Revision comportant une initiative

ou une ratification populaire.

I. -- Constitution du 24 juin 1793. — Le 21 septembre 1792, la Convention rendit, à l’unanimité, ie décret suivant : « La Convention nationale déclare qu’il ne peut y avoir de constitution que lorsqu'elle est adoptée par le peuple. » C'était à la fois abroger la Constitution de 1791 et laisser entrevoir les bases sur lesquelles allait être édifiée la Constitution nouvelle.

Dans l'élaboration du système de revision qu’il s'agissait d'établir, deux idées dirigèrent le législateur de 1793. Et d’abord, répudiant la contradiction consacrée par la Constitution de 1791 entre ie principe de la souveraineté nationale et les limites imposées à son exercice, il supprima toute subordination du peuple dans l’exercice de son droit de mo-

difier les lois constitutionnelles. Au lieu de résoudre la contradiction au profit de l’ordre juridique, les constituants de 1793 la tranchèrent en plaçant le pouvoir de revision en dehors des règles fondamentales de l'Etat. Dès lors, est-il besoin de dire que nous ne parlons, à propos de la Constitution de 1793, de pouvoir de revision que pour établir en quelque sorte une symétrie avec le paragraphe précédent; en réalité, du moment que le peuple reprend son indépendance à l'encontre de l'ordre étatique, le système dont il s’agit serait mieux qualifié de puissance constituante révolutionnaire.,

La seconde idée directrice qui devait inspirer les auteurs de la Constitution de 1793, dérive immédiatement des théories de Rousseau. Ce sont elles, en effet, qui constituent le fond du rapport que Condorcet déposa au nom du comité de Constitution. Ce projet proclamait nettement le droit du peuple « de revoir, de réformer et de changer sa Constitution. Une génération n’a pas le droit d’assujettir à ses lois les générations futures, et toute hérédité dans les fonctions est absurde et tyrannique » (1). C’est au peuple même que l’on s’en remet du soin de décider s’il faut provoquer une Convention pour modifier la Constitution. Tout citoyen dont la proposition est appuyée par cinquante signataires résidant dans l'arrondissement de l’assemblée primaire, peut requérir la convocation de celle-ci qui, si elle adopte la proposition qui lui est soumise, peut demander la convocation des assemblées primaires de la commune; lesquelles peuvent, à leur tour, provoquer la réunion des assemblées du département. Enfin, si

(4) Déclaration des droits, art. 23,

celles-ci sont d’avis qu'il y a lieu de délibérer sur la proposition, « l’administration du département adressera au corps législatif le résultat de leurs délibérations avec l’énonciation de la proposition qu’ils ont adoptée, et le requerra de prendre cet objet en considération ». Ainsi, dès que la majorité des assemblées primaires d’un seul département réclame la convocation d’une Convention nationale, c’est le devoir du corps législatif de consulter la nation. En cas de refus de sa part, le peuple a le droit de recouvrer sa souveraineté au moyen de l'insurrection (1).

L'initiative de la revision appartient également au corps législatif « plus à portée que les citoyens de sentir les vices de la Constitution ». Mais il a seulement le droit de proposer la convocation d’une Convention et cette proposition doit être approuvée par la majorité du peuple français.

La Convention nationale n’est pas, comme les Assemblées constituantes de 1791 ou de 1848, appelée à faire la revision. Son rôle se borne à présenter au peuple un projet de revision; en effet, « si le projet de réforme de la Constitution est rejeté, dans le courant des deux premiers mois qui suivront l’époque où le vœu du peuple aura été constaté, la Convention sera tenue de présenter aux suffrages des citoyens les questions sur lesquelles elle croira devoir connaître leur vœu. Le nouveau plan, formé d’après

(1) « Si la majorité désire une convention, l'assemblée des représentants sera obligée de l'indiquer. Le refus qu'elle ferait de convoquer les assemblées primaires est donc le seul cas où le droit d'insurrection puisse être légitimement employé. » Plan de constitution présenté à lAssemblée nationale les 15 el 16 février 1793. À Paris, de limprimerie nationale, 1793. Exposition das principes et des motifs, p. 16.

l'expression de ce vœu, sera présenté à l’aceptation du peuple dans les mêmes formes. S'il est rejeté, la Convention nationale sera dissoute de plein droit, oi le Corps législatif sera tenu de consulter sur le champ les assemblées primaires pour savoir s'il y a lieu à la convocation nouvelle » (1).

À la suite de l'insurrection du 31 mai, les Montasrards, maîtres de la Convention, déclarent non avenu le projet Girondin de Condorcet, et, huit jours plus tard, Hérault de Séchelles dépose, au nom du comité du Salut Public, le rapport d’où devait sortir la Constitution du 24 juin.

En ce qui concerne le droit de revision, la Constitution reproduit, à peu près dans les mêmes termes, la déclaration du premier projet relative au droit au’a le peuple de modifier sa Constitution. « Un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures » (2). Plus démocratique encore que le projet de Condorcet qui, du moins, partageait l'initiative de la revision entre le peuple et le corps législatif, la Constitution de 1793 réserve au peuple linitative de la revision à l'exclusion du corps législatif et du conseil exécutif. Quant à la procédure, elle était réglée par les articles 115, 116 et 117 de la façon suivante

« Si, dans la moitié des départements plus un, le dixième des assemblées primaires de chacun d’eux, régulièrement formées, demande la revision de l’acte constitutionnel ou le changement de quelques-uns de ses articles, le corps législatif est tenu de convo-

(1) Constitution girondine de 1793, titre IX, art. 11, 12 et 13. (2) Déclaration des droits, art. 28.

quer toutes les assemblées primaires de la République, pour savoir s’il y a lieu à une Convention nationale. La Convention nationale est formée de la méme manière que les législatures et en réunit les pouvoirs. Elle ne s’occupe relativement à la Constitution que des objets qui ont motivé sa convocation. »

La hâte avec laquelle les auteurs de l’acte constitutionnel de 1793 votèrent ces textes, les empêcha de se prononcer sur la question de savoir si le peuple sera appelé à ratifier l’œuvre de la Convention. Mais étant donné qu’il possède ce droit vis-à-vis des lois ordinaires, on doit admettre qu’il le conserve pour les lois fondamentales (1).

La Constitution de 1793, que l’on doit considérer plus comme une déclaration de principes que comme la base d’une organisation étatique, ne devait jamais être appliquée. L’indépendance constituante de la masse des citoyens se révélait inconciliable avec la stabilité inhérente à un ordre juridique durable. Pour n’avoir pas voulu établir l’organisation du pouvoir de revision conformément à sa véritable nature, les hommes de la Convention condamnèrent leur œuvre à une mort brutale.

IT. — Constitution du 5 fructidor an II. — En réaction contre le système de 1793 qui livrait la Constitution aux passions de la multitude, ,les auteurs de la Constitution de l’an IT entourèrent la revision de difficultés telles qu’ils la rendirent encore plus malaisée que ne l'était celle de la Constitution de 1791.

(1) Cf. en ce sens de Bouquet de Horian. Op. cit. p. 32; Arnoult, Op. cit. p. 66.

dre — 117 —

L'hypothèse de la revision fut admise sous une forme conditionnelle; en effet, aux termes de larticle 336, si l'expérience faisait sentir les inconvénients de quelques articles de la Constitution, le Conseil des Anciens en proposerait la revision. » Ainsi l'initiative n’appartient ni au peuple ni au pouvoir exécutif; elle est réservée à l’une seulement des assemblées qui composent le corps législatif au Conseil des Anciens. En outre, leur proposition, ratifiée par le Conseil des Cinq-Cents, devait être renouvelée à trois époques éloignées l’une de l’autre de trois mois au moins. Si ces conditions sont réunies, l’assemblée de revision est convoquée. (1) et son rôle « se borne à la revision des seuls articles constitutionnels qui lui ont été désignés par le corps législatif ». Maïs ce n’est pas cette assemblée qui accomplit définitivement la revision. Fidèles au principe d’après lequel il ne peut y avoir de constitution que celle qui est acceptée par le peuple, les conventionnels ont décrété (art. 343) que « tous les articles de la Constitution, sans exception, continuent à être en vigueur tant que les changements proposés par l’assemblée de revision n’ont pas été acceptés par le peuple ». Les assemblées primaires ne pouvant qu’adopter ou rejeter le projet en bloc, sans pouvoir l’amender, il devenait caduc du fait de son rejet par le peuple. Dans cette hypothèse, l’assemblée de revision était dis-

(1) Elle est formée de deux membres par département, élus de la même manière que les membres du corps législatif eb réunissant les mêmes conditions que celles exigées pour le Conseil des Anciens. Commke la constitution de 1791, la constitution de l'an III déclare inéligibles à l'assemblée de revision, les citoyens membres du corps législatifs au montrent où cette assemblée est convoquée,

soute et il fallait recommencer depuis le début la procédure de revision, c’est-à-dire qu’il fallait attendre au moins neuf ans avant qu’une nouvelle modification puisse être proposée.

Ce n’est pas ici le lieu de discuter la valeur du référendum institué par les textes de l’an TI et aussi bien, ce n’est qu’une méthode politique de création de l’ordre juridique. Qu'il nous suffise de constater qu’il assurait imparfaitement la supériorité du pouvoir constituant comme il eût été logique de la réaliser en application du principe qui pose que la nation, étant souveraine, doit pouvoir rédiger ou modifier le pacte fondamental selon ses désirs. En effet, ainsi qu’on l’a maintes fois observé « la consultation populaire s'opère sur un fait accompli, par des questions mal posées ou mal comprises, qui ne laissent aux citoyens aucune faculté d'option, et constituent pour eux une sorte de carte forcée » (1). D’autre part le référendum réduit considérablement ce pouvoir constituant inaliénable qui est un des éléments essentiels du concept de la souveraineté nationale : la nation ne peut ni prendre part à l’élaboration de la revision, ni discuter la réforme, son droit se limite à une acceptation ou à un rejet en bloc du projet présenté. Toutefois, il faut reconnaître que le référendum sur des dispositions constitutionnelles a donné, dans d’autres pays, des résultats efficaces. Aux Etats-Unis par exemple, les chiffres montrent, d’une façon concluante, que le peuple ne s’est jamais cru tenu de donner son assentiment à des dispositions qu'il n'admettait pas (1). Cependant ce rôle de machine à accepter

(1) De Bouquet de Florian. Op. cil., p. 39.

(1) A. Lawrence Lowell, L'opinion publique et le gouvernement populaire, Giard, 1924, p. 172 et suiv,

ou à refuser un texte semble difficilement conciliable avec le caractère du peuple français : si on l’appelle à l’œuvre constituante, il entend ne pas se borner à un contrôle passif, mais participer réellement à la rédaction des textes qu’il désire voir adopter.

S 3. — Les constitutions impériales.

Les constitutions impériales ne parlent pas explicitement de la revision. Cette revision impliquant, selon les doctrines courantes et les exemples antérieurs, la reconnaissance de la souveraineté nationale, il est évident que l’empereur était peu porté à l’admettre. La constitution du 22 frimaire, an VIII, ne parle pas du pouvoir constituant car, selon M. Faustin-Hélie, « Napoléon... voulait le conserver pour le perfectionner et l’achever, sous réserve d’une nouvelle ratification de la nation » (2).

Cependant Napoléon comprit que c'était une erreur politique de passer ainsi sous silence un pouvoir à l'existence nominale duquel les esprits tenaient tant. Il adopta donc un système de revision suffisamment imprécis pour que la faculté de transformer la constitution fut exercée au gré des intérêts de l’empereur. La théorie impériale en matière de revision, telle qu’elle résulte des indications de quelques textes et des applications qui en furent faites, repose sur une distinction selon l'importance de l’œuvre qu’il s’agit d'accomplir.

S'il y a lieu de changer les règles essentielles de la constitution, on aura recours au plébiscite ($ 2 et 3 de

(2) Faustin Hélie, Les constilulions de la France, p. 602,

Cas A 120 ie po

l'art. 54 du senatus consulte 16 thermidor, an X, rapproché des plébiscites de 1800, 1802, 1804 et 1815).

À côté du plébiscite fut institué un autre mode de revision dont la paternité revient à Sieyès qui, hanté par son idée d’un jury constitutionnaire, en trouva la forme toute préparée dans le Sénat, tel que l’organisait la constitution de l’an VIIL Napoléon, confiant dans la servilité des sénateurs qu’il nommaït, approuva la proposition de Sieyès et le pouvoir de revision fut remis au Sénat. C’est en effet cette solution dont on trouve la consécration dans les attendus du senatus consulte du 15 nivôse an IX qui dispose que « dans le silence de la constitution et des lois. le désir et la volonté du peuple ne peuvent être exprimés que par l’autorité qu’il a spécialement chargé de conserver le pacte social et de maintenir ou d’annules les actes favorables ou contraires à la Charte constitutionnelle; que d’après ce principe, le Sénat, interprète et gardien de cette Charte est le juge naturel de la mesure proposée. ». Ce rôle du Sénat est encore affirmé dans le Senatus consulte organique du 16 thermidor an X, dont l’art. 54, $ 2 stipule que « le Sénat règle par un senatus consulte organique tout ce qui n’a pas été prévu par la constitution et qui est nécessaire à sa marche ».

Le 13 mars 1815, après le retour de l’île d’'Elbe, une assemblée extraordinaire fut convoquée à l'effet de reviser les actes constitutionnels de 1789, 1802 et 1804, mais pressé par les événements, l’empereur fit la revision lui-même avec le concours du Conseil d'Etat; le résultat en fût l’Acte Additionnel. La nation conserve le pouvoir de modifier les bases essentielles de la constitution; le droit d’en reviser les détails devient

É hi k une attribution législative selon la procédure en usage pour la confection des lois ordinaires.

Ces deux procédés de revision, plébiscite et senatus consulte, se retrouvent dans l’organisation constitutionnelle du second Em pire. En effet, aux termes de la constitution du 14 janvier 1852 (art. 27 et 31) « le Sénat règle par un senatus consulte tout ce qui n’a pas été prévu par la constitution et est nécessaire à sa marche. Le Sénat peut également proposer des modifications à la constitution. Si la proposition est adoptée par le pouvoir exécutif, il est statué par un senatus consulte ». Quant au plébiscite nous le retrouvons dans les mêmes conditions que sous le premier empire; nous lisons dans l’art 32 : « néanmoins sera soumise au suffrage universel toute modification aux bases fondamentales de la constitution, telles qu’elles ont été posées dans la proclamation du 2 décembre 1851 et adoptées par le peuple français ». Le 18 juillet 1866, un senatus consulte rappelle encore le pouvoir constituant du Sénat (art. 1°) « la constitution ne peut être discutée par aucun pouvoir public autre que le Sénat procédant dans les formes qu’il détermine. ». Sans doute sous l’empire libéral, l'exercice du pouvoir de revision fut enlevé au Sénat pour être attribué tout entier au peuple (1), mais le fait que l'initiative ne pouvait émaner que de l’empereur permet de douter de la supériorité du pouvoir constituant ainsi réalisée. Cependant la nécessité d’un accord entre la volonté populaire: et la proposition impériale assurait la spécialité de l’organe constituant.

(1) Article 44 du senatus consulte du 21 maï 1870 : « La constitution ne peut être modifiée que par le peuple sur proposition de l'empereur, »

Si divers que soient les régimes que nous venons de passer en revue, on reconnaît un trait commun entre les systèmes de revision qu’ils ont instaurés : laffir-

mation catégorique et l'application — infiniment »lus relative — de la spécialité de lautorité chargée de

modifier les lois fondamentales.

$& 4. — Les Chartes.

On peu se demander si cette pratique de la sp£scialité du pouvoir constituant ne fi‘ pas interrompue par les Chartes; en effet, devant leur silence-au sujet de la revision, il semble qu'avec elles on abandonne la distinction du pouvoir constituant et des pouvoirs constitués pour les confondre au contraire dans un système où, à l’exemple de l'Angleterre, le roi et le Parlement unis exercent une pleine souverainete.

Les Chartes de 1814 et de 1830, n’ayant pas prévu d’organe constituant, la question devait se poser de savoir à qui il appartiendrait de les reviser, car on ne peut raisonnablement pas soutenir que, du moment qu’elles ne prévoyaient pas leur revision, elles étaient immuables (1). Il s'agissait done de savoir si le roi

(1) C’est cependant ce qu'affirmait Royer-Collard, porteparole des libéraux. « Par da hauteur de son origine, disait-il, la Charte est au-dessus de l'atteinte des pouvoirs qui sont son ouvrage. S'il est permis de recommencer da Charte pour mieux faire, il n’y à plus de Chante, » (Moniteur, 1824, p. 739.) On ne doit cependant pas se faire illusion sur ce zêle des libéraux à défendre une Charte octroyée, C'était Ta crainte de la suppression des libertés aëquises qui leur faisait redouter une revision, (Cf. Fonteneau., Du pouvoir constituant en France et de la revision conslitutionnatle, Thèse Caen, 1900, p. 107.)

Dans le même sens et bien que mû par des intentions dia-

pouvait modifier seul la Charte (1), ou si elle pouvait être modifiée par une loi ordinaire résultant de lPaccord des Chambres et du roi. Sans suivre tout au long les discussions passionnées que soulevèrent ces problèmes, il nous suffira de rappeler les thèses developpées en 1842 à l’occasion du débat sur la loi de régence.

Jusqu'à cette date la question ne fut pas discutée

métralement opposées, le général Foy disait : « La fixité est Le motif, le but de la Charte; disons mieux, c'est la Charte tout entière. Et cette Charte, majestueusement descendue du .’ône de Saint-Louis, accueillie naguère par la bénédiction du peuple, si souvent proclamée le palladium de nos libertés, voilà qu'aujourd'hui on la traite comme un simple expédient de finances. » On voit par les fermes même de cette déclaration, le peu qu'elle devait à une conception juridique.

Il est toutefois curieux de noter l'attachement à l’imutabilité de la règle fondamentale qui fut témoigné par des hommes représentant ‘les nuances les plus diverses de l'opinion. Les constituants de 1791 comme les ultras de la Restauration, affirnaient à l'égard de l'acte constitutionnel un respect qui, loin de le consolider, le rendait au contraire plus sensible aux risques d’un changement brutal, Ge respect de la constitution provient de ce qu'on prend davantage en considération lautorité dont on prétend qu'elle émanke, que sa nature de règle étatique. Mais du moment où l’on comprend que ce n’est pas son auteur qu'il faut envisagef ni le titulaire du droit de la poser indépendament de tout ordre juridique préexistant, la tendance à la considérer comme immuable n’a plus de raison d’être.

(1) Le parti ultra-royaliste soutenait cette doctrine et ne reconnaissait qu’au roi de droit de modifier la Charte. « Notre gouvernement, disait Josse de Beauvoir, se compose die trois pouvoirs, mais le prince domine les autres d’une hauteur incommensurable. Le roi est le principe et la vie de la Charte. Et parce qu'il l'aurait donnée à son peuple pour en jouir. avec lui, il l'aurait aliénée ? La revision de la Charte est un droit inhérent à l'autorité souveraine... » (Moniteur, 1824 p. 737.) Ainsi par un curieux retour des choses, les principes révolutionnaires étaient appelés au service de la monarchie.

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dans toute son ampleur; la transformation que dut subir la Charte en 1830 procédant d’une action révolutionnaire ne saurait, avec ce caractère, appartenir à une catégorie juridique. Mais lorsque la mort du duc d'Orléans donna lieu à la présentation de la loi de Régence, le problème ne pouvait plus être éludé. En effet le règlement de la Régence dans une monarchie apparaît comme une matière essentiellement constitutionnelle, et c’est en s’appuyant sur cette considération que Ledru-Rollin réclama à la tribune la convocation des collèges électoraux en vue d’une consultation nationale. La thèse traditionnelle ainsi affirmée fut combattue par Thiers et Guizot qui vinrent démontrer que, puisqu’aucun organe constituant n'avait été institué par la Charte, c’était dans les organes de la souveraineté ordinaire que résidait la puissance constituante (1). La thèse soutenue par Guizot paraît indiscutable et en invoquant l’exemple de l'Angleterre, Thiers prouva qu’elle était apte à traduire les faits. « Quelle que soit la nature de l'acte que vous allez faire, s’écria-t-il, je vous défie de vous adresser à autre chose qu'aux pouvoirs constitués.… » (2).

Qu’une loi ordinaire put modifier la Charte cela ré-

(1) Cf. Carré de Malberg. Op. cit. t. IL, p. 543, note 30. Cette opinion semble avoir déjà prévalu sous l'empire de la Charte de 1814; en effet l'ordonnance du 13 juillet 1815 convoquant une nouvelle Chambre décidait « que le pouvoir législatif, dans son ensemble, statuera sur les changements à faire à la Charte », et énumérait une série d'articles qui devaient « être soumis à la revision du pouvoir législatif dans la prochaïne session des Chambres », La lassitude «et les troubles de l'époque furent sans doute cause de l'indifférence qui accueillit cette mesure. (Cf. Carré de Malberg. Op. cit. t. IL, p. 495.)

(2) Moniteur. Août 1842,p. 1808,

sultait directement de la façon dont toutes deux prenaient naissance : ainsi que le montre Duguit, elles étaient le résultat d’un accord identique entre le roi et les Chambres (3), dès lors, aucune n’étant d’une essence supérieure à l’autre, l'accord d’où naissait la loi pouvait modifier la Charte. C’est à cette opinion que se rallia la majorité et la loi fut votée et sanctionnée comme une loi ordinaire. Il faut du reste noter que ce vote fut acquis avec l’appui des députés qui admettaient, à la suite du rapporteur de la loi lui-même, que la Charte était immuable; ne voulant pas participer à la discussion, ils soutenaient qu'il s'agissait de combler législativement une lacune et non de modifier un article de la Charte. Quoiqu'il en soit de cette opinion, le débat avait eu lieu au fond et le principe de la distinction des lois constitutionnelles et des lois ordinaires n’en sortait pas victorieux.

M. le professeur Barthélemy dans une précieuse étude consacrée à la distinction des lois constitutionnelles et des lois ordinaires sous la monarchie de Juillet (1) soutient cependant que cette distinction ne fut pas effacée à l’époque des Chartes. Après avoir montré que la matabilité de la Charte fut admise entre l'avènement de Louis XVIII et celui de Louis-Philippe, M. Barthélemy traduit l’opinion de la majorité gouvernementale sous la Restauration en disant que l’on estimait que « la Charte pouvait être modifiée par ce qu’on appelait alors les trois pouvoirs, c’est-à-dire par l’accord du roi, de la Pairie et de la Chambre des députés. « Sous la monarchie de Juillet la distinction des lois

(3) Duguit. Traité de Droit constitulionnel, 2° 6d., t, III, p. 653.

(1) R. D: P,, 1909, p. 5 «et suiv.

constitutionnelles et des lois ordinaires apparaît à notre auteur comme prenant une consistance nouvelle, car eile forme en quelque sorte le centre du nouveau régime. La révolution de 1830 eût en effet pour but « d'établir un point fixe, résistant, que l’on renonce à ébranler par les voies ordinaires ». La doctrine eliemême, entrainée par l’ouvrage de Tocqueville sur la Démocratie en Amérique, où était exposé le système d'exception d’inconstitutionnalité äes lois, trouva une sanction à la séparation des lois constitutionnelles et des lois ordinaires dans le droit commun reconnu au juge de refuser d’appliquer une loi inconstitutionnelle. Et M. Barthélemy de renforcer sa thèse par les déclarations des hommes politiques de l'époque. Bien plus, dit-il, la doctrine fut confirmée par les faits. Réfutant la thèse de Duguit selon laquelie la Charte aurait été élaborée en forme de loi, M. Barthélemy démontre qu’elle a été l’œuvre des députés présents à Paris, le roi n’a fait que de l’accepter et ia Chambre des pairs que d’y adhérer. La Chambre des députés au début d'août 1830 fut une véritable assemblée souveraine en qui résidait la plénitude du pouvoir constituant et d’où naquit la constitution. Ce caractère apparaît dans le préambule de celle-ci « La Chambre des députés, prenant en considération l’impérieuse nécessité..., déclare que le trône est vacant en fait et en droit ». D’où M. Barthélemy conclut que « ce n’est pas là un simple projet élaboré au nom d’un pouvoir complexe par un simple élément de ce pouvoir... C’est une œuvre achevée qui se présente comme la prescription exclusive d’un pouvoir simple, absolu, souverain. C’est une prescription actuelle et définitive qui déjà commande l’obéissance à tous. C’est en

un EN la Chambre éiecuve seule qui, au nom de la France, parle, dispose et commande ». Ainsi l'acte constitutionnel est l'œuvre de la Chambre seule qui n'a pas fait une loi ordinaire mais un acte constituanc.

Enfin après avoir montré que la distinction des lois constitutionnelles et des lois ordinaires se trouve consacrée par des dispositions contenues dans le texte même de la Charte, l'historien des institutions de la Restauration prouve que la loi sur la Régence ne saurait être invoquée contre la distinction, car, dit-il, ia question n’était pas en elle-même constitutionnelle puisqu'elle n’avait pas été englobée par la Charte dans le domaine constitutionnel. « C’est donc une loi comme une autre; Cette loi ordinaire faite par le Parlement dans les formes ordinaires pourra être modifiée par une autre loi du mème caractère et dans les mémes formes. La distinction des lois constitutionnelles et ordinaires confirmée par les faits précédents n’est donc point démentie par cette loi ».

En ce qui concerne la question qui nous intéresse plus directement M. Barthélemy est bien obligé de reconnaître l’imprécision de la doctrine de l’époque. L'organisation de la revision est incertaine : c’est aux circonstances qu’il faut s’en remettre pour savoir si la constitution devra être modifiée. Quant à l'autorité compétente pour réaliser les réformes, il semble bien qu’on ne puisse pas en trouver un critérium juridique, ce sera celle qui aura la puissance de saisir le pouvoir constituant. Il n’est donc pas possible de dégager de la distinction des lois conctitutionneiles et ordinaires, l’organe qui a qualité pour modifier la constitution, et sur ce point la divergence entre Duguit et M. Barthélemy paraît assez

mince. Aussi bien même en acceptant la t èse de l'éminent et regretté doyen de la faculté de droit de Bordeaux, la rupture par les Chartes de la tradition qui séparait, au moins nominalement, pouvoir constituant et pouvoir législatif, ne doit pas être considérée comme essentielle car il n’y a pas, à proprement parler, de rupture de tradition quand ce sont les circonstances qui, établissant un ordre nouveau, entraînent l’abrogation des règles anciennes inconciliables avec la nature même des institutions nouvelles. En effet, la séparation des pouvoirs constitués et du pouvoir constituant n’est indispensable que dans le système de la souveraineté nationale, car lui seul empêche que la puissance constituante soit attribuée à l’un des organes constitués. Si l'étendue de leur pouvoir et les limitations qui y sont apportées ne peuvent être modifiées qu'avec leur consentement, on ne peut plus parler de souveraineté nationale, car la nation est dépouillée de la pleine liberté de modifier la constitution, au profit de l’une des autorités constituées. Bien plus, le principe de la souveraineté nationale s'oppose à ce qu’un organe constitué tire sa puissance de lui seul, il doit la tenir en tant que compétence statutaire, d’une volonté extérieure à sa volonté particulière (1). La souveraineté collective de la nation ne peut pas être l’objet d’une appropriation par un individu ou un corps constitué car cela conduirait à faire de cet homme ou de cet organe le maître de sa fonction, alors que, d’après le principe français de la souveraineté nationale, il n’en est que le titulaire. Au contraire, dans un Etat monarchique, la constitution incarne la volonté du monarque. Il est le maïî-

(1) Carré de Malberge, Op. cit. t. IT, p. 506.

tre de son pouvoir qu’il peut étendre ou limiter. Sans doute, si, par une concession ou par un accord avec les représentants du peuple, il en a restreint l’étendue, il ne pourra, par une décision de sa seule volonté, modifier les termes de F'accord auquel il a consenti ; mais cependant, avec l’atñihésion de l’autre partie contractante, il pourra transformer la Convention primitive. Dès lors, on ne peut plus parler de séparation du pouvoir constituant et des pouvoirs constitués, non parce que cette pratique aurait été délibérément rejetée, mais parce qu’elle «st inconcevable sous un régime monarchique. Ce n'est pas à la suite des préférences des députés que cette doctrine fut écartée à. l’époque des Chartes; c’est parce qu’elle était incomciliable avec le régime même quelles établissaient. Thiers ne faisait qu'exprimer cette vérité lorsqu'il disait : «< Le pouvoir constituant n'existe plus; ce serait une violation de la Charte. >» Entendons par là : un pouvoir constituant extérieur à l’organe complexe, roi, chambres, ne saurait exister; auraient-ils suivi Ledru-Rollin, réclamant la convocation des assemblées primaires comme au temps de la Convention, les députés n’auraient fait qu’engendrer une monstruosité juridique.

L'erreur de tous ces systèmes, tels que les hommes de la Révolution en poursuivirent l’application en dépit des textes constitutiounels, tels que les deux empires à leur déclin les ont consacrés, tels que Ledru- Rollin les proposait à l’approbation de ses collègues, tels enfin que les envisage une fraction importante de la doctrine actuelle, cette erreur c’est d’avoir confondu le pouvoir de revision avec la souveraineté nationale. Etant donné la conception de la souveraineté qui, de-

puis 1789, domine la majorité des esprits, cette confusion était fatale. En effet, on envisage la souveraineté comme un pouvoir illimité et absolu, et dans ces conditions, il est bien évident que l'individu ou le groupe qui en a la propriété, doit posséder en même temps le droit de réformer à sa guise les règles fondamentales de l'Etat. Mais c’est là, il nous semble, une notion erronnée: la souveraineté, ainsi que l’a fort bien montré M. Lefur dans ses divers ouvrages et, dernièrement encore, dans une substantielle préface au traité de l'Etat de M. de la Bigne de Villeneuve, n’est pas un pouvoir propre, distinct, ayant un contenu déterminé; « ce n’est pas davantage un objet de propriété pour les gouvernants, roi ou chambre, ou le peuple même en cas de gouvern-ment direct; c’est seulementune qualité du pouvoir le plus élevé sur un point donné et qui, par là mênte qu’il n’a pas de supérieur sur ce point, s’exerce nécessairement en dernier ressort >» (1). Cette notion de la souveraineté nous paraît à la fois infiniment moins dangereuse que celle qui prévalut à l’époque de la Révolution et plus adéquate aux exigences d’un ordre Juridique. En effet, n’ayant pas de contenu propre, la souveraineté n’exige pas que telle matière soit de sa compétence, elle intervient seulement, dans certains cas, comme une qualification du pouvoir; dès lors, ellc peut fort bien exister sans intervenir elle-même dans l'exercice de ce pouvoir suprême qu'est le pouvoir constituant : il suffit, pour cela, qu’elle puisse statuer en dernier ressort sur les décisions prises par l'organe de revision sans participer elle-même à cette vpération. Cette exigence pa-

(1) De la Bigne de Villeneuve, Traité général de l'Etat, préface de L, Liefur, p. XVHI.

raît bien avoir été comprise par les auteurs de nos lois constitutionnelles de 1875 qui ont remis l’exercice de la revision à un organe constitué qui, étant électif, demeure sous le contrôle de la nation au seul pouvoir de laquelle peut, dans le régime actuel, s’adjoindre le qualificatif de souverain.

Au contraire, considérer la souveraineté comme un pouvoir distinct, jouissant d’un contenu déterminé peut, sans doute, être ;’expression d’une méthode politique de création du Droit; mais nous croyons qu'une telle conception, outre qu’elle n’assure aucune stabilité à l’organisation étatique, n’est pas conforme à la réalité juridique. Parmi toutes les méthodes selon lesquelles on peut concevoir la formation du Droit,. celle qui consiste à remettre ce pouvoir à la volonté insubordonnée du peuple est incapable d’assurer aux institutions la stabilité inséparable de l’ordre juridique car c’est admettre, à côté de la valadité de la règle de Droit, Ia puissance inconditionnée du fait,

SECTION DEUXIÈME

Abandon par la Constitution de 1875 du principe traditionnel en Droit francais touchant la distinction

du pouvoir constituant et des pouvoirs constitués.

La Constitution de {875 ne pouvait, comme les Chartes, éviter de prévoir sa revision, car celle-ci était, en quelque sorte, üne condition mise à sa naissance. Ses origines la rendait tributaire d’un com-

promis entre les partis, elle devait laisser à chacun d’eux la possibilité d’exploiter la transaction ainsi conclue et en compensation de l’avantage offert au parti républicain par la reconnaissance de la forme républicaine du gouvernement, elle permettrait aux autres partis l'espoir de triompher à leur tour par une revision facile et, faut-il le dire, estimée prochaine. Ainsi que le fait justement remarquer un de ses commentateurs, « jamais constitution ne s'était vue à ce point obligée d’envisager les revisions à venir et de se déclarer, non pas perfectible seulement, mais amovible » (1).

Il nous semble utile de rappeler rapidement les conditions dans lesquelles furent élaborées et votées les lois constitutionnelles de 1875 et particulièrement l’article 8 de la loi du 25 février. Ces considérations historiques trouvent naturellement leur place ici puisqu'elles serviront, en quelque sorte, de transition entre les systèmes de revision établis par les constitutions antérieures et la combinaison toute nouvelle qui résulte de notre Droit positif. Il nous paraît, en effet, que les circonstances et ies déclarations faites à cette époque par les membres de l’Assemblée nationale, aident considérablement à comprendre la portée de l’article 8 qui a trait à la revision. Ce bref exposé nous permettra une intelligence plus complète du système de revision de notre constitution lorsque nous aborderons létude des questions souvent délicates que soulèvent sa mise en pratique.

L'Assemblée Nationale, qui se réunit à Bordeaux le 13 février 1871, avait été élue d’après les déclarations

(1) Lefèbvre, Etudes sur les lois constitutionnetlles de 1875, p.201.

des candidats sur la question de la paix ou de la guerre. Elle comprenait ane forte majorité de monatchistes qui s'étaient prononcés pour la paix, une minorité de républicains qui, à la suite de Gambetta, déclaraient « guerre à outrance, résistance jusqu’à l’épuisement complet », et une trentaine de bonapartistes. Investie de tous les pouvoirs à l'instar de la Convention de 1792 et de la Constituante de 1848, elle se déclara dépositaire de l’autorité souveraine et, par le décret du 17 février qui nommait M. Thiers chef du gouvernement provisoire de la République française, elle confirma son droit de statuer sur les institutions de la France. Droit qu’elle affirma à nouveau en proclamant, le 1” mars, la déchéance de Napoléon IIT et de sa dynastie.

Cette souveraineté, l’Assemblée Nationale ne put en user d’abord que pour prendre des mesures provisoires, car la conclusion de la paix et les négociations qu’elle comporte, l’envahissement du territoire, les mesures que nécessitait la situation douloureuse du pays et, plus encore peut-être, les divergences de vues qui régnaient au sein de l’Assemblée, s’opposaient à l’élaboration d’une Constitution définitive. Aussi la loi du 31 août, qui donnait à M. Thiers le titre de président de la République française, n’accordait à ses pouvoirs aucune stabilité. Sa responsabilité devant l’Assemblée l’exposait à être renversé à tout moment par un vote hostile de ceite dernière et faisait dépendre l’existence du pouvoir exécutif du bon vouloir de l’Assemblée. Il était illogique de déclarer le président responsable et de lui ôter les moyens de se défendre. M. Thiers, dans son message du 13 novembre: 1872, soulignait cette inconséquence et la commission nom-

mée pour lui répondre conclut qu’en effet il importait de donner une compensation au président et d’organiser les pouvoirs publics. Mais la loi du 13 mars 1873, relative « aux attributions des pouvoirs publics et aux conditions de la responsabilité ministérielle », ne devait pas encore résoudre la question : ce n’était, une fois de plus, qu’un expédient temporaire (1). Sans doute la loi donne à M. Thiers le droit de se faire entendre par l’Assemblée et décide que les interpellations ne pourront être adressées qu'aux ministres, mais, si elles visent la politique générale du gouvernement, la responsabilité du président est engagée. En fait, il s'agissait de ruodifications de pures formes laissant le pouvoir de M. Thiers aussi mal assuré que par le passé.

Aux termes de l’article 5 de cette même loi, il était dit : « L'Assemblée nationale ne se séparera pas avant d'avoir statué : 1° Sur l’organisation et le mode de transmission des pouvoirs législatif et exécutif; 2° sur la création et les attributions d’une seconde chambre ne devant entrer en fonction qu'après la séparation de l’Assemblée nationale; 3° sur la loi électorale. Le. gouvernement soumettra à l’Assemblée des projets de lois sur les objets ci-dessus’ énumérés. » En exécution du dernier alinéa de ce texte, le gouvernement, remanié par M. Thiers dans un sens nettement républicain, notamment par l’adjonction de Casimir-Perrier et de Bérenger, déposait, le 19 mai, un projet sur l'organisation des pouvoirs publics et la constitution

(1) « Ce n’est pas une Constitution que nous vous apportons: Les questions constitutionnelles ayant été réservées, c'est un expédient lemporaire au sein de da confusion des pouvoirs, dans laquelle une Assemblée unique est toujours placée, » Déclaration du rapporteur de Broglie, 21 février,

d’une seconde chambre. Mais le même jour, le président étant invité à suivre désormais une politique nettement conservatrice, une crise s’ouvrait qui devait se résoudre cinq jours plus tard, par le vote d’un ordre du jour présenté par la droite et qui blâämait M. Thiers; celui-ci donna sa démission et le maréchal de Mac-Mahon fut élu président de la République.

Jamais l'Assemblée n'avait paru moins disposée à discuter une organisation constitutionnelle définitive, d'autant plus qu’uné restauration monarchique semblait sur le point de s’accomplir à la suite d’une fusion entre la branche aînée et la branche cadette. Seule la déclaration du comte de Chambord refusant d'abandonner le drapeau blanc, empêcha le rétablissement imminent de la monarchie. Aussi pour assurer plus de stabilité au gouvernement, tout en réservant l’avenir, une loi fut votée le 20 novembre 1873 qui confiait le pouvoir au maréchal de Mac-Mahon pour une durée de sept ans, et la loi ajoutait : « Ce pouvoir continuera à être exercé avec le titre de président de la République et dans les conditions actuelles jusqu'aux modifications qui pourraient y être apportées par les lois constitutionnelles » (1). Il s’agissait donc d’un gouvernement d’attente pendant lequel devrait être élaborée la Charte fondamentale de l'Etat.

Notre intention n'étant pas de faire un exposé détaillé de l’histoire des lois de 1875, ce n’est pas le lieu ici de rechercher quel était le caractère de ce septennat. Nous n’avons plus les mêmes raisons que les députés de l’époque pour le considérer soit comme provisoire ainsi que le voulait l’extrême droite royaliste,

(1) Loi du 20 novembre 1873, art. premier,

soit comme impersonnel ainsi que le prétendaient les républicains pour établir sur une base solide les attributions du chef de l'Etat et organiser ainsi l’établissement pratique de la République. Qu'il nous suffise de dire que c’est sur la nature du septennat que s’engagea la discussion des lois constitutionnelles. Nous allons essayer d’en faire ressortir le sens en nous plaçant uniquement au point de vue du droit de revision.

La loi du 23 novembre 1873 stipulait, dans son article 2, que : « dans les trois jours qui suivront la promulgation de la présente loi, une commission de trente membres sera nommée en séance publique et au scrutin de liste, pour l’examen des lois constitutionnelles ». Cette disposition était le corollaire de l'engagement pris par l’article 5 de la loi du 13 mars 1873, cité plus haut.

La Commission des trente, ou Commission Ventavon comme elle fut désignée sous le nom de son rapporteur, hésitait à aborder un projet sérieux de lois constitutionnelles parce que c’eût été soulever immédiatement la question de la forme du régime. Cette incertitude était intolérable, aussi le 15 juin 1874, Casimir Perrier déposait, au nom du centre gauche, une proposition ainsi conçue : « L’Assemblée nationale, voulant mettre un terme aux inquiétudes du pays, adopte la proposition suivante :

« La Commission des lois constitutionnelles prendra pour base de ses travaux sur l’organisation et la transmission des pouvoirs publics :

« 1° L'article premier du projet de loi déposé le 19 mai 1873 ainsi conçu : « Le gouvernement de la « République française se compose de deux chambres « et d’un président, chef du pouvoir exécutif,»

« 2° La loi du 20 novembre 1873, par laquelle la présidence de la République a été confiée à M. le Maréchal de Mac-Mahon;

« 3° La consécration du droit de revision partielle ou totale de la constitution dans les formes et les époques que déterminera la loi constitutionnelle » (1).

L’exposé des motifs qui accompagnait la demande d'urgence met en valeur le sens de la proposition. « En demandant que le droit de revision ne soit soumis à d’autres restrictions que celles de formes et des délais qui, sans diminuer l’étendue, empêche qu’il ne se transforme en un moyen d’agitation perpétuelle, nous croyons avoir concilié tout ce que veulent la sincérité et le respect d'autrui avec tout ce qu’exige la souveraineté nationale. »

Une contre-proposition fut immédiatement déposée par M. Lambert de Sainte-Croix, au nom des royalistes; elle n’envisageait le septennat que comme une institution provisoire et disposait qu’ « à l’expiration des pouvoirs du président de la République, les deux chambres, réunies en Congrès national, désigneront le successeur du maréchal de Mac-Mahon, ou statueront sur la revision totale ou partielle des lois constitutionnelles, dans les formes déterminées par lesdites lois ». Les deux propositions furent envoyées à la commission avec urgence en faveur de celle de Casimir Perrier. En même temps, la monarchie était condamnée par le rejet d’une proposition de M. de La Rochefoucauld-Bisaccia portant : « Le gouvernement de la France est la monarchie. Le trône appartient au chef de la Maison de France. » Enfin, le 16 juin, une proposition de M. Wallon, relative à l’organisation des

jo Lie

pouvoirs de la République, fut renvoyée à la commission. Un tel nombre de propositions républicaines n’était pas fait pour faciliter le travail d’une commission en majorité monarchiste; cependant, pressé par le message du président de la République (1) et talonné par les instances de Casimir Perrier, qui demandait un rapport sur la proposition du 15 juin, M. de Ventavon, rapporteur de la commission, déposait son projet qui concluait au rejet de la proposition Casimir Perriér.

Etant donné, disait le rapport, que la loi du 20 novembre 1873 a créé un pouvoir sui generis qui S’Oppose à l'institution d’un autre régime, on ne pouvait admettre une proposition qui se résume en la proclamation de la République. L'assemblée se rallia à ces considérations et repoussa la proposition à une faible majorité, malgré les interventions du due de Broglie, faisant remarquer que « le droit de revision c’est le principe de la République elle-même » (2). Aïnsi l'assemblée manifestait par son vote que la proposition Casimir Perrier se rattachait à un projet de constitution qui n’était pas compatible avec ses tendances “politiques.

I restait à examiner le projet présenté par la commission. Il confirmait et organisait le septennat du

(1) Message du 9 juillet 1874 : « Le pays appelle de ses vœux l’organisation des pouvoirs publies qui sera pour lui - un gage de stabilité... Il faut que les questions réservées soient résolues; le repos des esprits l'exige. Unis dans la même responsabilité, l'Assemblée et le Gouvernement voudront accomplir ensemble tous les devoirs qui leur sont imposés Il n'en est pas de plus impérieux que celui qui consiste à donner au pays, par des institutions définies, le calme, la sérénité dont il a besoin. »

maréchal, mais il était de nature à ne satisfaire aucune partie de l’assemblée. En effet, on y lisait d’une part : « À l’expiration du terme fixé par la loi du 20 novembre 1873, comme au cas de vacance du pouvoir présidentiel, le Conseil des ministres convoque immédiatement les deux assemblées qui, réunies en Congrès, statuent sur les résolutions à prendre. » C’était la consécration du septennat impersonnel. « Mais, ajoutait le rapporteur, la commission a fait un pas de plus : elle ne pouvait, sans compromettre la durée des pouvoirs présidentiels, attribuer aux chambres qui devront succéder à l’Assemblée Nationale, le droit de provoquer la revision des lois constitutionnelles. Mais elle a donné cette prérogative au président de ic République. C’est un gage de sécurité pour lavenir.. » (1). Ainsi, le projet, en accordant au maréchal le droit exclusif de provoquer la revision des lois constitutionnelles, rejoignait la théorie du Septennat personnel. Aussi bien, ayant rejeté la proposition ainsi qu’un amendement de M. Wallon (2), l'assemblée prononça l’ajournement de la discussion. Elle espérait que le temps apporterait l’apaisement dans les esprits et permettrait de trouver une solution qui ralliât la majorité des suffrages. Il n’en fut rien, et lors de la réunion de l’assemblée, le 30 novembre, la situation n'avait pas changé.

(2) M. Wallon voulait ajouter à la proposition Casinvir Per- rier l’article additionnel suivant : « La revision des lois constitutionnielles. sur la demande du président de la République, soit de l’une des deux Chambres; avec cette réserve que pendant la durée des pouvoirs conferés au maréchal par la loi du 20 novembre, cetle revision ne pourra avoir lieu que sur la proposition du président de la République ».

+=. LAD Se

Le 6 janvier 1875, le maréchal adressait à l’assemblée un message dans lequel il insistait à nouveau sur la nécessité de donner au pays une constitution stable, il demandait que la priorité soit donnée, dans la discussion, à la loi relative à la seconde chambre sur celle qui devait décider de l’organisation et de la transmission des pouvoirs. Mais l’assemblée, comprenant que, logiquement l’organisation du gouvernement devait passer avant celle de la seconde chambre, décida qu’elle passerait à la délibération sur le projet relatif à l’organisation des pouvoirs publics.

Le 28 janvier, à la suite du dépôt d’un amendement destiné à remplacer le projet de la commission, la discussion s’engagea à fond. L’amendement Naquet comprenait un article 3 ainsi conçu : « Les modifications à la présente loi constitutionnelle et à la loi électorale ne pourront être faites que par une assemblée de revision convoquée spécialement à cet effet. Comme la présente loi, elles devront, avant d’être promulguées, être soumises, par oui ou par non, à la ratification directe du suffrage universel » (1). Le vote de ce texte eut consacré, pour la revision, la nécessité d’une constituante, la ratification du peuple et en même temps la doctrine traditionnelle en Droit francais de la séparation du pouvoir constituant et des pouvoirs constitués eut été confirmée. Mais l’assemblée rejeta le premier article du contre-projet qui instituait une assemblée unique et un président nommé et révocable par elle. Ce rejet entraîna celui du contre-projet tout entier.

On aborda alors la discussion de l’article premier du projet de la commission : « Le pouvoir législatif

(1) J. 0. 29 janvier 1875, p. 765.

s'exerce RL deux assemblées: la chambre des députés et le Sénat. >» Mais après rejet d’un amendement de M. Laboulaye qui eût consacré implicitement la République (4), il semblait qu’on dut abandonner tout espoir d’arriver à une solution; c’est alors que M. Wallon proposa son fameux amendement qui, d’une façon détournée consacrait la République. Il nous faut reproduire la déclaration dont M. Wallon appuya sa proposition car, dans sa seconde partie, elle laisse entrevoir combien l’idée de République était liée à celle de revision. « Messieurs, disait le père de la République, je ne proclame rien, je prend ce qui est. J’appelle les choses par leurs noms, et je veux faire que ce gouvernement qui est, dure tant qu’on ne trouvera pas mieux à faire. Si la République ne convient pas à la France..., le plus sûr moyen d’en finir avec elle, c’est de la faire. Si, au contraire, elle ne paraît pas possible, je ne dis pas : proclamez la République, mais je vous dis : constituez le gouvernement qui se trouve maintenant établi. J’aurais voulu introduire la revision dans mon article, mais il ne m’a paru possible de le faire. Il est bien entendu qu’en proposant l’article qui vous est actuellement soumis, j’entends aussi proposer un autre article relatif à la revision » (2).

L’amendement de M. Wallon ainsi conçu : « Le pré-

(1) Cet amendement ainsi :ibellé : « Le Gouvernement de la République française se compose de deux Chambres et d'un président, chef du pouvoir exécutif », fut repoussé après que L, Blane eût réclamé la disjonction en deux paragraphes, l'un proclamant la République, leutre relatif aux deux Chambres. Comnua on la fait remarquer, c'était trop demander à une assemblée réactionnaire que de l'inviter à proclamer la République.

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sident de la République est élu à la majorité absolue des suffrages, par le Sénat et la Chambre des députés : réunis en Assemblée Nationale. Il est nommé pour sept ans; il est rééligible », fut voté par l’assemblée, malgré l'opposition de la commission des Trente. Enfin, le 3 février 1875, l’article 5 du projet Ventavon, relatif à la revision, vient en discussion. Dans un discours préalable au débat, M. Paris, membre de la commission, laissa percer, sous un apparent souci de respecter la volonté du pays, l’espoir de voir bientôt se réaliser le vœu des monarchistes, grâce à une revision facile. « Les constitutions, déclara M. Paris, ne peuvent être immuables, il est indispensable qu’elles soient constamment en rapport avec les besoins généraux des nations auxquelles elles s’appliquent. Pour demeurer fidèle à cette règle, pour maintenir cette harmonie, nous devons faire reposer le droit de revision sur des bases rationnelles, et préndre garde d’en entraver l’exercice par une procédure compliquée, qui en rendrait la pratique impossible » (1). L’idée principale du projet Ventavon était d’organiser le Septennat en refusant de régler l’avenir après la présidence du maréchal. Cette intention se traduisait dans l’article 5 déjà cité : « À l'expiration du terme fixé par la loi du 20 novembre 1873, comme en cas de vacance du pouvoir présidentiel, le Conseil des ministres convoque immédiatement les deux assemblées qui, réunies en congrès, statuent sur les résolutions à prendre. »

Du moment que, d’après le projet, il ne devait plus subsister, au terme du Septennat, de gouvernement défini, il fallait prévoir que la situation serait la même

que celle dans laquelle se débattait l'Assemblée Nationale. Il semblait donc qu’à lexpiration des pouvoirs du maréchal, la réunion d’une assemblée constituante devait être prévue. C’est au sujet de l’organisation de cette assemblée que la proposition de la commission formait un système tout à fait nouveau dans notre Droit public, en prescrivant la réunion des Chambres sous forme de congrès. Cette disposition, qui avait pour but d'éviter, après le septennat, la convocation d’une assemblée nouvelle, instaurait une combinaison qui, de la réunion plénière des deux Chambres législatives faisait une assemblée constituante pourvue d’un mandat illimité, sans qu’il fût besoin de le faire renouveler ou confirmer par une élection ou une ratification populaire. Mais ce système qui, dans l’esprit des membres de la commission, ne devait être que temporaire, fut pris comme base d’un établissement régulier de la République, sauf possibilité de revision s'étendant à la forme même du gouvernement.

M. Wallon déposa un amendement corrigeant l’article 5 du projet Ventavon, mais en prenant garde, d’une part, de ne lui faire subir que les modifications indispensables, afin de faire plus facilement adopter la solution républicaine et, d’autre part, de prévoir comme lui hypothèse d’une revision totale, chère à la majorité de l’assemblée. Aïnsi, on tentait un établissement durable des pouvoirs publics, tout en laissant largement ouverte la possibilité d’en changer aussi bien le détail que la structure générale. Mais pour les républicains, l’essentiel était acquis : la substitution d’une revision simplement éventuelle à la revision obligatoire.

A l'amendement de M. Wallon, d’après lequel il aurait suffi, pour que le droit de revision fut mis en pratique, que l’une des deux chambres en fit la demande, fut préféré un amendement de M. Dufaure qui accordait l'initiative de la revision au président de la République et aux deux chambres, mais en subordonnant la mise en action de la revision à un vote préalable des chambres déclarant qu’il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles. Enfin, conservant la partie de la proposition Wallon, qui reservait au maréchal pendant la durée de ses pouvoirs l'initiative exclusive de la revision, on arriva au texte suivant :

« Les chambres auront droit, par délibérations séparées, prises dans chacune à la majorité absolue des voix, soit spontanément, soit sur la demande du président de la République, de déclarer s’il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles.

Après que chacune des deux Chambres aura pris cette résolution, elles se réuniront en Assemblée Nationale pour procéder à la revision.

Les délibérations portant revision des lois constitutionnelles, en tout ou en partie, devront être prises à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée Nationale.

Toutefois, pendant la durée des pouvoirs conférés par la loi du 20 novembre 1873, à M. le maréchal &e Aac-Mahon, cette revision ne peut avoir lieu que sur la proposition du président de la République. »

Après rejet de différentes propositions tendant à insérer des articles additionnels, le projet fut adopté et ce texte devint l’article 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875.

De la façon dont furent élaborées nos lois consti-

tutionnelles, il résulte que l'influence des précédents qui aurait pu les inviter à consacrer tel ou tel système de revision déjà éprouvé, ne fut pas nettement marquée. La conception qui, depuis 1789, semblait être essentielle au Droit public français touchant la nature et l’exercice du pouvoir constituant fut écartée lors de la discussion des textes que l’on voulait précis, sommaires et positifs. C’eut été, en effet, une erreur que de faire intervenir des questions de principe dans un débat déjà si difficile lorsqu'il n'avait trait qu'aux points indispensables de organisation de l'Etat. Aussi bien, une telle façon de procéder était inévitable puisqu'il importait avant tout d'aboutir à une prompte solution, mais elle rend périlleuse la tâche du commentateur qui, sous la brièveté du texte et à travers la sécheresse des applications, recherche le principe. Puisque les circonstances conduisirent les constituants de 1875 à abandonner les combinaisons adoptées par leurs prédécesseurs quant au fonctionnement de la fonction de revision, il nous faut voir comment l’Assemblée Nationale a réglé cette question que les conditions politiques rendaient plus grave encore. Aux termes de l’article 8 de la loi du 25 février 1875, relative à l’organisation des pouvoirs publics, c’est aux Chambres qu’il appartient de déclarer s’il y a lieu de procéder à une revision des lois constitutionnelles. Cette décision résulte des résolutions prises dans chacune des deux Chambres, soit sur l'initiative de leurs membres, soit à la demande du président de la République. D’après ce même article, c’est encore aux Chambres qu’il appartient, une fois les résolutions de revision prises, d'accomplir la revision en se réunissant en une assemblée unique qui porte %e nom d’As-

semblée Nationale. Une première idée résulte avec évidence d’un tel système constituant, c’est que le pouvoir législatif, après avoir constaté la nécessité de la revision, est chargé lui-même de l’opérer. Aïnsi le principe fondamental des systèmes de revision antérieurs est abandonné, qui reconnaissait un pouvoir constituant distinct s’exerçant par délégation spéciale. En effet, c’est aux membres qui composent les Chambres au moment où s'ouvre la revision que le pouvoir constituant est confié et son exercice n’exige plus ni mandat particulier, ni élections générales. La ratification populaire, que les régimes napoléoniens avaient conservée comme sauvegarde de la souveraineté nationale, ne s’impose même plus, et l’on peut dire qu’actuellement la revision, par son initiative comme par son accomplissement dépend uniquement du personnel parlementaire. Nos deux chambres ayant reçu un pouvoir égal pour légiférer et pour constituer, la doctrine d’un pouvoir constituant remis à un organe spécial est périmée.

C’est maintenant, bien plus qu’à l’époque des Chartes qu’il convient de parler de la rupture d’une tradition. En effet, le régime instauré par nos lois de 1875 était conciliable avec la séparation du pouvoir constituant et des pouvoirs constitués, la tradition semblait l’imposer. Issue d’une Assemblée Nationale qui était investie de la plénitude de la souveraineté et qui tirait son pouvoir constituant de la nation qu’elle représentait, la constitution de 1875 aurait pu consacrer la supériorité du pouvoir constituant. Sans doute, on a contesté à l'assemblée de 1871 le droit d’organiser les pouvoirs publics; son seul rôle, disait-on, était de conclure la paix. Maïs ce ne sont là que des théo-

ries de circonstances soutenues par les républicains qui redoutaient l’œuvre d’une assemblée en majorité monarchiste, et ils abandonnèrent eux-mêmes leur thèse le jour où fut voté l’amendement Wallon qui consacrait la République. Il est bien certain, en effet, et personne ne le conteste plus aujourd’hui, que le gouvernement de la défense nationale, issu de la révolution du 4 septembre, avait convoqué ïes collèges électoraux à l'effet d’élire une assemblée nationale constituante; l’ajournement des élections « décidé en considération des obstacles matériels >» provenant de lenvahissement du territoire, ne changeaït rien à la nature de l’assemblée qui devait être élue. Du reste, l'Assemblée Nationale se considéra toujours comme avant le libre exercice du pouvoir constituant, et c’est à ce titre qu’elle vota les lois du 17 février 1871 et du 20 novembre 1873, éléments d’une constitution provisoire (1). :

Ainsi à l'origine de nos lois constitutionnelles actuelles, on trouve un système qui, pour l'élaboration de la constitution et, par suite pour la modification à y apporter, exige la convocation d’une assemblée revêtue d’un mandat spécial. Cette conception était parfaitement dans la tradition admise depuis 1789, qui posait en principe que la constitution ne pouvait être changée qu'après une consultation spéciale du corps électoral ou parfaite que par une ratification populaire. Mais la supériorité du pouvoir constituant, ainsi

(1) Of. loi du 31 août 1871, portant que le chef du pouvoir exécutif prendra le titre de président de la République française (Préambule) : « L'Assemblée nationale, considérant qu'elle a le droit d’user du pouvoir constituant, attribut essentiel de la souveraineté dont elle est investie... »

confirmée par la facon dont les lois de 1875 furent votées, disparaît si l’on examine le dispositif de ces mêmes lois. La combinaison prévue pour la revision, supprimant la séparation entre le pouvoir législatif et le pouvoir constituant, efface du même coup, la distinction traditionnelle entre pouvoirs constitués et pouvoir constituant. Cependant, une semblable organisation de la revision n’entraîne pas, ainsi qu’on pourrait le croire, en invoquant la doctrine traditionnelle du pouvoir constituant, la disparition de ce pouvoir en tant que puissance distincte; elle implique seulement l’abandon du procédé politique de la souveraineté nationale (1) relativement à la création de la législation constitutionnelle. En outre, il ne faudrait pas davantage conclure de l’abandon de cette théorie à la confusion de la fonction législative et de la fonction constituante: a distinction entre lois cors-

(1) Abandon du procédé politique de la souveraineté nationale, considérée comme un pouvoir spécial investi d'une compélence déterminée, c'est-à-dire selon le concept traditionnel de la souveraineté, Bien entendu, cet abandon ne signifie pas le rejet total de la notion de souveraineté nationale, il indique, au contraire, le retour à une saine conception de @elle-ci, considérée non comme un pouvoir mais comme la qualification d'un pouvoir. (Cf. plus haut, p. 130.)

Nous avons noté au début de ce chapitre qu'en face des dispositions de l’article 8, les partisans de la doctrine traditionnelle du pouvoir constituant se {rouvaient en présence d'un dilemne. Il leur faut, en effet, ou bien faire revivre par une fiction la spécialité de lorgane de revision, ou bien admettre da disparition du pouvoir constituant comme pouvoir distinet, Si nous nous attachons ici à suivre particulièrement les développements de M. Carré de Malberg, c’est parce qu'à peu peu près seul, parmi les auteurs, il s’est engagé dans la voie qui constitue à nier l'existence d'un pouvoir constituant distinct du pouvoir législatif. Avee une fermeté d'esprit qui s'accommode mal des fictions, M. Carré de Malberg rejeta da théorie de

titutionnelles et lois ordinaires subsiste, mais au lieu de résulter de la diversité de leurs auteurs, elle découle des conditions mises à leur naissance, conditions qui ne font, du reste que traduire la différence des rangs qu’elles occupent dans la hiérarchie des normes étatiques.

Notre éminent maître, M. Carré de Malberg veut voir dans la solution consacrée par l’art. 8, un compromis entre les pratiques suivies en Angleterre et les principes admis en France avant 1875. « On ne saurait prétendre, dit-il, que la constitution de 18/5 ait totalement fait disparaître la distinction du pouvoir constituant et du pouvoir législatif. Car, en définitive, ce ne sont pas les Chambres mêmes, prises telles quelles et dans leur consistance ordinaire, qui font la revision : c’est une assemblée plénière formée par la réunion et le congrès des membres des äeux chambres, et devenant dès lors juridiquement un organe distinct, ainsi que cela ressort, d’ailleurs, du fait que la constitution lui applique une dénomination spéciale, celle d'Assemblée Nationale. » (1). Il nous paraît que la question n’est pas ainsi posée sur son véritable terrain et nous voudrions examiner la solution iv’elle comporte ex nous plâçant au point de vue de

la spécialité de l'organe de revision comme incapable de traduire la réalité juridique — et sur ce point un cours de doc- {orat sur la supériorité du pouvoir législatif, professé à Strasbourg, en 1927-28, donne une solution plus catégorique que celle indiquée dans la Contribution à la théorie générale de VEtat. Dès lors, M. Carré de Malberg était amené à considérer que le système de revision instauré par article 8, consacrail l'absorption, par le pouvoir législatif, du pouvoir constituant.

(1) Carré de Malberg. Op. cit. L. I, p. 553. Cf. dans le même sens, Esmein. Op. cit., 7° 6d., t, II, p. 573.

la notion même de pouvoir telle que l’entend la majorité des auteurs.

Même en admettant que, juridiquement, l’Assemblée Nationale soit d’une autre essence que le Parlement —— ce qui d’ailleurs nous semble ne pas faire de doute —— de cette différence de nature ne résulte pas nécessairement une séparation entre pouvoir constituant et pouvoirs constitués. En effet, et M. Carré de Malberg ne le nie pas (2), le problème est intimement lié à la théorie de la souveraineté nationale : ce qui crée la distinction entre pouvoir constituant et autorités constituées, ce n’est pas tant l'attribution du pouvoir de revision à un organe autre que les pouvoirs constitués, c’est le fait que ces pouvoirs constitués ne sont pas maîtres de leur compétence, or personne ne peut nier qu’actuellement nulle volonté ne peut limiter ou étendre la compétence des Chambres sans le consentement de leurs membres: ils sont les maîtres absolus des destinées de leurs assemblées. Pour qu’on puisse parler d’une séparation du pouvoir constituant d’avec les organes constitués, il faut que l'initiative et la revision elle-même n’appartiennent pas à un pouvoir constitué, car celui qui jouirait d’un tel privilège serait titulaire d’une souveraineté sans égale. La séparation est parfaite quand ni l'initiative ni la revision ne sont remises à un organe constitué; elle subsiste mais atténuée, ainsi que nous l’avons observé au sujet des constitutions de 1791, an III et 1848, quand lc droit de demander un changement de l’organisation constitutionnelle est accordé au législateur ordinaire et à lui seul; mais elle disparaît quand un pouvoir

(1) Carré de Malberg. Op. cit. t. II, p. 506.

constitué possède à la fois l'initiative et la compétence pour reviser sans intervention ni contrôle de la souveraineté nationale.

Le droit positif attribue aux Chambres le pouvoir législatif parce qu’il reconnaît en elles les titulaires d’une volonté collective une et continue qui doit coïncider avec la volonté nationale. Mais peut-on dire que par la réunion de l’Assemblée Nationale, la nature interne de la volonté du corps législatif ait êté modifiée; qu’elle ait pris une force plus considérable justifiant l'exercice d’un pouvoir supérieur qui lui est attribué après une simple modification extérieure des conditions dans lesquelles ses décisions seront prises ?

M. Carré de Malberg veut prouver la persistance de la tradition qui sépare le pouvoir constituant par le fait que l’art. 8 réserve « le pouvoir constituant à une assemblée qui, obtenue par un procédé que ce texte présente comme une fusion des deux chambres, se distingue d’elles et forme en tout cas un collège qui leur est supérieur en nombre, majesté et puissance » (1). C’est faire dépendre l’existence du pouvoir constituant d’une simple condition d’apparat. Nous ne songeons certes pas à contester qu’à l’intérieur de l’assemblée il n’y a plus ni députés ni sénateurs, mais les membres d’une assemblée nouvelle, seulement est-ce traduire la réalité que de voir dans leurs décisions l’exercice d’une volonté différente de celle qui, la veille encore, tranchaïit sur l’adoption ou le rejet des lois ordinaires. Le changement de la qualité et du titre des individus reste sans influence sur

(1) Carré de Malberg. Op. cit. t. IT, p. 554.

leur volonté interne si nulle force supérieure à elle n’est venue lui conférer une puissance accrue. Il est impossible de découvrir une hiérarchie entre la volonté du Parlement et celle de l'Assemblée Nationale si l’on se place au seul point de vue de la nature de leurs volontés. Même en admettant l’existence de volontés collectives, on ne saisit pas en quoi celle de l’Assemblée Nationale jouirait d’une puissance renforcée par rapport à celle qui décide au Palais-Bourbon ou au Luxembourg. La volonté collective, quelle que soit la façon dont on la conçoit, repose sur les volontés individuelles, or ces volontés individuelles n’ont juridiquement pas pu changer durant le trajet entre Paris et Versailles. Modification impossible, non parce que ces volontés émanent des mêmes hommes, un tel raisonnement dénoterait une conception un peu simpliste des institutions, mais parce que rien n’est venu sanctionner en eux la soi-disante volonté nouvelle dont ils se préparent à faire usage sous le nom de pouvoir constituant. Où qu’interviennent les décisions, elles sont prises par une volonté identique; toute la majesté, tout le faste dont on entoure la réunion de l’Assemblée Nationale ne sauraient faire que cette volonté soit autre que celle qui se manifeste lors des débats parlementaires. Elle n’a pas pris une puissance plus grande parce qu’elle n’a pas été trempée à la source d’où émanent tous les pouvoirs : la nation. On peut dire certes que la constitution, traduction de la volonté nationale, l’a voulu ainsi puisqu'elle n’a pas prévu, comme en Belgique par exemple, des élections préalables à la revision qui donneraient aux députés une compétence spéciale; mais on forcerait le sens de nos lois constitu-

tionnelles en soutenant qu’elles ont consacré une volonté constitutante distincte de la volonté législative. L’art. 8 de la loi du 25 février est la négation de cette séparation ou alors c’est un terme vide de sens. Aiïnsi en appliquant les formules de la théorie traditionnelle on arrive nécessairement à considérer l’organe législatif comme directement investi de la puissance constituante. Nous croyons cependant que la distinction entre pouvoir constituant et pouvoir législatif qui disparaît quand on l’envisage par rapport à l’élément volonté, retrouve toute sa valeur si l’on considère non plus la qualité de l’auteur mais la hiérarchie des règles posées (1). Ce n’est pas au pouvoir législatif en tant qu’investi de la fonction législative qu’appartient le droit de faire la revision, c’est à un organe qui, ayant sans doute ordinairement compétence pour la législation ordinaire, est appelé, lorsque la nécessité s’en fait sentir, à modifier la cons-

(1) Cette constatation nous semble du reste valoir pour tout le Droit constitutionnel qui souffre de ce que l’on pourrait appeler un abus des personnalités. L'accusation se justifie si l’on considère la place que le Droit administratif, dont la technique est infiniment plus avancée, réserve à la théorie de l'acte. L'auteur de l'acte passe au second plan et toute construction juridique est établie sur l'acte. Ainsi que le fait remarquer M. Hauriou dans son /ntroduction à l’étude du Doit administratif français, « c'est également par la théorie de l'acte que les droits spéciaux se distinguent du droit commun et déterminent leur matière; c’est par l'acte de commerce que se détermine le domaine du droit commercial, de même que celui du droit administratif se détermine par l'acte d’administration ». Il nous semble que le droit constitutionnel réaliserait un progrès sérieux, tout en évitant d'inutiles controverses sur la qualité de l’auteur d’un acte, en attribuant, toutes les fois que cela est possible, une place plus considérable à la théorie de l'acte.

titution. La volonté qui décide dans les deux cas est la même, mais le titre en vertu duquel les décisions sont prises est différent. En tant qu’organe législatif le Parlement est subordonné à la constitution, le contenu des règles qu’il pose est limité par l'existence d’une règle supérieure dont il tient sa compétence; au contraire, réuni à Versailles sous le nom d’Assemblée Nationale, il peut voter des lois qui ne sont dans la dépendance d’aucune autre. Sans doute, il doit respecter les formes et les conditions prévues par l'acte constitutionnel, mais cette subordination disparaît quant au contenu des règles posées. Appelées à remplacer la norme initiale, elles ont la même force qu’elle et leur contenu possible est illimité : en cela apparaît bien la supériorité de la loi constitutionnelle par rapport à la loi ordinaire.

De ces observations on doit conclure que la constitution de 1875, bien qu'ayant remis à un organe unique le pouvoir d'élaborer à la fois la législation constitutionnelle et la législation ordinaire, n’en a pas moins assuré la séparation de ces deux catégories de règles de droit. On ne peut donc pas dire que le pouvoir de reviser les lois constitutionnelles appartient au corps législatif car ce n’est pas par la dualité des

volontés mises en œuvre pour les exercer que s’éta-

blit la distinction des fonctions, c’est par la diversité des règles antérieures auxquelles elles sont soumises et par le rang qu’occupent, dans la hiérarchie des nortmes étatiques, les règles qu’elles posent. Or, il est certain que le Sénat et la Chambre des députés ne pourraient pas légitimement modifier une disposition de la constitution par une loi ordinaire, cependant, réunis en Assemblée Nationale, ils pourront le faire, non

parce que la puissance inhérente à leur volonté aura été renforcée, mais parce que, d’une part, ayant alors à exercer la fonction constituante, ils ne sont plus subordonnés à la règle qui limitait leur pouvoir dans l'exercice de la fonction législative, et que, d’autre part, la règle qui résultera de leur vote prendra rang de règle initiale, alos que leurs décisions législatives ne créaient que des règles secondaires.

Ainsi, en remettant à une même autorité constituée les fonctions constituante et législative, les auteurs de nos lois constitutionnelles n’ont fait que consacrer la tradition juridique qui depuis 1789 fut toujours orientée vers la remise de la fonction constituante à l’organe qui était déjà investi de la fonction législative, mais en même temps ils ont rompu avec la tradition historique qui mettait à la base de la séparation des pouvoirs constituant et législatif une diversité de volonté; l'organe législatif demeure incompétent, en tant que tel, pour opérer les modifications à la constitution, par conséquent la distinction subsiste mais basée, nous semble-t-il sur une conception plus rigoureuse de l’ordre étatique.

La constitution est caractérisée par la puissance renforcée qui s'attache à ses dispostions sans qu’il v ait lieu de considérer les matières auxquelles elle s'applique ni la qualité de son auteur. Ses règles, du seul fait qu’elles sont posées en forme constitutionnelle, deviennent intangibles à l’encontre du législateur. Loi fondamentale, la constitution domine les lois ordinaires en un double sens, elle est capable d’y porter atteinte, mais elle ne peut pas ête modifiée par elles; dans la hiérarchie des normes étatiques c’est elle qui a la primauté, elle est un ordre obli-

Léo

vatoire auquel toutes les autorités étatiques sont subordonnées et, au premier chef, le législateur ordinaire. Selon la doctrine traditionnelle, au contraire, la constitution tient sa force de la qualité du pouvoir constituant, initial, et hiérarchiquement supérireur à celui des pouvoirs constitués. il s’agit alors de la supériorité d’une volonté et non de la supériorité d’une règle; si donc la puissance d’un organe quelconque égalait celle du pouvoir constituant, la constitution perdrait cette force qui forme sa raison d’être et par là la distinction entre pouvoir constituant et pouvoirs constitués s’effacerait faute d'objet.

Une telle conception explique l’empressement des auteurs à vouloir montrer que l’organisation actuelle laisse subsister la supériorité du pouvoir de revision par la spécialité de l’organe auquel il est confié. Pour nous qui ne faisons pas dépendre l’existence du pouvoir constituant de la spécialité de l’organe qui en est investi, nous n’avons pas besoin de recourir à des artifices pour croire à sa reconnaissance, comme pouvoir distinct, par les lois de 1875. Du moment qu’un organe est prévu pour poser des règles dont la puissance sera identique à la force de celles qu’elles modifieront, et que cet organe a compétence pour modifier les règles fondamentales, le pouvoir de revision existe, différent des pouvoirs constitués. Sans doute d’après l’art. 8, il est remis à une autorité constiuée, mais un tel système n’entraîne nullement sa disparition comme pouvoir spécial puisque dans la création du droit, ce n’est pas la volonté de l’auteur qui importe, mais la nature des règles posées et appliquées. Or, si lon fait abstraction des préférences envers telle ou telle méthode politique de création du

droit, rien ne saurait juridiquement empêcher que le même organe ait une double compétence : l’une pour la législation ordinaire, il décide alors dans la subordination à la règle fondamentale, l’autre pour la législation constitutionnelle, auquel cas ses décisions auront la même force obligatoire que celle de la règle qu’elles peuvent modifier. Notre constitution a été plus loin que les constitutions antérieures qui, tout en donnant une large part à l’activité du législateur ordinaire dans l'opération de revision, exigeaient soit la convocation d’une assemblée spécialement élue pour la revision, soit une ratification populaire des modifications introduites dans l’acte constitutionnel. En repoussant ces combinaisons, les membres de l’assemblée de 1871 ont fait preuve d’un louable réalisme juridique. N’attribuant pas aux modifications de lordre constitutionnel en vigueur une nature différente de celle des autres activités étatiques, ils ont pu remettre la revision tout entière aux mains du personnel parlementaire. Le pouvoir d’élection du peuple français n’exerce pas, sur les décisions de l’assemblée de revision, une action spéciale, différente de celle qui imprime l'orientation des débats parlementaires. Il n’y a plus, aujourd’hui, deux volontés, investies, l’une d’un pouvoir de législation ordinaire, l’autre du pouvoir constituant : il n’y a qu’une volonté unique compétente dans les deux domaines. Députés et sénateurs sont les interprètes de la volonté du pays aussi bien en matière constitutionnelle qu’en ce qui concerne la législation courante.

Toutefois, et nous conclurons sur ce point, le pouvoir de revision subsiste comme pouvoir spécial. La solution consacrée par notre droit positif n’a fait

qu’abandonner une certaine conception du pouvoir de revision, celle qui, d’une façon plus ou moins avouée, l’assimilait à la puissance de fait des assemblées nées d’une agitation révolutionnaire. La rivalité des partis au sein de l’Assemblée Nationale et peut-être aussi son incertitude quant à l’opinion du pays, qui empêcha de trop faire appel à la souveraineté nationale, ont eu pour heureux effet de couper court aux déclarations de principes et de permettre la réalisation sur des bases strictement juridiques, de l'organisation de la revision. L’indépendance constituante des citoyens a été écartée comme méthode de création du droit, et c’est là un résultat qu'il n’appartient pas au juriste d'apprécier, mais en même temps la notion d’un pouvoir constituant, primaire, autonome et extérieur à l’ordre Juridique, a été répudiée, et là, nous n’hésitons pas à dire que notre constitution de 1875, malgré toutes ses imperfections, sa brièveté et ses lacunes, doit demeurer un exemple de mesure et d’exactitude dans l'application du Droit. Du reste, s’il est vrai que la bonne politique n’est qu’une jJudicieuse application du droit, la conformité de nos lois constitutionnelles avec une juste conception de l’ordre juridique, a été le meilleur gage de leur stabilité. De toutes celles qui se sont succédées depuis 1789, elles sont les seules qui aient été revisées selon la procédure qu’elles avaient prévue et, en conséquence, elles seules se sont affirmées durables.