CHAPITRE II

Système de Gouvernement et d'Administration des Etats romains.

Nous n'avons pas besoin de rappeler à nos lecteurs qu'il faut établir une distinction entre ces trois mots : le Pouvoir, le Gouvernement et l'Administration. Le Pouvoir est le principe humain de l'autorité, c'est-à-dire la personne dans laquelle il réside ; le Gouvernement est Veœpression du Pouvoir, c'est-à-dire les personnes dont il se sert pour dicter ses volontés ; l'Administration est l'instrument du Gouvernement, c'est;à-dire l'ensemble des personnes qu'il emploie pour les exécuter. Le Pouvoir peut être bon, excellent, parfait, et cependant le Gouvernement défectueux, et l'Administration mauvaise. L'homme du Pouvoir peut être mauvais, et le Gouvernement rester bon, par l'indolence du prince ou la résistance de ses ministres. Le meilleur serait que, Pouvoir, Gouvernement et Administration, marchassent d'accord dans les voies de la justice et dans celles du perfectionnement, accommodé aux circonstances. Nous disons à dessein perfectionnement, et non pas progrès, parce que ce dernier mot est souvent pris, à la légère, comme un développement forcé de toutes les conséquences, déposées , en germe, dans une institution dont le salut consiste à éviter les

extrêmes, li n'en est pa9 en effet des institutions politiques, comme des premiers principes de Tordre naturel ou religieux. Dieu, qui est h raison même, n'a place dans la vérité, donnée à l'homme en germe, que des conséquences logiques, bonnes et utiles à l'humanité, jusqu'à leur dernier aboutissant ; tandis que l'homme, dont les vues sont toujours courtes par quelque endroit, essaie plutôt qu'il ne fonde, n besoin du temps et de l'expérience pour apprécier le mérite de son œuvre, et pour savoir en quoi elle est bonne ou défectueuse, ce qu'il en faut conserver ou en détruire. D'ailleurs, ce qui est convenable à une époque, ne vaut plus rien dans une autre. De là vient que le progrès consiste souvent à rétrograder : il n'y a que le principe général du Pouvoir qui ne change pas. Telle est la loi historique des nations.

En est -il de même du Pouvoir, exercé dans les Etats romains? En ce qui touche au Gouvernement et à l'Administration, oui ; en ce qui concerne le Pouvoir lui-même, non.

Il suffît d'avoir prêté quelque attention aux raisonnements et aux récits qui précèdent, pour voir que la papauté temporelle a reçu véritablement une investiture extraordinaire. Le diadème qu'elle porte sur un front sacerdotal est unique dans son espèce ; ses origines ont un cachet singulier et le but de son institution, qui embrasse les intérêts généraux de la catholicité, ne peut se comparer avec aucun autre dans le monde ; sa manière de vivre lui est propre: elle ajoute, aux armes ordinaires de la défense, les armes spirituelles, qui ne sont employées, depuis des siècles, pour aucune autre cause temporelle. On n'est donc pas juste, à l'égard de la royauté pontificale, lorsqu'on prétend la traiter, au nom de la politique ou de l'ambition, sur le même pied que les autres Puissances. Elle a droit à la justice commune des nations; maison même temps, revêtue d'un caractère pius auguste et placée dans un ordre supérieur, et pour ainsi dire universel, elle a droit à une justice plus haute et plus en rapport avec le but de son institution. Nous ne disons pas absolument quelle ne puisse périr; mais, nous disons qu'elle ne périrait pas sans que la religion n'en souffrit les plus grands dommages, sans que la persécution ne se déchaînât contre l'Eglise et sans que le monde n'en fût bouleversé. Nous maintenons donc ce pouvoir comme nécessaire au catholicisme et à l'humanité. Quoi qu'on pense, de la souveraineté du peuple, nous disons hautement, n'en déplaise à d'éminents esprits qu'un faux libéralisme aveugle, la souveraineté du peuple, entendue à la façon révolution-

naire, n'a rien à voir dans les Etats pontificaux. La main de la Providence, l'universel assentiment des catholiques et la force des anathèmes placeront toujours une barrière infranchissable entre le principe , qui veut le souverain pontife indépendant, et par là môme souverain, et la Révolution, qui le veut sujet, et par là môme esclave ou proscrit.

Mais, le Gouvernement et l'Administration des Etats-Rornains ne sauraient partager ce privilège ; car tout ici est humain. Il est donc possible qu'on trouve quelque chose à reprendre et dans ce Gouvernement, et dans cette Administration; les papes en ont constamment jugé ainsi, puisqu'ils ont constamment apporté une modification, dans leur Gouvernement et dans leur Administration.

Le Gouvernement actuel est-il mauvais? l'Administration actuelle est-elle mauvaise ? y a-t-il nécessité de les réformer l'un et l'autre? quelles réformes sont à faire ? la réforme n'arrivera-t-elle pas trop tard? Autant de questions auxquelles nous répondrons sommairement, par des faits, et non par des phrases.

Il y a trois sortes de Gouvernements monarchiques : le Gouvernement personnel, où le souverain fait tout, où du moins il est censé tout faire ; le Gouvernement représentatif, où la souveraineté réside par moitié ou par tiers, dans la personne royale et dans un ou plusieurs corps délibérants ; et le Gouvernement mixte, où l'on emprunte quelque chose des deux systèmes, sans les appliquer rigoureusement et intégralement l'un et l'autre. Dans tous les cas, les ministres font cause commune avec la pensée du souverain. Dans le second cas, seulement, ils couvrent de leur responsabilité officielle l'inviolabilité de la couronne : c'est le principe, si ce n'est toujours le fait.

De ces trois espèces de Gouvernements, quel est le meilleur ? C'est à l'histoire de répondre.

La royauté pontificale, qu'on ne cesse de nous représenter comme absolue, prend, en réalité, sa place au milieu des Gouvernements mixtes. Et cela est indispensable. Chargé qu'il est du fardeau de l'Eglise universelle, le Pape ne peut s'occuper exclusivement du gouvernement de ses Etats. Il faut donc qu'il en partage la sollicitude avec d'autres. Père, avant tout, le Pape a naturellement horreur du despotisme qui, en exaltant l'orgueil du souverain, avilit l'âme des sujets; il ne l'aime pas plus dans un délégué qu'il ne (e pratique en personne. Il entourera donc ses ministres eux-mêmes de conseils et de contrôles. Il décentralisera le pouvoir et fera des-

cendre, jusque dans la commune, le droit «lit se mêler de ses propres affaires. Ce n'est pas une utopie, c'est la vérité que nous exposons. Ceux qui s'imaginent que le Gouvernement de la papauté n'est qu'un laisser-aller plein de faiblesse, ou qu'un décousu rempli de désordres, seront bien surpris de trouver la vieille machine si jeune encore et si régulièrement montée.

Le Souverain- Pontife garde, à lui seul, toute l'autorité, il ne la partage avec aucun corps délibérant. Les essais faits en ce genre, une fois, sous Clément II, une autre fois, sous Clément VI, une dernière fois sous Pie IX., ont donné la mesure du système représentatif, appliqué aux Etats romains.

Un Secrétaire d Etat gouverne, au nom du Pape, et concentre toutes les affaires de l'Etat.

Le Secrétaire d'Etat a sous ses ordres, outre les Nonces, les Ambassadeurs et les Consuls, quatre Ministres : le Ministre des armes ou de la guerre, le Ministre des finances, le Ministre du commerce, des travaux publics et de l'agriculture, et, enlin, le Ministre de l'intérieur, qui comprend, en même temps, dans ses attributions le Ministère de grâce et de justice, et la police, confiée, sous ses ordres, à un Directeur-général.

Les Ministres, réunis, forment le conseil ordinaire, que le Saint- Père honore quelquefois de sa présence, mais qui, habituellement, est présidé par le Cardinal Secrétaire d'Etat. Dans les circonstances graves, le Pape convoque, en réunion extraordinaire, un certain nombre des Cardinaux les plus expérimentés, dont il prend l'avis, ou même tous les Cardinaux présents à Rome. C'est tantôt un consistoire en règle, et tantôt une simple conférence.

Chaque Ministre, dans la sphère de ses fonctions, propose directement au Saint-Père les projets de lois, l'interprétation des lois existantes, les règlements d'ordre général, etc. Ses propositions, >i le Pape en approuve la présentation, sont remises au Secrétaire d'Etat, portées, par son intermédiaire, au conseil des Ministres, qui en délibère, transmises au Conseil d'Etat, qui les discute et les renvoie avec opinion motivée ; le Pape est le maître ensuite de donner ou de refuser sa sanction au travail ainsi élucidé.

Les finances, objet si délicat, sont traitées par une Consulte spéciale qui en porte le nom. Tout ce qui concerne le budget, le prélèvement des impôts, la répartition des fonds, etc., passe par l'examen de la Consulte. Nous en reparlerons dans un instant.

Les nominations, les promotions ou les destitutions des Fonction-

naires publics se font dans le conseil des Ministres, conformément à la loi du 10 septembre 1850.

Du centre de la Capitale, le pouvoir politique et administratif se rnmiQe dans les provinces, par le moyen des Présidents qui, subordonnés au Secrétaire d'Etat, représentent l'autorité souveraine. Les Présidents sont assistés d'une commission de gouvernement, composée de quatre consulteurs laïques, mais choisis par le Chef de l'Etat. Deux sont tirés du Conseil provincial, dont il sera question plus tard ; un troisième, du chef-lieu de la province et le demie d'une de ses communes. Dans l'examen des budgets provinciaux ou communaux, chaque consulteur porte un vote décisif; ce vote est purement consultatif dans les autres affaires. C'est, en principe, comme on le voit, le Préfet de France, entouré de son conseil de préfecture.

Le Président a, sous ses ordres, les gouverneurs, placés à la téte de plusieurs communes, réunies en un seul gouvernement et les autres fonctionnaires inférieurs hiérarchisés ; sauf quelques modifications particulières, exigées par les conditions du pays, presqu'entièrement selon notre système français ; le gouverneur répond évidemment à notre sous-préfet. L'organisation du pouvoir politique du Pape est donc manifestement en rapport, du second degré au dernier, avec les institutions de la France, mais, au premier degré, elle l est plus qu'on ne l'imagine. Avant de voir comment elle se lie à l'administration provinciale et communale, ou, plutôt, pour le mieux comprendre, il est bon d'examiner un instant le mécanisme des deux plus grandes institutions administratives des Etats romains : le Conseil d'État et la Consulte des finances.

Le Conseil d'Etat, institué par Pie IX, le 10 septembre 1830, se compose de deux conseillers ordinaires et de deux conseillers extraordinaires. Il est présidé par le Cardinal Secrétaire d'Etat, ou en son absence, par un Prélat.

Les affaires traitées en Conseil d'Etat sont de deux sortes : affaires gouvernementales ou administratives ; affaires contentienses d'administration. Pour les affaires de la première classe, on a divisé le Conseil en deux sections : la première chargée des affaires qui concernent les finances et la justice, la seconde chargée des affaire» qui concernent les autres départements. Trois commissions, celle du contentieux, celle d'appel et celle de révision se partagent les matières de seconde classe.

Le Conseil d'Etat se réunit trois fois la semaine : une fois pour

traiter les objets que la loi déclare être d'importance majeure «tel sont au nombre de six. savoir : les projets de lofs organiques ou générales, louchant l'administration et la justice, l'interprétation authentique des lois ou des décrets, les questions de compétence entre les divers Ministères, l'eiamen des règlements municipaux que la loi sur les municipes assujettit à la sanction souveraine, l'approbation des actes des conseils provinciaux dans les points réservés au Pouvoir central, et ,enfîn, toutes les affaires soumises directement à l'examen du Conseil. Dans les affaires de moindre importance, et ce sont toutes les autres qui intéressent l'administration, le Conseil s'assemble et délibère, deux fois la semaine

Les Conseillers d'Etat ne rendent pas d'arrêts sur les matières <le la première classe, ils émettent des avis que le Pape adopte ou rejette, d'après le rapport du Ministre compétent, ou, s'il v a lieu du Conseil des Ministres. Dans les affaires de moindre importance' le Conseil d'Etat rend de véritables décisions, qui passent par tous les degrés de juridiction. La Commission du contentieux décide au premier degré; la Commission d'appel au second degré, la Commission de révision, présWér par le Cardinal Secrétaire d'Etat , décide au troisième degré. Quelquefois même, on fait appel, comme dans nos cours suprêmes, à l'assemblée générale du Conseil

Le Conseil d'Etat est. sans contredit, la plus précieuse des instituions politiques des Etats pontificaux. La seconde est la Consulte d'Etat, pour les finances.

La Consulte s'occupe principalement de l'examen des recettes et des dépenses présumées et de la révision des comptes des dépenses accomplies (loi du 20 octobre 1850.). Par cette double attribution, il se rapproche de notre Corps législatif et de notre Cour des comptes.

La Consulte des Finances compte autant de membres qu'il y a de provinces dans l'Etat, sauf un quart de plus, nommés directement parle Saint-Père. Les Conseils provinciaux désignent ,cbacun quatre candidats, qui doivent remplir certaines conditions d'âge d'aptitude et de cens. '

C'est un cardinal ou, à son défaut, un Prélat qui préside la Consulte. Elle se réunit trois fois par semaine. Ses délibérations portent sur toutes les natures de dépenses ordinaires et extraordinaires, faites ou à faire par le gouvernement général, et, en particulier, par chaque administration. Son avis n'est pas obligatoire Ce n'est que tous les six ans qu'elle procède, en détail, à l'examen

lie

des dépensas ordinaires et obligatoires du budget ; mais elle procède annuellement à 1 examen des dépenses extraordinaires ou variables.

Son avis est de rigueur chaque fois qu'il s'agit de créer ou d'éteindre les dettes, d établir de nouveaux impôts, de supprimer ou de diminuer ceux qui existent, d'adopter de nouveaux modes de répartition ou de perception, de conclure de nouveaux fermages, de changer ou de réformer le tarif des douanes, de prendre des mesures générales dans l'intérêt de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, et de sanctionner des traités commerciaux, du moins en ce qui concerne les Unances.