LE PRINCIPE

La théorie de l’imprévision, telle qu’elle a été admise par les juridictions administratives, peut s’exprimer de la façon suivante :

« Si par suite d’un événement qui n’a pas pu entrer « dans les prévisions des parties lors de la passation « du contrat, le bénéficiaire d’une concession des « travaux publics ou d’un marché de fournitures, ren- « contre des difficultés qui rendent beaucoup plus « onéreuse et plus difficile l'exécution des obligations « assumées par ledit contrat, il pourra demander à « l’administration qui est son cocontractant, soit une « modification de son contrat en l’adaptant aux con- « ditions économiques nouvelles, soit sa résiliation. »

L'adoption de cette théorie et son application par les juridictions administratives fut facilitée par le caractère spécial du droit administratif qui se différencie nettement du droit civil.

Ces différences peuvent être formulées dans les propositions suivantes :

1° En premier lieu, tandis que le droït civil est dominé par des principes précis, clairement exprimés par ses articles et qui ne lui permettent pas d’admettre une théorie qui n’est pas en concordance parfaite avec ses directives, le droit administratif qui n'est pas codifié n’a pas de directives fixes et se transforme con-

tinuellement. Par suite, le Conseil d'Etat a toute la liberté de l'adapter suivant les exigences de la vie économique, le bon fonctionnement du service public, aux conditions économiques nouvelles amenées par un événement imprévu.

Sans doute que le Conseil d’Etat, pour solutionner les litiges qui se présentent devant lui, suit les principes contenus dans le Code civil, mais lorsque ces principes sont trop rigoureux et risquent, par leur application dans des circonstances économiques anormales, d'interrompre le fonctionnement d’un service public, il peut se détacher et adaptant ces principes aux conditions économiques nouvelles, assurer pour le mieux le bon fonctionnement du service public menacé.

2° En second lieu, en droit civil, dans un contrat entre deux particuliers, ce qui importe c’est la volonté des parties et le premier souci c’est d’assurer par tous les moyens possibles, l'exécution des obligations découlant de cette volonté initiale ; par suite, du moment qu'un contrat a été librement conclu, peu importe que, par suite des événements postérieurs à sa conclusion, les obligations assumées sont devenues beaucoup plus onéreuses et beaucoup plus difficiles qu'ils ne l’avaient pensé lors de la passation de la convention ; si elles ne sont pas impossibles, absolument impossibles, ces engagements doivent être exécutés même avec des sacrifices énormes de la part de l’un des contractants.

Par contre, en droit administratif, la jurisprudence a dégagé dans un contrat d’entreprise ou de concession, deux idées fondamentales :

a) d’une part, la subordination de l'élément contrat à l'élément entreprise de services publics. En effet, les contrats de concession ou d'entreprise de services publics ne sont que des procédés d'institution et d’exé-

cution de services publics, qui auraient pu aussi bien être exécutés par le procédé de la régie. D'ailleurs, le contrat initial d'entreprise ou de concession n’a d’autre projet que d’assurer un équilibre raisonnable entre les droits et les obligations de l’entrepreneur ou concessionnaire et les nécessités du service public.

Ce qui importe, c’est le bon fonctionnement du service public et la nécessité de l’assurer sans interruption en tout état de cause, et le contrat n'est qu’un accessoire complètement subordonné à l’idée de service public. Donc, l’administration n'ayant d'autre tâche, par les contrats d'entreprise ou de concession qu’elle passe avec des particuliers, que d’assurer le fonctionnement régulier du service public, peut et doit, du moment que les stipulations incluses dans ces contrats ne correspondent plus aux conditions économiques nouvelles amenées par un événement imprévu, modifier ces clauses et l’adapter à la situation nouvelle pour que le service public n’en souffre pas.

b) La seconde idée fondamentale, dégagée par la jurisprudence administrative, dans le contrat d’entreprise ou de concession, c'est l’idée de la limitation des risques et de la responsabilité de l’entrepreneur, en prenant en considération ce qui a pu être prévu lors du contrat et qui seul reste à la charge du concessionnaire ou de l'entrepreneur et ce qui n’a pas pu être prévu et qui ne peut pas être exigé de celui-ci. C’est À le fondement de la théorie de l’imprévision.

En un mot, cette seconde différence entre le droit civil et le droit administratif peut se résumer de la façon suivante : « La théorie civiliste du contrat est que toutes les éventualités possibles sont censées avoir été prévues par le contractant qui s'engage à une prestation, tandis que la théorie administrative est que les contractants ne sont censés avoir prévu que les éven-

tualités habituelles d’après le droit commun de la vie, lequel s'établit avant tout dans l’état de paix.

8° En troisième lieu, en droit civil, dans les contrats entre deux particuliers, les parties ont des intérêts opposés, chacun cherchant à obtenir satisfaction par tous les moyens, par exemple : en cas de hausse des prix, tandis que le vendeur a tout intérêt à résilier le contrat, pour vendre ailleurs la marchandise à un prix beaucoup plus élevé que celui stipulé dans la convention, l’acheteur, au contraire, a intérêt d'obtenir l’exécution de son contrat, car, autrement, il devra se remplacer à un prix beaucoup plus élevé et éprouver une perte. Or, si on décharge l’une des parties de ses obligations envers l’autre, on méconnaît par cela même la volonté de l’autre partie. La commune intention des parties qui a présidé à la formation de leur contrat, se transforme, du moment que les conditions économiques ont changé et que l’équilibre entre les deux prestations en présence se trouve rompu, en deux intérêts rivaux qui cherchent chacun sa satisfaction, et plus l’écart devient considérable, plus la rivalité grandit.

Tout au contraire, en droit administratif, l’Administration, lorsqu'elle passe un contrat avec un particulier, n’a en vue que l'intérêt général ; elle poursuit avec son cocontractant un but commun qui est la bonne exploitation et le bon fonctionnement du service public ; le concessionnaire ou l’entrepreneur, non seulement n'est pas un adversaire de l'Administration, mais, tout au contraire, il est son associé, et cette dernière, lorsque les conditions économiques viennent à changer, en amenant un bouleversement dans l’économie du contrat, a tout intérêt d’aider son cocontractant, en modifiant les clauses du contrat, de

façon que le service public puisse être assuré sans interruption.

Ces différences, qui font du Droit administratif un droit très souple, à l'encontre du Droit civil qui conserve son caractère sévère et rigide, ont été autant de raisons, pour le Conseil d'Etat, d'admettre, lorsque l’occasion s’est présentée, la théorie de l'imprévision, surtout que, pendant la guerre de 1914-1918, le bouleversement qui s’est produit dans la vie économique appelait d'urgence des mesures propres à rétablir l'équilibre rompu et assurer la continuité dans le fonctionnement des services publics.

Ayant vu les circonstances qui ont facilité l’admission de cette théorie par le Conseil d'Etat, nous allons maintenant, dans un deuxième chapitre, étudier les cas d’application de cette théorie par les juridictions administratives.