L’ARRET DU 30 MARS 1916 APPELE « L’'ARRET DU GAZ DE BORDEAUX

L'application du principe de l’imprévision avait été limitée par les arrêts que nous avons cités plus haut, aux marchés de travaux publics et aux marchés de fournitures. C'est avec l’arrêt du Conseil d'Etat du 30 mars 1916, arrêt du Gaz de Bordeaux (*) que ce principe reçut une extension considérable en trouvant son application dans les concessions de services publics. Cet arrêt appliqua pour la première fois ce qu’on appela depuis lors « la Théorie de l’Imprévision », lui donna un cadre précis, une définition, un contenu, en un mot bâtit de toutes pièces cette théorie, telle que

(8) Voir : Conseil d'Etat 30 janvier 1868, Recueil des arrêts du Conseil d'Etat, 1868, p. 120; Conseil d'Etat 3 mars 1876, Recueil des arrêts du Conseil d'Etat, p. 230 ; Conseil d'Etat 20 mai 1904, Recueil des arrêts du Conseil d'Etat, 1904, p. 495, et D. 1906-3-17.

(9) S. 1916-3-17 et D. 1916-3-25.

nous l’avons aujourd’hui et qu’on essaya avec tant d’ardeur d'introduire dans notre Code civil.

Il s'agissait d'un différend entre la Compagnie Générale d’Eclairage de Bordeaux et la Ville de Bordeaux, concernant le relèvement du prix du gaz, fixé par le contrat de concession pour les fournitures à faire à la Ville et aux particuliers, à raison de la hausse du prix du charbon, amenée par la guerre.

La Ville de Bordeaux ayant refusé d’accorder le relèvement demandé, la Compagnie Générale d’Eclairage l’actionna devant le Conseil de Préfecture de la Gironde en demandant, d’une part, le relèvement du prix du gaz et d'autre part, une indemnité pour les pertes que lui avait déjà fait subir la hausse du charbon.

Cette demande fut rejetée par un arrêt du Conseil de Préfecture en date du 30 juillet 1915, à la suite duquel la Compagnie forma un pourvoi devant le Conseil d'Etat.

Le Conseil d'Etat, par un arrêt du 30 mars 1916, en suivant les conclusions de M. le Commissaire du Gouvernement Chardenet, admit la requête de la Compagnie Générale d’Eclairage de Bordeaux, en annulant l'arrêté du Conseil de Préfecture de la Gironde, dans les termes suivants :

« Considérant, qu’en principe le contrat de conces- « sion règle, d’une façon définitive, jusqu’à son expi- « ration, les obligations respectives du concession- « paire et du concédant ; que le concessionnaire est « tenu d'exécuter le service prévu dans les conditions « précisées au traité et se trouve rémunéré par la per- « ception, sur les usagers, des taxes qui y sont stipu- « lées; que la variation des prix des matières premières « à raison des circonstances économiques, constitue un « aléa du marché qui peut, suivant les cas, être favo-

rable ou défavorable au concessionnaire et demeure à ses risques et périls, chaque partie étant réputée avoir tenu compte de cet aléa dans les calculs et prévisions qu'elle a faits avant de s'engager. »

Jusque-là, le Conseil d'Etat se maintient dans le

cadre des principes traditionnels.

« Mais, poursuit l’arrêt, considérant que, par suite de l'occupation par l’ennemi de la plus grande partie des régions productrices de charbon dans l’Europe continentale, de la difficulté de plus en plus grande des transports par mer, à raison tant de la réquisition des navires que du caractère et de la durée de la guerre maritime, la hausse survenue au cours de la guerre actuelle dans le prix du charbon, qui est la matière première de la fabrication du gaz, s’est trouvée atteindre une proportion telle, que, non seulement elle a un caractère exceptionnel, dans le sens habituellement donné à ce terme, mais qu’elle entraîne dans le coût de la fabrication du gaz, une augmentation qui, dans une mesure déjouant tous les calculs, dépasse certainement les limites extrêmes des majorations ayant pu être envisagées par les parties lors de la passation du contrat de concession ; que par suite des circonstances ci-dessus indiquées, l’économie du contrat se trouve entièrement bouleversée ; que la Compagnie est donc fondée à soutenir qu'elle ne peut être tenue d’assurer aux seules conditions prévues à l’origine, le fonctionnement du service, tant que durera la situation anormale ci-dessus rappelée. »

Plus loin, l'arrêt, en parlant de la solution qu'il

convient de donner à cette situation, dit : « qu'il im-

porte de rechercher, pour mettre fin à des difficultés

« temporaires, une solution qui tienne compte tout À « la fois de l'intérêt général, lequel exige la continua- « tion du service par la Compagnie à l’aide de tous « les moyens de production, et des conditions spécia- « les qui ne permettent pas au contrat de recevoir son « application normale ; qu’à cet effet, il convient de « décider, d'une part, que la Compagnie est tenue « d’assurer le service concédé et d'autre part, qu'elle « doit supporter seulement, au cours de cette période « transitoire, la part des conséquences onéreuses de « la situation de force majeure que l'interprétation « raisonnable du contrat permet de laisser à sa char- « ge ; qu'il y a lieu en conséquence, en annulant l’ar- « rêté attaqué, de renvoyer les parties devant le Con- « seil de Préfecture, auquel il appartiendra si elles ne « parviennent pas à se mettre d'accord sur les condi- « tions spéciales dans lesquelles la Compagnie pourra « continuer le service, de déterminer, en tenant « compte de tous les faits de la cause, le montant de « l’indemnité à laquelle la Compagnie a droit à raison « des circonstances extra-contractuelles dans lesquel- « les elle aura dû assurer le service pendant la période « envisagée. »

M. le Commissaire du Gouvernement Chardenet, dans un exposé très habile et très documenté, soutint la thèse favorable à la théorie de l'imprévision. II invoque à l’appui de sa théorie une série d'arguments que nous exposerons ci-après et qui décida le Conseil d'Etat à admettre la théorie de l’imprévision.

A). Tout d’abord il rappelle, en quelques considérations générales, la nature du contrat de concession et les applications que le Conseil d'Etat a faites dans le passé de la théorie de l’imprévision.

B). Puis il revient au cas déféré au Conseil et fait un tableau très suggestif des circonstances qui ont présidé, lors de la formation du contrat, entre la Ville de

Bordeaux et la Compagnie d’Eclairage de Bordeaux, et des prévisions que les parties ont pu raisonnablement faire à ce moment-là.

« Lorsque la Ville de Bordeaux, dit-il, contractait en 1904 avec la Compagnie Générale d'Eclairage, pour une période de 30 années, on pouvait craindre qu'une guerre européenne, dans laquelle la plupart des grandes puissances seraient engagées, ne vint à se déchainer et l’on pouvait penser qu'il en résulterait des difficultés graves pour l’exécution du contrat. Mais, la Municipalité de Bordeaux et la Compagnie d’Eclairage pouvaient-elles songer un seul instant à une guerre telle que celle qui se poursuit depuis vingt mois, à une guerre qui commençait par l'occupation d’un pays dont la neutralité avait été garantie par les traités les plus solennels, signés par le roi de Prusse lui-même, à une guerre qui se poursuivrait notamment sur mer, de la part de nos ennemis, dans les conditions les plus contraires, non seulement aux traités internationaux, mais aussi aux règles les plus élémentaires des droits des gens? « En 1904, poursuit-il. on vivait sous le charme de la Conférence de la Paix. Quel esprit le plus sage, le plus prudent, le plus clairvoyant, et nous pourrions dire même le plus pessimiste aurait pû songer un seul instant à une guerre telle que la guerre actuelle ?

« Si, en 1904, on avait pu soupçonner une guerre telle que la guerre actuelle, ou bien on aurait inséré dans le contrat qu'on élaborait, des clauses précises pour ce cas, car le contrat actuel est certainement insuffisant pour l’état des choses de ce moment ; ou bien on aurait réservé le cas en disant qu’on prendrait telles mesures :qui seraient nécessaires pour assurer le service si cette guerre venait à se

« produire et à entraîner les conséquences que nous « avons indiquées.

« Le bon sens le plus élémentaire imposait des sem- « blables solutions. »

C). Ayant ainsi préparé le terrain, M. le Commissaire du Gouvernement constate, en s'appuyant sur des statistiques, la hausse imprévisible et hors de toute proportion, tant du prix du charbon — la matière première unique pouvant servir à la fabrication du gaz, que du prix de transport et de la main d'œuvre.

« Lorsqu'on se trouve en présence, déclare-t-il, « d'événements qui viennent troubler profondément « l’économie du contrat, qui mettent le concession- « naïre dans l’impossibilité d’exécuter son marché « dans les conditions où ce marché a ét6 passé et « existe, il faut faire face à cette situation nouvelle, « que les parties n'avaient pas pu prévoir, il faut y « faire face tant qu'elle subsiste, les nécessités du ser- « vice l’exigent. C’est alors à la puissance publique, « à qui incombe, à l'égard de tous, la responsabilité « du service, d'intervenir et de prendre des mesures « indispensables pour surmonter les difficultés excep- « tionnelles rencontrées momentanément.

« Alors, la puissance publique le concédant — « exigera du concessionnaire l'exécution du service « auquel il est tenu par contrat, mais elle aura à tenir « compte, soit en lui allouant des indemnités, soit en « restreignant certaines des obligations dont il est « tenu, soit par tout autre arrangement, de l’excé- « dent des charges dépassant le maximum des diffi- « cultés ou le maximum de l’amplitude de variations « économiques, dont la prévision était possible au « moment ou l'on avait contracté. »

D). En conclusion et se référant directement à l'espèce dont il est question, M. Chardenet dit :

« Par suite de la hausse du prix du charbon, la « Compagnie d’Eclairage de Bordeaux ne peut plus « assurer le service public dans les conditions prévues « au contrat de concession.

« La hausse du prix de revient du charbon est due « à des événements qu'aucune des parties contractan- « tes ne pouvait prévoir. Le contrat actuel n’a pas été « conçu et conclu en vue des circonstances telles que «celles qui se déroulent actuellement et donc il ne « peut être appliqué aujourd’hui strictement, litté- « ralement.

« Par suite, il convient de conclure à l’annulation « de l’arrêté du Conseil de Préfecture du département « de la Gironde et au renvoi des deux parties devant « le Conseil de Préfecture pour être procédé, « si elles ne s’entendent pas amiablement, sur « les conditions spéciales auxquelles la compagnie re- « quérante pourrait continuer son service, à la fixation « de l’indemnité à laquelle la Compagnie a droït à raï- « son des circonstances extracontractuelles dans les- « quelles elle aurait dû assurer le service d'éclairage. »

A la suite de cet exposé de M. le Commissaire du Gouvernement Chardenet, le Conseil d'Etat fait sienne son argumentation et, par l'arrêt du 30 mars 1916, dont le contenu a été exposé ci-dessus, admet la théorie de l’imprévision et annule l’arrêté du Conseil de Préfecture de la Gironde en renvoyant les parties devant le Conseil de Préfecture, qui devra déterminer, en tenant compte de tous les faits de la cause, le montant de l'indemnité à laquelle la Compagnie a droit.

La doctrine du Conseil d'Etat exprimée par l'arrêt du Gaz de Bordeaux pourrait être formulée de la façon suivante :

La hausse exceptionnelle du prix des charbons —

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matière première par excellence pour la fabrication du gaz — qui ne pouvait être prévue par le concessionnaire lors de la conclusion du contrat, ouvre une situation extra-contractuelle. M. Haurion, dans sa note sous l’arrêt du Conseil d'Etat du 27 juin 1919 (1°), explique pourquoi cette situation est extra-contractuelle en disant : « Ce fait de force majeure imprévisible — « il s’agit de la hausse exceptionnelle du prix des « charbons, conséquence de la guerre de 1914 — « ouvre une situation qui est extracontractuelle, car « elle correspond à un aléa qui n'était pas prévu au « contrat ; il y a désormais, poursuit-il, deux aléas à « envisager :

« a) l’aléa normal de la concession, qui est l’un des « caractères constitutifs du contrat et qui, tantôt fa- « vorable, tantôt défavorable au concessionnaire, doit « demeurer à ses risques et périls, et

« b) l’aléa exceptionnel résultant des circonstances « de force majeure de la guerre, qu’on ne peut im- « puter au seul concessionnaire, parce qu'il était « hors de la prévision des parties. La ligne de démar- « cation de ces deux aléas sera la limite extrême des « majorations dans les prix de la tonne de houille « qui aura pu être envisagée par les parties lors de la « passation de leur contrat. »

Cette situation extracontractuelle, dont nous avons parlé ci-dessus, ne peut être créée que par la hausse exceptionnelle du prix des charbons et non par d’autres aggravations des charges du concessionnaire, car le charbon est l'élément vital du contrat d'éclairage par le gaz et que seule la hausse de cet élément peut bouleverser le contrat. Mais une fois cette situation extra-contractuelle ouverte, tous les autres faits susceptibles d’engendrer un préjudice rentrent en ligne de compte.

D'ailleurs, pour calculer l'indemnité à laquelle la partie lésée a droit et pour déterminer la part des conséquences onéreuses de la situation de force majeure que l'interprétation raisonnable du contrat permettait de laisser à sa charge, on devait se reporter uniquement à la période extracontractuelle, en laissant de côté les bénéfices passés ou les bénéfices futurs de l’entreprise, qui n’entraient pas en ligne de compte, de même, que le manque à gagner ; le concessionnaire sera indemnisé uniquement des pertes effectivement subies.

Mais, cette doctrine, n'était pas parfaitement adaptée aux circonstances qui pouvaient se présenter. Beaucoup de points restaient encore à préciser, à développer et ce fut l’œuvre des arrêts postérieurs que nous allons passer rapidement en revué pour voir l’évolution et le développement de la doctrine relative à la théorie de l’imprévision.