pétition ; les parties ne sont pas obligées de constituer avoué ; l'instruction a lieu d*abord par écrit, au moyen de mémoires signés par les parties ou leurs mandataires, et ensuite oralement à l'audience publique du conseil de préfecture ».

Lorsque le conseil de préfecture a statué par défaut, son arrêté est susceptible d'opposition et sur Topposition, l'affaire revient devant lui. Les arrêtés par défaut ne sont pas susceptibles d'appel : on ne peutinterjeterappel que contre les arrêtés contradictoires et on doit le faire dans les trois mois, à dater de la notification de l'arrêté *.

Une procédure spéciale a été établie pour les demandes en matière de contributions directes % pour les contraventions à la police de roulage • et en matière d'élection municipale '.

315. Maire, sous-préfet, préfut.— Les maires, les sous-préfets, les préfets sont aussi juges administratif^ de certaines affaires». En pareil cas, l'arrêté du maire ou du sous-préfet peut être porté en appel devant le préfet ; du préfet au ministre ; du mini&tre au Conseil d'Etat ; il y a ainsi quatre degrés de juridiction. L'arrêté du préfet tantôt doit être porté, en cas d'appel, directement au Conseil d'Etat, tantôt peut, au choix de la partie, ou être déféré au ministre

^ S'il s'agissait de marchés de fournitures pour le compte du département, d*une commune ou d'un établissement public, les tribunaux judi<' ciaires seraient seuls compétents.

* Loi du 21 avril 1810, art, 37; Cpr. loi du 27 avril 1838, art. ft. » Loi du 21 juin 1865.

* Décret du 22 juillet 1806, art. U.

» Loi du 21 avril 1832, art. 28 et suiv.

* Loi du 30 mai 1853, art. 23 et suiv. ' Loi du 5 mai 1855.

' Il n'est pas possible de les énumérer ici. On les trouvera dans les traités de droit administratif,

compétent ou être immédiatement soumis au Conseil d'Etat, tantôt enfin doit passer d'abord par Texamen du ministre. Tous ces arrêtés, s'ils sont par défaut, sont, en outre, susceptibles d'opposition. L'instruction de l'affaire se fait secrètement, par écrit, au moyen de mémoires.

316. Tribananz spéciaux. — Toutes les juridictions que nous avons rencontrées jusqu'à présent sont des tribunaux administratifs généraux, c'est-à-dire jugeant des affaires administratives très diverses. Il y a aussi des tribunaux administratifs spéciaux chargés de statuer seulement sur un ordre particulier de matières. Parmi ces tribunaux spéciaux, il en est qui prononcent toujours à charge d'appel : ce sont les préfets maritimes et les conseils académiques.

Les préfets maritimes exercent une juridiction contentieuse en matière d'inscription maritime. Cette inscription concourt avec les appels périodiques et les engagements volontaires, à la formation et à l'entretien de l'armée de mer ; tout homme qui se livre à la navigation ou à la pêche maritime est inscrit sur des registres matricules et tenu depuis 18 jusqu'à 50 ans de service sur les bâtiments et dans les arsenaux de l'Etat toutes les fois qu'il en est requis ; en échange de cette rigoureuse obligation, les marins sont dispensés de tout service public et notamment du recrutement militaire >.

Les conseils académiques connaissent, à charge de recours devant le conseil supérieur de l'instruction publique, des affaires contentieuses relatives à l'obtention des grades et aux concours devant les facultés, des affaires disciplinaires concernant les étudiants en droit, en médecine et en pharmacie *, des affaires contentieuses de l'instruction

* Loi du 3 brumaire an IV ; décret du 31 déeeml^rç {^JZy, < Loi du 15 mars 1850, art. 14.

primaire et des affaires contentieases des établissements particuliers d'instruction secondaire *.

Certaines lois ordonnent aussi quelquefois la formation de commissions administratives contentieuses chargées de juger une nature d'affaires. Ainsi, lorsque des travaux publics, comme par exemple l'ouverture ou l'élargisement d'une rue, augmentent notablement la valeur de certaines propriétés privées, une commission spéciale est nommée pour fixer l'indemnité que les propriétaires devront payer à l'Etat, au département ou à la commune, à raison de la plus-value, sans que l'indemnité puisse dépasser la moitié de celte plus-value *. Souvent aussi il est nommé des commissions contentieuses de liquidation de certaines créances ^

Les autres tribunaux administratifs spéciaux jugent en dernier ressort. Ce sont : les conseils sanitaires, appelés à rendre des décisions particulières pour l'application des règlements sanitaires aux diverses provenances ^ ; les conseils de révision pour le recrutement de l'armée de terre ou de mer qui statuent souverainement sur toutes les questions soulevées par la loi du recrutement - ; l'administration des monnaies chargée de juger le tilre et le poids des espèces fabriquées et de statuer sur les difficultés relatives au titre et à la marque des lingots et ouvrages d'or et d'argent ^ ; le conseil supérieur de l'instruction publi-

* Lot du 19 mars 1873^ art. 5; cpr. loi du 15 mars 1850, art. 14, 68, 76.

* Loi du {Q septembre ^807; si la plus-value résulte de travaux entrepris par des associations svndicales, voy. loi du 21* juin 1865, art. 26.

* Voy. par exemple : loi du 27 avril 1825, art. 10 et 14 ; loi du 30 avril 1826, art. 5 ; loi du 14 juin 1835, art. 3; ordonnance du 30 novembre 1839 ; décret du 4 novembre 1849 ; loi du 8 juillet 1852, art. 3.

* Loi du 3 mars 1822 ; ordonnance du 7 août 1822 ; décret du 24 décembre 1850 ; décret du 25 janvier 1868; décret du 23 juin 1866.

' Sur la composition de ces conseils : loi du 27 juillet 1872, art, 27.

* Décret du 25 juin 1871,

446 LIVRE XI. — CHAt^ITllE Vl.

Taffaire; il juge en fait et en droit ; il confirme ou modifie la décision attaquée.

Enfin, le Conseil d'Etat statue en premier et en dernier ressort sur les demandes en interprétation des décrets et de tous les actes des gouvernements antérieurs, lorsque la demande est fondée sur un droit privé; — sur les oppositions aux décrets et aux actes des gouvernements antérieurs, pareillement lorsque l'opposition est fondée sur un droit privé ; — sur les réclamations contre les actes de pure administration, lorsque ces actes n'ont pas été précédés, accompagnés ou suivis des formalités prescrites par les lois pour la protection des intérêts privés ; — sur les recours pour incompétence ou excès de pouvoir contre les décisions administratives non contentieuses ; — sur les infractions aux lois et règlements qui régissent la Banque de France.

Le Conseil d'Etat est, comme on l'a vu, divisé en plusieurs sections; une de ces sections est chargée du contentieux. Le recours au Conseil d'Etat se forme, en principe (sauf exception, par exemple en matière de contributions directes), par requête signée d'un avocat * au Cpnseil; il est recevable pendant trois mois à partir du jour où la décision attaquée a été notifiée; mais, en général, ce recours n'est pas suspensif. Les décisions rendues par défaut sont susceptibles d'opposition. Celles qui nuiraient à des tiers pourraient, comme toutes les décisions des autres tribunaux administratifs, être attaquées par voie de la tierce opposition.

318. Tribunal des conflits. — La loi a redouté les empiétements du pouvoir judiciaire sur l'administration ; ces

* Les avocats au Conseil d*Etat ont le droit exclusif de faire tous les actes d'intruction et de procédure devant la section du contentieux et toutes les plaidoiries devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux; ils sont en même temps, comme nous Tavons vu, avocats à la Cour de cassation.

DE LA JUSTICE ADMlMlSf RAtlVE 44?

craintes se fondaient sur les nombreux abus qu'avaient autrefois commis les parlements sur le pouvoir politique et sur Tadministration. Les événements ont prouvé que nos grands corps judiciaires ne se laissent plus aller aux usurpations des anciens parlements. Néanmoins, le législateur a cru nécessaire de protéger l'administration contre le pouvoir judiciaire et d'assurer ainsi le respect de la séparation des pouvoirs; mais le pouvoir judiciaire napas été garanti par des mesures spéciales contre les empiétements de Tadministration. C'est qu'en effet, ces empiétements ne sont pas à craindre : contre les agents administratifs, la répression est toujours facile, puisqu'ils sont révocables.

Lorsque des magistrats empiètent frauduleusement, de mauvaise foi, sur l'administration, ils se rendent coupables du crime de forfaiture*. Mais le plus souvent les empiétements sont commis sans intention criminelle : il n'y a pas délit; l'administration jouit alors du droit d'élever le conflit. Cette procédure du conflit fait l'objet de l'ordonnance du l**" juin 1828. Elle suppose une contestation entre le pouvoir judiciaire et Tautorifé administrative: par exemple, un tribunal civil veut statuer sur une question réservée à une juridiction administrative.

Le droit d'élever le conflit appartient au préfet du département ; ce préfet rend un arrêté, appelé arrêté de conflit, qui oblige le tribunal à surseoir, jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la difflculté.

Le conflit peut être élevé devant le tribunal civil, ce qui comprend la juridiction des référés devant la cour d'appel, mais non devant les autres juridictions judiciaires. Ainsi, le préfet ne saurait élever le conflit en matière criminelle'. Le législateur n'a pas voulu qu'un accusé pût être,

« Art. 127, 130, 131 du Code pénal.

* En matière correctionnelle, le conflit ne peut élre élevé que dans deux cas, d'après Fart. 2 de Tordonnance du 1*' juin 1828 ; mais ces

par ce moyen, enlevé à ses juges naturels. Il ne peut pas non plus rélever devant un tribunal de commerce, un juge de paix, un conseil de prud'hommes ; les empiétements sont moins à craindre de la part de ces corps judiciaires, soit parce que les juges de paix sont révocables, soit parce que les conseils de prud*hommes et les tribunaux de commerce, composés de magistrats qui se renouvellent fréquemment, n'ont pas Tesprit de corps des tribunaux civils et des cours d'appel.

Dans notre ancienne monarchie, lorsqu'il y avait conflit, il était réglé par le roi ; sous le Consulat et les deux Empires, c'était le chef du pouvoir qui statuait; sous la Iles* tauration et la monarchie de Juillet, ce droit passa au roi. La République de 1848 institua, pour juger les conflits entre l'autorité judiciaire et l'administration, un tribunal spécial, appelé tribunal des conflits, composé en nombre égal de conseillers d'Ëtat et de conseillers à la Gourde cassation, élus par leurs corps respectifs.

Ce tribunal des conflits a été rétabli par la loi qui a réorganisé le Conseil d'Etat. Il est présidé par le garde des sceaux.

le tableau aussi rapide et aussi précis que possible de notre justice administrative. Nous avons approuvé sans restriction l'organisation de nos tribunaux de l'ordre judiciaire. Nous demandons à faire toutes nos réserves pour la justice administrative.

Saufquelques exceptions, la procédure des juridictions administratives n'est pas réglée d'une manière précise ; le plus souvent, cette procédure est secrète ; la publicité des audiences n'existe, pour les conseils de préfecture, que depuis peu de temps. Ce sont d'ailleurs ces conseils qui ont

deux cas étant, en fait, à peu près les »eula qui puiisent 86 prétenter, on peut, à ce point de vue, dire qu*en réalitâ le conflit existe devant la juridiction oorrectionnalle.

reçu Forganisation la moins défectueuse, grâce à quelques lois récentes. Mais les membres des conseils de préfecture sont encore aujourd'hui amovibles, et cependant toutes les raisons qui ont fait admettre l'inamovibilité pour les magistrats de l'ordre judiciaire se présentent ici avec la même force. Il serait à désirer que les conseils de préfecture fussent juges de droit commun en matière administrative ; ils existent dans tous les départements; leurs séances sont publiques ; une partie de leur procédure est orale. Néanmoins, le juge de droit commun^ c'est le ministre. Il n'était pas possible de choisir une juridiction plus défectueuse : le ministre n'est pas à portée des justiciables; l'affaire s'instruit loin des intéressés, dans les bureaux, secrètement, par écrit. Enfin, nous adresserons au ministre le même reproche qu'au préfet, au maire, au sous-préfet. Il est tout à fait fâcheux qu'une même personne réunisse sur sa tête les qualités d'administrateur et de juge ; le ministre, le préfet, le maire, sont juges et parties dans leur propre cause; l'administrateur ne devrait être saisi que des demandes purement gracieuses. On n'offrira de sérieuses garanties â l'intérêt privé, sans nuire à l'intérêt général, que le jour où les juges administratifs seront distincts des administrateurs, toutes les fois qu'il s'agira de statuer sur des droits proprement dits.

La plupart de ces réformes sont demandées par les personnes les plus compétentes en cette matière. Mais ne pourrait-on pas aller encore plus loin, supprimer la justice administrative et porter les affaires qui lui sont actuellement soumises devant la justice ordinaire?

La suppression de la justice administrative, déjà réclamée en 1828 par M. de Broglie, compte aujourd'hui de nombreux partisans : on cite l'exemple de certains pays, l'Angleterre, l'Allemague et l'Italie notamment, qui sont entrés dans cette voie. C'est qu'en effet, la séparation des pouvoirs exige que l'autorité judiciaire soit distincte du pouvoir exécutif. Aujourd'hui, l'administration connaît

GLASS. Dr, Fr. — T. H. 29

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des contestations que ses actes soulèvent; elle est juge et partie dans sa propre cause; le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif sont confondus dans sa main. Les actes daTautorité administrative soulèvent des difficultés de plusieurs sortes ; tantôt il s'agit de recours purement gracieux contre ces actes, et alors, comme il n'y a pas de litige, il faut bien admettre que ces recours doivent être portés devant l'administration elle-même ; mais lorsque le recours a un caractère contentieux qu'un particulier se prétend lésé dans son droit par un acte de l'administration, pour quel motif la justice ordinaire ne serait-elle pas saisie de ce procès entre l'administration et un particulier? Ainsi, il est naturel qu'en matière de contributions directes, les demandes en remise ou modération soient soumises à l'administration, mais pourquoi les tribunaux ordinaires ne connaissent-ils pas des demandes en décharge ou en réduction, comme ils connaissent, déjà aujourd'hui, de toutes les contestations relatives aux contributions indirectes? Avec le système actuel, l'autorité judiciaire est, dans certains cas, subordonnée au pouvoir exécutif. On a pu croire que cette dérogation était nécessaire à l'indépendance de l'administration à une époque où l'on était encore frappé par les abus et les empiétements des anciens parlements ; mais l'expérience a prouvé que nos tribunaux judiciaires n'ont plus les tendances de ces corps.

On demande le maintien de la justice administrative pour trois raisons ; — dans l'intérêt des affaires adniinistratives : l'instruction exige des connaissances spéciales que n'auraient pas les juges ordinaires ; — dans l'intérêt même des particuliers : l'accès de la justice administrative est plus facile, plus rapide, moins coûteux ; — dans l'intérêt de la chose publique : on craint que la justice ordinaire ne sacrifie l'intérêt général à l'intérêt particulier.

Aucune de ces raisons ne nous paraît inconciliable avec Tatlribution des affaires administratives à la justice ordinaire. N'est-il pas évident que les affaires seraient, dans les

tribunaux civils et dans les cours d^appel, soumises à des chambres spéciales, et rien ne s'opposerait à ce que les magistrats de ces chambres fussent recrutés parmi les administrateurs qui, par leur entrée même dans la magistrature et par l'inamovibilité de leurs fonctions, acquerraient toute l'indépendance des autres magistrats. Si une procédure spéciale, rapide et moins coûteuse est nécessaire, rien ne s'oppose à ce qu'on l'organise dans les tribunaux ordinaires. N'en est-il pas déjà ainsi pour les affaires commerciales? Sans doute, cette justice tiendrait la balance égale entre l'intérêt de l'administration et l'intérêt privé ; mais c'est précisément ce qu'il faut : la justice doit être une, la même pour tous.