A L^ÉGARD DES ÉTATS NEUTRES

dant la guerre de leur révolution. Pendant cette guerre, les cours des prises américaines agirent d'après les principes du droit public européen généralement reçus, que la propriété de Fennemi dans les vaisseaux neutres était Sujette à capture et confiscation, tandis que la propriété neutre dans les vaisseaux de Fennemi en était exempte, jusqu'au moment où le congrès rendit une ordonnance reconnaissant les maximes de la neutralité armée de 4780, sous condition qu'ils seraient réciproquement reconnus par les autres puissances belligérantes. Dans les instructions données par le congrès, en 4784, aux ministres des États-Unis chaînés de traiter avec les différentes cours de l'Europe, les mêmes principes furent proposés comme les bases de négociation par lesquelles l'indépendance des États-Unis devait être reconnue. . Pendant les guerres de la révolution française, les États-Unis, étant neutres, admirent que Fimmunité de leur pavillon n'allait pas jusqu'à mettre à couvert la propriété de l'ennemi, comme un principe fondé sur le droit coutumier et l'usage établi des Ipations, bien qu'ils cherchassent tous les moyens d*y substituer la maxime opposée de vaisseaux libres, mar"diandises libres, par des arrangements conventionnels avec les nations disposées à adopter cette réforme de la loi Dans le cours de la correspondance qui eut lieu entre le ministre de la république française et le gouvernement des États-Unis, ce dernier gouvernement affirma qu'il ne pouvait être douteux que, d'après le droit des gens général, les marchandises d'un ami trouvées dans un vaisseau, ennemi ne fussent libres, et que les marchandises d'un ennemi trouvées dans un vaisseau ami ne fussent de bonne prise. D était vrai que plusieurs nations, désirant éviter l'inconvénient d'avoir leurs vaisseaux arrêtés en mer, visités, conduits au port et détenus, sous le prétexte qu'ils avaient à leur bord des marchandises de l'ennemi, avaient IL 8

en plusieurs oiromstances introduit par des traités spéciaux le priucipe que les vaisseaux enneinis feraient les marchandises ennemies, et les vaisseaux amis les marchandises amies: principe beaucoup moins embarrassant pour le commerce, et égal pour toutes les parties en gain comme en perte, mais c'était tout à la fois l'efiet de traités particuliers contrôlant en certains cas le principe général du droit des gens, et alors agissant seulement entre les nations qui avaient aussi consenti à le contrôler. L'Angleterre s'était généralement décidée à suivre le principe rigoureux, n'ayant en aucune circonstance consenti à la modification qui consiste à laisser la propriété des biens suivre celle du vaisseau, excepté dans un^ seul de ses traités .avec la France. Les États-Unis avaient adopté cette modification dans leurs traités avec la France, avec^ les Provinces-Unies des Pays-Bas, et avec la Prusse. Ainsi pour ces puissances, les vaisseaux américains mettaient à converties marchandises de leurs ennemis, et les États- Unis perdaient leuns biens quand ils étaient trouvés sur les vaisseaux des ennemis de ces puissances. Avec la Grande-Bretagne, FËspagne, i|^ Portugal et TAutriche, les États-Unis n'avaient donc aucun traité, et par conséquent rien qui s'opposât à ce qu'ils agissent d'après le droit général des nations, que les marchandises ennemies sont de prise légale, quoique trouvées dans las vaisseaux d'une nation amie. On ne voyait pas que la France pût en souffrir en rien, car quoiqu'elle perdit ses marchandises quand elles étaient trouvées sur les vaisseaux américains, par l'Angleterre, l'Espagne, le Portugal ou l'Autriche, elle gagnait néanmoms les marchandises américaines quand elle les trouvait dans les vaisseaux de l'Angleterre, de TEspagne, du Portugal, de l'Autriche, des provinces des Pays-Bas ou de la Prusse. Et comme les Américains avaient plus de marchandises en circulation sur les vaisseaux de ces six nations que n'en avait la France sur les vaisseaux de l'Amérique, la France y gagnait et

A l'égard DBS ÉTATS NBUTRES. 115

les États-Unis y perdaient par le principe du traité entre les deux pays. En réalité les États-Unis étaient les perdants dans tous les sens de ce principe, car quand il était mis en œuvre en leur faveur, c'était pour sauver les biens de leurs amis, et quand il était mis en œuvre contre eux, c'était pour leur enlever leurs propres marchandises; et ils continueraient à perdre tant que ce principe ne serait établi que partiellement. Quand ils l'auraient établi avec toutes les nations, ils seraient dans une condition égale, sans gain ni sans perte, mais ils seraient moins exposés aux recherches vexatoires. Les États-Unis s'efforçaient d'arriver à ce résultât, mais, comme cela dépendait de la volonté des autres nations, ils ne pouvaient l'obtenir que quand les autres seraient prêtes à y concourir \

Par le traité de 1794, entre les États-Unis et la Grande- Bretagne, art. 17, il fut stipulé qup les vaisseaux capturés comme soupçonnés d'avoir à bord des marchandises de l'ennemi, ou de la contrebande de guerre, seraient conduits dans le port le plus proche pour y être mis en jugement, et que la partie de la cargaison consistant en propriété de l'ennemi ou en contrebande à l'usage de. l'ennemi serait condamnée de bonne prise, et que le vaisseau serait libre de continuer son voyage avec 1q reste de sa cargiaiison. Dans le traité de 1778, entre la France et les États-Unis, la règle vcUsseaux libres y marchandises libres, avait été stipulée; et nous avons déjà vu que la France s'était plainte que ses biens étaient arrachés des vaisseaux américains, sans résistance de la part des États-Unis, accusés d'avoir par leur traité avec la Grande-Bretagne abandonné leurs engagements antécédents avec la France, en reconnaissant les principes de la neutralité armée.

> Lettre de^ M. Jefferson à M. Genêt, 24 juillet 1793. Waite's StcUe paperSf vol. I, p. 134. — Voyez aussi Lettre du président Jefferson à M. R. R. Livingston, ministre américain à Paris, 9. sept. 4 801. Jefferson's Memoirs, vol. II. p. 489.

M 6 DROITS DE LA GiERRE.

A ces plaintes il fut répondu par le gouvernement américain que quand le traité de 1778 fut conclu, la neutralité armée n'avait pas été formée, et par conséquent Tétat de choses sur lequel opérait ce traité était réglé par le droit des gens préexistant, indépendamment des principes de la neutralité armée. Par ce droit les yaisseaux libres ne faisaient pas les marchandises libres, ni les vaisseaux ennemis les biens ennemis. La stipulation donc dans le traité de 1778 formait une exception à la règle générale, qui restait obligatoire dans tous les cas où elle n'avait pas été changée par le traité. Si le traité de 1794, entre les États-Unis et la Grande-Bretagne, n'avait pas été conclu, ou s'il eût entièrement omis toute stipulation sur ce sujet, le droit du belligérant aurait encore existé. Le traité ne concédait pas un droit nouveau, mais adoucissait seulement l'exercice pratique d'un droit déjà reconnu existant. Le désir d'établir universellement le principe que les vaisseaux neutres font les biens neutres n'était senti par aucune nation plus vivement que par les États-Unis. C'était le point qu'ils avaient en vue et qu'ils poursuivraient par tous les moyens que leur "dicterait leur jugement. Mais le désir d'établir un principe différait essentiellement de la supposition qu'il était déjà établi. Quelque désireuse que fût l'Amérique d'employer tous les moyens convenables tendant à obtenir la concession de ce principe par une ou par toutes les puissances maritimes de l'Europe, elle n'avait jamais conçu l'idée d'obtenir ce consentement par la force. Les États-Unis ne s'armeraient que pour défendre leurs propres droits : ni leur politique, ni leurs intérêts ne leur permettait de prendre les armes pour forcer Tabandon des droits des autres *.

'Lettre des envoyés américains à Paris, MM. Marshall, Pinkney et Geary, à M. de Talleyrand. 4 7 janv. 4 798. Wmie's State papers vol. IV, p. 38—47.

A l'égard des états neutres. 447

Le principe de vaisseatux) libres, biens libres, avait été Discussion

, entre

supuié par le traité de 4785, art. 42, entre les États-Unis »« gou?erf

'^ ' ' nement

et la Prusse, sans la maxime corrélative de vaissemix en- ^f" g'j^f. nemis, marchandises ennemies. ^Par Part. < 2 de ce traité, il pîSSîen. fut établi que «si Tune des parties^ contractantes s'engageait en guerre avec une autre' puissance, les libres rapports, et le commerce des sujets ou citoyens de la partie restant neutre, avec les puissances belligérantes, ne seraient pas interrptnpùs. Au contraire, dans ce cas con^me en pleine paix, les vaisseaux de la partie neutre pourraient naviguer d'un port à Fautre et sur les côtes des parties belligérantes, les vaisseaux libres faisant les marchandises libres, d'autant plus que toutes les choses se trouvant à bord d'un vaisseau appartenant à la partie neutre seraient jugées libres, fussent-elles à un ennemi de Fautre partie. La même liberté s'étendrait aux personnes à bord d'un vaisseau libre, quoiqu'elles fussent ennemies de l'autre partie j à moins que ce ne fdt des soldats au service réel de cet ennemi.»

Le traité ci-dessus était arrivé à son terme en 4796, une négodation fut commencée par les gouvernements américain et prussien pour le renouveler. Dans les instructions données par le premier de ces gouvernements à son plénipotentiaire, M. J* Q. Adams, il fut arrêté que le principe de vaisseaux libres, marchandises libres, reconnu dans l'art. 4 2, était le principe que les États-Unis avaient adopté dans tous leurs traités (excepté celui conclu avec la Grande-Bretagne), et qu'ils désiraient sincèrement voir devenir universel; mais ils avaient reconnu par expérience que les traités conclus pour cet objet étaient de peu d'utilité ou sans utilité, parce que le principe n'était pas universellement admis chez les nations maritimes. Il n'avait pas été observé à l'égard des États-Unis quand il devait opérer à leur bénéfice, et n'était requis que quand il ^tait prouvé préjudiciable à leurs intérêts. Le plénipotentaire

448 DROITS DB LA OOElRfi

américain était dono chargé de proposer au cabinet prussien rabandon de cet article dans le nouveau traité qu'il était autorisé à négocier K

n fut de plus établi, dans Tinstruction additionnelle explicative donnée par le gouvernement américain à son plénipotentiaire, que les plus vifs désirs que les États-Unis voulussent exprimer dans la première instruction, seraleoi de voir devenir universel le principe vcùssecmx Ubres, marchandises libres. Ce principe les intéressait particulièrement, parce que leurs relations maritimes étaient bien plutôt mercantiles que gui'rrières; et Ton s'apercevait bien vite que Tabandon de ce principe résultait d^s mesures des puissances belligérantes, pendant la guerre alors existante, dans laquelle les États-Unis s'étaient aperçus que ni les obligations du prétendu droit des gens moderne, ni les stipulations solennelles des traités, n'en assuraient l'observation: on en avait fait au contraire le jouet des événements. En de pareilles circonstances il paraissait désirable au président d'éviter le renouvellement d'une obligation qui probablement serait mise en vigueur quand les intérêts des États-Unis en demanderaient la dissolution, et. méprisée quand il devrait résulter ,pour eux quelque avantage de son observation. 11 était possible que dans les négociations actuellement pendantes pour la paix, le principe de vais* seaux libres, marchandises libres, fût adopté par toutes les grandes puissances maritimes, auquel cas les États-Unis seraient des premiers parmi les autres puissances à y accéder et à le reconnaître comme règle universelle. Le résultat de ces négociations serait probablement connu du plénipotentiaire américain avant le renouvellement du traité prussien, et il était chargé de conformer ses stipulations sur ce point au résultat de ces négociations. Hais si les négociations pour la paix étaient rompues et que la

1 M. le secrétaire Pickering à M. John Quincy Adams, ministre des États-Unis à Berlin, 15 juillet 17Ô7.

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A l'éGAKD des états NBfJTRES. 449

guerre c<^tmuàt, et plus parliciillèrément si les Élats-Uûis étaient fprcés d'y prendre part, il serait alord extrêmement impolitîque de confiner les exercices de leurs vais'^ seaux de guerre dans de pins étroites limites que ne le prescrit le droit des gens. Si, par exemple, la France, par ses attaques meurtrières au commerce américain, commençait à entamer la guerre, les malheureuse» conséquences de toute autre limite deviendraient évidentes. Tout son commerce serait abrité par le pavillon neutre, tandis c[ue le commerce américain serait en prpie aux ravages de ses nombreux croiseurs K

En accusant réception de ces instructions, le plénipotenliaire américain discutait la nécessité du changement proposé à la stipulation contenue dans Tart. 42 du traité de 4785. D exposait que le principe de permettre aux vaisseaux libres de protéger la propriété ennemie, avait toujours été favorisé des puissances maritimes qui n'avaient pas une grande marine, quoique dans toutes les guerres les stipulations sur ce point eussent été plus ou moins violées. Dans la guerre actu^le elles avaient encore été moins respectées que d'ordinaire, parce que la Grande- Bretagne avait entrevu sur mer une puissance plus indé^ p>endante, et avait été moins disposée que jamais à accorder le principe; et parce que la France avait rônié la plupart des idées reçues et établies sur le droit des gens, et s'était considérée comme libérée de toutes les obligations envers les autres États qui mettaient obstacle à son but présent ou aux intérêts du moment. Cependant, même pendant cette guerre, plusieurs décrets de la Convention française, rendus au moment où la force des engagements nationaux solennels était sentie, avaient reconnu la promesse contenue dans le traité de 4778, entre les États- Unis et la France, et parfois cette promesse avait été

» 11. le secrétaire Pickering à M. John Quincy Adams, ministre des États-Unis à Berlin, 17 juillet 1797.

120 DROITS DE LA GUBRllS

fidèlement observée. La France était encore attachée aax principes de la neutralité année, et encore plus ^attachée à ridée de forcer la Grande-Bretagne à les reconnattre. A la vérité chaque État maritime était intéressé au maintien de maximes libérales dans les affaires maritimes contre la politique dominante de l'Angleterre. Toute circonstance donc, où ces principes qui favorisaient les droits de neutralité seraient abandonnés par les puissances neutres, serait regrettable, comme fournissant un argument ou au moins un exemple à l'appui des doctrines anglaises. U y avait certainement, quand deux États maritimes étaient en guerre, un grand inconvénient pour une nation neutre à être liée par un principe à l'une des parties et à l'autre par le principe contraire. En pareil cas il ne fallait jamais s'attendre à ce qu'un engagement favorable aux droits de neutralité fui scrupuleusement observé par l'un ou l'autre des États en guerre. 11 paraissait au ministre américain que la stipulation dût être faite éventuelle, et que les parties contractantes consentissent que dans tous les cas où l'une d'elles serait en guerre et l'autre neutre, le pavillon neutre mit à couvert la propriété ennemie, pcfurvu que Pen^ nemi de la puissance en guerre adnAt le même principe, et le mit en pratique dans ses cours d'amirauté, mais que dans le cas contraire, la règle rigoureuse du droit des gens ordinaire fût observée \

Dans une communication subséquente du plénipotentiaire américain à son gouvernement, il expose qu'il serait guidé par ses instructions sur cette matière, quoiqu'il fût cependant tfavis que le changement proposé au traité précédent serait inopportun. La Suède et la Prusse étaient toutes deux fortement attachées au principe de faire protéger la cargaison par le vaisseau. Elles avaient plus d'une fois soutenu qu'ainsi est la règle même d'après le droit

^ M. J*. Q. vldams à M. le secrétaire Pikering, 34 cet. 4 797, 47 mai

À l^égàbd des états neutres. 434

des goDS. Un écrivain danois de quelque réputation, dans un traité sur le commerce des nations neutres en temps de guerre, avait émis comme une règle, et soutenu formellement, que par le droit naturel les vaisseaux libres font les marchandises libres ^. Lampredi, auteur florentin moderne, avait sur le inéme point discuté la question à fond, et il soutenait qu'il y avait dans ce cas, d'après te droit des gens, un choc de deux droits également valides : celui du belligérant de délenir, et le droit égal du neutre de refuser d'être détenu. Ceci réduisait le point à une simple question de force, dans laquelle le belligérant étant armé avait naturellement l'avantage^. Il avouait que le raisonnement de Lampredi était dans son opinion d'un grand poids, et que cet écrivain paraissait avoir établi la question sous son vrai jour. En ces circonstances, il voulait proposer un article conditionnel, qui mit le principe sur un pied de réciprocité, et convint que, à l'égard du vaisseau et de la cargaison, ce principe dépendrait de cehii que prendraient pour guide les cours d'amirauté de Uennemi. Ceci montrerait à la fois le penchant des Américains, et leur attachement à la règle libérale, sans les rendre victimes de leur adhésion à cette règle, si elle était violée par leurs adversaires. Agissant d'après les instructions de son gouvernement il ne consentirait pas au renouvellement de l'article dans la forme qu'il avait dans le premier traité ».

Le négociateur américain, suivant la lettre de ses instructions, proposa d'abord aux plénipotentiaires prussiens de substituer à cet article la règle ordinaire du droit des gens qui soumet à la saisie la propriété ennemie à bord de vaisseaux neutres. Cette proposition était fondée sur ce que le principe qui communique à la cargaison le ca-

> HiîBER, de la Saisie des bâtiments neutres.

' Lampredi, del Commercio dei pBpoU neutrali in tempo di guerra,

'M. J. Q. Adams à M. le secrétaire Pickering, '26 mai ^798.

raotère da vaisseau, tout en étant conforme aux intérêts des États-Unis, de la Prusse et de toutes les puissances gardant la neutralité dans les guerres maritimes, s^il pouvait être universellement reconnu et respecté des puissances belligérantes, ce principe^ disons -nous, était, on le savait, le plus souvent méconnu par les puissances engagées dans les guerres maritimes, ou sll était reconnu, n'était pas du moins respecté. Les États-Unis, pendant la présente guerre, avaient fait Texpérience que même le traité le plus formel ùe leur assurait pas l'avantage de ce prindpe; mais ne faisait au contraire qu^accumuler les pertes de leurs citoyens, en les encourageant à charger leurs vaisseaux de marchandises déclarées Ubres, et qu^ils avaient cependant vues prises et confisquées, comme si aucun engagement ne leur avait promis sécurité complète. Au moment alors présent aucune des puissances en guerre n'admettait la liberté de la propriété de l'ennemi à bord des vaisseaux neutres. Si dans le cours des événements l'une ou l'autre des parties contractantes se trouvait enveloppée dans la guerre avec Tune ou Tautre de ces puissances, elle serait forcée de voir son ennemi posséder les avantages d'un libre transport pour ses marchandises, sans posséder elle^ même cet avantage, ou de violer ses engagements, en traitant la partie neutre comme elle serait elle-même traitée par l'ennemi K

Les plénipotentiaires prussiens, dans leur réponse à ces arguments, exposèrent qu'on ne pouvait nier que l'anden principe de la liberté de nayigation n'eût été peu respecté dans les deux dernières guerres, et spécialement dans celle qui durait eucore; mais qu'il n'en était pas moins vrai qu'il avait jusqulci servi de base an commerce de toutes les nations neutres ; qu'il avait été et était encore maintenu en conséquence. S'il devait être subitement abandonné et

'M. J. Q. Adams à MM. Finkeustein, Alvensleben et Haugwitz, ^i juillet 1798.

A l'égard DfiS ÉTATS NBtJTRES. 4SS

bouletersé au milieu de la présente guerre, il en résulterait les conséquences suivantes:

4^ Une inévitable confusion dans toutes les spécula-tiens commerciales des nations neutres, et le rejet de toutes les réclamations poursuivies par elles devant les cour^ d'amirauté de France et d'Angleterre, pour captures illégales.

â^ Une coUision avec les puissances du Nord, qui dans le moment même i9outenaient l'ancien principe par des convois armés.

3^ Il n'y aurait rien à gagner à établir dans le moment présent le principe que la propriété neutre à bord des voisseattœ ennemis serait libre de capture. Les puissances belligérantes ne seraient pas plus disposées à admettre ce principe que l'autre^ et ce serait une raison de plus pour autoriser leurs tribunaux à condamner les prises faites en contravention de l'ancienne règle.

4^ En supposant même que les grandes puissances maritimes de l'Europe consentissent à reconnaître le principe proposé comme substitution par les États-Unis, il ne ferait qu'accroître les embarras existants se rattachant aux procédés judiciaires à l'égard des captures de mer, puis? qu'au lieu de déterminer le caractère national de la car^ gaison par celui du navire, il deviendrait nécessaire de fournir des preuves séparées applicables à chacun.

Toutes ces difficultés combinées poussaient le ministre prussien à insister sur l'insertion de l'article 421 du traité dé 4785 dans le nouveau traité^ modifié par la stipulation additionnelle suivante:

«L'expérience ayant malheureusement prouvé, dans le cours de la présente guerre, que les anciens principes de la libre navigation neutre n'ont pas été suffisamment respectés par les puissances belligérantes, les deux parties contractantes proposent, après la restauration de la paix générale, de consentir soit séparément entre elles, soit

conjointement avec les autres puissances également à ce intéressées, à négocier avec les grandes puissances maritimes de PEurope Un arrangement qui serve à établir par des règles fixes et permanentes la liberté et la sûreté de la navigation neutre dans les guerres à venir K »

Le négociateur américain, dans sa réponse à cette communication, exposa que le changement à l'ancien traité proposé par son gouvernement ét^it fondé sur la supposition que, par le droit des gens ordinaire^ la propriété de Tennemi à bord des vaisseaux neutres était sujette à capture, tandis que la propriété neutre à bord des vaisseaux de Tennemi était libre. Que cette règle ne pouvait ^re changée que par le consentement de toutes les puissances maritimes, ou par traités spéciaux dont les stipulations ne pouvaient s'étendre qu'aux parties contractantes. Que le principe opposé, dont l'établissement était un d^ principaux objets de la neutralité armée pendant la guerre de l'indépendance américaine, n'avait pas été universellement reconnu même à cette époque et n'avait été observé pendant la guerre d'alors par aucune des puissances qui accédèrent à ce système Que la Prusse elle-même, tout en restant partie dans la guerre contre là France, n'avait pas admis ce principe, et qu'à ce moment l'ancien principe du droit des gens subsistait dans toute sa force entre toutes les puissances, excepté dans les cas où la règle contraire avait été stipulée par un traité positif.

En proposant donc de- reconnattro la liberté de là propriété neutre à bord des vaisseaux ennemis, et de reconnaître comme sujette à capture la propriété de l'ennemi à bord des vaisseaux neutres, on n'avait pas d'autre intention que de confirmer par le traité ces principes qui déjà existaient indépendamment de tout traité. On ne voulait

' MM. Finkenstein, Alvensleben et Haugwitz à M. J. Q. Adams, 25 sept. 1798.