PAR NOS LOIS CONSTITUTIONNELLES ACTUELLES

Après avoir précisé quelle est, selon nous, la véritable nature du pouvoir de revision et montré qu’au même titre que les autres pouvoirs étatiques on ne peut le concevoir juridiquement que comme linterprète d’une volonté intérieure à l’ordre juridique, il convient d'examiner maintenant comment nos consüitutions ont organisé l’exercice de ce pouvoir. Toutefois, l'exposé qui va suivre n’a pas la prétention de former un historique complet; aussi bien une pareille étude maintes fc.s et parfaitement tracée, n’est pius à faire. Nous vouilrions seulement, à la lumière des solutions admises par nos différentes constitutions, faire ressortir la concordance entre la conception du pouvoir de revision telle que nous l’avons exposée et l’organisation positive de celui-ci.

Malgré la persistance de la conception du pouvoir de revision telle qu’elle a été critiquée au cours des chapitres précédents, les auteurs des Constitutions qui se sont succédées depuis 1789 ont dû faire passer leurs préférences philosophiques après les nécescités d’une organisation juridique stable. C’est pourquoi, sous l’empire de considérations pratiques, ils

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ont établi, pour l'exercice de la fonction de revision, des règles telles que l'autorité qui en est chargée. apparaît comme subordonnée à l’ordre juridique en vigueur. C’est pourquoi ne pouvant trouver dans l’activité de l’organe de revision ni dans l’origine de sa puissance la justification de leur théorie d’un pouvoir constituant autonome et inconditionné, ils ont été amenés à voir une manifestation de ces caractères dans la séparation du pouvoir de revision et des pouvoirs constitués.

En réalité, les combinaisons prévues par les Constitutions antérieures à 1875 pour l’exercice du pouvoir de revision n’ont fait qu’établir et encore d’une facon bivn imparfaite, la spécialité de l’organe de revision. Or, du moment où nous nous refusons à voir dans la fonction qui consiste à modifier les lois constitutionnelles une activité d’une nature différente de celles qui concourent à remplir les diverses fonctions de PEtat, la spécialité de l’organe de revision ne nous apparaît pas comme inséparable de la notion du pouvoir de revision. Au contraire, la doctrine traditionnelle, interprétant la remise de la fonction de revision à une autorité spéciale comme la traduction nécessaire de la rature particulière de la volonté mise en œuvre lors d’une revision, s’est efforcée de prouver que, même d’après le Droit positif actuel résultant des lois de 1875, le droit de modifier la constitution appartient à une autorité différente de celle qui a compétence pour la création de la législation ordinaire. Or, nous espérons montrer dans la suite que la spécialité de l’organe de revision disparait totalement en 1875. Les auteurs qui se prononcent pour la. doctrine traditionnelle du pouvoir

constituant sont alors obligés ou bien de faire revivre cette spécialité par une fiction, ou bien de condamner notre organisation constitutionnelle au nom de prétendus principes de notre Droit public.

Ce chapitre sera divisé en deux sections. Dans la première nous passerons rapidement en revue les Constitutions qui se sont succédées depuis la Révolution jusqu’à 1875 et nous verrons comment les dispositions qu’elles édictent sont un compromis entre le concept révolutionnaire de la souveraineté populaire et la nécessité d’une organisation étatique stable. Dans la seconde section, nous étudierons la procédure de revision étahlie par la loi du 25 février 1875, uniquement au point de vue de ses rapports avec la doctrine de la spécialité de l’organe constituant; nous essaierons de montrer que notre Droit positif se libérant du compromis que la tradition lui imposait, a légitimement placé le pouvoir de revision au 1ang qui lui était dû et que, répudiant l’idée d’après laquelle il était d’une nature spéciale parmi les autres autorités étatiques, nos institutions n’ont pas cru nécessaire d’en remettre l’exercice à un organe particulier. |

SECTION PREMIÈRE

La spécialité de l'organe constituant dans les Constitutions antérieures à 1875.

La plupart des Constitutions françaises antérieures à celle de 1875 furent, avons-nous dit, dominées

par le principe de la séparation du pouvoir constituant et des pouvoirs constitués. Sans doute, ce principe ne fut-il pas aussi absolu que certains se sont plus à l’affirmer. Il en a été de la séparation du pouvoir constituant comme du principe de la souveraineté populaire. De même que les hommes de la | Révolution, après avois proclamé que la souveraineté appartenait à la nation, ont refusé aux citoyens pris individuellement le droit de participer à son exercice, de même, après avoir, dans des déclarations de principes, affirmé leur attachement à la séparation du pouvoir constituant et des pouvoirs constitués, ils ne l’ont mis en œuvre que d’une façon imparfaite.

Contrairement à la solution adoptée aux Etats- Unis, la séparation fut orientée dans le sens de la prépondérance du corps législatif et il faut convenir que cette organisation contenait en germe l’hégémonie parlementaire telle qu’elle résulte de nos lois de 1875. Cependant, par l'institution des Constituantes, la constitution n’était pas l’œuvre des pouvoirs constitués mais bien un organe spécial. Essentiellement différentes des assemblées législatives ordipaires quant à leur composition, quant à leur objet et quant au pouvoir qu’elles ont recu du peuple, les Constituantes confirmaient, du moins en apparence, la spécialité de l’organe de revision. C’en est assez pour qu’on puisse parler, à cette époque, d’une séparation du pouvoir constituant et des pouvoirs constitués, imparfaite peut-être si on la compare à celle établie en Amérique, mais réelle cependant.

D’après l’article 3 de la Déclaration des Droits de 1789, « Ie principe de toute souveraineté réside essen-

tiellement dans la Nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n’en émane expressément ». De même, l’article premier du préambule de la Constitution de 1791 déclare « qu'aucune section du peuple, ni aucun individu, ne peut s’attribuer Pexercice de la souveraineté qui appartient à la Nation ». Ces textes marquent nettement l’impossibilité, pour tout organe constitué d’être en même temps crgane constituant. On a considéré que le droit de transformer la constitution partiellement ou dans sa totalité était l’attribut de la souveraineté dont ne pouvait se parer un pouvoir représentatif ordinaire. Pour exercer l’une des fonctions de la souveraineté, les individus ou les corps devaient avoir reçu leur puissance de l’intervennon de la nation elle-même, soit par voie de consultation directe, soit par l’intermédiaire de représentants spéciaux. Ce procédé de revision était inspiré par le désir d'établir des pouvoirs législatif et exécutif dont l’action fut circonscrite par l’impossibilité où ils se trouveraient de modifier eux-mêmes les textes, sources de leur force et raison de leur limite. Du principe de la souveraineté nationale ainsi conçue résultait logiquement la distinction entre pouvoir constituant et organes constitués.

Il importe cependant de remarquer que les Constitutions de 1791, de l’an III et de 1848 n’assuraient la séparation que d’une façon imparfaite. En effet, étant donné que l'initiative des revisions constitutionnelles est réservée au corps législatif lui-même, c’est de lui qu’en définitive dépend le sort de la constiiution. Les autorités constituées autres que le corps législatif pouvaient voir leur situation mise en péril par une intervention du législateur alors que PAs-

semblée législative elle-même était maîtresse de ses pouvoirs puisque personne ne pouvait demander contre elle une revision. De plus, ce système était contraire au principe de la souveraineté nationale car, du moment que l’on soutenait que la nation avait le droit de changer sa constitution, il était illogique de subordonner la volonté de la nation à celle du corps législatif.

Cependant même ainsi affaiblie, la séparation du pouvoir constituant subsistait, car l’organe législatif n’était pas absolument maître de sa compétence ; sans doute, on ne pouvait y toucher qu'avec son consentement, mais il ne pouvait pas l’étendre à son gré, ni limiter la puissance des autres organes constitués. L'obligation de procéder soit à l’élection d’une assemblée spéciale, soit à une ratification populaire suffisait pour assurer une réalité effective à la séparation des organes constitués et du pouvoir constituant. D'ailleurs, les législateurs constituants qui ont respecté cette distinction ont usé de procédés différents pour la mettre en œuvre. Les uns, restant fidèeles aux principes représentatifs, ont prévu pour la revision des assemblées spéciales élues par là nation et chargées de délibérer et de statuer souverainement. Ainsi, au-dessus des assemblées législatives auxquelles appartenait le droit de demander la revision, ou plaçait des constituantes qui devaient disparaître aussitôt la revision accomplie. C’est à cette conception que se rattachent les constitutions de 1791 et 1848. D’autres constitutions, au contraire, décident que l'intervention directe du peuple est nécessaire et lui réservent le droit de consacrer ou d’infirmer par un vote formel la revision élaborée par

ses représentants; cette conception est celle à laquelle devaient se rallier les Constitutions de 1793 et de l'an III.

S 1”. — Revision par une assemblée constituante (1)

I. — D’après la Constitution de 1791, titre VII lorsqu'un vœu de revision a été émis par trois législatures, « ia quatrième législature, augmentée de 249 mervbres… formera l’assemblée de revision » (art. à). Le roi n'ayant pas l'initiative des lois ordinaires, ne reçut pas davantage celle de la revision; en outre, le droit de veto suspensif qu’il possédait en matière de législation lui fut retiré en matière constitutionnelle. Il pouvait seulement inviter l’assemblée à prendre certaines matières en considération. Ce refus de linitiative au roi fut décidé après rejet d’un premier projet du comité de rédaction de la Constitution qui partageait l'initiative de la revision entre les citoyens, l’assemblée législative et le roi. « L'assemblée état appelée à donner son avis sur les pétitions formées d’une façon uniforme par la majorité des citoyens. Ce vœu de l’assemblée était soumis à la sanction du roi, — mais on se passait de la sanction lorsque le vœu avait été rejeté par trois législatures » (2). D'autre part, le roi pouvait directement soumettre au corps législatif une proposition de revision. Ce projet ayant été repoussé, ce fut l’organe législatif qui eut le monopole de Pinitiative.

(4) Sur de droit de revision devant l'Assemblée constituante, voir l'exposé historique de Laboulaye, Questions constitutionnelles, p. 163 et suiv.

(2) Arnoull, De la revision des constilulions, D. 42.

Cependant, l'assemblée cru ne pas devoir abandonner !e soin d'accomplir la revision au pouvoir législatif ordinaire. C’est bien à une quatrième légisiature qu’il appartiendra de modifier la Constitution, mais elle sera augmentée pour la circonstance de 249 membres. « Ces 249 membres seront élus après que la nomination des représentants au corps législatif aura été terminée » (titre VIL art. 5). L’inégibilité des membres de la troisième législature à lassemblée de revision devait, dans l'esprit des auteurs de ja Constitution, marquer la séparation du pouvoir constituant et du pouvoir législatif ordinaire. Mais, ainsi que le souligne M. Arnoult, cette disposition manquait son but; d’une part, en effet, les membres des deux premières législatures pouvaient être nommés à l’assemblée de revision et, d'autre part, « l’adjonction des 249 membres supplémentaires ne devait pas sensiblement modifier sa composition. Elus immédiatement après les membres de la quatrième législature et par les mêmes électeurs, ces 249 membres devaient être animés à peu près du même esprit que les membres de la législature. Eussent-ils été tous hostiles à la revision proposée... il leur eut fallu, pour former une majorité dans l’assemblée de revision, réunir à leur manière de voir 249 membres de la législature » (1).

Ainsi, la première constitution positive de notre Droit, bien que proclamant la supériorité de l’organe constituant, n’est pas parvenue à le séparer nettement d’un pouvoir constitué : le législatif. La spécialité de l’autorité chargée de la revision, malgré l'institution d’une asserablée constituante se révèle

incertaine et précaire.

(1) Arnoult. Op. cit. p. 44.

IT. — La Constitution de 1848 présente des analogies frappantes avec celle de 1791 (1). Comme ïeurs prédécesseurs de 1791, les constituants de 1848 se sont appliqués à rendre l'exercice du droit de revision extrêmement difficile. L'initiative de la revision appartient à la fois aux représentants et au président de la République par l'intermédiaire des ministres. Mais, sans doute par suite d’une réminiscence de l’organisation de 1791, la revision n’est possible que lorsque l'assemblée a émis un vœu en ce sens et ce vœu n’est psssible que dans la dernière année de la législature En outre, article 111, « le vœu exprimé par l’assemblée ne sera converti en résolution définitive qu après trois délibérations consécutives, prises chacune à un mois d’intervalle, et aux trois quarts des suffrages exprimés. Le nombre des votants devra être de 590 au moins... » Si l’assemblée a émis un vœu qui satisfait à ces exigences draconniennes, la revision est possible, mais ce n’est pas l'assemblée légisiative qui en est chargée: une assemblée de revision « est nommée à cet effet ».

Ainsi l’organe investi de la fonction de revision est un organe spécial; «e caractère apparaît doublement : d’une part, en effet, l’assemblée de revision n’est nommée que pou: trois mois et, d’autre part, « elle ne devra s'occuper que de la revision pour laquelle elle aura été convoquée », sauf, en cas d’urgence, à pourvoir aux nécessités législatives. Cependant, cette spécialité perfaite de l’organe chargé de la revision ne devait nas avoir un effet heureux. Lorsqu’en juillet 1851, l'assemblée disceuta sur la

(1) Bousquet de Florian, De la revision des constitulions, D. 44.

nécessité de modifier la Constitution de 1848, le projet ne réunit que 446 voix contre 278, majorité insuffisante qui ne comprenait pas les trois quarts des voix exigés par l’article 111. L'assemblée s’était dérobée devant le danger Vune assemblée constituante souveraine échappant à tout contrôle, c’est-à-dire, ainsi que l’a justement qualifiée M. de Bousquet de Florian, d’une assemblée révolutionnaire. Aussi, faute d’une procédure qui respectât moins le principe traditionnel de la supériorité du pouvoir consüituant, la Constitution de 1848 était vouée à être supprimée par un fait brutal : le coup d'Etat du 2 décembre. |