INTRODUCTION

§ Ier. — Rôle de l’État dans l’hygiène publique

Deux mouvements sont visibles dans les sociétés contemporaines, dont l'un tend à restreindre, l’autre à accroître les attributions de l’Etat. Ces deux tendances ne sont pas nécessairement en antagonisme. On conçoit que l’individu, obéissant à une préoccupation unique, la défense de ses intérêts, cède à l’une ou à l’autre, tantôt écartant l’intrusion des pouvoirs publics comme une entrave, tantôt invoquant son action comme un secours. L’individu en effet, devenu plus maître de lui-même par plus d’instruction et plus de bien-être, prenant plus confiance en soi, repoussse la réglementation officielle dans nombre d’affaires où autrefois elle lui semblait pouvoir le servir, où il juge qu’actuellement elle lui est plus nuisible qu’utile. Dans d’autres affaires il comprend l’insuffisance de ses efforts personnels, et il désire l’aide de la collectivité.

Une de ces matières où les peuples et les individus, dans la mesure de leurs lumières, font davantage appel à l’intervention de l’Etat, est l'hygiène publique.

Ce phénomène est dû aux progrès de la science.

Le savant, l’écrivain, l’orateur qui a entrepris et qui dirige cette Encyclopédie, qui me permet de l’appeler mon maître, et qui le fut en effet lorsque, préfet du Calvados, j’envisageai pour la première fois la coopération nécessaire de la science et de l’administration pour la protection de la santé publique, M. le ür Uochard a écrit :

Tant que l’hygiène s’est bornée à donner aux hommes quelques conseils

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ion

platoniques, quelques formules banales pour conserver leur santé, ils n’en ont pas pris souci, parce que la conviction n’était pas entrée dans leurs esprits ; mais le jour où elle est venue, preuves en main, leur montrer qu’il dépend d’eux de supprimer ou tout au moins d’atténuer les causes de la plupart des maladies qui les déciment, quand elle leur a indiqué les moyens, lorsqu’ils ont vu en un mot que la préservation de la santé n’était plus un rêve, les choses ont complètement changé. Les savants et surtout les médecins sont entrés avec enthousiasme dans cette voie nouvelle; les gens du monde les y ont suivis de loin, et l’hygiène n’a pas tardé à avoir sa littérature à part, ses congrès, ses sociétés ; elle a recruté des auxiliaires dans tous les rangs et dans toutes les professions libérales (1).

Cette appréciation de l’œuvre salutaire de l’hygiène, bien à sa place dans la préface de ce vaste ouvrage, ne l’est pas moins sans doute en tète d’une étude sur. l’hygiène administrative. Oui, l’hygiène publique a fait ses preuves: par la diminution du chiffre de la mortalité due à certaines maladies, par l’extinction d’épidémies sur place, par la consignation aux frontières de maladies exotiques, elle a démontré que « la préservation de la société n’est plus un rêve ».

Dans les autres parties de notre Encyclopédie, l’hygiène a été étudiée sous les points de vue les plus divers ; les travaux consacrés à l’hygiène générale, à l’hygiène alimentaire, urbaine, rurale, hospitalière, industrielle, militaire (car la science a su apporter ce correctif à ce qu’il y a de plus fatal à la vie humaine ) (2), navale, infantile, internationale, n’ont rien laissé dans l’ombre de ce qui constitue l’art de conserver la santé.

Il reste à exposer dans quelle mesure et par quelles dispositions la collectivité doit intervenir pour préserver la santé publique.

Cette intervention est-elle légitime ?

Qu’elle s’exerce par des lois, par des règlements, ou par l'allocation de subsides, la question de principe est la même : l’Etat, en effet, n’est en droit ni de faire un prélèvement sur la fortune publique ni de limiter la liberté individuelle, si ce n’est en vue de servir un intérêt général, important, reconnu, et qui ne puisse être servi que par lui.

Depuis un certain nombre d’années, et surtout depuis que les découvertes de Pasteur ont mis en pleine lumière la solidarité sanitaire, les pays civilisés sentent le besoin de protéger la santé publique par des lois. Ces lois sont plus ou moins centralisatrices, plus ou moins rigoureuses, mais partout l’on tend vers une plus grande rigueur et une plus grande centralisation, et les pays où la liberté individuelle est le plus respectée sont ceux où on la limite le plus étroitement au nom de l’intérêt collectif.

(1) Encyclopédie d'hygiène et de médecine publique, t. 1, p I.

(2) Ce qu'il y a de plus fatal à la vie humaine, c’est-à-dire l'art militaire , Bossuet, Oraison funèbre du prince de Condé.

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La raison en est simple, et il parait extraordinaire qu’elle n’ait pas dès longtemps emporté toutes les résistances. Nulle part la solidarité sociale ne s’exerce plus évidemment qu’en matière sanitaire : nulle part il n’est plus nécessaire de prévenir, pour n’avoir pas à réprimer ; et nulle part aussi l’ignorance et l’insouciance individuelles ne sont plus communes. Ne le fussent-elles pas autant, qu’il faudrait encore que des mesures générales fussent ordonnées, puisque l’individu prévoyant, la localité intelligente, qui auraient pris les précautions nécessaires, seraient toujours exposés à être, en dépit de ces précautions, victimes de voisins, ignorants ou insouciants, qui ne les auraient pas prises.

On objecte : Est-il bien nécessaire, pour atteindre ce but, de faire appel à la coercition ? Eclairez les pouvoirs locaux sur leurs devoirs en même temps que sur leurs véritables intérêts ; poursuivez leur éducation sanitaire; peu à peu la vérité se fera jour; de moins en moins vous rencontrerez des résistances. En substituant l’action de l’Etat à la leur, vous empiétez sur leurs prérogatives légitimes, déterminées par la nature des choses ; vous êtes en opposition avec le mouvement libéral auquel les lois de 1871 sur les conseils généraux, de 1884 sur les conseils municipaux, ont obéi ; vous fournissez un nouvel et funeste encouragement à la tendance française de tout attendre de l’Etat.

Si telles devaient être les conséquences des lois sanitaires, elles présenteraient en effet un péril, et j’aurais quelque scrupule aies proposer. Mais il est à présumer que c’est le contraire de ce que l’on craint qui se réalisera. L’application des lois sanitaires ne limitera pas, elle étendra les attributions des pouvoirs locaux ; elle développera la vie locale, en créant entre les divers groupes sociaux la plus salutaire des émulations.

Il faut se bien expliquer sur le sens de ce mot, décentralisation. Quand on réclame la décentralisation, veut-on dire que pour les affaires locales, c’est aux pouvoirs locaux qu’il appartient de prendre l’initiative, de nommer les employés, de diriger le service, de payer les dépenses? C’est ce qui se pratique en Angleterre, comme je le montrerai plus loin. Chaque district sanitaire, soit urbain, soit rural, eàt pourvu d’un conseil dont presque tous les membres sont nommés à l’élection ; le service est dirigé par un médecin que le conseil paye, suivant un règlement que le conseil arrête; le conseil, lorsqu’il prend des mesures en vue de défendre la santé publique, agit avec indépendance. Mais si, en se réclamant delà décentralisation, on revendique pour l’autorité locale le droit de ne pas prendre ces mesures, de ne pas défendre la santé publique, c’est-àdire de ne pas remplir une des tâches en vue desquelles elle existe, c'est une autre affaire. Ce n’est plus là de la décentralisation, c’est le manquement à un devoir positif. Observez que l’autorité qui s’en rend coupable ne nuit pas seulement à ceux dont les intérêts lui sont confiés, elle risque de nuire aux autres citoyens, car il n’est pas vrai que la salubrité d’une localité n’intéresse que cette localité. Le territoire tout entier est menacé par l’insalubrité d’une quelconque de ses parties. Le pouvoir

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central, qui représente l’universalité des citoyens, a donc qualité pour s'assurer que l’intérêt de tous n’est pas compromis par l’ignorance, l’incurie ou la cupidité de quelques-uns. Il doit le faire avec prudence, avec un sentiment de respect sincère pour les pouvoirs locaux, en bornant ses exigences au minimum nécessaire, mais il doit le faire. Si le pouvoir local ne satisfait pas à ce minimum d’exigences, si, dans ces limites restreintes, il manque à son devoir, le pouvoir central doit pouvoir exiger qu’il l’accomplisse, et, s’il s’y refuse, l’accomplir, non pas en son nom propre, mais au nom et à la place de l’autorité défaillante. Ainsi comprises, la législation et l’administration sanitaires sont, non pas contraires, mais conformes au principe de la décentralisation.

Il ii’est pas moins aisé de démontrer qu’elles sont conformes, et non contraires, aux vrais principes de la liberté individuelle.

La liberté ! Mais est-il un philosophe ou un politique, est-il un économiste ou un jurisconsulte qui permette de dire que l’on fait un usage légitime de la liberté lorsque l’on nuit matériellement à autrui? Tant que la salubrité a paru ne constituer qu’un intérêt personnel, ou du moins ne s’étendant pas au-delà de la famille, il était naturel de laisser aux gens des libertés dont l’abus semblait ne pouvoir faire de mal qu'à euxmêmes. Mais aujourd’hui que la science a pénétré, qu’elle a mis en lumière, avec une précision et une sûreté croissantes, les principes de la solidarité sanitaire, les choses ont changé de face. Ce qui était permis quand on le jugeait inoffensif ne doit plus l’être quand on le sait nuisible. On sait que l’insalubrité d’une maison ne menace pas seulement ceux qui l’habitent ; que cette maison est toute désignée pour devenir le foyer d’une épidémie qui rayonnera au dehors ; il ne doit donc pas être permis de posséder une maison insalubre. Vous empoisonnez le sol de matières excrémentitielles : votre voisin boit une eau qui traverse le sol ; il prend la fièvre typhoïde ; n’a-t-il pas à se plaindre, et de vous à qui il doit sa maladie, et de la commune qui n’a pas veillé à ce que l’eau de boisson fut à l’abri de telles souillures, et de la loi qui n’a pas imposé cette surveillance à la commune et’ne vous a pas empêché, de lui causer ce préjudice ? Est-ce user d’une liberté avouable que de jeter dans le commerce, sans précaution quelconque, des linges et des effets imprégnés des germes d’une maladie contagieuse ? La liberté de n’être pas infecté d’une telle maladie vaut bien celle de la répandre : elle est plus respectable en soi, et plus profitable à la société : elle a plus que l’autre droit à la protection de la loi, et la liberté de vivre doit avoir le pas sur la liberté de tuer. Tuer n’est pas appliquer, c’est violer la liberté ; quand la loi s’oppose à un tel acte, elle n’entreprend pas sur la liberté, elle la sauvegarde.

« Dans une société civilisée, dit Laboulaye, l’Etat ne peut intervenir dans la vie de l’individu que pour l'empêcher de nuire à autrui (1) ».

(I) Ed. Laboulaye, L'Etat et ses limites , p. 54,

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Bien avant Laboulaye, le plus grand des jurisconsultes français, l’ami de Pascal, Domat a posé le meme principe dans cette belle maxime :

« L’ordre qui lie les hommes en société ne les oblige pas seulement à ne nuire en rien par eux-mêmes à qui que ce soit, mais il oblige chacun à tenir tout ce qu’il possède en un tel état que personne n’en reçoive ni mal ni dommage (1) ». C’est dans le même esprit que Turgot disait :

« La liberté d’agir sans nuire à autrui ne peut être restreinte que par des lois tyranniques », que de Gerando définissait ainsi la liberté civile :

« le pouvoir de faire ce que l’on veut dans l’état social, sans nuire à autrui », et que Stuart Mill écrivait : « Le fait seul de vivre en société impose à chacun une certaine ligne de conduite envers autrui. Cette conduite consiste : 1° à ne pas nuire à ceux des intérêts d’autrui qui doivent être considérés comme des droits ; 2° à prendre chacun sa part des travaux et des sacrifices nécessaires pour défendre la société ou ses membres contre tout dommage. La société a le droit absolu d’imposer ces obligations à ceux qui voudraient s’en exempter (2) ».

Les lois et règlements sanitaires sont légitimes dans la mesure où ils sont conformes à ces principes. Youlez-vous me sauver malgré moi? demande l’individu. Je n’ai pas cette prétention, répond l’hvgiène publique. En restreignant votre liberté dans un intérêt sanitaire, ce n’est pas vous que je défends contre vous-même, ce sont les autres que je défends contre vous. C’est pourquoi mon principal, mon presque unique objet, ce sont les maladies transmissibles.

Mais, dira-t-on, si ces principes sont si certains, et si anciennement reconnus, comment se fait-il qu’ils n’aient pas été depuis longtemps appliqués à la matière qui nous occupe, et d’où vient cette nécessité d’une législation nouvelle ?

Je montrerai qu’ils ont été appliqués par tous les peuples civilisés. Si une nouvelle législation est nécessaire, c’est que les progrès de la science en ont démontré la nécessité.

Les conquêtes de la science ouvrent en effet aux pouvoirs publics des voies nouvelles. La santé publique, qui est une des conditions principales de la vitalité des nations, doit devenir aussi, du moment qu’il est prouvé qu’elle peut être sauvegardée par des lois, une des principales préoccupations des hommes d’Etat. Domat, que je viens de citer, a montré dans son admirable ouvrage comment les lois et leurs applications suivent la marche du progrès, si bien que l’histoire des législations et des jurisprudences est l’histoire même de l’humanité. Les principes du droit restent fixes ; les applications se modifient. L’un des éléments de ces modifica,tions, c’est le mouvement scientifique. Que nul ne doit nuire à autrui, nos pères le savaient comme nous ; ce qu’ils ne savaient pas, ou qu'ils

(1) Domat, Les lois civiles dans leur ordre naturel , livre 11, titre VIH, section II, Pr.

(2) Stuart Mill, La liberté , traduction de DWont-White, 2e édition, p. 229.

ne savaient qu'imparfailement, et que nous savons, c’est que cette action nuisible des hommes les uns sur les autres peut s’exercer par la propagation de certaines maladies. Ce que nous savons encore, et qu’ils ne savaient pas, c’est qu’il existe des moyens d’empêcher cette action nuisible de se produire. De cette connaissance nouvelle découle pour les sociétés une obligation nouvelle, dont l’accomplissement ne sera pourtant que l’application du principe juridique ancien.

Nous n’avons donc pas été surpris de voir un des écrivains modernes les plus préoccupés d’enfermer dans d’étroites limites le rôle de l’État, M. Paul Leroy-Beaulieu, admettre que ce rôle doit s’exercer pour empêcher la propagation des maladies contagieuses (1). Il l’explique en termes décisifs, et il montre fort bien aussi qu’il ne doit pas être permis à l’individu de compromettre, pour la satisfaction d’intérêts éphémères, les intérêts permanents d’une nation entre lesquels il faut bien sans doute ranger sa vitalité :

Les besoins communs sont ceux qui ne peuvent être complètement satisfaits que par l’action de la communauté même, parce que toute opposition individuelle, fût-elle limitée, y fait obstacle : ainsi la sécurité, la préservation contre certaines maladies contagieuses , le service de la justice. L’appareil obligatoire, coercitif, est ici de rigueur. Si l’État ne s’en chargeait pas, il faudrait que des particuliers ou des sociétés privées le constituassent, empiriquement, partiellement, insuffisamment . . . L’État possède la perpétuité. Il dure des séries de siècles. Il doit donc représenter les intérêts perpétuels et les sauvegarder contre l’imprévoyance des intérêts présents. C’est une des fonctions les plus importantes de l’État. L’individu, ou plutôt un grand nombre d’individus, les moins prévoyants, ceux qui se possèdent le moins eux-mêmes, cèdent souvent à la tentation des jouissances immédiates et leur sacrifient un bien être futur. Quand ils ne lèsent ainsi qu’eux-mêmes, l’État n’a pas, en général, à intervenir. Mais quand ils détériorent les conditions générales d’existence de la nation dans l’avenir, l’État manque à son évidente mission en s’abstenant (2).

Concluons donc que la coercition légale, dans la limite où elle est démontrée nécessaire à la protection de la santé du plus grand nombre, non seulement est légitime, mais s’impose aux sociétés comme un de leurs devoirs essentiels, et terminons cet exposé de principes par une dernière citation, celle-ci empruntée au chef politique d’un Etat où les prérogatives locales, la liberté individuelle et l’inviolabilité du domicile ont toujours été défendues avec une extrême âpreté, à un premier ministre d’Angleterre :

(1) Le mot Etat est pris ici daus son acception la plus générale. Nous développerons dans la troisième section de ce travail ce que nous avons déjà esquissé plus haut en parlant de la décentralisation, et montrerons comment cette action de l’Etat doit être répartie entre les pouvoirs locaux et le pouvoir central.

(2) Paul Leroy-Beaulieu, l’Etat moderne et ses fonctions (Revue des Deux-Mondes , 1er octobre 1888, p. 384, 385).

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La santé publique est le fondement où reposent le bonheur du peuple et la puissance de l’État. Ayez le plus beau des royaumes ; donnez-lui des citoyens intelligents et laborieux, des manufactures prospères, une agriculture productive; que les arts y fleurissent; que les architectes y couvrent le sol de temples et de palais ; pour défendre tous ces biens, ayez encore la force, des armes de précision, des flottes de torpilleurs, — si la population reste stationnaire, si, chaque année, elle diminue en stature et en vigueur, la nation devra périr. Et c’est pourquoi j’estime que le souci de la santé publique est le premier devoir d’un homme d’État (1).

§ IL — Définition. — Division

L’hygiène publique a pour objet les dispositions prises, ou a prendre, par les pouvoirs publics, soit pour éviter l’éclosion, soit pour entraver la propagation, des maladies transmissibles.

Je me propose de montrer ce qu’elle a été, ce qu’elle est, ce qu’elle doit être.

D’où les grandes divisions de cette étude : histoire de l’hygiène publique, son état actuel, les réformes nécessaires.

Dans la partie historique, j’exposerai sommairement ce qu’a été l’hygiène publique dans l’antiquité, au moyen âge, jusqu’à nos jours.

Je la considérerai, en ce qui concerne l’antiquité, chez les Egyptiens, chez les Israélites, chez les Grecs, chez les Romains.

Après l’avoir observée tout à fait élémentaire en Egypte, dans les lois de Moïse subtile, méticuleusement appropriée aux mœurs et au climat, dans celles de Sparte envahissante à l’excès, on la trouvera à Rome large de vues, d’une conception à la fois précise et hardie, ne reculant devant aucun effort ni aucune dépense, posant d’instinct, il y a 2000 ans, le problème tel qu’il se présente encore aujourd’hui : évacuation rapide des matières usées, pureté des eaux d’alimentation, désinfection.

Au moyen âge, nous verrons les enseignements les plus sages de l’antiquité négligés, les grandes œuvres que Rome avait semées sur le monde, aqueducs, égouts, établissements balnéaires, abandonnés à l’action destructive des hommes et du temps, l’empirisme se substituant à la science, et, au travers de formidables épidémies qui fauchent les nations, quelques bonnes prescriptions égarées dans des ordonnances presque aussitôt tombées dans l’oubli.

Du xvie siècle à la fin du xvme, on ne peut signaler qu’un petit nombre de décisions locales, motivées par des calamités exceptionnelles, et d’un caractère éphémère.

(1) Disraeli, On the requisite attributions of a Minis ter of Health, by Edwin Chadwick. London et Paris, 1818, p. 6.

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Dans la seconde section de notre travail, l’hygiène moderne apparait. La statistique, née avec le xixe siècle, jette quelques clartés sur les mouvements de la population, sur les pertes qu’occasionnent les maladies contagieuses. On ne sait pas encore ce qu’il faut faire pour enrayer le mal, mais ce mal commence à être connu et des institutions sont créées pour l’étudier. Cependant la science hésite ; d’interminables discussions s’engagent sur la contagiosité ou sur la génération spontanée.

Enfin sortent de la bouche de Pasteur les révélations géniales sur

l’existence des microbes et l’atténuation des virus. Tout s’éclaire. L’on

sait désormais que c’est par le véhicule d’un élément spécifique que se transmettent certaines maladies ; l’on peut donc étudier les moyens de s’opposer à cette transmission. La désinfection, qui n’avait joué qu’un rôle secondaire et obscur, devient le principal élément de la répression des épidémies, et, ce qui vaut mieux, l’on comprend que, pour les prévenir, la condition essentielle est la salubrité.

Je parcourrai rapidement les législations sanitaires des divers pays. Je montrerai comment certains d’entre eux ont avant nous fait des applications pratiques des vérités proclamées par Pasteur. Comme exemples de ce qui semble avoir été réalisé de meilleur pour l’ensemble d’une nation, j’exposerai avec quelque détail la législation et l’administration sanitaires de l’Angleterre.

Je dirai les origines et les lacunes de la situation actuelle en France. L’hygiène publique y garde, aujourd’hui encore, un caractère presque exclusivement municipal. Cependant, en 1822, sous le coup de la terreur causée par une épidémie de fièvre jaune, une loi générale, aux pénalités excessives, tenta de défendre le territoire contre l’invasion des maladies exotiques, les seules auxquelles s’appliquât alors ce qu’on appelait la police sanitaire. L’on devra reconnaître qu’à plusieurs reprises, depuis dix ans, il a été fait heureusement appel à cette loi. D’autres lois récentes révèlent la tendance de confier de plus en plus au pouvoir central l’initiative ou le contrôle de mesures propres à sauvegarder la santé du plus grand nombre.

Dans une troisième section, je signalerai les desiderata, et m’étendrai en particulier sur le projet de loi intitulé : Loi relative à la protection de la santé publique, projet voté le 27 juin 1893 par la Chambre des députés, et qui est depuis lors soumis aux délibérations du Sénat.