ESSAI DUNE PSYCHOLOGIE POLITIQUE

380 L INDIVIDU ET L"i':TAT

iSe nous attendons pas toutefois à voir cet Etat hardi et tout-puissant se substituer en fait aux individus. Chaque fois qu'il se met en mouvement ])our créer un service en vue dujjuel il a besoin d'arp:ent, l'initiative des citoyens le lui prend des mains, pour ainsi dire, en assume la charge et prévient la création d'une bureaucratie. Du haut en bas de l'échelle des pouvoirs, cet empressement de l'activité privée est sensil)le. Tandis qu'en France l'insolence des grands vassaux laisse la Cour des pairs se confondre et s'anéantir au sein d'un Parlement de léj^nstes, duquel se détachera plus tard un conseil d'administrateurs, le tout au ])rolit de l'élément professionnel, en Ant^deterre, le Parlement des seigneurs se consolide, se complète par les représentants delà moyenne pr(q)riété rurale et des Ailles, absorbe les fonctionnaires du Palais, et s'empare de la sujirématie sur tous les autres corps politiques et judiciaires. En France, l'autorité centrale multiplie et fortifie incessamment, sous des noms (jui varient avec les é|»o(|ues, les ajiciits qui la représentent dans les localités, et elle aboutit enfin à l'institution des intendants, précurseurs de nos préfets. En Anirleterre. I(\s pouvoirs du sherijf, sorte d'intendant rudimentaire très puissant au tem[)s de Henri III, vont se limitant et s'énervant de jour en jour, tandis qu'à coté de ce fonctionnaire i:raduellement d<''|)ossédé, les magistrales, simples particuliers non

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rétribués, si étrangers à la bureaucratie qu'il est impossible de citer aucun supérieur administratif dont ils dépendent, voient étendre leurs attributions et absorbent à la fin tout le gouvernement du comté. Ces magistrates eux-mêmes, grands seigneurs et grands propriétaires fonciers, étaient à l'orio'ine réputés peu capables de s'acquitter seuls de toutes leurs fonctions et, par la même raison qu'en France les baillis étaient autorisés ou même astreints à se faire seconder par un auxiliaire professionnel, les magistrales anglais, aux termes de la commission qui leur était délivrée, ne devaient jamais siéger sans tel ou tel d'entre eux appartenant à la classe des juristes de profession. C'était l'objet de ce qu'on appelait la clause du quorum; on y inscrivait les noms de ces magistrats particulièrement qualifiés dont la présence était requise pour la validité des délibérations. Mais tandis qu'en France le bailli d'épée, indolent ou occupé d'autres soucis, se laissait supplanter dans toutes ses fonctions par ses coadjuteurs professionnels, en Angleterre ce sont les magistrates, c'est-à-dire ces particuliers sans compétence ni caractère spécial qui éliminent peu à peu leurs collègues juristes. Dès le commencement du xvni^ siècle, la clause du quorum comprend les noms de tous les magistrates sans distinction. La signification de ces faits n'est pas douteuse. Ils nous rendent sensibles pourquoi la bureaucratie

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n'est pas née ou ne s'est pas développée en Anirleterre : ce n'est pas que la notion de l'Etat fût obscure ou que l'Ktat fût sans force ou sans prétentions; mais toutes les fois qu'il y avait lieu d'instituer un service administratif, des particuliers actifs s'otfraient gratuitement pour s'en charger.

Il y a même des services pour lesquels l'individu s'est tant hâté, et a de si loin tlevancé l'Etat, que leur caractère indubitablement public s'est trouvé vitilé pour des siècles. C'est ainsi que, jusqu'à ims jnurs, il n'y a pas eu de ministère public pour représenter devant les tribunaux la société outragée ou menacée; les intéressés y suppléaient. En 183*1, il y avait plus de 500 associations volortaires pour assurer l'arrestation et la poursuite des criminels, — en fait, pour accomplir par les mains des individus le premier devoir d'un gouvernement civilisé. Les statuts de plusieurs de ces associations contenaient des artich\s d'assurance mutuelle garantissant une compensation partielle pour les pertes causées par les vols. On avait l'air de sup{)oser que l'Etat n'était pas fait pour s'occuper de ces sortes d'accidents, et qu'il ap|»;irlenait aux particuliers de régler eux-mêmes h'iirs alTaires. Même aujourd'hui, ce que l'Angleterre a emprunté à la France et à l'Ecosse est l'ombre et le nom [)lutot que la réalité de Faction publiijiH'. (les mêmes procédés d'une société à ses

débuts dispensaient les Anglais d'entretenir une police régulière. On se rappelle ce mot d'un personnage qui avait été dépouillé sur le grand chemin : « Au moins, s'écria-t-il, nous n'avons pas la maréchaussée ! » Cette exclamation eût été presque partout à sa place en Angleterre. En 1839- 1840, une loi rendit possible l'établissement de corps de police dans tous les comtés où il n'en existait pas, mais les fermiers se dérobèrent à l'invitation, estimant la précaution trop coûteuse, sinon inutile. Ce n'est qu'en 1837 que la police fut organisée obligatoirement dans chaque comté, et la sécurité établie par les mains de l'État.

Les chemins de fer sont concédés par des tribunaux parlementaires, hors la vue et le contrôle du ministre compétent, comme si aucun intérêt public n'était engagé dans la décision à prendre et qu'il s'agît seulement de concilier deux intérêts privés ou de les départager par un jugement. On voit avec surprise ces immenses monopoles conférés à per{)étuité avec des cahiers des charges très incomplets et sans garanties efficaces, soit dans l'intérêt de l'individu et du commerce, soit pour la sûreté des voyageurs *. Pareillement, les

i. Depuis peu d'années, le ministre compétent est régulièrement appelé devant les comités chargés de résoudre les questions de chemins de fer. Il a donc l'occasion de donner son avis. De plus, il a reçu, dans certains cas, le droit de trancher ces questions par un prorisional orclei\ qui devient définitif à la fin de la session si le Parlement ne s'en est pa

ports sont en urandc parlie aux mains de compaiinies parliculiries. .luscju'en l(S:ji, eniin, le trésor ne dépensait pas un seul farUtiiKj pour rinstiuclion populaire, l^cs sociétés privées, d'anciennes corporations indépendantes de TMtal le suppléaient dans ce grand service public, celui qui a le plus évideuiincnt besoin d'une dotation venant d'en baut.

Ce ({u'il faut reniai(|ucr dans ces empiétements de l'individu, comme (bms ceux (\v YVAixi, c'est qu'ils n'ont jamais rencontré aucune objection tirée de la nature des fonctions. L'Etat laissait à l'individu tout ce que l'individu pouvait et voubiit prendre, œuvres publiques aussi bien qu'œuvres privées. Même aujourd'hui, les services qu'il lui retire ou lui refuse ne sont autres que ceux (pii dépassent la mesure d'activité des particuliers ou qui réclament une compétence spéciale et professionnelle. Remarquons, en outre, qu'il n'est jamais question de droit entre eux; le second fait est la suite naturelle du premier. Jamais un débat comme celui «pii s'est élevé en France sur l'abandon des droits régaliens de l'État aux jurys mixtes n'aurait pu s'engager en Angleterre. Un tel débat supposi^ des frontières philosopbicjuement et juri(li(juemenl tixées entre ce qui est

saisi. Malfirr cos aiuondcinciUs, l'organisation n'est doNomir aucunement bureau(iali<|iie ; elle est rosléo parlementaire dans son principe et judiciaire dans ses procédés.

public et ce qui est privé. En Angleterre, il n'y a qu'une frontière de fait, tracée à l'endroit où s'arrête la volonté ou la capacité de l'individu. L'Etat occupe seulement ce que l'individu a délaissé par indifférence ou par impuissance.

Réciproquement, il n'y a pas de province exactement délimitée qui appartienne théoriquement aux seuls particuliers, et dont l'accès soit en principe interdit à l'Etat. Cela tient à ce qu'aucune liberté n'a, en Angleterre, le caractère et le prestige d'une loi abstraite et supérieure. La notion des droits naturels de l'homme et du citoyen est étrangère à l'esprit britannique. Les libertés civiles elles-mêmes sont, aux yeux de nos voisins, non pas la loi de toute société, mais un fait historique propre à leur pays, non pas un droit que peut revendiquer tout homme venant en ce monde, mais le noble héritage d'une race particulière, un legs du passé entouré de glorieux souvenirs entretenus par un goût héréditaire de l'activité et de l'effort.

On a souvent signalé l'absence ou le peu de crédit dcj idées théoriques dans la plupart des discussions du Parlement anglais. L'abolition de la ce^'isure on fournit un premier exemple mémorable. Un Français chercherait en vain, dans le débat parlementaire qui eut lieu à cette occasion, de nobles idées ou de grandes phrases sur le rôle de la presse, sur le progrès, sur la sélection natu-

:i02 L INDIVIDU ET L ETAT

n'Il»' qui s'opère entre les opinions publiquement rxj)(>sées et combattues. L'Ani;lais ne se met pas en peine de toutes ces subtilités. Il voit un homme qui entre chez lui et fouille ses papiers : cette vision lui cause une espèce d'horreur. C'est le f/eneral warrant qui donne pouvoir à cet homme d'agir ainsi : il faut (jue le ijencral loarrant soit supprimé. A cela s'ajoute une infinité de petits détails néirliireables, embarras ou difficultés que rencontrent ces puOlishers, taches de rouille qui maculent les imprimés trop longtemps retenus, etc. On voit ici la faiblesse de la faculté d'abstraction, qui s'élève par l'image jusqu'au ^e/ierrt/ warrant, mais (|ui ne peut atteindre par l'idée jusqu'au principe de la liberté de la presse. — Le Times rapporte qu'en 1857, dans un débat qui eut lieu à la Chambre des Communes sur la peine de mort, le principe de l'inviolabilité de la vie humaine ne fut pas une seule fois mentionné. — J'ai déjà rappelé (ju'en I8()7 un publiciste émiiunt. y\. Georges lîrodrick, mettait au défi les adversaires de la réforme, alors en préparation, de citer un seul réformateur qui eût envisagé la franchise électorale comme un droit inhérent à l'individu. Il n'était «juestion d;ins les articles puldiés à cette époijue, comme dans ceux suscités nagnèn' par le bill de réforme de Cladstone, que des moyens de conserver une balance équitable entre les dilb'rentes classes, d'obtenir un

Parlement éclairé, de propager une activilé saine et la préoccupation des intérêts publics dans les couches inférieures de la nation. Ces considérations toutes politiques trouvaient seules de l'écho dans les esprits. — Là où la notion des droits abstraits a si peu de force et d'empire, la prépondérance appartient naturellement aux raisons d'utilité, et en premier lieu à la raison d'État, qui n'est que la plus haute et la plus large des raisons d'utilité. D'où cette apparente antinomie, très facile à résoudre au fond, que l'Angleterre est à la fois le pays où l'action propre de l'Etat est habituellement la plus restreinte, et celui où la raison d'Etat, quand elle a lieu de s'exercer, a le plus d'autorité et rencontre le moins de résistance.

L'action de l'Etat est habituellement restreinte, parce que l'activité de l'individu est en fait très empressée, très énergique et très étendue, et parce que l'entretien des qualités d'initiative et de la persévérance de chaque citoyen est estimé le plus essentiel des biens publics, en sorte que la raison d'État elle-même conseille au pouvoir de s'abstenir le plus possible, afin de laisser le champ libre aux elîorts privés. Mais, d'autre part, dans les cas exceptionnels, dès qu'il y a une raison sérieuse pour que le pouvoir intervienne, cette intervention est nécessairement moins scrupuleuse, j)lus décidée et plus radicale que partout ailleurs, ])an e qu'elle se heurte seulement à des précédents bis-

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toriques rosj^octabk'S, cl non pas à une notion de droit absolue et nettement iinprrative.

Ainsi s'expliquent tant de curieuses exceptions au respect de la liberté individuelle; par exenq)le, cette presse des matelots, qui n'a jamais été abolie léj^^alement et qui était, à la lin du dernier siècle, rellVoi de la campagne et de la ville; ces razzias inhumaines de pauvres gens qu'on entourait, qu'on poussait au rivage comme un troupeau, et qu'on transportait enfin sur des vaisseaux d'où ils ne revenaient plus. Ces opérations étaient confiées à des agents de l'Etat qui n'avaient même pas à compter avec Vhahcas corpus, supprimé pour la circonstance. Ainsi, le respect de la liberté individuelle et sa garantie la plus élémentaire n'avaient pu entrer en balance, un instant, avec la nécessité de recruter, coûte que coûte, les équipages de la (lotte. L'intérêt de la marine, si essentiel, si vital ])our une nation qui prétend à l'empire de l'univers, n'avait ])as eu de peine à tri(>m[dier du droit iiic(tii(lilioiiiiel et absolu (jue chacun a sur sa personne, et à établir pratiquement sur le sol de l'Angleterre les procédés employés sur la terre d'Africjue pour se pi-ocui*er des esclaves. Ce droit, d'ailleurs, l'esprit anglais ne le concevait [)as comme tel : il ne vouliiil y voir qu'un second intérêt, en opposition et de niveau avec le premier, sans autre valeur ou raison de préférence (jue son utilité. On ponirait citer encore ces enq>risonnenients pou\aiil duiM'r

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toute la vie, effectués sans preuve, sur le simple serment du créancier. Dans ce cas, l'Etat n'intervenait pour ainsi dire que comme un intermédiaire obligeant; il ne remplissait pas le rôle dévolu à l'Etat, il ne se préoccupait pas de contrôler la légalité de la poursuite et de prévenir l'arbitraire ; il n'était qu'un exécuteur sommaire, prêtant mainforte à la volonté du riche contre le pauvre. Un adoucissement de cette loi oppressive eut pour conséquence, de 1813 à 1826, la mise en liberté de 50 000 personnes.

Les deux exemples que j'ai cités sont empruntés au passé; mais si Ton veut trouver dans le présent une preuve péremptoire que l'Etat a le même b'^soin d'activité que l'individu, et qu'il ne se laisse arrêter par la superstition d'aucun droit collectif ou individuel commandant le respect, je n'aurai qu'à prendre et à analyser rapidement les lois sur riiygiène publique. L'Angleterre est, on nous l'a souvent répété, un pays de décentralisation; or ici les pouvoirs locaux sont mis en demeure, quelles que soient les circonstances, leurs disponibilités en caisse, de faire les travaux nécessaires pour procurer à chaque habitation une provision d'eau suffisante et pour assurer, par un bon système d'égouts, l'évacuation des matériaux usés. S'ils refusent d'assumer ces charges écrasantes, ils sont traduits devant la cour, qui leur signifie par un mandamus l'ordre de s'exécuter. C'est ainsi que

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Lincoln, aprcs une rrsistanee df'sosprrée de son conseil et de la majorité des habitants, se vit imposer une dépense ne montant pas à moins de 3 3.-)0 000 francs. La contrainte n'atteint ici qu'une corporation, un être moral. Yeut-on la voir s'attaquer à des individus? Il faut supposer qu'on se trouve dans le cas très fréquent et presque ordinaire d'une maladie réputée contagieuse, le choléra, le tyi)hus, la dipthérie, la variole, la lièvre puerpérale, etc. On s'était d'abord contenté d'être prévenu, au moment du décès, du mal qui en avait été la cause, et Ton prenait alors les mesures les plus indispensables. Aux termes d'une loi de 1887, « l'obligation de faire une déclaration circonstanciée est imposée au chef de la famille ou, à son défaut, aux plus proches panants (|ui sont dans l'habitation ou qui soiiiiient le malade: à délaut de parents, à toute personne chai':;ée de la garde du malade, et à défaut d'une telle personne au principal locataire. Le médecin appelé auprès du malade a le devoir légal de j»révenir immédiatement le incdical of/icrr of heaith, et celui-ci doit aussitôt visiter la localité et la maison atteintes, s'('M(jii('iir des causes de la maladie, indi(juer les mesures à prendre pour en éviter la propagation, assister, autant (jue faire se peut, à raccomj)lissenient de ces mesures. Il s'efforcera d'assurer l'isolemeiil du malade. Si cet isolement paraît impossil»l(> à di)nii(il(» et si un hojiital est à portée, il

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conseillera d'y transporter le malade après avoir pris l'avis du médecin traitant. S'il juge que la maison ou des objets quelconques qui sont dans la maison doivent être désinfectés, l'autorité locale met le propriétaire ou le locataire en demeure d'elTectuer cette désinfection, qui est faite d'office en cas de refus, et aux frais de l'autorité locale si les intéressés sont trop pauvres pour la payer. L'autorité locale peut même, sur l'avis de l'agent sanitaire, ordonner la destruction de la literie et d'autres objets infectés, en indemnisant le propriétaire de ces objets. »

Que si l'on a présente la liste nombreuse des maladies visées par le statut et la liste encore pli s nombreuse des cas auxquels le législateur a entendu pourvoir, on est obligé de reconnaître ici, dans des circonstances qui peuvent être qualifiées d'ordinaires, l'application d'un pouvoir de contrainte exorbitant, dont rien de ce qui existe en France ne peut nous donner l'idée : des ordres rigoureux, qui ne laissent rien à l'action réfléchie de chacun, une dépossession presque complète du droit que tout homme a sur sa maison et sur ce qui s'y passe, enfin la haute et arbitraire intervention de Vof/icerof heallh, prescrivant par des règlements minutieux, qui ne sont prévus par la loi qu'en principe, tout ce qui devra être fait dans l'intérêt de la santé publique. Ce dernier est comme le pilote avisé dont la présence suspend les

droits (lu capitaino; le capitaine est ici le simple citoyen, maître chez lui et décidant seul de ses a (Ta ires.

(i'est surtout en matière de propriété foncière que l'absence de cette notion absolue de droit se fait sentir et que Ton voit c(Miiment, en un sens, les principes abstraits peuvent devenir tutélaircs et conservateurs. Dans tout le Royaunie-lni, le droit de proj)riété du landlord sur la terre est attaqué par deux sortes d'ennemis : d'abord, par les divers possesseurs et exploitants du sol — et il faut remarquer ici que cette catégorie d'assaillants ne peut avoir satisfaction que par TKtat airissant comme juge et arbitre souverain; — ]v niéme droit de propriété est attaqué aussi par l'Mtat lui-mémo, en son propre nom, et sans qu'il ait l'excuse de rc\ (Midications intentées par des particuliers dont il épouse les intérêts. L'Etat intervient donc u'i par deux fois et à deux titres. Il intervient dans son personnage politique en faveur des individus dont il refait les j)arts; il intervient dans son rôle jiiridi(pie ])our réclamer et grossir la sienne.

Suivons du regard les péripéties de la lutte en It lande, en Ecosse et en Angleterre, l'allé va prendre* des aspects dilTérents suivant la région «lont il s'agit de fixer l'état légal: car il man«ju(* à la loi t|u'(llt' inspire l'unité profonde issue du droit ([u'elb» fra|)j)e. Ce droit, en eiï(>t, n'est pas fondé sur une notion abstraite et générale; il n'est

L ETAT ET SA FOxNCTION A L INTERIEUR 399

pas partout semblable à lui-même; il manque partout de consistance, de force et d'autorité.

En Irlande, la vague notion d'une propriété commune entre le chef du clan et ses membres se mêle à l'idée que le fermier se fait de son droit sur le domaine qu'il exploite. Le paysan croit que son interest dans la terre est aussi digne de respect que celui du propriétaire; il asseoit les deux interests côte à côte sur le domaine. Aussi l'opinion publique a-t-elle été profondément froissée lorsqu'en 18()0 la loi entreprit d'établir la single ownership (qui n'admet qu'un propriétaire pour chaque domaine) et la liberté du contrat. Ces deux conditions, qui sont pour nous le droit commun, étaient pour Tirlande un droit nouveau auquel répugnaient ses mœurs. Il n'a fallu que dix ans pour s'en convaincre. En 1881, une nouvelle mesure législative rentrait dans les voies de la tradition populaire en empruntant à la coutume de l'Ulster le principe de la dual ownership (qui admet deux propriétaires pour chaque domaine) et en l'appliquant à l'ensemble de l'Irlande. La seconde propriété, celle du paysan, se manifestait par les « trois F » : la fixity of tenure portait une grave atteinte au droit d'éviction du propriétaire ; le free sale assurait au fermier qui se retire, ou que l'on congédie, l'équivalent de sa part dans la propriété, que ce fut le fermier entrant qui payât cette part ou le propriétaire, en vertu de son droit de préemption; enfin, le [air rent enlc-

vait au ])r()])riétairela liberté de modilier à lui seul le taux des fermages, comme il en a le droit sous le réj^ime contractuel, et chargeait une commission agraire de régler en équité le cliifTre de la rente à payer. Ce système, loin d'apaiser les réclamations des Irlandais, les rendit plus vives, par l'espérance (ju'ils coururent d'éliminer bientôt le landlord, en grossissant leur part dans la propriété aux dépens de la sienne. Cette lutte inexpiable dure encore. Le gouvernement conservateur a essayé d'y mettre fin par un ensemble de mesures législatives. Bien (jii'il ait rétabli en principe la single ownership, il n'a pu enlre|)r(Midrede bouleverser tout l'état légal que les statuts successifs avaient dévelo[)pé autour du principe opposé; il a été amené à le contirmer en fait, à en tirer de nouvelles conséquences; plusieurs passages de sa dernière loi (1(SÎI()) ne font que rcj)rotluirelesflis|)Ositionsdu billde M. Morley, j)résenlé et repoussé rannée précédente : bien plus, il s'est engagé dans une vaste entreprise foncière et financière dont le but est de transférer aux fermiers la propriété des domaines qu'ils exploitent. L'État a commencé par avancer aux acquéreurs une [)arlie du prix; il bnir avance maintenant la totalité. Le remboursement s'oj)ère en 4-7 annuités il 2 \/2 0/0. ï.e gouvernement s'elforce ainsi d'attirer dans une voie nouvelle les désirs et les aml)itions des Irlandais; il aspire à les détourner des revendications politiques et à leur faire oublier lo

l'état et sa fonction a l intérieur 401

home ride, dont ils ont été un instant comme enivrés. En tout cas, cette entreprise, caractérisée pai la création d'une caisse agraire où l'Angieterre a commencé par verser 250 mijlions de francs, n'est pas moins qu'une tentative d'expropriation amiable de la gentry rurale, organisée par la loi, accomplie avec l'aide du crédit public.

En Ecosse, le gouvernement a observé la même conduite à l'égard des crofters qui occupent une partie des îles du Nord et des comtés avoisinants. Là aussi les principes de la pleine propriété et du libre contrat ont été violés en la personne du propriétaire. Le crofter, s'il remplit ses obligations, ne peut pas' être congédié par le landlord, et sa rente ne peut pas être augmentée; il lui est fait remise des arriérés; une la7id coymnission juge sans appel les cas de conflit entre propriétaires et crofters, et sa compétence s'étend à presque tous les détails de l'exploitation, notamment aux améliorations que le crofter peut avoir eu l'idée de faire sans consulter son landlord et pour lesquelles il réclame une compensation à la fin de sa jouissance. La tenure du crofter ne peut jamais être morcelée, mais elle peut être agrandie par l'effet d'une mise en demeure, adressée au propriétaire, d'avoir à louer au crofter des terres disponibles dans le voisinage; c'est encore la commission qui est juge en ce cas. Mais ce qu'il y a de plus remarquable dans le long débat qui a précédé le vote

ESSAI d'une psychologie POLITlyUE. 26

402 1 INDIVIDU ET LETAT

(le la loi, c'est que jamais le droit de proprirt»' n y a liiiuré, ni comme principe, ni comme oUjeclion: il n'y a vie question que de circonstances continj^^ontes, de la condition de l'agriculture, de l'état des mœurs et des habitudes; on s'est préoccupa surtout de donner satisfaction aux crofters, selon les idées passablement arriérées qu'ils avaient conservées jusqu'au seuil des temps modernes. Voilà ce qui semblait pratique, positif, ex[)édient, et c'est cette expediencif qui a ins[)iré les discours de tous les hommes d'Etat et dirigé les démarches du législateur. Il n'y a pas eu, à cet égard, de dillérence entre les conservateurs et les libéraux.

En Angleterre, la notion du cliiii. <jui impliqu»» une proj)riété originairement commun<» à tous ses membres, n'est pas seulement (effacée : elle est totalement absente; mais le [iriiiciitc (riuie propriété individuelle, pleine et entière, nvw est [)as pour cela plus dégagé. J/idée (jui se présente au législateur est celle d'une simple possession, d'une lenure soumise en principe à certaines conditions qui la rendent précaire. Une discussion a pu être instituée récemment entre deux légistes de renom sur la (juestion de savoir si les Anglais étaient vraiment des propriétaires ou de sinq)les teuaficiers, et celui qui s était fait l'avocat delà première thèse n'a pu que répéter (jue, le domaine éminent du souverain ayant disparu, les tenures s'étaient rapprocliées en fait de la pleine |)n)priéfé au

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point (le s'y confondre. En tous cas, les Anglais, lorsqu'ils ont à décider de la condition légale des terres, ne se heurtent point au principe solide e1 intransigeant du plein dominium\ ils n'ont devani eux, nominalement, qu'une propriété incomplète, une possession que le temps et les circonstances seuls ont rendue semblable à la pleine propriété. Il est assez naturel qu'une conception si faible et si écourtée du droit du landlord n'ait opposé qu'une faible résistance aux convoitises et aux espérances des fermiers, et les aient encouragés à croire qu'ils avaient, eux aussi, un droit sur la terre fécondée par leur travail et par leurs capitaux. La transformation des copyholds en freeholds par le rachat des droits manoriaux était déjà pour eux un précédent singulièrement suggestif. En tout cas, les propriétaires anglais ne se sont pas trouvés mieux préparés à une résistance de principe quand il a été question de protéger l'exploitant contre les dégâts occasionnés par le gibier, ni lorsqu'on s'est préoccupé de lui assurer une compensation pour les améliorations durables dont il a fait les frais. Là aussi, une atteinte évidente a été portée à la liberté des conventions. Il y a maintenant des droits auxquels le fermier ne peut pas renoncer par contrat; il y a des améliorations qu'il peut faire contre le gré du propriétaire, sans perdre son titre à une indemnité à régler par arbitres. Encore fnut-il ajouter qu'à entendre les plaintes de la

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classe qui a bénéficié de la loi, à lire les propositions (les puhlicistes, l'acte des tenures agricoles n'est qu'une introduction timide à des mesures plus radicales. On ne cache pas le dessein de réduire It^ propriétaire à la condition de simple créancier d'une rente foncière, et l'on appelle le jour où, sous les yeux de ce spectateur impuissant, les tenanciers cultiveront son domaine à leur mode et se le transmettront de main en main.

Ce n'est pas, du reste, la seule menace qui pèse sur la propriété terrienne. 11 y a près de dix-sept ans, des personnaires politi(jues considérables, tant conservateurs que libéraux, avaient émis le vœu (jue des parcelles de terre, ])ropres à la culture, fussent mises à la disposition des ouvriers dans les banlieues suburbaines. Ce vœu a été accueilli par le législateur et a fourni en 18(S7 le jjrincipe d'une mesure qui a été étendue aux campagnes. Il appartient aujourd'hui à tout conseil de ])aroisse d'obliger, avec l'assentiment du conseil d<' comté, h's jn-o|>ri(''taires de sa circonscrij)tion à lui louer des terres, qu'il divise en petits lois {(iliohficuts) et sous-loue à des travailleurs urbains ou ruraux; il appartient à tout conseil de district de provoquer, sur l'initiative du conseil de })aroisse, une ordonnance d'expropriation du conseil de comté, et d'actpiérir ainsi de force des Icniiins ([u'il domir à bail a|)rès les avfdr pjn'rilIciiKMil .illolis. l'ne (lis|H>silion de plus

LETAT ET SA FONCTIOiX A L IMi:UIi:UR 405

grande conséquence encore a oté prise en 1892. Les conseils de comté ont été autorisés à acquérir à l'amiable des domaines qu'ils divisent en petites ou moyennes exploitations, n'excédant pas cinquante acres. Ces exploitations, qui correspondent par leur étendue à tous les degrés de la condition du paysan propriétaire, sont destinées, dans la pensée du législateur, à reconstituer cette classe des yeomen que la politique oligarchique du xvni'î siècle avait fait disparaître. Des termes exceptionnellement favorables peuvent être accordés à l'acquéreur pour sa libération. Le conseil peut aussi faire l'avance des quatre cinquièmes du prix d'achat aux tenanciers qui trouvent l'occasion d'acquérir les domaines qu'ils exploitent. Le gouvernement prête, au besoin, les sommes nécessaires. A la vérité, le législateur s'est gardé, au moins pour le présent, contre l'abus qu'on pouvait le plus appréhender : il exige que toutes ces opérations se fassent à des prix ou à des taux d'intérêt sufhsants pour couvrir toutes les dépenses. En outre, il a prescrit des formalités minutieuses, établi toute une hiérarchie de contrôle ([ui remonte du conseil de district au conseil de comté, et d(» là au local govcrnmenl Board ou même au Parlement. Toutefois, il est à craindre (pie ces freins supérieurs ne résistent guère à la |)ression des trois assemblées locales, lorsque celles-ci se trouveront d'ac-

cord. Ces assemblées sont élues, dès à présent, à un suiïrni^o assez voisin du sufTra«j:e universel, et qui ne peut que s'en rapprocher. C'est, en définitive, à des gens dont la majorité ne possède pas la terre qu'a été conféré un droit d'expropriation contre ceux qui la possèdent. Les conseils locaux ne tarderont sans doute pas à rechercher une extension de leurs pouvoirs; ils y seront poussés par leurs commettants, et le léirislateur lui-même les y ent,^ai::e. L'acte de 1(S92, notamment, contient l'aveu implicite, mais très net, que le régime actuel de la propriété foncière est abusif, contraire à l'intérêt public, que l'œuvre économique du xvni'' siècle a tout au moins dépassé le but. et qu'une refonte est nécessaire. Il est trop clair (]ue ce mca culjm sera entendu; cette suggestion pourrait bien, un jour, servir de mot d'ordre à des réformateurs plus impatients que le législateur actuel, plus (lis|)osés à poursuivre leurs fins par des voies radicales.

Jus(ju'ici, ri'ltat n'est intervenu que comme une aul<»ril(' (K)lili(nic souv(M*aine qui se préoccupe (Tapaiscr, par une nouvelle répartition, des griefs irritables (jui ne pourraient que s'envenimer; il est temps de le voir (MitnM' lui-même en scène et avouer liauli-innil sa jnélention à devenir l'uiu' des parties pnMiaiites dans ci^tte propriété dont il laisse en général la jouissance aux individns. Vers LSi.S. .Inlm Sluarl Mill disait : « Les raisons

qui justifient la propriété n'ont de force qu'autant que le propriétaire de la terre est aussi celui qui Faméliore. Toutes les fois que, dans un pays quelconque, le propriétaire, généralement parlant, cesse d'améliorer la terre, l'économie politique n'a rien à dire pour défendre cette propriété, telle qu'elle y est établie. Dans aucune théorie bien entendue de la propriété, on ne s'est jamais proposé que le propriétaire de la terre ne fût qu'un simple sinécuriste résident. » Ce raisonnement aurait pu servir de justification à une revendication du fermier contre le landlord, du travailleur contre l'oisif; mais J. Stuart Mill poussait plus loin : il partait de là pour attribuer à l'Etat, sous le nom d'unearned incrément^ la valeur de tous les excédents de revenu qui ne résultent ni de l'industrie du propriétaire et du fermier, ni de l'emploi de leurs capitaux, et qui sont simplement l'effet du temps et des circonstances. Cette théorie a fourni le point de départ des doctrines pliysiocratiques d'Henry George, adoptées en Angleterre par Wallace, fémule de Darwin. Elle avait préparé les esprits à les recevoir et a contribué efficacement à leur succès. Elle est à la racine de la nationalisation du sol, formule qui est constamment à l'ordre du jour dans les congrès des Trade-Unions. Cette théorie creuse jusqu'au fondement économique de la propriété individuelle. La propriété est individuelle : elle le reste tant que

408 L IMtlVIItr ET L KTAT

la scx'iété trouve son ooinj>lo à ce «ju»' lo proprirliirc S(nt un individu; mais lorsque l'individu uianque à ce que l'on altendail de lui, la socirlr n'a plus de raison de le défendre; elle n'en a cpie (le lui retirer le droit de proprirt*', (ju'elle assiiciie à l'État.

Plus sijT^nificative encore, parce qu'elle est, rn un sens, |)lus ahsti-aite, est la tlirorie ([uc le chancelier de rKchiquier. Sir William liarcourt, a introduite devant le Parleuient cominr justification de son impôt protrressif sur les successions. Il ne s'airit plus iri d'un inl/'rèt économique, c'est un droit r«\iralien qui est en cause. « Le titre que TJ'Jat poss«''de sur la pi*(qu*i(''tr accuiiuilrc du (h'-liint, disail le miiiislic, est ;mt*'ri('Uià tout auti'c. La nature, en ell'et, n'a donne à riiomnic aucun pouvoir sur ses bicMis tcMTestrcs au dfdà (lu Iciinc^ de la \\(\ Le dioit diiu mort de disposer de ses luens ne (l(''ri\(' <|ue de la loi, et l'Ltat a la faculté de stipuler les conditions et les réserves sous lesquelles ce droit peut être exercé. » « Le droit de tester, disait-il (Micore, est une création de la loi écrite. Faute de dispositions testamentaires, l'i^tat détermine la destination (]ui doit être donnée à la pro[Hi(''té. »

Les eiïets (ju'a eus la loi après deux ou trois années de fonctionnement sont aussi menaçants que ces déclarations sont péreuq)loires. Les adversaires de Sir \\ illiam llarcouit croyaient sincère-

L ETAT ET SA FONCTION A L INTERTErR 409

ment que le nouveau système fiscal ne donnerait pas les résultats qu'on en attendait. Sir William Ilarcourt lui-même n'était pas bien sûr d'une plusvalue. Le produit de l'impôt égala et bientôt dépassa les prévisions : la première année, il ne donna qu'un million de livres, n'ayant été appliqué que partiellement pendant sept mois; mais, dès l'année suivante, il faisait rentrer dans les caisses du trésor plus de 14 millions, chiiïre bientôt dépassé, car en 1898-99, la recette atteignait le cbiiïre exorbitant de 10,063,000 livres sterling. Le souvenir de cet heureux mécompte ne s'elîacera pas ; il demeurera présent à l'esprit de tous les financiers à la recherche d'une matière imposable qui ne se dérobe pas et de contribuables qui ne crient que pour la forme. Ce sont là des qualités qui recommandent fortement un impôt, à une époque où l'accroissement de tous les budgets, par suite des dépenses de l'armée et de la marine, impose aux hommes d'Etat l'obligation de trouver de nouveaux moyens fiscaux.

Mais c'est surtout dans ses rapports avec l'Eglise établie que l'Etat a montré le haut sentiment d'une toute-puissance devant laquelle s'effacent les droits les plus invétérés, les traditions les plus respectables. Les propriétés ecclésiastiques étaient soumises depuis des siècles à un régime légal que le gouvernement entreprit de refondre. La raison d'Etat et le socialisme n'ont peut-être jamais reçu

plus (le prapres qu'à cette occasion. L'Ep:lise anglicane, considérée dans son ensemble, n'a pas qualité pour ])()ssédor. La personnalité civile appartient séparément aux évêchés, chapitres, cures et bénéfices représentés par leurs titulaires; ceux-ci seuls peuvent être propriétaires. Ce qu'on appelle les biens de l'Eglise n'est que la somme arithmétique de toutes ces propriétés privées, et l'Ej^lise en corps n'a pas plus de droits sur la glèbe et les dîmes d'un jmrson quelconque que sur le domaine du premier squire venu. C'est seulement par un abus du langage que Ton pourrait être conduit à croire que les terres, capitaux et revenus possédés par les ecclésiastiques sont, à aucun degré, objet d'une propriété collective ou d'un domaine éminent appartenant à l'Eglise.

En principe, il semble que l'Etat n'ait pas plus de droits (|ue l'I^glise sur ceux de ces biens qui ont été légalement et régulièrement acquis. La plupart proviennent de libéralités faites par des particuliers à une cure, à une corporation déterminée, quand ils ne consistent pas dans des droits immémoriaux appropriés depuis des siècles. C'était aussi le cas en France sous l'ancien régime. On s'est élevé avec force, en I7S!) et plus tard, contre la jirétendue spoliatiiui qui a mis les propriétés de l'Eglise française à la disposition du trésor j)ublic. Ou oppose volontiers à cet acte de violence le respect et les égards dont les fondations reli-

gieuses sont entourées en Angleterre. La méprise est complète. Les hommes d'Etat britanniques les plus considérables n'ont pas hésité à déclarer que tous les biens ecclésiastiques sont la propriété de l'Etat. Ce sont les propres termes dont s'est servi Lord Palmerston, et il opine que la législature a le droit et le pouvoir d'en agir avec ces biens selon les nécessités du moment. Si des gens, disait de son côté Lord Coleridge (1870), font une libéralité à l'Eglise, et que l'Eglise accepte, la libéralité est faite et acceptée sous réserve du contrôle souverain de l'Etat, et selon les conditions fixées à chaque époque par l'Etat, conditions sujettes à être modifiées par le pouvoir qui les a fixées.

On ne s'est pas borné à ces déclarations théoriques. De toutes ces propriétés particulières on a enlevé la gestion aux légitimes possesseurs, et on l'a remise à une commission supérieure, où avaient commencé par figurer nombre de membres séculiers, notamment les principaux ministres, mais qui est redevenue en majorité ecclésiastique. De ces terres ou de ces revenus ainsi agglomérés, la commission a été chargée de faire une nouvelle distribution, retranchant aux uns ce qu'ils avaient (le trop, ajoutant au lot insuffisant des autres, élaborant en conscience une réj)artitiou plus équitable. Depuis, elle s'est acquittée de cette tâche au grand avantage de l'Eglise et du pays. Qu'on suive tous les moments de cette évolution, qu'on s'en repré-

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SLMilc les procédés : n\\st-co pas oxactcinriit pour une catégorie spéciale de propriété la révolution économique que les socialistes rêvent pour toutes les natures de propriétés? Les fortunes des particuliers déclarées en principe biens de Tl'ltat, reprises à leurs détenteurs, administrées par une bureaucratie; les revenus répartis à nouveau par Fantorité supérieure, non en proportion des droits existants, mais en proportion des besoins, sidon la justice et les convenances présumées : que réclament de plus les disciples (rilcnry Oeorp» aux Ktats-Fniset en Ani;leterre? I^e Parlement ani;lais, avec un calme parfait, leur a fourni rexenijde et le précédent le plus encduriii^canl sons la forme d'une loi-type (|ui, jus(|u"à présent, est demeurée spéciale, mais qu'on pourrait appli(|uer demain sans en cbanger les termes aux latifundia des irrands propriétaires aniclais.

Ces ex(Mn|)les sont danirereusemenl ( ni^.iizcanls pour le léj4^islateur, d'autant plus (|ne les circonstances send)ient faites pour l(^ disposer à s'en prévaloir. T^a situation n'est |)as sans (juebjue iiravité, aujourd'bui que la civilisation a multiplié et compli(|ué les besoins, en même tiMups que l'excès du bien-ètr(^ et des jouissances émoussait peu à peu, <lans toute um' partie de la société, \o ^ont d'um» artivit»' sérieuse et inLrrate. Les statuts sont aussi minutieux .Mijourdliiii que jtai- le passi': l'intempérance b'gislative du Parlement n'est jias encore

de celles qui touchent à tout, mais elle ne laisse aucun détail de ce qu'elle touche sans le régler expressément. En outre, une bureaucratie inconnue aux siècles précédents commence à s'organiser; elle se justifie par le nombre croissant et l'extension des services publics, aussi bien que par leur nature plus complexe et plus savante, qui exige (les agents pourvus d'une préparation spéciale et d'une compétence professionnelle. L'avenir n'est donc pas sans ombre. Toutefois, n'a-t-on pas vu déjà le législateur anglais revenir sur ses pas et restaurer la liberté qu'il avait un instant sacrifiée? C'est ainsi qu'une loi qui, pour protéger une certaine catégorie d'individus, avait autorisé la visite des femmes par des agents de police, a été récemment rapportée. C'est ainsi encore qu'après l'énorme succès de la vaccination, la première pensée du Parlement a été de rendre à ceux qui n'en veulent pas la liberté de s'en passer, en la déclarant facultative.

Eu somme, l'intervention de l'Etat est plus rare en Angleterre qu'en France; elle ne deviendra sans doute jamais aussi universelle que dans notre pays, parce que le tempérament extraordinai rement actif du peuple anglais la rend le plus souvent inutile et y répugne; mais quand elle se produit, elk^ est moins gênée; elle s'exerce avec moins d'hésitation et alTecte des formes plus al)solues qu'en France, parce qu'elle rencontre devant elle

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ilt's faits coiilini;eiits, non pas des principes impératifs, une possession respectable, non pas une propriété sacrée. Si les grandes qualités du caractère anglais, l'énergie, la passion d'agir, le goût de la responsabilité, devaient faiblir par la suite, l'Angleterre serait moins bien garantie que nous contre les exagérations d'un socialisme d'Etat que ces forces seules contiennent, et (jui ne rencontrerait pas devant lui les grandes abslractions dont le culte est pour la France comme une tradition enracinée.