D'APRÈS LES LOIS CONSTITUTIONNELLES DE
Sur ce chapitre qui devrait apparemment former le centre de notre étude, nous essaierons d’être bref car la question à laquelle il touche fut, d’une part souvent traitée et, d’autre part, n'offre pas une très vaste matière à l’analyse juridique. La procédure de revision prévue par l’article 8 de la loi du 25 février 1875 est en effet fort simple. Il semble que les constituants, las d’un. débat interminable, se soient mis d’accord sur un texte qui, quant aux formes prescrites, fut exempt de toute divergence d'interprétation. Aussi, ce qui est intéressant, ce ne sont pas tant les formalités prévues que les principes dont elles sont l’application. Ces principes, nous les avons déjà énoncés plus haut lorsque nous les jugions propres à expliquer la procédure. et nous nous proposons d’y revenir, en les envisageant, cette fois, comme conséquence et comme résultat des formes auxquelles les auteurs de la loi du 25 février 1875 ont cru devoir soumettre l’exercice de la revision. Ainsi ce chapitre, en ce qui touche à la procédure proprement dite, ne doit former qu’une enclave dans la suite des développements auxquels donne lieu la construction d’une théorie de la revision de nos lois constitutionnelles. Enclave nécessaire, puisqu'elle contient en quelque sorte la maté-
rialisation de la doctrine que nous exposons, mais que nous nous efforcerons de réduire à sa plus simple expression pour ne pas entraver trop longtemps le cours de notre analyse.
SECTION PREMIÈRE
Pouvoirs et rôles des Chambres
quant à l'ouverture de la revision.
Nos lois constitutionelles n’ont pas réédité les restrictions apportées par les constituants de l’époque révolutionnaire à l’exercice de la revision quant aux délais dont on entourait sa mise en œuvre. MM. Barthélemy et Duez font justement remarquer que < linterdiction de revision pendant un certain délai essaie de faire acquérir artificiellement à la constitution le prestige d’une ancienneté qui lui permettra plus tard de lutter avec avantage contre les revisionnistes qui l’attaqueraient ». L'esprit dans lequel fut élaboré l’art. 8 explique suffisamment qu’un semblable dessein ait été écarté.
Il y avait bien une propostion tendant à enfermer le droit de revision dans un certain délai à lexpiration de chaque période septennale, mais elle fut rejetée pour le motif fort valable que lorsque le besoin d’une modification de l’organisation étatique se fait sentir, il est dangereux d’en retarder la réalisation. Du reste la vanité de pareilles limitations apps: uît clairement si l’on examine l’histoire des constitutions qui les ont adoptées. Nous voyons par exemple ‘la
constitution de 1791 emportée par une révolution alors qu’elle avait prévu tout un échelonnement de délais avant que puisse s'effectuer la revision. Il n’est pas bon d’ajourner trop longtemps une réforme impatiemment souhaitée : sous le fallacieux prétexte de lui permettre de n'être effectuée qu'après müre réflexion, on expose l’ordre étatique tout entie: aux déplorables attaques des convulsions populaires Si la nécessité d’un changement apparaît, qu’on y procède immédiatement car nulle organisation n’est v'*: ble du jour où sa perfection est ouvertement mise en cause.
D’après l’art. 8 l'initiative du législateur n’est limitée par aucune règle en cette matière : la revision peut être opérée à n'importe quel moment. Sans doute, dans les premiers jours d’application de la constitution pouvait-on voir dans le paragraphe 4 une restriction au droit d'initiative (1). Mais, d’une part, cette disposition est depuis longtemps lettre morte (2) et d'autre part si elle conduisait à interdire aux membres du Parlement la proposition de la revision pendant cinq ans, c’est-à-dire jusqu’à l'expiration du septennat, la revision n’en était pas moins possible puisque le maréchal pouvait user de linitiative dont la constitution lui réservait le monopole. Ainsi actuellement aucune entrave n’est apportée aux possibilités de modifier la constitution quant à l’époque où ces
(4) « Toutefois pendant la durée des pouvoirs conférés par la loi du 30 novembre 1873, à M. le Maréchal de Mac-Mahon, cette revision ne peut avoir lieu que sur la proposition du président de la République. »
(2) Cette restriction a cessé de jouer le 30 janvier 1879 par la démission du maréchal de Mac-Mahon.
changements peuvent être faits. Les résolutions par lesquelles les Chambres décident qu’il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles peuvent être prises aussi bien pendant la période des travaux législatifs que pendant les vacances parlementaires. Nous verrons du reste que cette première facilité que nous rencontrons quant à l’exercice du droit de réunion est conforme au sens général de la procédure imaginée par les lois de 1875. En cela leurs auteurs se sont montrés plus psychologues que leurs prédécesseurs de l’époque révolutionnaire : faciliter le changement c’est le rendre moins désirable et par là assurer une stabilité plus grande à l’œuvre accomplie.
Sur un autre point encore l’exemple des constitutions républicaines a été salutaire, à savoir : qui doit remplir la fonction constituante ? Plusieurs solutions s’offraient à cette question. On pouvait d’abord, en s'inspirant des précédents, réserver l’accomplissement de la revision à une assemblée spécialement élue à cet effet. Un autre système consistait à faire intervenir directement le peuple dans l'élaboration de la revision en lui en donnant soit l’initative, soit la ratification. Enfin, on pouvait confier l’exercice du droit de revision à un pouvoir constitué. C’est en définitive à cette conception, nous l’avons vu, que se sont ralliés les auteurs de Part. 8.
De sérieux motifs militaient pour l'exclusion des deux premiers systèmes. Réserver l’accomplissement de la revision à une assemblée spéciale, c’eût été persévérer dans la tradition néfaste de constituantes ou de conventions; il est facile à prévoir qu'une assemblée, fraîchement élue pour accomplir une œuvre aussi importante que la modification de l’acte consti-
tutionnel, soit entraînée par excès de zèle, vers des innovations dangereuses. Emportée par un idéal tout neuf, il est naturel qu’elle ne sache pas limiter son action à quelques points précis : en pareille matière le désir même de la perfection est dangereux car il risque de bouleverser sans profit l’ordre antérieur. Au contraire l’intervention du personnel parlementaire est un gage de sécurité. Députés et sénateurs apporteront à l’œuvre constitutionnelle l’esprit de la routine quotidienne et il est probable que seules les parties vraiment défectueuses de la constitution seront modifiées. Ils manqueront d'enthousiasme, certes, mais c’est un défaut excusable s’il est compensé par la pondération. D’autre part le système des constituantes, par l’élection qu’il implique, entretient dans le pays une agitation qu’il vaut mieux ne point solliciter car elle risque d’être orientée vers un but extra-constitutionnel : il est si facile de masquer l’appel au peuple d’une apparence juridique. Et aussi bien, député pour député, celui qui est élu pour l’œuvre législative ordinaire, s’il doit participer à l’œuvre constituante ne fera pas preuve d’une valeur moindre que celui qui aurait été nommé spécialement en vue de la revision.
L'intervention directe du peuple ne parut pas aux membres de l’Assemblée Nationale une solution acceptable. Le souvenir des plébiscites constituants de la période impériale était encore présent dans toutes les mémoires et rendit ce système indésirable. Restait donc seulement la possibilité de remettre l’exercice de la revision à l’organe déjà investi de la fonction législative, et c’est cette thèse qui, en fait, fut consacrée par le vote de l’assemblée,
1%. — De l'initiative de la revision.
L'art. 8 partage l'initiative de la revision entre les membres des Chambres et le président de la République. L’alinéa 4 de ce texte apportait une restriction importante à l'initiative du Parlement mais nous avons vu que cette disposition ne présente plus qu’un intérêt historique (1), et aujourd’hui les Chambres ont l'initiative de la revision au même titre que le président de la République. Quelle que soit lautorité dont émane la proposition, elle doit être précédée d’un exposé des motifs contenant les raisons qui nécessitent, selon l’auteur de la proposition, la modification des lois constitutionnelles, et les textes qui seront soumis au vote de l’Assemblée Nationale. Mais seul
(1) Cette clause éonstiluait une compensation pour les membres de la droite qui votaïent la Constitution, En effet, se rendant compte de l'impossibilité, momientanée eroyaient ils, de restaurer la royauté, le parti monarchiste trouvait, du moins dans le paragraphe 4 de l’article 8, une assurance que la Conxlitution ne serait pas modifiée dans un sens qui anéantirait leurs ‘espoirs. D'autre part, cette disposition semblait b'en indiquer que la Constitution, dépendant de la volonté du marrwchal, n'avait rien de définitif; c'était, comme on l’a dit, la Cor:titution du Septennal. Le discours du général de Chabaud- Latour, le 6 février 1875 (J. O., 1875, premier trimpstre, p. 5i5) était significatif en ce sens : « Pendant six ans el sans qu'aucune compétilion puisse se produire, le Gouvernement de !a France est celui du maréchal de Mac-Mahon, président de la République... » Plaçant sa dernière chance en la personne du maréchal, la droite espérait qu'il saurait choisir le moment propice pour proposer une revision dans un sens monarchiste ab la faire admettre par la Chambre. L'engagement pris par Mac-Mahon de ne pas demander la revision devait effacer ce dernier espoir, Cf. Duguit. Droit constitutionnel, 2° 64. &. TEL.
le dispositif de la proposition touchant l’opportunité de la revision pourra être mis aux voix. Le Parlement ne peut laisser préjuger de son sentiment quant au sens selon lequel le congrès aura à remplir son œuvre. Cette question tranchée, occupons nous d’abord d’une initiative émanant du président de la République. '
L'art. 8, $ 1* dit : « Les Chambres auront le droit. sur la demande du président de la République, de déclarer qu’il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles ». Il résulte de ce texte que la seule signature du chef de l'Etat ne suffit pas, il faut que la demande de revision soit formée en son nom; le projet doit en outre porter le contre-seing du président du Conseil et celui du Garde des Sceaux. La question qui, dès lors, se pose, est celle de savoir devant quelle Chambre le gouvernement devra présenter d’abord son projet, et devant laquelle il le défendra en premier lieu.
Il ne semble pas qu’il y ait sur ce point une réponse absolue. C’est une question d’opportunité dont le gouvernement est seul juge. On a prétendu que, la constitution ayant exigé des délibérations séparées et un vote spontané dans chaque Chambre lorsque l'initiative émane d’un membre du Parlement, le gouvernement devait respecter cette indépendance en saisissant simultanément les deux Chambres. En effet, dit-on, si les Chambres sont saisies successivement, la décision de celle qui aura discuté la première le projet pèsera sur les délibérations de la seconde. Cet inconvénient peut être très réel maïs nous ferons remarquer avec M. Arnoult « qu’il n’est pas
(1) Arnoult. Op. cit. p. 247,
évité par un dépôt simultané du projet gouvernemental sur le bureau des deux assemblées. On aura beau les saisir à la même heure, à la même minute, rien n’empêchera l’une des deux d’aller plus vite que l’autre et par conséquent de peser sur ses décisions » (1). Ainsi le gouvernement pourra adopter la solution qu’il juge la plus politique. De même il pourra défendre son projet pour la première fois devant l’une ou l’autre Chambre. Sans doute, on pourra faire valoir que le rôle conservateur du Sénat exige que la discussion s’ouvre en premier lieu à sa tribune, mais ce serait là un privilège dérisoire puisqu’en définitive la décision de la Chambre des députés n’en sera pas moins décisive. L'indépendance du gouvernement est donc complète, mais nous devons constater que c'est une bien maigre compensation à l’exiguité du rôle de l'exécutif durant l’opération de revision. Quant à l'initiative émanant des Chambres elle est soumise aux mêmes règles que celle d’une loi ordinaire. Après examen de la proposition par la commission de revision des lois constitutionnelles, celleci dépose son rapport et la discussion commence. Mai où la différence apparaît entre l’adoption d’une proposition de loi et celle d’une résolution portant qu’il y a lieu de reviser la constitution, c’est lorsque l’on considère les conséquences du vote. En effet, alors qu'en matière de législation ordinaire le président de l’assemblée qui a adopté une proposition de loi la transmet au président de l’autre assemblée, l’art. 8, S 1° déclare que, si l'initiative émane du Parlement, c’est spontanément que les Chambres doivert déclarer qu'il y a lieu à revision. Le sens de cette disposition qui pourrait prêter à équivoque n’est plus discuté
aujourd’hui; elle siginfie simplement que c’est à chaque Chambre séparément qu’il appartient d'adopter la résolution de revision. Il n’y a pas lieu, comme c’est le cas pour la législation ordinaire, de soumettre aux délibérations d’une assemblée la décision prise par l’autre; le vote de la Chambre des députés n’exige pas l’examen de la disposition par le Sénat et inversement. Jusqu'à l’accord qui doit intervenir entre les deux Chambres, il n’existe que deux résolutions distinctes. En effet le texte de la constitution serait transgressé, il n’y aurait pas délibérations sépe-. rées si, comme le dit Duguit, « l’une des Chambres se trouvait saisie d’une proposition de revision par le renvoi du texte de la résolution votée par l'autre Chambre » (1).
Qu'il s’agisse de résolutions émanant de l'initiative parlementaire ou de l'initiative gouvernementale, elles ne lient que la Chambre qui les a adoptées, l’autre est libre de n’en pas tenir compte ou de prendre à son tour, en toute indépendance, l’initative de la revision, Par conséquent le ministère n’est pas tenu de faire l’agent de liaison entre les deux assemblées comme cest son rôle en matière de législation ordinaire. Cette doctrine fut mise en lumière par M. de Freycinet et sanctionnée par le vote de confiance qu'elle lui attira (2). « Les décisions en vertu desquelles le Congrès peut être réuni, a-t-il déclaré, n’ont à aucun degré le caractère d’un projet de loi qui doit être discuté successivement dans chacune des deux
(1) Duguit. Traité de Droit constitutionnel, 2° éd. t. IV, p. 992.
(2) Chambre des Députés, séance du 6 février 1882. J. O., du 7, p. 87. Voir dans le même sens Duguit. Op. cit., p. 532,
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branches du Parlement. La constitution n’a pas voulu, pour la préparation d’un acte aussi capital que la revision, que les choses se passassent dans les formes ordinaires. Elle a voulu que chaque Chambre, saisie directement, soit par l'initiative du gouvernement, soit par celle de ses propres membres, prit une résolution sur laquelle l’autre Chambre n’a pas à se prononcer : par conséquent le gouvernement n’a pas mandat, n’est pas dans l’obligation de faire ce que vous demandez. Je dis même que le gouvernement manquerait gravement de respect envers celle des deux Chambres pour laquelle il le ferait, et qu’il n’a pas le droit d’aller soumettre votre résolution à la discussion du Sénat ».
Cependant si l'indépendance des Chambres en matière de revision s'oppose à ce que le gouvernement saisisse officiellement une Chambre de la décision de l’autre, elle n’empêche nullement que la seconde Chambre soit informée officiellement du vote émis par la première. Au cas où aucun membre de la seconde Chambre n’aurait porté à la tribune de son assemblée la question qui fait l’objet d’un débat dans l’autre moitié du Parlement, une lettre du président de l’assemblée qui a pris la résolution à celui de la Chambre qui, jusque là, n’a encore rien décidé, suffira à jouer ce rôle d’informatrice. MM. Barthélemy et Duez donnent l'analyse exacte de l’intervention du président de la première Chambre en disant qu’il « peut écrire au président de l’autre Chambre, non pour le saisir, mais seulement pour l’informer. Le président ainsi informé n’ordonne pas l'impression du vœu, sa distribution « son renvoi à une commission. Cette seconde Cham-
bre n’est pas saisie par cette lettre, elle ne le sera que par une initiative nouvelle d’un de ses membres ou du gouvernement » (1).
S 2. — De la déclaration portant qu'il y a lieu de reviser les lois constitutionnetlles.
: L’emprise du pouvoir législatif sur la fonction de revision apparait en cette matière. Aux termes de Part. 8, S 1”, c’est aux Chambres qu’il appartient de déclarer qu’il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles. Le gouvernement peut prendre l'initiative de la revision, mais c’est en définitive au Parlement qu’il appartiendra de la permettre ou de linterdire. Cette décision doit être prise dans chaque Chambre séparément, et en outre, « à la majorité absolue des voix ». Il nous faut voir ce que l’on doit entendre par cette expression car sur le calcul de cette majorité les interprètes ne sont pas d'accord.
En effet, il peut paraître, au premier abord, étonnant que les membres de l’Assemblée de 1871 aient introduit dans leur texte une formule qui ne fait qu'exprimer la règle générale. Aïnsi que le fait remarquer M. de Bousquet de Florian, « le vote de tout projet de loi exige en effet fatalement une majorité absolue, c’est-à-dire la moitié plus un des suffrages exprimés » (1). Dès lors s’il s'agissait de cette majorité ordinaire pourquoi aurait-on jugé bon d’en faire mention ? D’où notre auteur conclut qu’on avait en
(1) Barthelemy et Duez. Précis de Droit constitutionnel, 1926, p. 689.
(1) De Bousquet de Florian. Op. cit., p. 112.
vue une majorité exceptionnelle. Ce raisonnement nous paraît erroné. Nous croyons en effet que le rappel de la règle générale était nécessaire pour empécher une confusion éventuelle avec la majorité spéciale requise par le $ 3 du même article. Ce texte stipule que « les délibérations portant revision des lois constitutionnelles.. devront être prises à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée Nationale ». Il s’agit bien là d’une majorité plus forte que celle qui est requise pour le vote des lois ordinaires, mais rien n'engage à conclure que pareille exigence soit étendue au vote par les Chambres de la déclaration portant qu’il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles. Au contraire, en rappelant la règle générale, les constituants ont spécifié que la majorité requise dans ce dernier cas était la majorité absolue ordinaire. Du reste cette conclusion est nettement confirmée par les paroles prononcées à l’Assemblée Nationale par M. Baragnon. S’opposant à la majorité spéciale exigée par le $ 3, il fit ressortir le sens de la disposition qui nous occupe. « Lorsque les Chambres, déclara-t-il, d’après le système de la commission, délibèrent séparément pour savoir s’il y a lieu à reviser, leur décision doit être prise dans chacune à la majorité absolue des voix; au contraire, lorsque les deux Chambres réunies après leur première délibération particulière. forment l’Assemblée Nationale chargée de statuer sur la revision elle-même... je vois d’après le texte que la décision doit être prise à la majorité absolue des membres composant FAssemblée Nationale. Il ne s'agirait done plus cette fois de la simple majorité des votants comme dans nos délibérations habituelles, mais d’une majorité nouvelle,
à savoir la majorité absoiue des membres composant la totalité de l'Assemblée Nationale » (1).
Aïnsi sur la question de la majorité requise pour que la déclaration portant qu’il y a lieu äe reviser la constitution soit valablement votée nous devons nous en tenir au droit commun, et aussi bien c’est la solution qui est communément admise.
Mais alors étant donné l’indépendance des deux Chambres, il se peut que l’une d’elle ait adopté une résolution de revision alors que l’autre n’a pas encore pris l'initiative ou que cette initiative ait conduit à une résolution différente de celle émise par la première Chambre. Il faut alors se demander si la décision de celle-ci est valable indéfiniment ou si son consentement à la revision n’est donné que pour un temps. Dans son manuel de droit constitutionnel, Saint-Girons apporte une réponse qui nous paraît tenir suffisamment compte du caractère d'opportunité que doit présenter la solution de cette question. « Nulle part, dit-il, nous ne trouvons la nécessité de formules adoptées simultanément. Les délibérations doivent être séparées et prises soit spontanément par les Chambres, soit sur l'initiative du gouvernement. Mais rien n'empêche ce dernier de s'emparer d’un vote de revision fait par le Sénat ou par la Chambre, de le faire approuver par l’autre Chambre et de provoquer la réunion du Congrès. Il faut reconnaître toutefois que le vote antérieur pourrait être retiré jusqu’à cette réunion. Le temps n’amèenerait donc pas à lui seul péremption du premier vote. Il
(1) Cf. dans le même sens A. Devin, Commentaire de la Constitution de 1875, p. 97.
subsisterait tant qu’il ne serait pas formellement retiré, comme il arrive d’ailleurs pour les lois ordinaires. La doctrine contraire est d’un arbitraire évident, car rien dans la constitution, ne permet de fixer le laps de temps requis pour cette péremption. Elle n’a pas d'utilité certaine. Enfin elle expose la validité des revisions à des controverses dangereuses pour le pays. Il y aura là une simple question de loyauté parlementaire, mais non de droit constitutionnel » (1). Etant donnée la procédure devant chaque Chambre prévue par la constitution, il ne faut pas s'attendre à la simultanéité de l’adoption des formules de revision par les deux assemblées qui délibèrent et statuent séparément. Savoir si la décision prise la première est encore valable quand l’autre Chambre vote la déclaration, ce n’est pas, comme le faisait remar- | quer Saint-Girons, une question de droit constitutionnel. C’est une question d'appréciation des circonstances qui ne comporte pas de solution absolue. Pour la résoudre il conviendrait d'examiner toutes les hypothèses qui peuvent se présenter; ce serait un travail inutile car les circonstances n’étant jamais les mêmes, il serait impossible d’en tirer une règle générale pour l'avenir (2). Qu'il noùüs suffise de dire qu’en principe le vote de la première Chambre garde toute son efficacité jusqu’au jour où la seconde Chambre sè prononce sur la question de la revision (3), mais aussi
(1) Saint-Girons, cité par Arnoult. Op. cit. p. 255.
(2) Voir cependant l'examen de quelques-unes de ces hypothèses par Arnoult. Op. cit., p. 256.
(3) 11 y aurait lieu toutefois de réserver le cas où, entre le votée d'une résolution par la Chambre et un vote dans le même sens du Sénat, des élections générales sont venues renouveler la Chambre.
que la revision étant souvent une question d’opportunité, il se peut qu'après avoir été admise elle devienne inutile ou même dangereuse; dans ce cas il nous semble qu’il faut considérer le vote de la première Chambre comme tacitement repris, et la « continuité de l'accord » entre les deux Chambres comme rompu.
Supposons que les circonstances aient été telles que rien ne permette de dire que le vote de la première Chambre a été retiré avant que l’autre assemblée se décide à la revision. Pour que l’Assemblée Nationale se réunisse, il faut encore une autre condition, à savoir que les résolutions votées dans les deux Chambres soient conçues dans lés mêmes termes. Quoi qu’en dise M. Arnoult, cette condition ne préjuge en rien la question de l'étendue des pouvoirs de l’Assemblée Nationale. L'accord des Chambres est nécessaire pour que la revision puisse avoir lieu et il suffit qu’il existe sur l'utilité d’une modification constitutionnelle. Que, par surcroît, chaque assemblée précise les points sur lesquels elle estime que devra porter la revision, une telle disposition ne liera pas l’Assemblée Nationale. Aussi il nous semble que M. Arnoult émet un avis des plus discutables lorsqu'il écrit : < Nous savons bien que poser cette question (au sujet de la conformité des votes) c’est admettre la théorie de la limitation préalable de la revision par les Chambres » (1). Cette corrélation entre la nécessité d’un accord des deux assemblées législatives sur les termes de la déclaration demandant la revision et la limitation des pouvoirs du Congrès ne nous semble pas aussi évidente. Il y a là une confusion qu'il faudra éclaircir quand nous
(4) Arnoult. Op. cit, p. 257.
étudierons l'étendue des pouvoirs de l’Assemblée Nationale. Pour qu’elle se réunisse l’art. 8 demande seulement aux Chambres de « déclarer qu’il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles ». Il exige une conformité de désir mais non un accord sur la portée de l’œuvre de revision. C’est pourquoi nous voyons Duguit, partisan convaincu des pouvoirs illimités de l'Assemblée Nationale, déclarer que « quelle que soit la manière dont les Chambres sont saisies d’une proposition de revision, soit par le gouvernement, soit par leurs membres, il faut, pour que l’Assemblée Nationale se réunisse, que les résolutions votées par les deux Chambres soient conçues dans les mêmes termes. Sans doute ce n’est pas une loi; mais certainement dans la pensée du législateur de 1875, il faut que ces résolutions soient identiques, il faut l’accord des Chambres » (1). En parlant ainsi, Duguit ne songe pas un instant à limiter les pouvoirs du Congrès par les résolutions des Chambres; il ne fait qu’exposer la condition d’un consentement unanime du Parlement mise par l’art. 8 $ 1°” à la convocation de l’Assemblée Nationale.
Nous pourrions maintenant parler du contenu de la déclaration portant qu’il y a lieu de reviser la constitution, mais il nous paraît que les développements relatifs à cette question seront mieux à leur place dans l’étude que nous ferons de l'étendue des pouvoirs du Congrès. Nous verrons alors que, faute d’avoir une notion précise de ce que doit être le contenu de cette déclaration, toute une partie de la doctrine soutient qu’elle limite la puissance de l’Assemblé Nationale. Nous essaierons de prouver, au con-
(2) Duguit, Op. cit, 2° éd., & EV, p. 540,
traire, qu’en déterminant le dispositif de la résolution de revision ainsi que l’art. 8 le conçoit manifestement, la portée de l’œuvre constituante n’est en rien restreinte.
Toute autre est la question de savoir si la déclaration portant qu'il v a lieu de modifier la constitution peut porter sur l’ensemble de celle-ci ou seulement sur une partie déterminée. Sans doute elle est étroitement liée à celle de savoir si le Congrès doit être considéré comme subordonné aux résolutions des Chambres, car si on admet l’omnipotence de l’Assemblée Nationale, on doit lui reconnaître le droit de procéder à une revision totale. Cependant la question de la portée possible du vœu des Chambres reprend toute son indépendance si on tient pour la soumission du Congrès au vote des Chambres et c’est pourquoi nous croyons plus logique de l’étudier ici en la séparant du problème de l'étendue des pouvoirs de l’Assemblée Nationale.
La loi du 25 février 1875 dans son art. 8, $S 3 exprime avec clarté que la revision peut être soit partielle, soit totale. « Les délibérations portant revision des lois constitutionnelles en tout ou en partie. » dit-elle, et ces termes ne semblent pas permettre de doutes quant à la possibilité d’une revision totale. Cependant, s'appuyant sur des arguments tirés de l’intention des auteurs de la constitution, certaines théories contestent aux Chambres le droit de demander une revision totale sous prétexte « que la revision d'ensemble c’est la révolution et qu’une constitution ne peut pas écrire la révolution dans ses textes » (1).
(1) L'expression est de MM. Barthelemy el Duez. Op. cil., p. 690.
C’est en effet l'opinion que professe Esmein. Tout en admettant la possibilité d’une résolution portant revision intégrale, il trouve qu’une pareille législation est singulière car, dit-il, « lorsqu'un changement se produit dans la forme essentielle de l'Etat, de quelque facon qu’il s'opère, c’est une révolution : et si... la loi est impuissante à empêcher une pareille révolution lorsque les faits l’ont préparée et rendue inévitable, elle ne doit point y inciter en quelque sorte les esprits, en mettant à l’ordre du jour des assemblées, ces changements possibles > (1). Nous croyons, au contraire, que si des révolutions se sont produites c’est parce que la possibilité de changer la forme du gouvernement. par les procédés légaux n'avait pas été rendue suffisamment aisée par la procédure de revision en vigueur. Sans doute les mouvements populaires ont une tendance à se passer des formes légales, mais ne serait-ce que pour leur supprimer tout prétexte, les constitutions doivent prévoir leur changement total. Il n’est pas contradictoire d'inscrire dans la constitution la permission de demander un changement de la forme de l'Etat que « le peuple a choisi mürement pour y abriter le développement de sa vie nationale ». Ce qui est vain, c’est de croïre que le besoin d’un renouvellement total ne se fera jamais sentir du fait qu’on l’aura rendu impossible dans le cadre de l’ordre statutaire en vigueur.
M. Arnoult, sur ce point, professe une doctrine incertaine. Il paraît se rallier à la possibilité d’une revision totale, mais à condition qu’elle ne change rien.
(1) Esmiein. Eléments de Droit constitutionnel, 7 64. € IT p. 504.
« Le droit de revision, dit-il, permet certainement de modifier la constitution dans son ensemble pour la perfectionner. Mais qu’on puisse user de ce droit consacré par la constitution pour la détruire, qu’on puisse ainsi retourner contre la constitution une arme fournie par elle, ce sont là des prétentions que nous ne saurions admettre ». Et plus loin le même auteur conclut en rapprochant l'intention des républicains de vieille date '« qui votèrent l’art. 8 de celle des républicains de 1848. Peut-on soutenir que les républicains de 1848 aient entendu, dans l’art. 111, par les mots « en tout ou en partie », permettre le changement d’une forme de gouvernement qu’ils venaient de qualifier de définitive ? N’est-il pas certain, au contraire, que dans leur pensée la forme du gouvernement était au-dessus de la revision. Revision totale, ils prenaient ces mots avec leur sens naturel : c'était la possibilité d’une correction, d’une réforme générale. Mais corriger n’a jamais voulu dire détruire, et une réforme, même générale, ne supprime pas nécessairement le fond même de linstitution. Telle était l'intention des républicains de 1848. Telle fut aussi celle des républicains de 1875 » (1).
Certes, ces considérations témoignent d’un souci de l’ordre qui honore leur auteur mais il est bien difficile de préciser où s’arrête la correction et où commence l'atteinte « au fond même de l'institution ». On conçoit difficilement qu’une revision totale soit possible alors que la forme du gouvernement ne peut pas être mise en cause : les partisans du régime en vigueur pourront toujours alléguer que Ia réforme
(1) Arnoult. Op. cit., p. 280 et suiv.
proposée lui porte atteinte. Aussi croyons-nous plus exact d'admettre la revision totale sans condition.
Cette solution se recommande du reste par des raisons convaincantes. D’abord le $ 3 de Part. 8 la confirme sans restriction. Ensuite elle est commandée par l'esprit même dans lequel fut rédigé la constitution, que tous les membres de l’Assemblée Nationale, aussi bien les monarchistes que les républicains, considéraient comme devant être remaniée de fond en comble, les uns pour la remplacer par une Charte monarchique, les autres pour établir la République sur des bases plus solides. Cette tendance fut clairement exprimée par M. Paris, au nom de la commission des lois constitutionnelles. « Puisqu’on désire, affirma-t-1l, une déclaration plus complète, plus catégorique, nous ajoutons..… qu’en disant : « il pourra être procédé en « totalité ou en partie à la revision de la constitu- « tion », nous entendons formellement que toutes les lois constitutionnelles, dans leur ensemble, pourront être modifiées, que la forme même du gouvernement pourra être l’objet d’une revision; il ne peut, il ne doit y avoir à cet égard aucune équivoque » (1).
Enfin la revision totale fut admise dans la pratique. Les propositions de résolutions visant l’ensemble des lois constitutionnelles n’ont pas été arrêtées par la question préalable. C’est ainsi qu’une proposition de cette sorte déposée devant la Chambre le 27 février 1925 par M. J.-L. Bonnet fut renvoyée à la commission du suffrage universel.
La question semble s'être compliquée du fait que lors de la revision de 1884 un paragraphe fut ajouté
(1) Aiss. Nat., séance du 3 février 1873, J. O0. du 4, p. 933 el suiv,
à l’art. 8, décidant « que la forme républicaine du gouvernement ne peut faire l’objet d’une proposition de revision ». Nous aurons l’occasion de revenir plus longuement sur celte disposition, toutefois disons dès maintenant que nous ne pouvons admettre l’opinion des auteurs qui, comme MM. Barthélemy et Duez, professent qu’en conséquence de ce texte « un vœu de revision portant sur la forme républicaine du gouver- - nement doit être écarté de plano, par la question préalable, par la Chambre devant laquelle il serait porté » (1). En effet, ce texte consacre simplement le fait que la République est le régime définitif de la France, son dispositif ne constitue qu’un vœu « sans force juridique obligatoire pour les successeurs des constituants et pour les générations futures ». Du reste MM. Barthélemy et Duez, semblent admettre dans une autre partie de leur traité, cette solution. Ils écrivent en effet : « Du strict point de vue juridique, ce procédé est manifestement sans valeur puisqu'il consacre, en somme, l’intangibilité absolue d’une partie de la constitution » (2). Sans doute, pour échapper à la contradiction, ces auteurs diront-ils que, bien que ce texte ne présente pas d'obligation absolue, la proposition devra respecter les formes et la procédure, et demander, non le changement de la forme du gouvernement, mais la revision de l’art. 8 tel qu’il a été complété en 1884. Mais du moment que MM. Barthélemy et Duez admettent que le vœu de revision limite la compétence de l’Assemblée Nationale, et que, d’autre part, ils décident que « si les Chambres émettaient le vœu général qu’il y a lieu de reviser les lois
(1) Barthélemy et Duez. Op. cit. p. 691.
(2) Barthélemy et Duez. Op. cit. p. 226.
constitutionnelles, la forme républicaine du gouvernement en serait tacitement exclue » (1), ils sont nécessairement conduits à reconnaître que le paragraphe qui fut adjoint à l’art. 8 en 1884 prend une force obligatoire absolue puisqu'il n’y aura dès lors aucun moyen de mettre en cause la forme républicaine du gouvernement.
Nous nous excusons d’une critique aussi pointilleuse : il s'agissait simplement de mettre en relief l’inefficacité de la disposition introduite en 1884 dans nos lois constitutionnelles. Aussi bien MM. Barthélemy et Duez ne songent pas à le contester. « On commettrait d’ailleurs une erreur profonde, disent-ils, si on soumettait à une analyse et à une appréciation strictement juridique, un texte qui a surtout une valeur politique » (2).
Une dernière question se pose avant la réunion des Chambres en Assemblée Nationale. Les deux Chambres avant pris chacune séparément une décision conforme relative à la nécessité de la revision, ce double vote entraîne-t-il ipso facto la revision du Congrès, ou bien le président de la République peut-il conformément au droit que lui donne l’art. 7 de la loi du 16 juillet 1875, « par un message motivé, demander aux deux Chambres une nouvelle délibération ? ». Plusieurs considérations nous font pencher vers l’inapplication de cette disposition. En premier lieu, le texte relatif à la revision étant antérieur à la loi du 16 juillet 1875, il semble que les constituants, s'ils avaient envisagé la possibilité d’une nouvelle délibération, en auraient fait mention au cours de l’art. S.
(1) Barthélemy et Duez. Op. cit., p. 697.
(2) Barthélemy et Duez. Op. cit. p. 691.
D'autre part il convient de remarquer que cette remise en question de la loi doit s'exerce. « dans le délai fixé pour la promulgation », or en la matière qui nous intéresse il n’y a pas de promulgation parce qu’il n’y a pas de loi. Il s’agit de simples résolutions donc l'art. 7 en question est inapplicable. Le président de la République se verrait donc, à juste titre, opposer un refus s’il exigeait une nouvelle délibération. Les résolutions de revision ne constituant pas une loi, elles n’ont pas besoin d’être promulguée pour recevoir exécution, par conséquent dès qu’elles sont votées par les deux Chambres le président du Sénat est tenu de convoquer les membres de l’Assemblée Nationale.
Nous voici arrivés au moment où la réunion de l’Assemblée Nationale résulte fatalement de l'accord des Chambres. Séparées lorsqu'elles avaient à statuer sur lPopportunité de la revision, elles vont se réunir en une assemblée unique qu’il nous faut maintenant étudier.
SECTION DEUXIÈME
L'Assemblée Nationale en tant qu’organe constituant. S 1”. — Composilion et fonctionnement de l’Assemblée Nationale.
Il semble au premier abord que la question de la composition de l’Assemblée Nationale soit simple. En
effet nous lisons dans l’art. 8, $ 2 de la loi du 25 février 1875 qu'après que chacune des deux Chambres aura pris la résolution de reviser la constitution, « elles se réuniront en Assemblée Nationale pour procéder à la revision ». Donc celle-ci est composée par la réunion des sénateurs et des députés. C’est ce que fait observer Esmein lorsqu'il dit : « Les sénateurs et les députés prennent momentanément une qualité complémentaire, celle de membres de l’Assembiée Nationale » (1). Mais une telle remarque permet-elle de conclure, comme le fait cet auteur, « que les membres de l’Assemblée Nationale ne perdent pas, en y entrant, leur qualité de sénateur ou de député » ? Telle est la question que nous nous proposons d'examiner et au sujet de laquelle des divergences se sont produites dans la doctrine.
Loin de ne présenter qu’un intérêt théorique, la solution que l’on préconise a une portée pratique considérable. Nous verrons en effet, lorsque nous étudierons les rapports entre les Chambres et l’Assemblée Nationale, qu'une importante controverse s’est élevée à propos de l’exercice du droit de dissolution par le président de la République. Les auteurs le lui accordent ou le lui refusent selon qu’ils voient dans l'Assemblée Nationale la fusion des Chambres conservant leur individualité ou seulement la réunion d'individus que ceux qui composent le Sénat et la Chambre des députés. Or, si l’on admet que les membres de l’Assemblée Nationale ne perdent pas en y entrant leur qualité de sénateur ou de député, il est manifeste que les deux thèses que
(He EsSmein Op. ci MeMÉ TMD 2506!
nous venons d'exposer n'auront plus de raison d’être. En effet, la dissolution de la Chambre des députés atteint non seulement la Chambre dans son ensemble, mais encore chaque député auquel elle apporte sa révocation; si donc on considère que les membres de l’Assemblée Nationale ont conservé leur qualité de sénateur et de député, il est clair que la dissolution de la Chambre retirera aux députés le droit de siéger à l’Assemblée Nationale et cela, quelle que soit la théorie admise quant aux rapports entre l’Assemblée et les Chambres. En effet, du moment que c’est la qualité de député qui est visée, peu importe que l’Assemblée Nationale soit comprise comme la fusion des Chambres ou comme la réunion de leurs membres : dans l’un et l’autre ‘cas la dissolution de la Chambre impliquera indirectement celle de l'Assemblée par la privation de la majorité de ses membres.
On voit, par l’exposé de telles conséquences, l’intérêt qui résulte de la détermination du titre auquel siègent les membres de l’Assemblée nationale. M. Carré de Malberg note que cette question ne saurait être résolue que par une distinction « entre la qualité en laquelle les députés ou les sénateurs entrent à l'Assemblée Nationale et la qualité en laquelle ïls y siègent un fois cette assemblée formée».
Il est bien certain tout d’abord que c’est en tant que députés et sénateurs que les membres du Parlement forment, par leur réunion, l’Assemblée Nationale. Le critérium auquel la constitution s’est attaché pour déterminer les membres du congrès est en effet leur qualité de membres des Chambres. Mais est-ce à dire qu’ils demeurent avec ce caractère une fois que l’Assemblée
est formée ? Ici encore une distinction s’impose selon le rôle dans lequel on les envisage. La réunion de l'Assemblée, le voyage à Versailles, n’ont pas pour effet de faire disparaître les qualités de sénateur ou de député, seulement, au sein de l'Assemblée ils prennent un titre nouveau, celui de membre de-cette assemblée. Dans l'exercice de la fonction constituante les membres de l’Assemblée n’ont juridiquement que ce caractère; mais lorsque, pendant la session de revision, les mêmes individus se réunissent dans leurs Chambres respectives pour exercer la fonction législative, alors, mais alors seulement, ils jouissent de la qualité de sénateur ou de député. Ces deux qualités existent côte à côte sans qu’on puisse jamais les cumuler dans l’exercice de la même fonction, et c’est sur ce point que l’analyse d’Esmein est erronée lorsqu'il dit qu’au sein de l’Assemblée Nationale, les membres des deux Chambres « prennent une qualité nouvelle et complémentaire ». Cette qualité ne s’ajoute pas à celle de député ou de sénateur pour la raison suffisante que pendant les séances du Congrès, il n’y a que des membres de l’Assemblée Nationale. En . somme il s’agit là d’une distinction, délicate certes, mais qui n’est pas unique dans notre droit public. Nous voyons en effet à l’intérieur du Conseil d'Etai des membres qui possèdent tout à tour le caractère d'administrateur et celui de juge sans que jamais ils puissent cumuler ces deux titres. Ils revêtent l’un ou lautre selon la fonction dont ils assurent l’exercice (1). Avec sa maîtrise d’expression coutumière,
(1) On pourrait aussi rappeler comme le fait M. Carré de Malberg, de cas de l'élection des sénateurs qui, brent que nommés par les conseillers généraux, les conseillers d'arrondisse-
M. Carré de Malberg résume cette distinction en disant, à propos des membres de l’Assemblée Nationale : « Leur qualité de membres des Chambres est bien le titre qui leur a assuré le droit d’entrer à l’Assemblée Nationale : mais, de même que cette Ascomblée est un corps distinct des Chambres, de même aussi les membres qui la composent se mêlent entre eux et se confondent en elle; et par conséquent, ils v dépouillent, une fois entrés, la qualité spéciale en laquelle ils y avaient eu accès, encore qu’ils conservent cette qualité au dehors » (2).
Cette question de principe étant, crovons-nous, tranchée, revenons à la procédure suivie durant les séances de l'Assemblée de revision.
C’est au président du Sénaf, en tant que président désigné de l’Assemblée Nationale, qu’il appartient de convoquer les membres du Congrès. Il procède à cette convocation par un avertissement verbal aux sénateurs, ses collègues, et pour les députés, au moven d’une lettre adressée au président de la Chambre dont celui-ei donne lecture en séance. De plus, les questeurs des deux assemblées envoient aux membres du Parlement une convocation individuelle. Sans être enfermé dans aucun délai le président du Congrès doit convoquer celui-ci le plus rapidement possible après que sa réunion a été décidée par laccord des Chambres.
ment les délégués dies conseils municipaux ne sont point les représentants du département ou de la commune, mais les élus de la nation tout entière, car les électeurs ne votent pas en la qualité qui les a fait admettre un collège électoral, mais en celle de « fonctionnaires électoraux agissant pour le compte de la nation.
(2) Carré de Malberg. Op. cit., t. IL, p. 565.
La loi du 23 juillet 1879, art. 3, $ 2, fixe le lieu où devra se réunir l’Assemblée. Cette loi, qui transportait à Paris le siège des pouvoirs publics, a tenu à laisser à Versailles l'honneur de recevoir Assemblée Nationale. On a beaucoup épilogué sur les motifs d’une semblable mesure; on a voulu y voir le désir d'assurer aux délibérations de l’Assemblée le calme et la sécurité que l’effervescence rapide de la population parisienne ne permettait pas, croyait-on, de procurer à une assemblée siégeant dans la capitale. Pour d’autres, le. choix de Versailles fut plus prosaiquement décidé en raison de l'impossibilité de trouver ailleurs une salle capable de contenir neuf cents individus. Ces raisons importent peu : le choix de Versailles s’imposait si l’on voulait conserver à un pouvoir constituant un caractère distinct de celui mis en œuvre par les autres autorités étatiques. Aussi bien c’est sur le faste et l’apparat solennel d’une réunion dans l’ancienne résidence royale plutôt que sur des principes et un raisonnement juridiques que certains auteurs construisent la théorie du pouvoir constituant. Nous avons vu ce quil faut penser de cette tentative et nous ne pouvons que noter ici ce bien curieux retour des choses : c’est au prestige d’un régime déchu que l’on demande d’étaver les fondements du régime qui lui succéda ! Toutefois le siège de l'Assemblée Nationale n'étant pas fixé par une loi constitutionnelle, une loi ordinaire pourrait le transporter ailleurs.
L'Assemblée se réunit dans la salle de la Chambre des députés, dans l'aile sud du château; c’est au questeur de la Chambre des députés qu'il appartient de prendre toutes les mesures matérielles nécessaires
Si Ces
pour que la salle soit aménagée comme il convient. Les frais sont couverts par un prélèvement effectué sur l'indemnité des députés et des sénateurs. Les mesures propres à assurer la sécurité de l’Assemblée et le calme de ses délibérations incombent à son président qui peut nommer en toute liberté le chef militaire du Congrès.
En ce qui concerne la police intérieure des séances, nos assemblées de revision ont adopté le règlement de l’Assemblée Nationale de 1871 (1) qui remet au président le droit de prononcer ou de provoquer des peines disciplinaires contre les membres dont l’exubérance se serait montrée incompatible avec la dignité des délibérations.
Notons enfin que le bureau de l’Assemblée Nationale est constitué par les président, vice-présidents et secrétaires du Sénat (art. 11, $ 2, loi du 16 juillet 1875). On a voulu voir dans cette disposition une mesure de protection à l’égard du Sénat et en quelque sorte une compensation à son infériorité numérique. Il nous semble plutôt qu’elle fut dictée par le désir
(4) Remarquons qu'il ne s’agit 1à que d'une coutume; elle ne s'impose pas aux Congrès à venir qui gardent toute liberté quant à la fixation de leur règlement. Le règlement ne vaut que jour l'assemblée qui ‘en est l’auteur et il faut un vote préalable pour qu'il reste en vigueur à chaque nouvelle réunion de l'assemblée. Lors de la revision d'août 1926, on a jugé bon, pour empêcher le renouvellement d'incidents qui avaient {roublé l'adoption du règlement en 1884, de le compléter par quelques dispositions copiées sur le règlement de la Chambre, On adopta un amendement de M, Morinaud ainsi conçu : « Lorsque‘la question préalable est posée un seul orateur est admis à la combattre et un seul à la soutenir, Chacun de ces deux oraleurs ne pourra garder la parole plus d’un quart d'heure. (Ass, nal., J. O., 10 août 1926, p. 4.
d’alléger la tâche de l’Assemblée Nationale en lui évitant les pertes de temps consacrées à l’élection de son bureau. La loi du 16 juillet ne dit rien des questeurs, c’est donc au Congrès qu’il appartiendra de les nommer; en fait les fonctions de questeur sont remplies par ceux du Sénat. Bien que le bureau de l’Assemblée soit désigné à l’avance, il n’existe que lorsqu'elle s’est constituée par sa réunion. Il a été reconnu en 1879, après de longues discussions entre les bureaux des deux Chambres, que le bureau du Sénat ne pourrait pas délibérer comme bureau de lAssemblée Nationale avant la réunion de celle-ci. « Jusque là, il n’y a qu’un président, des vice-présidents, des secrétaires désignés d’avance, mais existant isolément, mais ne pouvant encore former un bureau, parce qu’on ne peut pas prendre de décision au nom d’une assemblée non encore existante » (1). Par contre le pouvoir du président étant individuel existe dès qu’il y a un président désigné et l’on doit admettre qu'avant la réunion du Congrès, le président du Sénat agissant comme président de l’Assemblée Nationale peut faire des communications au président de la Chambre (2). Nous en avons vu un exemple au sujet de la date de la ‘convocation. :
Après lecture, par le président, des textes constitutionnels en application desquels l'Assemblée Nationale se trouve réunie, les opérations de revision vont commencer. Politiquement, il est hors de doute qu'elles doivent être conduites de façon à aboutir rapidement à une solution, mais juridiquement aucun délai n’est
(4) Arnoult. Op. cit. p. 262.
(2) Duguit. Op. cit, 1° éd., t. IT, p. 528. Pierre. Droit politique et parl., 2° éd, p. 35.
imparti à l’Assemblée pour la durée de ses travaux : elle siègera régulièrement tant qu’elle n’aura pas épuisé son ordre du jour.
Les projets ou propositions doivent être rédigés et formulés par articles. Ils sont déposés sur le bureau de l’Assemblée puis imprimés et distribués. L’Assemblée est divisée en bureaux qui nomment à la majorité absolue des votants, un président, un secrétaire et un commissaire. Ce sont ces commissaires qui, réunis, forment la commission de revision. Cette commission composée de trente membres peut, du reste, être élue directement au scrutin de liste par l’Assemblée ellemême. Un procédé qui, sur ce point, fut adopté lors de la revision de 1926 ne doit pas laisser croire à la survivance des commissions parlementaires au sein du Congrès. Afin d’abréger la session de l’Assemblée en évitant la procédure de lélection de la commission et en remettant le projet à étudier à des commissaires qui en avaient déjà conu, soit au Sénat, soit à la Chambre, M. Bonnefous proposa « de confier aux deux commissions des finances du Sénat et de la Chambre des députés qui se réuniront à cet effet, le soin de dresser parmi elles, afin de la soumettre aux bureaux la liste des trente membres de la commission chargée d’examiner et de rapporter le projet d’addition aux lois constitutionnelles relatif à la caisse d’amortissement » (1). Cette proposition fut adoptée le 10 août par l’Assemblée Nationale, par là elle n’a fait que choisir un procédé de nomination de la commission en rapport avec l’urgence des décisions à prendre, mais il faut considérer qu’elle ne créait au-
(1) Ass. nat., J. O. du 10 août 1926, p. 6.
cun précédent et qu’elle garde son indépendance pour procéder à l’élection de la commission chargée d’étudier les projets et d’en faire rapport.
La commission nomme à la majorité absolue des votants un président, un secrétaire et un rapporteur. Le rapport est déposé sur le bureau de l’Assemblée puis imprimé et distribué. Théoriquement la proposition devrait subir l’épreuve de trois lectures, mais en fait on adopte la méthode prévue par le règlement pour le cas où il y a urgence.
La délibération sur la proposition de la commission porte d’abord sur l’ensemble du texte, puis on passe à la discussion des articles, mais ce n’est qu'après l’adoption de ceux-ci que l’on procède au vote sur l’ensemble de la proposition.
Comme les propositions, les amendements doivent être rédigés et remis au président. ils ont la priorité sur la question principale mais ils ne sont soumis au vote que s'ils sont appuyés. La question préalable, c’est-à-dire la déclaration qu'il n’y a pas lieu de délibérer peut toujours être posée : proposition et amendement y sont soumis. On a souvent demandé sa suppression et un député disait d'elle, « elle n’est pas toujours injurieuse, mais elle est toujours dédaigneuse »; elle fut conservé pourtant en raison de son utilité comme instrument destiné à écarter les propositions plus ou moins incohérentes qui encombrent et retardent la discussion sur les matières prévues par l’ordre du jour.
Le président met les questions aux voix, lors du vote par article, tout membre peut demander la disjonction. Puis on procède au vote sur l’ensemble. Le scrutin secret ayant été supprimé en 1884, le scrutin
par assis et levés est de droit. L'art. 8, S 3, de la loi du 25 février 1875 exige, pour les délibérations portant revision des lois constitutionnelles, la majorité absolue des membres composant cette assemblée. La question qui se pose maintenant, autrefois très discutée, est celle de savoir comment il faut calculer cette majorité.
On se demandait si la majorité devait être calculée d’après le nombre légal des membres composant fassemblée ou d’après leur nombre réel, déduction faite des sièges vacants. Ce problème qui passionna les premiers commentateurs de la constitution est, aujourd’hui tranché. Tous les auteurs sont d’accord pour décider que la majorité requise par l’art. 8, S 3 doit se calculer d’après le chiffre légal sans qu’il y ait lieu de tenir compte des absences ou des sièges vacants. Le sens du texte est, du reste, nettement confirmé par un a contrario résultant d’une déclaration de M. Baragnon, à la séance du 3 janvier 1875. « Je ne comprendrais pas, disait-il, comment les absents, les décédés non remplacés pourraient rendre impossible une revision votée par la majorité des meinbres présents et délibérant conformément au règlement. J’espère donc que la commission voudra bien écrire dans l’article que la majorité des voix sera suffisante dans PAssemblée unique aussi bien que dans les deux Chambres » (1). Le rapporteur renvoya la décision sur cette demande à la troisième lecture et lors de celle-ci la rédaction primitive fut maintenue. Du reste la majorité spéciale n’est exigée que pour le vote de la revision proprement dite. On ne saurit valable-
E (14) Ann. de l’Ass. nat. t. XXXVI, p. 422.
ment la demander pour le vote des questions préjudicielles, de la’ question préalable, par exemple. Cette solution est confirmée par un ordre du jour de l’Assemblée Nationale en date du 9 août 1884, ainsi conçu : « L'Assemblée Nationale, considérant que le quorum (1) déterminé par l’art. 8 de la constitution, ne s'applique qu'aux délibérations portant revision en tout ou en partie, des lois constitutionnelles, passe à l’ordre du jour ».
L'Assemblée Nationale ayant accompli sa tâche, après épuisement de son ordre du jour, doit se séparer. C’est alors que se pose la question importante touchant la promulgation des lois portant revision de la constitution.
La promulgation n’a pas pour rôle de parfaire la loi, ce n’est pas un acte de puissance législative et son but est nettement mis en lumière par la formule même du décret de promulgation qui certifie que les formes d'adoption des lois ont été suivies et authentifie son texte. M. Hauriou a soutenu au contraire l’idée, professée d’abord par Laband, que la promulgation, acte de l’exécutif, fait du texte élaboré par les Chambres, une décision exécutoire. Si cette thèse était exacte on devrait refuser au président de la République le droit de promulguer les lois portant revision de la constitution car il n’a aucune compétence pour attacher la force exécutoire aux décisions du pouvoir constituant. C’est pourquoi il nous semble plus conforme à la réalité juridique de ne voir, dans la formule de promulgation, que la certification du
(1) En effel, « cette majorité ayant une base invariable, est à la fois une majorité et un quorum ». Arnoult. Op. cit. p. 272,
texte voté par les Chambres. C’est du reste l’opinion professée par M. Jèze. « La promulgation, dit-il, ne confère pas la force exécutoire à la loi. Cette force, la loi la tient exclusivement de la volonté exprimée par les Chambres dans les formes constitutionnelles.…. Si la constitution fait intervenir le président de la République avant que la loi soit appliquée, c’est sur tout afin qu’il soit procédé à la vérification de l’existence constitutionnelle de la loi >» (1). Les décisions de l’Assemblée Nationale aussi bien que celles des Chambre ont besoin d’être certifiées, c’est pourquoi, bien que la constitution soit muette sur ce point, elles doivent être promulguées par le président de la République. C’est donc à juste titre que les lois du 21 juin 1879, du 14 août 1884 et du 11 août 1926 portant revision des lois constitutionnelles ont été promulguées en la forme ordinaire.
Toutefois, il importe de faire une distinction. Etant donné que l’acte de promulgation s’analyse en une certification de la régularité formelle de la loi, le président de la République pourait refuser de promulguer une loi irrégulièrement votée, par exemple par le Congrès réuni pour jouer son rôle électoral. Le refus de la promulgation serait dans ce cas la conséquence de l’inexistence de la loi. Si, par contre, il s’agit d’une loi constitutionnelle votée par l’Assemblée convoquée pour effectuer la revision, le président ne
(1) Jèze. R. D. P., 1918, p. 386; cf. dans le même sens Barthélemy et, Duez. Op. cit., p. 570, et en sens inverse Hauriou. Précis de Droit constitutionnel, 1930, p. 112. Cet auteur justifie la nécessité de la promulgation par le fait qu’elle est « un acte exécutif nécessaire pour rendre la loi «exécutoire et que l’Assemblée nationale de revision n’est pas soustraite au principe de la séparation des pouvoirs ».
pourrait pas refuser de la p:omulguer sous prétexte qu’elle dépasse ie cadre des résolutions votées par les Chambres. Il ne pourrait méme pas en retarder la promulgation car, contrairement à ce qui se passe pour les lois ordinaires, le président de la République doit promulguer les lois constitutionnelles dans le .pius bref délai possible, sans pouvoir user du délai de trois jours ou d’un mois qui lui est accordé par l’art. 7 de la loi du 16 juillet 1875. En effet, ainsi que le fait remarquer Duguit, « cet article est relatif au système d’équilibre et d’action réciproque que la constitution a voulu établir entre le président de la République personnifiant le gouvernement, et les Chambres. Or cela n’a rien à faire ici, puisque le président de la République se trouve en présence du pouvoir constituant » (1).
Il ne peut pas davantage demander à l’Assemblée Nationale une nouvelle délibération car le texte qui lui accorde ce droit à l’égard d’une loi votée par les Chambres ne permet pas de déduire qu’il jouit des mêmes prérogatives à l’encontre de l’Assemblée de revision. Ce serait d’ailleurs une érreur que de croire que ce refus d’un droit de veto suspensif résulte de l'application de principes intangibles. C’est une sim-
(1) Cf. Haurion. Op. cit., 1930, p. 112; Esmein. Op. cit., 2° éd., p. 552. Cette solution fut confirmée par le rejet d'une proposition de M. Raudot ainsi conçu : « Après le vote définitif, le président de la République aura le droit, pendant un mois, de présenter à l’Assemblée des demandes de modification de tout ou partie die la Constitution revisée. L'Assemblée devra délibérer de nouveau. Quillles que soient ensuite ses décisions, la Constitution nouvelle sera promulguée dans le mois. » Par le rejet de cette proposition, les constituants ont entendu montrer que le président de Ta République ne saurait invoquer aueune justification en cas de retard apporté à la promulgation,
ple mesure destinée à empêcher l’effervescence qu’entraînerait la décision du président de la République, sans du reste empêcher complètement l'adoption de la loi. Ainsi l’art. 47 de la constitution tchécoslovaque du 29 février 1920, qui en ce qui touche à la revision présente de nombreuses analogies avec la nôtre, décide que le président de la République possède un veto suspensif qui ne porte pas seulement sur les lois ordinaires mais également sur les lois de revision. Cependant comme en matière constitutionnelle la majorité requise pour briser le veto n’est pas supérieure à celle exigée pour le premier vote, on a reconnu au président (art. 48) la faculté de dissoudre les Chambres avant le second vote et de demander ainsi au peuple son opinion sur le projet de revision liti-. gieux (1). Ainsi le droit de vete doit entraîner celui de dissoudre les Chambres, or en France, le président ne possède pas ce droit de veto et nous verrons qu'il ne pourrait pas davantage dissoudre la Chambre des députés, lorsque réunie au Sénat elle contribue à la formation de l’Assemblée Nationale.
S 2. — Rapports entre l’Assemblée Nationale
et les Chambres.
Nous avons vu que le système constituant établi par la constitution de 1875 n’a pas suivi exemple des constitutions républicaines antérieures suivant lesquelles la revision était remise à une assemblée spéciale. L'art. 8 prévoit bien une assemblée constituante
(1) Redslob. Le régime parlementaire, p. 270.
mais elle est formée par les membres du Parlement sans que ceux-ci aient eu besoin de se présenter auparavant devant leurs électeurs pour recevoir un mandat particulier. Cependant, bien que le sort de la constitution soit remis, en définitive. entre les mains du personnel parlementaire, nous avons constaté qu’il n’est pas exact de parler d’une confusion de la fonction constitutionnelle et de la fonction législative. Nous nous proposons de justifier cette assertion en étudiant les rapports existant entre l’Assemblée Nationale et les Chambres auxquelles elle emprunte sa substance.
Les auteurs de la constitution de 1875 se sont inspirés de l'exemple de l'Angleterre en confiant l’exercice de la fonction constituante au personnel parlementaire, mais toutefois, on ne peut pas dire qu’ils aient abouti à la confusion entre la fonction constituante et la fonction législative telle qu’elle existe chez nos voisins d’Outre-Manche. Les principes admis depuis l’époque révolutionnaire sont du moins arrivés à ce résultat d'empêcher que cette confusion soit totale. La nécessité d’une assemblée plénière fait dépendre la revision de conditions de forme qui ne sont pas les mêmes que celles auxquelles doit se plier la législation ordinaire. L'auteur de la loi ordinaire peut être le même que celui de modifications de la constitution, il suffit que la règle qu’il applique soit différente pour qu’on puisse parler d’une diversité de fonctions. Cette distinction est expressément traduite dans la relation qui exsite entre l’Assemblée et les Chambres.
Personne ne songe à contester que l’Assemblée Nationale soit un corps distinct des Chambres, mais immédiatement des divergences se produisent dans la doctrine quant à la question de savoir à quel titre
le Parlement constitue les éléments de formation de l’Assemblée Nationale. Est-elle un Congrès formé par la réunion des Chambres dont l’individualité subsiste en dehors de lui ou doit-elle être considérée comme un organe indépendant des Chambres et leur empruntant seulement ses membres. Dans cette dernière hypothèse, les Chambres en tant que corps constitués ne rentreraient nullement dans le cadre de l'Assemblée Nationale. Ainsi toute la question est de savoir si, « après qu’elles ont opéré leur jonction, les Chambres conservent encore, au sein de cette assemblée, leur individualité propre, ou si, au contraire, elles s’y confondent en formant un collège unique et indivisible » (1).
On ne saurait prétendre trouver la solution de cette question dans nos textes constitutionnels, leur concision est, en la matière, une cause d’obscurité. L'art. 8 dit que « les Chambres se réuniront en Assemblée Nationale >» pour procéder à la revision; à propos de l'élection présidentielle, l’art. 2 de la loi du 25 février 1875 déclare qu’elle est faite « par le Sénat et la Chambre des députés réunis en Assemblée Nationale ». Nous pouvons bien déduire de pareilles dispositions quel est le mode de formation de l’Assemblée mais non savoir si, une fois réunies, les Chambres conservent ou non leur individualité. Et cependant la question est du plus haut intérêt pratique. En effet, la Chambre des députés est sujette à dissolution; or, il se peut qu’au cours des débats auxquels donne lieu la revision, une mésentente se produise entre les membres du Sénat et ceux de la Chambre
(1) Carré de Malberg. Op. cit., t. IL p. 555,
au sujet de la portée à donner à l’œuvre constitutionnelle, ou encore que la majorité des députés, par la prolongation indéfinie de ses délibérations prétende imposer son omnipotence de fait. Le président de la République pourra-t-il, fort de son droit et de l'appui du Sénat, dissoudre la Chambre des députés et contraindre par là l’Assemblée Nationale à se séparer ? On voit que la réponse varie suivant la conception admise quant à la participation du Parlement à l’œuvre constituante. Si l’Assemblée Nationale n’est que la réunion des Chambres en tant que corps constitués, il est clair que la dissolution d’un «le ses éléments constitutifs entraînera en méme temps la disparition du Congrès. Si, au contraire, on envisage l'Assemblée Nationale comme indépendante des Chambres c’est-à-dire comme un organe distinct ne leur empruntant que ses éléments, l'emploi de ja dissolution devient sans objet car l’exécutif ne peut faire porter par l’Assemblée les conséquences d’un acte qui ne peut atteindre que la Chambre des députés.
Les auteurs ne sont pas d’accord sur la solution que comporte le problème ainsi posé et on peut distinguer dans la doctrine trois réponses nettement différentes qu’il convient de passer en revue.
Suivant une première opinion qui semble pen à peu perdre son influence, la rénnion de l’Assemblée Nationale ne met nullement fin à l’existence des Chambres en tant que corps ayant une individualité parüiculière; bien plus, les Chambres subsistent même au sein de l'Assemblée. « Aussi bien, ce Congrès, dit M. Lefèbvre, n’est autre chose qu'une réunion passagère des deux Chambres. Dira-t-on au contraire, que les deux Chambres perdent en entrant au Congrès
leurs prérogatives et jusqu’à leur existence pour ne renaître qu’à la sortie ? Qui oserait pousser jusque là abus des fictions juridiques dans le silence de la loi ?.. il nous semble à la fois inutile, illogique et impossible de voir dans le Congrès de revision une véritable constituante d’essence autre que les deux Chambres législatives, un instant détruites comme pour lui donner des ailes. » (1). Et M. Lefébvre de développer ses griefs contre une semblable théorie; elle est inutile car il suffit de voir dans le Congrès la réunion des Chambres pour voter la revision qu'elles ont déjà décidée; illogique, car ce que lon appelait constituantes était des assemblées formées autrement que les assemblées législatives. Or, ici, ce sont les Chambres législatives qui font elles seules la revision. Impossible enfin, car « où serait, pendant ce congrès qui n’est réuni que pour procéder à la revision, le pouvoir législatif ? >. En définitive, conclut le commentateur « s’il est vrai qu’il subsiste encore deux Chambres dans cette Assemblée Nationale qui ne fait que les réunir un moment pour une fonction déterminée, il y a toujours pour le Sénat le droit de voter la dissolution de la Chambre des députés sur la demande du président ». Notre auteur prétend en outre montrer que seule la dissolution avec les élections qu’elle entraîne est capable de trancher les conflits qui peuvent survenir au sein de l’assemblée entre sénateurs et députés. En effet, si le Sénat ne peut faire admettre ses protestations, il quittera la salle des séances « en déclarant qu’à ses yeux le Congrès ne saurait plus exister et qu’il lui devient impossible
(1) Lefèbvre. Op. cit. p. 235 et suiv.
d'y prendre part ». Sans doute les députés pourront poursuivre leur œuvre et réunir, avec l’aide des sénateurs dissidents, une majorité susceptible d'adopter des modifications constitutionnelles, mais alors le Sénat refusera d’en tenir compte... « Dans de telles conconjonctures, écrit M. Lefèbvre, et s’il devait jamais arriver qu’on vit ainsi les deux Chambres se combattre à propos des décisions prétendues souveraines d’un Congrès contesté, existerait-il une puissance, autre que la voix du pays, capable de résoudre un tel litige, et les pouvoirs publics sauraient-ils recouvrer leur marche régulière tant qu’il ne serait pas résolu ? La dissolution de la Chambre des députés apparaitrait donc l’issue unique et nécessaire, et il faudrait que le président et le Sénat se concertassent au plus tôt pour soumettre le différend au jugement du pays. Hors de là on n’apercçoit que des recours à la force, des violations certaines de la constitution, insurrection ou coup d'Etat >» (1). Bien plus si un dissentiment venait à surgir entre la Chambre des députés et le Sénat, ce dernier n’aurait même pas besoin de l'appui de l'exécutif. Il lui suffit de se retirer, l’Assemblée Nationale sera alors privée de son bureau, or comment dans ce cas pourra-t-elle délibérer valablement en manquant à la plus élémentaire forme de procédure ?
Que faut-il penser d’une pareille théorie qui se recommande par un raisonnement d’une logique rigoureuse ? Il est certain que si on la rejette la volonté des membres du Sénat aura une valeur bien précaire puisque les voix des députés suffiront à former une
majorité qui imposera ses décisions à l’Assemblée tout entière. Or, pourrait-on dire, cette subordination du Sénat à la Chambre est contraire à la tradition longtemps respectée en France d’un Sénat conservateur de la constitution.
Cependant, il faut remarquer que ces objections n’ont pas la valeur qu’on leur attribue : en effet, elles ne sont valables qu’une fois admis le principe qu’il s’agit de démontrer, à savoir que les deux parties du Parlement gardent leur individualité dans l’Assemblée Nationale. Si, au contraire, on admet qu’à l'intérieur du Congrès les membres ne possèdent qu’un seul caractère juridique, celui de membre de cette assemblée, toute l’argumentation tombe car on ne peut plus parler de subordination du Sénat. Dire, comme le fait M. Lefébvre, que le Sénat, en se retirant, empêche l’assemblée de délibérer valablement c’est supposer démontré ce que justement il faudrait prouver: l'existence en tant que corps constitués du Sénat et de la Chambre des députés à l’intérieur de l’Assemblée Nationale.
D'autre part, étant donné l’état de notre droit positif, rien ne permet d’attribuer aux sénateurs le rôle prépondérant que la thèse de M. Lefèbvre conduirait à leur accorder. En votant l’art. 8 les constituants savaient que les sénateurs seraient en minorité à l’Assemblée Nationale; s'ils n’ont pas jugé bon de leur donner un moyen de faire prévaloir leur volonté ce n’est pas au commentateur de pallier à cette omission, car le faire ce serait rendre le Sénat maître de la revision alors qu’il est certain, d’après les principes qui ont présidé à l’élaboration de la constitution, que la revision dépend du personnel parlementaire dans son ensemble, réuni en Assemblée Nationale.
Enfin une dernière objection doit être faite aux auteurs qui prétendent ne voir dans l’Assemblée Nationale que « les deux Chambres se joignant l’une à l’autre pour délibérer et voter avec plus de solennité une revision déjà proposée et décidée par elles ». Elle repose sur le système des deux Chambres tel qu’il est établi en droit public français. Dans une remarquable analyse de ce système, M. Carré de Malberg s’applique à faire ressortir la signification de la dualité des Chambres telle qu’elle résulte de nos lois constitutionnelles en lopposant à ia même dualité dans les Etats aristocratiques ou fédéraux (1).
Dans un Etat aristocratique la Chambre haute correspond à l’existence d’une classe privilégiée possédant de par la constitution une part d’action dans les affaires publiques, de même, dans un Etat fédéral, la co-existence des deux Chambres est rendue nécessaire par l'existence, d’une part, des citoyens composant la population fédérale, d'autre part des Etats confédérés. Une seule Chambre élue, soit par le peuple fédéral, soit par les Etats ne pourrait pas prendre de décision au nom de l'Etat fédéral tout entier car le dualisme qui existe dans ce genre d'Etat ;mpose une dualité des Chambres. Tout différent est le fondement de la dualité des Chambres dans un Etat unitaire et démocratique comme la France. Si l’on admet que la souveraineté une et indivisible réside dans la collectivité nationale, le Parlement exerçant cette souverainelé doit, au même titre que la nation, présenter un caractère unitaire. Dès lors la nécessité d’un système bicaméral ne s’impose pas pour des raisons ti-
(1) Carré de Malberg. Op. cit. t. IT, p. 557.
rees de la qualité différente des membres composant {a nation ou de sa structure dualiste; ce n’est pas une nécessité d'ordre juridique, et l'exemple des constitutions de 1791 et de 1848 qui ne prévoyaient qu'une Chambre unique le prouve bien. Si un tel système a été adopté c’est simplement en raison d'avantages politiques qu’il présente et en premier lieu celui
d'offrir l’organisation parlementaire la plus conforme à l'intérêt national.
Dans Ia conception unitaire qui forme la base de l'Etat français, malgré des modes d’élection différent pour le Senat et la Chambre des députés, chaque chambre procède de l’ensemble de la nation; il n’y a point entre les Chambre; de dualisme véritable car, issues toutes deux du suffrage aniversel, leur similitude est totale quant à leur origine, c'est-à-dire quant à leurs relations avec le corps national.
De ces observations, M. Carré de Malberg dégage la signification du système français des deux Chambres. Dans un Etat fédéral « le Parlement ne serait pas complet s’il n’existait qu’une seule assemblée », car les deux Chambres fédérales corespondent aux deux éléments constitutifs de l'Etat, « aucune d’elle ne serait capable, à elle seule, de formuler une volonté
‘fédérale législative ou autre ». Dans le système bicaméral français, au contraire, « chacune des deux Chambres constitue par elle-même un organe complet, en tant que l’une comme l’autre a logiquement qualité pour parler au nom de la nation prise en son entier et envisagée sous tous ses aspects ». Ainsi la Chambre et le Sénat sont les interprètes d’une seule et même volonté et, comme tels, 115 se suffisent à eux-mêmes, selon l’heureuse expression de M. Carré
de Malberg, ils constituent en double des organes parlementaires de l'Etat, ils ne se complètent pas leur rôle est seulement de renforcer, par leur double intervention, la valeur d’une volonté nationale unitaire. Mais alors, étant donné que, chez nous, la division du Parlement en deux sections ne repose que sur une raison d'utilité pratique, à savoir soumettre les décisions législatives à l’examen et aux délibérations de deux assemblées distinctes, on ne conçoit pas que ces deux assemblées puissent se réunir. Leur fusion en tant que corps constitués effacerait leur utilité pratique qui est leur seule raison d’être. C’est pourquoi l’on doit conclure « que les Chambres perdent leurs caractères propres et leur individualité respective dès que leurs membres se trouvent groupés en une assemblée unifiée ».
Enfin, M. Carré de Malberg remarque que les différences qui séparent les deux sortes de dualisme parlementaire sont exprimées dans le texte même des constitutions. Dans les constitutions fédérales, le Parlement n’est pas présenté sous forme de deux Chambres séparées mais comme étant un corps unique, le Congrès en Amérique ou l’Assemblée fédérale en Suisse. Par là, ces constitutions marquent l’unité de l’Assemblée fédérale, sauf à la diviser ensuite en deux sections distinctes. Au contraire la constitution de 1875 pose en principe que « le pouvoir législatif s'exerce par deux assemblées, la Chambre des députés et le Sénat » et ensuite seulement pour des besoins spéciaux, la revision et l'élection présidentielle, elle établit une Assemblée Nationale n’existant qu’à cet effet et formée par la réunion des deux assemblées. Dans ce système on ne trouve rien de comparable à ce qui existe dans
en tree un © 7.
un Etat fédéral; le Parlement n’est pas une assemblée nationale exerçant ses attributions tantôt en réunion plénière, tantôt par l’intermédiaire des deux Chambres séparées. « L'Assemblée Nationale d’une part, le Sénat et la Chambre des députés de l’autre, ne sont pas seulement deux formations variées d’un seul et même corps. Mais la vérité est qu’il y a là deux organes nettement distincts : d’un côté, le Parlement, organe complexe, formé des deux assemblées, qui ne sont pas simplement les sections d’un seul et même collège, mais qui se caractérisent, d’après la constitution, comme deux Chambres indépendantes, d’un autre côté l’Assemblée Nationale, organe unifié et non complexe, qui emprunte bien aux Chambres leur personnel, mais qui en droit est un organe nouveau, tout à fait distinct des Chambres, ayant sa structure et son statut propres, en un mot un organe qui, même s’il tire sa formation, comme le dit la constitution, de la réunion des Chambres, est tout autre chose que les Chambres réunies » (1).
Il nous faut cependant faire une réserve quant à l'existence de l’Assemblée Nationale comme organe distinct de l'organe législatif ordinaire, car suivre jusque là la thèse de M. Carré de Malberg ne conduit à rien moins qu’à une confusion entre le pouvoir et la compétence. Aussi bien il n’est pas nécessaire, pour prouver que l’Assemblée Nationale est une assemblée distincte des Chambres, de faire intervenir une dualité d’organe qui par ailleurs nous semble ne pouvoir se justifier que par une fiction. En effet, les règles de législation ordinaires et les règles constitutionnel-
(1) Carré de Malberg. Op. cit., L. IL, p. 561.
les ne sont pas, nous l’avons montré, d’une nature différente qui impliquerait pour leur élaboration l’intervention d’autorités différentes. Aussi un seul et même organe a reçu compétence pour les poser, seulement dans l’exercice de la fonction constituante il prend une formation distincte de celle dans laquelle il décide en matière de législation ordinaire. Au fond nous retrouvons ici la tendance, déjà relevée chez M. Carré de Malberg, à donner trop d'importance à la forme dans laquelle à lieu la revision, or nous croyons avoir montré plus haut que cette forme est impuissante à assurer à l’Assemblée Nationale le caractère d’organe différent du Parlement, c’est-à-dire de corps ayant une volonté distincte. Entre les deux formations du même organe seule diffère la nature de la norme appliquée dans l'exercice des deux fonctions.
L'erreur des auteurs qui, avec M. Lefèbvre, admettent l’existence au sein de l’Assemblée Nationale des deux Chambres en tant que corps constitué, repose sur une analyse inexacte du système parlementaire français. Ils ne veulent voir dans l’Assemblée Nationale qu’un organisme analogue aux « Cours de justice rendant leurs arrêts solennels en Chambres réuaies ». Or une telle assimilation est impossible : les Chambres de la Cour de cassation, les sections du Conseil d'Etat, ne sont que les formations d’un corps unique, dès lors peu importe que la décison émane de la Cour de cassation toutes chambres réunies ou seulement de l’une de ses chambres, du Conseil d'Etat en assemblée générale ou seulement de l’une de ses sections, elle sera toujours celle d’une autorité unique. Au contraire dans l’Assemblée Nationale les deux sections du Parlement perdent leur individualité car
ainsi que nous l’avons vu plus haut, leur raison d’être disparait par leur fusion; aussi devons-nous dire que dès l'instant où députés et sénateursr sont mêlés, il n’y a plus ni Sénat ni Chambre, mais seulement un corps spécial et distinct : l’Assemblée Nationale (1).
Se plaçant à l’opposé de la thèse qui vient d’être réfutée, une seconde doctrine soutient que lAssemblée Nationale n’est pas une réunion de la Chambre et du Sénat, mais une assemblée nouvelle, absolument distincte de la Chambre et du Sénat, composée seulement des mêmes individus qu'eux. Cette théorie qui
(1) Esmein (Op, cit. 7° éd., t. IT, p. 497) admet aussi que les Chambres perdent leur individuatité dans l'Assemblée Nationale. « L'Assemblée chargée d'opérer la revision, dit-il, est bien composée des mêmes éléments qui constituent les deux Chambres législatives, des sénateurs et des députés, mais elle forme un corps distinct en droit et prend le titre légal d'Assemblée Nationale. Les deux Chambres perdent momentanément leur individualité… ». Toutefois il reconnaît que les Chambres subsistent en dehors de l'Assemblée Nationale @t que par suite « dans l'intervalle des sessions de l'Asseniblée Nationale, elles pouraient se réunir el délibérer si besoin était. ». M. Carré de Malberg, sur ce point «est d'accord avec Esmein sar son analyse de notre système parlementaire ne s'oppose pas à l'existence des Chambres en fant qu'organe législatif pendant la session de l’Assemblée Nationale mais en dehors de celle-ci. Cette opinion est aussi celle de M. Arnoult (Op. cil., p. 260) qui dit en effet : « Remarquons cependant que les deux Chambres ne cessent pas d'exister par le fait de leur réunion en Congrès. Elles pourraient donc, si un cas urgent se présentait, interrompre leurs travaux constitutionnels, se séparer et prendre les mesures nécessaires », Toutefois d'expression « interrompre leurs travaux constitutionnels» pête à équivoque; ce ne sont pas les Chambre: qui interrompent dans ce cas leurs travaux, c’est l’'Assemi)lse Nationale, formation de l'organe législatif dans l'exercice de la fonction constituante qui ajourne ses délibérations pour permettre aux députés et sénateurs de remplir la fonction de législation ordinaire dans leurs corps respectifs.
se recommande surtout par l'autorité de son auteur, M. Duguit, se fonde sur le fait que l’Assemblée Nationale est absolument distincte de la Chambre et du Sénat pour dire « qu’il n’y a plus de Chambres, elles sont absorbées en quelque sorte par l’Assemblée Nationale », d’où l’on déduit que le président de la République ne pourrait pas empêcher l’Assemblée Nationale de délibérer en prononçant la dissolution de la Chambre des députés conformément à l’art. 5 de la loi du 25 février 1875.
Sans doute le président de la République ne peut pas exercer son droit de dissolution mais la solution de Duguit est trop absolue, et, d'autre part, elle ne résulte pas nécessairement de son point de départ. Il est bien exact que l’Assemblée Nationale est distincte des Chambres, mais cela n’implique pas que le Parlement disparaisse du fait de la réunion du Congrès. Puisque l’Assemblée n’a pas absorbé les Chambres; elles continuent d’exister avec leur individualité
propre et leur compétence. C’est pourquoi nous ne pouvons suivre Duguit quand il dit que l’assemblée de revision pourrait faire une loi ordinaire. « …Plusieurs constitutions antérieures, écrit-il, spécifiaient que l’Assemblée de revision ne pourrait que reviser. Aucune disposition de ce genre n’existe dans les lois de 1875. De plus l'Assemblée Nationale qu’elles ont créée présente un caractère tout à fait différent de celui des assemblées de revision antérieures. On a voulu instituer une assemblée souveraine ayant tous les pouvoirs d’une véritable assemblée constituante. Or, les assemblées constituantes ont toujours eu le pouvoir de faire des lois ordinaires. L'Assemblée Nationale le pourra donc elle aussi, en spécifiant que la loi
qu’elle vote n’a pas le caractère constitutionnel » (1).
Ces considérations ne sont pas décisives car la convocation de l'assemblée de revision ne suspend pas le pouvoir législatif des Chambres. Elles gardent compétence pour les matières qui sont de leur ressort. Si considérables que soient les pouvoirs de l’Assemblée Nationale, ils ne peuvent se déployer que dans le cadre de la fonction constituante et les Chambres restent seules compétentes dans l’exercice de la fonction législative.
La troisième théorie que nous avons annoncée touchant les rapports des Chambres et de l’Assemblée Nationale est celle de M. Carré de Malberg qui groupe la partie positive des critiques qui viennent d’être faites aux deux précédentes doctrines. S'appuyant sur l’analyse de notre système parlementaire, M. Carré de Malberg conclut d’une part, que l’Assemblée Nationale n’est pas une simple réunion des Chambres conservant leur individualité, mais que, d’auire part, n'étant pas absorbé par l’assemblée de revision, le Parlement continue à exister en dehors d’elle. « Si les Chambres perdent leur individualité dans l’Assemblée Nationale, elles survivent au dehors et gardent ainsi ie pouvoir » (2). Avec la réserve que nous
CHADUeteOpDr ou MISE, LAILSp: 527,
(2) Carré de Malberg. Op. cit. t. IL, p. 567. On pourrait rapprocher de cette solution celle de M. Moreau. (Précis élémentaire du Droit consitutionnel, 10° éd., 1928, p. 400 et suiv.) D'après cet auteur les deux Chambres perdent momentanément leur individualié mais elles n’en conservent pas moins “existence en dehors de l’Assemblée Nationale; « rien ne s'0ppose aux réunions et aux délibérations que chaque ‘Chambre pourrait avoir entre deux séances de l'Assemblée », D'où M. Moreau conclut que le président de la République ne perd,
avons formulé plus haut quant à l’existence d’un organe spécial de revision, ces conclusions semblent être parfaitement conformes avec la réalité juridique telle qu’elle ressort de l'organisation de la revision établie par notre droit positif. Mais pourquoi faut-il que le concept, sacré aux yeux des auteurs, d’un pouvoir constituant différent de la puissance mise en œuvre par les diverses autorités étatiques, viennent troubler, une fois de plus, la rigueur du raisonnement juridique? En effet, voulant apprécier les conclusions auxquelles aboutit l'examen de l'organe qui 4 reçu com-
par le fait de la réunion de l'Assemblée Nationale, aucune de ses attributions. « L'usage de telle ou telle prérogativa peut être moins convenable ou moins politique en pareil moment; il est toujours licite. Ainsi le président de la République peut ajourner les Chambres, dissoudre la Chambre des députés. ». Il nous semble, au contraire qu'il y a là plus qu'une mesure politique inopportune, Du moment où la dissolution de la Chambre des députés entrainierait l'impossibilité, pour lAssemblée Nationale, de continuer à siéger, on doit décider que le président de la République est contraint juridiquement de renoncer à sa prérogative. En effet, il serait contraire à l'ordre juridique que lexercice du pouvoir duquel dépendent les aures autorités soit entravé par l’action d'une de ces autorités. Sans doute la remise à un même organe de la fonction législative et de la fonction constituante prête-t-elle à confusion puisque c'est à l'égard des mêmes personnes que l'on accorde ou que l’on refuse au président de la République le droit de maintenir ou de suspendre leur activité; mais ce n'est pas ‘-ndividu investi de la fonction que l’on doit considérer, c’est la fonction elle-même. Dans la hiérarchie des règles étetiques, c'est la constitution, norme fondamentale, qui vient en premier lieu et qu'il n’appartient à aucun organe dont l'activité est limitée par l'obligation d'appliques cette règle suprême de restreindre la puissance de l'autorité qui, ayant compétence pour modifier cette règle, est investie de la même puissance obligatoire qu'elle. Une solution différente irait à l'encontre du principe de hiérarchie sur lequel est basé l’ordre normatif constitutif de l'Etat.
pétence pour modifier les lois constitutionnelles, M. Carré de Malberg juge à propos de faire intervenir cette notion de pouvoir constituant. Dès lors la confusion s'établit dans un domaine où la simple analyse des institutions avait introduit la clarté inhérente aux conceptions objectives. Noûüs voyons notre éminent maître conclure que la constitution de 1875 a « dans une certaine mesure » séparé le pouvoir constituant et le pouvoir législatif; puis, immédiatement après il observe que « cette séparation organique est plus théorique et nominale que réelle », car, dit-il, « si en la forme ce ne sont point les Chambres qui opèrent la revision, au fond c’est toujours du personnel parlementaire que cette revision dépend » (1). Nous avons ici un exemple parfait du dilemne auquel on est inévitablement quant on envisage la règle par rapport à l’individu qui la pose au lieu de la rapporter à la norme antérieure qu’elle développe en l’appliquant.
$S 3. — De la compétence de l’Assemblée Nationale.
Lorsque l’on cherche à établir le contenu du domaine réservé à la compétence de l’organe constituant et à dresser une liste des matières sur lesquelles elle pourra éventuellement porter son examen, on est conduit à définir la notion de constitution. Aïnsi la question apparaît comme tout différente de celle de l'étendue des pouvoirs de l’assemblée de revision.
En France le problème de la détermination des ma-
(1) ‘Carré de Malberg. Op. cit, t. IT, p. 567,
tières réservées à l'organe constituant a reçu. selon les époques des solutions très différentes. Ainsi da Constitution de lan II ne se borne pas à l’organisation générale de l'Etat mais elle s'étend encore, avec de nombreux détails, à des matières que nous avons pris l'habitude de considérer comme relevant de la compétence du législateur ordinaire : par exemple l’organisation administrative et judiciaire, la réglementation de l'instruction publique ou de la force armée. Au contraire, la constitution de 1852, annonçant en cela celle de 1875, s’est limitée aux dispositions indispensables pour mériter son titre.
A l'étranger on retrouve cette même différence dans l'étendue des constitutions selon que le peuple est ou non associé à l’œuvre constituante sans l'être à la législation ordinaire. Cette différence s'explique par le fait que le peuple, dans l'exercice de sa fonction constituante a une tendance bien naturelle à mettre en quelque sorte à l’abri de la constitution les matières qu’il entend soustraire à la puissance de autorité législative ordinaire. La constitution devient alors le réceptacle de tous les principes et matières sur lesquels le peuple veut garder sans partage son droit de décision. En outre, il introduira dans l’acte constitutionnel toutes les dispositions auxquelles il désire subordonner le législateur et cela quel que soit l’objet de ces dispositions, alors même qu'il s’agit de questions qui n’ont rien à voir avec l’organisation proprement dite des pouvoirs publics. Il en est ainsi aux Etats-Unis pour les constitutions particulières des Etats de l'Union. Sans doute elles créent un système de gouvernement, mais elles font infiniment plus, « elles s'occupent d’une infinité de sujets qui seraient
laissés, en Europe, à l’action de la législature ou des autorités administratives, et elles traitent toutes ces questions avec une minutie de détails qu’on ne s’attendrait pas à trouver dans une loi fondamentale » (1). En introduisant dans leurs constitutions ces dispositions les plus diverses, les Etats de l’Union ont accru le domaine de l'intervention populaire dans la mesure où ils restreignaient celui laissé aux législatures. En effet, les Chambres ont recu du peuple le pouvoir de légiférer dans les limites tracées par l’acte fondamental, et la loi faite en dehors de ces limites, étant sans valeur constitutionnelle, peut être attaquée devant les tribunaux. Il faut du reste noter que cette extension du domaine réservé à l’intervention populaire perd de son importance dans les nombreux Etats qui ont adopté le système consistant à remettre à l’assemblée des citoyens le pouvoir de faire les lois ordinaires comme celui d’élaborer la constitution (1). Quoi qu’il en soit élargissement de l’action du peuple entraine une extension parallèle de la notion de constitution. Suivant cette conception, elle n’est plus seulement l’acte organisateur de lEtat, mais surtout le code où sont contenues l’ensemble des dispositions qui échappent au législateur ordinaire.
De même en Suisse, de nombreuses dispositions sans rapport avec l’organisation des pouvoirs publics, furent introduits dans la constitution fédérale depuis que le peuple a reçu, en matière de revision partielle, un droit d'initiative constituante. Le dévelop-
(4) Bryce.La République américaine, 2° 6d., &. IT, p. 37. (1) Brycé. Op. cit, LIL 'p. 89.
pement de la constitution s'explique par les mêmes motifs que ceux dont nous avons observé Paction aux Etats-Unis. Le peuple, ne possédant pas linitiative législative quant aux lois fédérales, a jugé expédient d'introduire par voie constituante, à la suite d’une revision partielle, les règles nouvelles qu’il désirait voir consacrées (1).
I1 est bien certain que dans des Etats comme la Suisse ou les Etats membres de l’Union américaine, la notion de constitution prend une consistance nouvelle, uniquement formelle. Le critérium selon lequel elle peut être distinguée de la législation ordinaire réside dans la forme d’après laquelle les dispositions envisagées sont insérées dans la législation. En France, au contraire, on a longtemps considéré que la constitution devait être définie ratione materiæ, non du reste en se basant sur l'attribution de certaines questions qui lui auraient été réservée par le droit positif, mais en faisant appel à une conception purement rationnelle du contenu de la constitution. Selon cette conception le rôle de la constitution est d'organiser l'Etat en déterminant, d’une part, les autorités qui exerceront les fonctions dé puissance étatique et, d’autre part, en précisant les rapports de ces organes entre
(1) Lie peuple n’a que le pouvoir de provoquer la revisiôn toale. Ce sont les deux conseils législatifs qui travaillent à la revision (art. 120, $ 3 de la Constit. fédérale). Au contraire en matière de revision partielle « la demande d'initialive peut revêtir la formie d'un projet rédigé de toutes pièces » (art. 121, $ 4). Ce projet sera alors soumis au vole du peuple et- des cantons. La volonté constituante populaire est ici pleinement souveraine puisque le peuple opère seul la revision sans intervention de l'Assemblée fédérale, (Cf. Binet. L'initiative populaire en Suisse. Th. Nancy 1904, p: 136 «et suiv., et Th. Curti. Le Referendum, trad. J. Roujat, 1905, p, 321 et suiv.).
eux et leurs relations avec les gouvernés. On arrivait ainsi à la définition de la constitution proposée par Jellineck : un statut selon lequel « la volonté du groupe se forme et se réalise : c’est lui qui fixe les limites de la sphère d’action du groupe et par rapport au groupe lui-même. La constitution de l'Etat comprend donc les règles juridiques qui déterminent les organes supérieurs de l'Etat, qui fixent leur mode de création, leurs rapports mutuels et leur domaine d'action, enfin, la place fondamentale de chacun d’eux par rapport au pouvoir étatique » (1).
En se rapportant à cette définition on remarquait que la constitution doit être aussi concise que possible et que, même dans le domaine qui lui est reconnu, elle doit se borner à dégager des principes essentiels qu’il appartiendra à la législation ordinaire äe mettre en œuvre par des lois qui, étant donné leur objet, deront être considérées comme des lois organiques. Ainsi seront évitées les revisions fréquentes qui sont l’inconvénient des constitutions détaillées. L’avantage du système ainci conçu est de conférer aux principes une stabilité suffisante, tout en permettant que leurs applications contenues dans des lois ordinaires, soient aisément adaptées aux circonstances et aux nécessités éventuelle de réforme.
De ces considérations il résulte que les auteurs ont été conduits à voir dans la notion de constitution un double élément, un élément matériel résultant de la conception, énoncée plus haut, du contenu rationnel de la constitution considérée comme l’ensemble des
(1) Jellineck. L’Etal moderne et son Droit, 64. française, €. LT, p. 170.
principes selon lesquels sont organisés le gouvernement et l’administration des services publics, et cela sans qu'il y ait lieu de prendre en considération la facon dont ces règles sont posées; un élément formel qui se déduit du fait que parmi ces règles il y en a qui, ayant été énoncées en la forme constituante, ne peuvent être modifiées que dans les formes prescrites par la procédure de revision (1). Le concept formel de la constitution est donc, suivant le cas plus compréhensif ou plus étroit que le concept matériel, mais il est bien rare que tous deux coïncident exactement. Il nous paraît cependant que cette distinction entre les deux concepts, matériel et formel, n’a pas, quant à la définition de la constitution, la portée que l’on veut lui attribuer, et nous nous rallions entièrement sur ce point à l’opinion de M. Carré de Malberg. selon laquelle « le critérium qui permet de discerner les lois ordinaires et les lois constitutionnelles, réside uniquement dans un élément de forme : la notion des constitutions est purement formelle » (2). Cette doctrine est professée également par Duguit qui écrit « cette distinction des lois constitutionnelles et des lois ordinaires est purement formelle. Elle se réduit à ceci qu’il y a certaines lois qui sont faites en une forme rarticulière par un organe spécial, et qui ne peuvent être modifiées ni abrogces par le législateur ordinaire. Habituellement ces lois constitutionnelles contiennent des dispostions sur les obligations générales de l'Etat, sur l’organisation politique. Mais l’objet dé ces lois importe peu... » (3). Dans ces conditions la constitu-
(1) Voir en se sens, Carré de Malberg. Op. cît., t. IT, p. 571. (2) Carré de Malberg, Op. cët., tt. IT, p. 572. (3) Duguilt. Op. cit, 3 6d., t, I, p. 690. Liaband déclare éga-
Héoe
tion perd sa signification juridique dans les pays où la modification des lois relatives à l’organisation des pouvoirs publics n’est soumise à aucune procédure spéciale. Sans doute en raison de leur importance politique les textes relatifs aux institutions de l'Etat gaouent une stabilité à laquelle ne peuvent prétendre les textes secondaires de la législation, mais cette force disparaît au point de vue juridique puisqu’aucune procédure n’est prévue pour la placer hors des atteintes du législateur ordinaire » (3).
Ce critérium formel de la constitution, avait déjà été remarquée par Sieyès. S’opposant au concept matériel de l’école du droit de la nature qui considérait, avec Rousseau, la constitution comme le statut fondamental de l'Etat, c’est-à-dire l’œuvre de la collectivité consentant à l’organisation de l’association nationale, Sieyès développe une doctrine suivant laquelle « les lois constitutionnelles sont dites fonda-
lenvent qu’en @e qui concerne le droit public allemand on « ne peut modifier les principes de droit contenus dans la constitution qu'en remplissant des conditions plus compliquées ». Il s’agit donc bien, là aussi, d’un critérium formel, (Op cit. EUL -D:2314;). :
(3) Jellineck après s'être rallié au concept formel de la constitution en disant : « La marque juridique essentielle des lois constitutionnelles c’est exclusivement l'autorité plus grande dont elles jouissent au point de vue formel », ajoute pour montrer l’inutilité de la constitution dans les pays où aucune différence de procédure ne sépare l'élaboration des dois eons- {itutionneiles et des lois ordinaires : « Dans les Etats où aucune forme particulière m'est prescrite pour établir au changer la constitution il n'y a aucun intérêt juridique pratique à avoir une constitution. Les Etats qui ne distinguent pas, au point de vue formel, les différentes espèces de lois, ont donc -\con, au point de vue logique, de ne pas vouloir rassembler sous Ja rubrique de Charte constitulionnelle, une certaine catégorie de dispositions législatives ». (Op. cit, L. IT, p, 211.)
mentales, non pas en ce sens qu’elles puissent devenir indépendantes de la volonté nationale, mais parce que les corps qui existent et agissent par elles ne peuvent point y toucher » (1). Il ressort de cette déclaration que l’élément qui caractérise la constitution, c’est le fait qu’elle est intangible à l’encontre des autorités autres que celle qui a compétence pour la modifier; il y a là une conception totalement dégagée des considérations relatives au contenu de la loi constitutionnelle et reposant seulement sur un élément formel. Par suite, on comprend que Sieyès ait substitué au terme de constitutionnel, qui évoque l’idée d’organisation, celui de loi fondamentale qui implique nettement la notion de statut supérieur.
Les auteurs des lois de 1875 se sont engagés à fond dans la voie ainsi ouverte par Sieves. Leur œuvre est d’un laconisme qui serait surprenant si on voulait la considérer comme l'acte organisateur de l'Etat. On y trouve aucune de ces déclarations de principes qui sont à la base de la création de l'Etat; pas un mot relatif à la séparation des pouvoirs ni a la souveraineté nationale; rien qui puisse évoquer l’existence d’un pouvoir judiciaire. Quant aux matières traitées, elles le sont seulement dans les grandes lignes et simplement à titre d'indication donnée à l’activité du législateur ordinaire. Certes, ce n’est pas ainsi qu’on rédige une constitution lorsqu'on la considère comme le plan de l’organisation étatique. Mais aussi bien les lois de 1875 n'avaient pas cette prétention; elles posaient seulement certains principes hors d'atteinte du législateur ordinaire. Le caractère formel de notre consti-
(1) Sieyès. Qu'est-ce que le tiers-élat ?, chap. V,
tution fut confirmé d’une façon éclatante par ïa ioi du 14 août 1884 qui est venue déconstitutionnaliser les textes relatifs à l’organisation du Sénat et remettre les dispositions qu’ils contenaient à la compétence du législateur ordinaire. Ce procédé montre bien que ce n’est pas le contenu de la loi qui lui confére le caractère constitutionnel mais la forme suivant laquelle elle a été émise. Un tel système, s’il ne satisfait pas pleinement le goût, en quelque sorte artistique, des belles ordonnances juridiques dominant en vertu de la qualité de leur contenu la masse complexe des réglementations secondaires, offre une compensation qui n’est pas négligeable. I permet de respecter la stabilité des principes tout en adaptant sans cesse leur application aux circonstances, car le législateur ordinaire, n’étant pas enchaîné par les dispositions de la constitution peut opérer des modifications dans les institutions sans être obligé de recourir à la procédure formaliste des revisions.
Est-ce à dire cependant que ce concept formel suffit à définir la constitution ? L'importance de cette question est considérable car si l’on admet que la constituiton est entièrement définie par la forme en laquelle sont prises ces dispositions, on est conduit à reconnaître que, dans notre droit positif, le domaine constitutionnel est considérablement restreint par rapport à celui du législateur ordinaire. La séparation du pouvoir constituant et du pouvoir législatif ne subsisterait que dans la mesure où un certain nombre de règles prises en forme constitutionnelle ne pourront pas être modifiées par le législateur ordinaire. En dehors de ces matières actuellement réduites à un bien petit nombre, le pouvoir législatif aura une compé-
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tence illimitée. Ces conclusions qui sont celles des auteurs qui se rallient à la notion formelle de la constitution, nous paraissent ne tenir qu’un compte insufsant des éléments qui appartiennent au concept de constitution.
Sans doute tout critérium matériel doit être écarté et l’on doit s’en tenir au seul concept formel, mais il n’est pas défini tout entier par la forme dans laquelle sont prises certaines dispositions. Il comprend en outre un élément relatif à la place occupée par les règles constitutionnelles dans le système des normes étatiques, car la forme spéciale requise pour lPadoption des lois constitutionnelles résulte du fait que les règles qu’elles contiennent ne sont subordonnées à aucune autre et détiennent la primauté au sommet de la hiérarchie des normes constitutives de l’ordre juridique en vigueur. Dès lors il importe peu que la constitution soit concise ou détaillée, le pouvoir législatif sera toujours réduit à un rôle subordonné et, si étendue que soit sa puissance quant aux matières sur lesquelles il peut porter son examen, les règles qu’il posera seront limitées par l'existence d’une norme supérieures à elles. Evidemment, dans l'hypothèse d’une constitution brève comme celle de 1875, cette norme a un contenu positif restreint et par conséquent lactivité du législateur ordinaire possède un domaine d'autant plus étendu, mais ce n’est pas tant ie contenu positif de la règle initiale qui doit être considéré, c’est son contenu virtuel. Or du fait qu’il existe une autorité ayant le pouvoir d’accroître éventuellement le nombre des dispositions contenues dans la règle initiale, le domaine législatif est essentiellement limité. Toutes les lois votées par le législateur 16 sont en ap-
plication d’une norme antérieure, car ce qui caractérise l’ordre juridique, c’est le fait qu'aucune regie ne peut être posée sans se référer à une règle supérieure, sauf la règle initiale qui, selon un processus que nous avons analysé au chapitre deuxième de cette étude, contient en germe toutes les autres règles initiales possibles qui se substitueront à elle.
Ainsi la brièveté ou l'ampleur d’une constitution a une influence directe sur la compétence matérielle du législateur ordinaire, mais la puissance de celui-ci n’est, suivant le cas, ni accrue ni diminuée, puisqu'il demeure toujours subordonné à la règle fondamentale positive, ou sous le coup d’une subordination possible et légitime. On dit communément que sous l'empire de la constitution de 1875 la puissance du Parlement est particulièrement forte en ce qui concerne la réglementation des droits individuels des citoyens, car nos lois constitutionnelles, loin de formuler les garanties et les déclarations de droits auxquelles s'étaient attachées les constitutions antérieures, sont demeurées absolument muettes sur ce point. En fait cette puissance est indéniable, mais juridiquement elle n’a pas le caractère de souveraineté absolue qu’on veut lui reconnaître. En effet, malgré le mutisme de la constitution, le Parlement, en réglementant les droits et obligations des citoyens, ne fait pas œuvre initiale; il est subordonné à la norme fondamentale antérieure car, pour si paradoxal que cela paraisse, en ce qui concerne la constitution, le silence de la règle est encore une règle. Ce qui le prouve, c’est qu’une Assemblée Nationale pourrait, en édictant des dispositions appropriées, réduire à néant cette prétendue toute puissance parlementaire. Si donc, en fait les
Chambres sont maîtresses du statut individuel des citoyens ce n’est pas en vertu d’une puissance qui leur est inhérente, mais en vertu d’une autorisation implicite de la constitution à laquelle, malgré ieur apparente indépendance, elles sont subordonnées. Ayant caractérisé la constitution par ce caractère - formel : d’une part la forme dans laquelle sont posées les règles constitutives du statut organique, d’autre part la place qu’elles occupent dans la hiérarchie des normes étatiques, il nous sera facile de résoudre une question qui se pose, prétend-on, à cause de la brièveté de nos lois constitutionnelles. Toutes les constitutions antérieures déterminaient d’un façon plus ou moins détaillée les droits publics des citoyens français. Qu'il s’agisse des déclarations solennelles placées au fronton des constitutions de 1791, de 1793, de l’an III et de 18148, des indications relatives à la reconnaissance de certains droits telles qu’on les trouve dans la constitution de l’an VIII et dans les Chartes, ou enfin de la confirmation « des grands principes proclamés en 1789 » et de leur adoption comme base du droit public des français par la constitution de 1852, toutes nos constitutions ont cru devoir reconnaître explicitement certains droits aux citoyens. Au contraire, la constitution de 1875 conserve en cette matière un mutisme absolu. C’est pourquoi certains auteurs, ne pouvant admettre que nos lois constitutionnelles aient délibérément rompu avec la tradition des déclarations de principes, essayent de suppléer au silence des textes en invoquant la persistance des déclarations des droits antérieures et particulièrement de la première de toutes, celle de 1789. Aïnsi au-dessus de la constitution il y aurait une règle supérieure dont le
caractère fondamental résulterait des principes contenus dans la déclaration des droits de 1789. Si nos lois de 1875 présentent une lacune sur ce point, c’est parce que, n’étant pas une œuvre systématique comme les constitutions antérieures, elles ne consacrent que des règles pratiques dont l’adoption fut suffisamment difficile pour que personne ait songé à la rendre encore plus laborieure par des discussions de principe. Aussi bien ce silence ne veut pas dire que l’Assemblée Nationale « répudiât les principes proclamés pour la première fois en 1789; mais elle jugea inutile de les proclamer à nouveau ou même de les garantir dans la constitution. Ils lui apparaissaient comme un patrimoine définitivement acquis au peuple français. » (1). Duguit, considérant les déclarations des droits non comme de simples formules dogmatiques mais comme des lois positives obligeant même le législateur constitutionnel, conclut que la déclaration de 1789 a conservé et garde encore actuellement toute sa force législative positive. « Je crois, dit-il, que si aujourd’hui le législateur faisait une loi violant un des principes formulé dans la déclaration des droits de 1789, cette loi serait inconstitutionnelle » (1). Duguit justifie cette thèse en faisant valoir que dans la pensée des hommes de la révolution, la déclaration des droits. ayant pour but d’établir l’existence des droits individuels, dominait la constitution qui en organisait l’exercice. Supérieure à la constitution, la déclaration n’en fait pas partie, aussi la constitution a bien pu être abrogée, la déclaration n’en demeure pas moins avec toute sa force obligatoire.
(1) Esnrein. Op. cit. 8° éd. t. I, p. 599, (2) Duguïit. Op. cit., 2° éd., t. III, p. 524.
On s'étonne de voir un esprit aussi positif. que celui de l’éminent doyen de la Faculté de droit de Bordeaux, s'attacher à la défense d’un théorie qui ne conduit à rien moins que de réintroduire dans notre droit public toutes les données du droit naturel, héritage de la révolution, et dont il a tant le mal à se défaire. M. Carré de Malberg (1) répond fort justement à cette argumentation que la déclaration de 1789 a été remplacée par celles de 1793, de Fan II et de 1848 dont personne n’a jamais dit qu’elles soient encore en vigueur aujourd’hui. D’autre part, « il n’est pas possible d'admettre concurremment que la déclaration de 1789 était située en dehors de la constitution de 1791 et cependant qu’elle possède, aujourd’hui encore, la force de loi constitutionnelle et continue à former un élément de la constitution française. De deux choses l’une : ou bien elle faisait partie intégrante que la constitution de 1791 et dans ce cas elle a disparu avec cette constitution; ou, au contraire elle était distincte de l’acte constitutionnel de 1791, et elle ne faisait qu’énoncer les idées essentielies et fonda: mentales qui devaient servir de base à la constitution future. Mais alors elle n’avait plus que la portée dogmatique d’une déclaration de vérités philosophiques » (2).
Ainsi il n’est pas exact de dire que le domaine dans lequel peut s'exercer actuellement le pouvoir consti-
(1) Carré de Malberg. Op. cit. &. IX, p. 580.
(2) Carré de Malberg. Op. cît., &. IT, p. 581. Il convient, d'ailleurs de reconnaître avec M. Jèze (R. D, P. 1943, p. 686) que les principes contenus dans les déclarations des droïts s'ils ne peuvent lier l'organe constitutionnel ni les Chambres, conservent (toute leur valeur à l'égard des autorités administratives.
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tuant est limité par les déclarations des droits, il pourrait le cas échéant réglementer en toute liberté les droits individuels des citoyens sans avoir à tenir compie de prétendus principes contenus dans les garanties des droits.
Nous acceptons cette conclusion avec d’autant plus de facilité que nous n’avons pas besoin de chercher dans des déclarations périmées un frein à la puissance du législateur ordinaire. Sans doute ses pouvoirs sont considérables quant à la réglementation des droits des citoyens, mais il ne lui permettront jamais de poser une règle initiale et intangible. Toutes les règles posées par le législateur devant être considérées comme prises en application de la constitution, le statut des citoyens dépend en réalité du contenu de la loi fondamentale. En cette matière, le rôle du législateur n’est que subordonné, il est toujours directement ou indirectement dans la dépendance des règles positives ou possibles contenues dans la constitution, et son pouvoir essentiellement temporaire pourra être réduit à néant.
De toutes ces considérations, il résulte que le domaine réservé à la puissance de l’Assemblée Nationale est illimité tant au point de vue matériel qu’au point de vue formel c’est-à-dire de la force primordiale des décisions qu’elle prendra. L'existence d’un organe ayant le pouvoir de réformer ou de changer la constitution par la prescription de règles fondamentales s'imposant à l’observation de toutes les autres autorités étatiques, entraîne pour la constitution elle-même un contenu virtuellement illimité. Il nous reste à voir que l’Assemblée de revision conserve cette indépendance même à l’encontre du programme qui lui aurait été fixé par les résolutions des Chambres.
