ÉTENDUE DES POUVOIRS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La question de l'étendue des pouvoirs de l’Assemblée Nationale se présente à deux points de vue d’inégale importance. Il-s’agit en effet en premier lieu de savoir si le Congrès doit demeurer spécialisé dans la revision constitutionnelle où absorbe tous les pouvoirs de l'Etat, et d’autre part de déterminer quels sont, lors de l’opération de revision, les pouvoirs de l’Assemblée Nationale. Est-elle souveraine pour effectuer toutes les modifications qu’elle juge convenable ou est-elle liée par les résolutions antérieures des Chambres ? Cette seconde question forme le centre d’une controverse classique dont nous allons essayer de dégager les éléments principaux ; mais auparavant il importe de noter que, dans l’état actuel de notre droit, l’Assemblée Nationale n’est pas investie de la puissance étatique toute entière.

SECTION PREMIÈRE

L'Assemblée Nalionale ne possède d'autres pouvoirs que ceux qu'elle mel en œuvre pour effectuer la

revision.

On rapprocherait à tort l’Assemblée Nationale telle

qu’elle est prévue par l’article 8 de la loi du 25 février 1875 et les assemblées constituantes issues d’un mouvement révolutionnaire. Celles-ci ont certainement, outre leur mission d’établir une organisation constitutionnelle, le droit de gouverner le pays jusqu’à l'achèvement de l’œuvre constituante. Mais ce droit elles le tiennent non du fait qu’elles sont assemblées constituantes, mais des circonstances : du moment où aucun organe régulier n’existe encore pour administrer le pays, l’assemblée constituante absorbe provisoirement tous les pouvoirs de l'Etat. Toute autre est la situation de l’assemblée de revision selon notre droit positif. Lorsqu'elle se réunit, c’est dans le cadre d’une organisation constitutionnelle et les organes constitués subsistent avec leur compétence et leurs attributions. Durant les opérations de revision le pouvoir exécutif continue à appartenir au président de la République et le Parlement conserve son droit sur la législation ordinaire.

On voit dès lors que Duguit émet une opinion inexacte lorsqu'il écrit : « Les assemblées constiluantes ont toujours eu le pouvoir de faire des lois ordinaires. L'Assemblée Nationale le pourra donc elle aussi, en spécifiant que la loi qu’elle vote n’a pas le caractère constitutionnel. >» (1). La constitution n’avait pas besoin de spécifier que lAssemblée Nationale ne pourrait que reviser, cela résultait naturellement du fait que comme nous l’avons montré plus haut, sa réunion ne fait pas disparaître les Chambres. Celles-ci subsistent et si, au cours de la revision, la nécessité d’une loi ordinaire s'impose, les députés et sénateurs pourront

(1) Duguit, Op. cit., 2° éd., t. IN, p. 536.

suspendre momentanément les séances du Congrès et retrouver dans leur formation ordinaire, en Chambres séparées, la compétence de législation ordinaire en vertu de laquelle ils statueront comme lexigent les circonstances.

Ainsi l’Assemblée Nationale n’a pas compétence pour voter des lois ordinaires, car celles-ci demandent pour leur adoption l’examen successif dé deux Chambres. Du reste cette solution fut consacrée en 1884 lorsque l’assemblée écarta de son ordre du jour, sur la proposition de son bureau, un projet qui n’avait pas pour objet une disposition constitutionnelle. La veille, le 11 août, elle avait décidé que l’Assemblée de revision n’absorbait pas les pouvoirs du Parlement et que les Chambres pouvaient, dans l’intervalle de la suspension des séances de l’Assemblée, se réunir séparément, selon les formes ordinaires de leur session, et exercer leurs attributions tant législatives que de contrôle du gouvernement.

L'Assemblée Nationale ne peut pas davantage gouverner le pays ni contrôler l’action gouvernementale comme le font les Chambres. Cette limitation de ses pouvoirs résulte naturellement de la compétence dont elle est investie. Ce qui détermine l'étendue des pouvoirs d’un organe ce n’est pas le droit subjectif à l'exercice de ceux-ci dont il est titulaire, mais la compétence statutaire dont il est investi. Nous nous sommes suffisamment étendu sur ce point pour ne pas avoir à y revenir ici où nous trouvons seulement une application de la thèse que nous avons soutenue. L’Assemblée Nationale n’exerce pas un droit dont l’origine est extérieure à l’ordre étatique, sa volonté n’est efficace que parce qu’elle est conditionnée par le respect de la

règle en vertu de laquelle elle est imputée à l'Etat. Le droit subjectif des membres de l’Assemblée Nationale ne peut pas être considéré comme la qualification de certaine volonté individuelle indépendante, ce droit, l'individu n’en est titulaire que parce que la constitution en dispose ainsi, et selon les formes prescrites par elle. N'oublions pas qu’il s’agit d’une revision dans le cadre d’un ordre statutaire preétabli, non de la création inconditionnée d’une constitution initiale, et nous Comprendrons que l’organe chargé de la revision n’a de pouvoir que dans les limites de la compétence.

Il en serait ainsi même dans le cas où l’existence de la constitution toute entière serait mise en cause par une demande de revision totale, car tant que les modifications ou l’abrogation de la constitution n’ont pas été votées, celle-ci reste en vigueur, c’est-à-dire que l’ensemble des règles qu’elle pose conserve sa valeur obligatoire.

SECTION DEUXIÈME

Les pouvoirs de l'Assemblée Nationale sont-ils limités

par les résolutions antérieures des Chambres ?

Nous venons de voir que l’Assemblée Nationale ne possède que le pouvoir de revision. Mais alors la question se pose de savoir dans quelle mesure elle peut exercer ce pouvoir. Cette question, qui n’est pas encore nettement tranchée, suppose, pour être discutée dans toute son ampleur, que l’on refuse aux Chambres le

pouvoir de déclarer simplement : « Il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles », car, si on admet la régularité constitutionnelle d’une disposition ainsi libellée, les pouvoirs de l’Assemblée seront certainement illimités en ce sens qu’elle pourra changer toute disposition de la constitution qui lui paraîtra devoir être modifiée.

Disons tout de suite que rien ne s’oppose à ce que les Chambres demandent une revision de la constitution sans préciser les points sur lesquels elle devra porter. En effet du moment qu’elles ont le droit de demander la revision partielle ou totale, on ne voit pas pourquoi elles seraient obligées d’indiquer les articles qui devront être modifiés.

Cependant, si, sur ce point, la question de l’étendue des pouvoirs de l’Assemblée Nationale semble ne plus présenter de difficultés, elle reparaît avec toute son acuité si l’on envisage l'hypothèse où les Chambres ont spécifié, dans le dispositif des résolutions votées, les articles sur lesquels doit porter la revision. Quel sera en pareil cas l'étendue des pouvoirs de l’Assemblée Nationale? Pourra-t-elle, bien que les résolutions conformes des Chambres aient entendu limiter la revision à certains objets, entreprendre la modification d’articles autres que ceux visés par les résolutions préalables, ou sera-t-elle liée par le vote des Chambres ?

En réponse à cette question bien des systèmes se sont fait jour qui nous semblent, étant donné les arguments invoqués en leur faveur, se recommander par des raisons également valables. Nous nous proposons donc de grouper ces solutions en deux catégories selon qu’elles admettent la limitation des pouvoirs de l’Assemblée Nationale où qu’au contraire, elles les

considèrent comme absolument indépendants des résolutions des Chambres. Ensuite nous essaierons de réduire la controverse par des considérations dont on ne paraît pas s'être suffisamment soucié,

$ 1°. — La théorie des pouvoirs limilés de l'Assemblée Nationale

Il y a, entre les doctrines qui professent que l'Assemblée Nationale est subordonnée aux résolutions des Chambres, toute une gamme de nuances qui vont de la limitation absolue à une limitation idéale et sans portée pratique. 4

Le plus intransigeant de tous ces systèmes fut soutenu, pour la première fois, en 1884. Ses partisans, considérant que la revision n’était pas assez limitée par l'indication des articles telle qu’elle résulte du vote des Chambres, proposaient de faire précéder chaque article d’un exposé des motifs indiquant la solution désirée par la Chambre, de telle sorte que lorsque les deux Chambres auraient accepté ces considérants l’Assemblée Nationale serait liée par leur vote. Un tel système conduisait en quelque sorte à réduire le Congrès au rôle d’enregistreur de solutions obligatoires.

Nous ne professons certes pas une foi aveugle dans indépendance de fait de l'Assemblée Nationale vis-àvis des Chambres et nous ne croyons pas que. ses décisions soient bien différentes de celles qu’avaient en vue les majorités du Sénat et de la Chambre en décidant d'aller à Versailles, cependant il faut convenir que le système qui consiste à limiter aussi étroi-

tement les pouvoirs de l’Assemblée Nationale, est contraire au mécanisme de la revision tel que l’a prévu l’article 8. Ce procédé reviendrait à confier la revision au législateur ordinaire; au fond il ne changeraïit peut-être rien à ce qui se passe en réalité, mais au point de vue formel sa portée serait en contradiction absolue avec les dispositions de l’article 8, car il consacrerait juridiquement le fait qu'à Versailles il ne peut rien se passer qui n’ait déjà été décidé à Paris ; bien plus il rendrait impossible à l’Assemblée Nationale de prendre une décision différente de celle désirée par les membres du Parlement.

Considérant que ce système, reproduction de l’organisation anglaise, présentait des avantages très réels, M. de Douville-Maïillefeu soumit, lors de la revision de 1884 un article additionnel ainsi conçu : « À l'avenir toutes les modifications aux lois dites constitutionnelles, seront discutées et votées séparément dans le Sénat et la Chambre des députés. La majorité nécessaire dans chaque Assemblée sera des deux tiers des votants > (1). C'était la seule façon juridique de faire accepter cette thèse qui, autrement ne saurait être introduite dans la pratique constitutionnelle que par une extension abusive des dispositions de Particle 8 qui stipule que les Chambres se réunissent « en Assemblée Nationale pour procéder à la revision. Les délibérations portant revision... » Ainsi que le fait observer M. Lefèbvre (2) ces termes semblent au moins impliquer quelque discussion, quelque travail dans le Congrès.

Pour soutenir la thèse de la limitation par indi-

(1) Ch. J, O. 1% août 1884, p. 1943.

(2) Lefèbvre. Op. cit. p. 217.

cation de solutions on invoquait l'insuffisance de la détermination des articles à modifier. « Vous votez la revision du Congrès sans savoir ce que fera ce congrès », disait M. de Lasteyrie (3). D’où l’on déduisait qu'il fallait dresser un tableau limitatif des solutions à proposer car, disait-on, l’indication de l’article ne limite rien, par un détour facile toute une partie de la constitution peut être mise en cause au sujet d’un article. Et l’on donnait comme exemple la question des attributions financières du Sénat. Supposons que les résolutions indiquent l’article 8 de la loi du 24 février 1875 comme devant être modifié, un membre du Congrès pourra mettre en question le droit d'initiative que cet article reconnaît au Sénat, et en même temps tout le pouvoir législatif de cette Assemblée. À quoi M. Arnoult répond fort pertinement que cela n’est possible que par une indication du texte à reviser. Dans le cas en question, il suffira pour tourner la difficulté, de viser dans la résolution non l’article 8 tout entier, mais seulement son paragraphe 2. Il ne faudrait du reste pas déduire du rejet de ce système que les résolutions des Chambres doivent être prises sans que les députés et les sénateurs sachent quelles sont les intentions de leurs collègues quant au sens de la revision qu’ils demandent. Mais seul l'exposé des motifs doit contenir des indications sur ce point, non le dipositif de la résolution. C’est ce que fit nettement ressortir Gambetta dans l'exposé des motifs qu’il lut à la Chambre des députés le 14 janvier 1882. « Quant au texte lui-même des modifications constitutionnelles, disait-il, c’est au Congrès et à lui seulement qu’il appar-

Ce

(3) J. O. 14 juin 1879, p. 5160.

tient de le connaître. La Chambre des députés et le Sénat n’ont pour mission, dans l'esprit de l’article 8 de la loi du 23 février 1875, que de préciser les articles et paragraphes sur lesquels devront porter les délibérations du Congrès. Si donc nous croyons devoir indiquer dès à présent dans quel sens. le gouvernement compte inviter le Congrès à faire usage de son pouvoir constituant, c’est uniquement pour faciliter le bon ordre de la discussion et pour que, dès aujourd’hui, il-ne puisse plus planer de doutes sur l’attitude que nous comptons prendre durant le Congrès. » (1).

Ainsi l’Assemblée Nationale ne saurait être liée par l'indication contenue dans les résolutions des Chambres, soit d’un texte précis, soit même de solutions parmi lesquelles elie aurait à choisir (2). De tels procédés excèderaient la compétence des Chambres dont l'initiative doit se borner à décider qu’il y a lieu à revision sans fixer le sens de celle-ci.

Un autre système fut présenté en 1882 par M.

Andrieux. C'était une théorie de circonstance inspirée par le désir de concilier les partisans de la revision limitée et ceux de la revision illimitée pour les unir en un seule majorité (3). Ce compromis se dégage des paroles mêmes de M. Andrieux. En effet après s’être prononcé pour la théorie des droit illimités de l’'Assemblée Nationale en ces termes : « Nous n’avons pas à vous demander un vote sur la question des droits du Congrès. Nous sommes en face d’une question de droit :

(1) Ch. J. O., 16 janvier 1882, p. 8.

(2), Esmein, Op: cf, 1° éd; 0 Il -p. 506,

(3) Voir sur les circonstances au milieu desquelles cette théorie a pris naissance, le Correspondant du 25 janvier 1882, p. 365 «el suiv.

constitutionnel sur laquelle nous pouvons dire notre opinion, mais que le pouvoir constituant, c’est-à-dire le Congrès, nous paraît seul capable de trancher avec compétence. Aussi nous laissons au Congrès, confiants dans sa sagesse, le soin de fixer son ordre du jour », le rapporteur de la commission de revision ajoutait : « Mais si nous ne croyons pas pouvoir lui imposer des limites, nous avons incontestablement le droit de lui faire connaître nos vues sur l'étendue des projets revisionnistes ; il convient aussi de donner certaines garanties morales au Sénat, en lui indiquant quels sont les textes sur lesquels, à notre avis, doit s'engager la discussion ; nous pouvons enfin donner au gouvernement mandat limité de porter et défendre devant le Sénat, puis devant le Congrès, au nom de la majorité de la Chambre des députés, un certain nombre de réformes déterminées sur lesquelles nous nous serons mis d'accord. » (1).

Seules les circonstances pouvaient expliquer l’incohérence de ce système, car il serait difficile de concevoir un amalgame d’idées plus contradictoires : d’une part la commission reconnaît au Congrès le droit de reviser la constitution toute entière ; d’autre part elle en restreint la « nécessité» et elle en borne l’exercice à l'examen spécial de trois articles et d’un paragraphe. « Mais il fallait réunir contre M. Gambetta et ceux qui ne consentent qu’à une revision partielle et .ceux qui réclament la revision totale : de là tout ce qui se combine dans ce texte bizarre. » (2). Après avoir posé en principe que les pouvoirs du Congrès sont

(1) Ch, J. O., 24 janvier 1882, p. 31. st (2) A. Boucher, dans le Correspondant du 25 janvier 1882, p. 367.

illimités « on parle d’un avis à donner au Sénat, avis qui bientôt se transforme en mandat limité pour le ministère. La revision qui est illimitée peut donc être Timitée » (1). La contradiction ne devenait d’ailleurs que plus apparente à la suite des explications de M. Andrieux. « Nous n’avons pas limité les droit du Congrès, disait-il, mais nous avons limité le mandat que nous entendons donner au ministère. >» Or il semble bien que le mandat donné au ministère n’aura de valeur que si on admet la dépendance de l’assemblée de revision vis-à-vis des résolutions.

Pratiquement ce système doit aboutir à la revision illimitée car, en admettant que le gouvernement se considère comme lié par le mandat limité qu’il a reçu, un membre du Congrès pourra toujours proposer et faire adopter les changements que les « indications précises > de la résolution ne permettait pas au gouvernement de demander au Congrès. En définitive la théorie défendue par M. Andrieux revient à dire : telles questions doivent être examinées d’abord, sans que cette disposition implique qu’il ne faut pas examiner les autres. Ce système doit donc être repoussé, non parce qu’il conduit à admettre la revision illimitée, ce qui ne saurait, en aucun cas, constituer une fin de non recevoir, mais parce que, de son incohérence, résulte une doctrine imprécise et incomplète.

Nous arrivons maintenant à la doctrine la plus répandue quant à la subordination des pouvoirs du Congrès aux résolutions des Chambres. Cette théorie qui fut formulée en premier lieu, par M. Méline, rapporteur de la commission de la Chambre lors de la

(1) Arnoult. Op. cit. p. 290.

11 : f revision de 1879, accorde aux Chambres le droit de déclarer qu’il y a lieu de reviser la constitution, soit entièrement, soit en spécifiant les articles ou paragraphes qu'il y aura lieu de modifier. Dans ce dernier cas le Congrès est lié par les résolutions conformes des deux Chambres et sa compétence est limitée par l'indication d’articles ou de paragraphes contenus dans les résolutions. Ainsi comprise la thèse de la subordination des pouvoirs de l’Assemblée Nationale rallie aujourd’hui la presque unanimité des auteurs (1).

En sa faveur, on invoque d’abord un argument tiré de l'intention du législateur de 1875. Il avait le choix, dit-on, entre deux systèmes successivement appliqués par les constitutions précédentes; il pouvait, pour opérer les réformes nécessaires, où bien faire appel à un pouvoir constituant distinct soit par référendum, soit par Constituante, ou bien faire dépendre la revision des pouvoirs organisés. Or du moment que ce dernier mode fut préféré, le principe de la revision illimité est inapplicable. En effet, dit M. de Bousquet de Florian, la constitution actuelle a condamné le pouvoir constituant souverain et ce sérait aller à l’encontre de l’autorité de la loi que de vouloir le ressusciter. II résulte de lPesprit qui a présidé à l’adoption du système de réforme actuellement en vigueur « que le Congrès peut être limité, et qu'on n’a pas écarté le système d’un constituante pour voir renaître sa souveraineté dans une autre assemblée qui, sous un nom

(1) Arnoult. Op. cif., p. 294 et suiv.; Barthélemy et Durez. Op. cil., p. 696; de Bousquet de Florïan. Op. cit, p. 150 et suiv.; Canré de Malberg, Op. cit., L. II, p. 589 et suiv.; Esmein, Op. cit. 7° éd, L IE, p. 502; Hauriou. Op. eit., 1930, ‘p. 112; Redslob, Op. CUT ED Ne 4e

différent, aurait eu les mêmes pouvoirs et les mêmes inconvénients » (1).

Dans le même sens M. Arnoult répond à l’objection que l’on tire du silence de l’art. 8 qui ne parle pas de la limitation alors que les constitutions antérieures qui avaient entendu restreindre les pouvoirs des assemblées de revision le spécifiaient expressément. Il invoque la différence des situations : en 1791, en lan IT, en 1848, c'était à des assemblées spécialement nommées à cet effet qu'appartenait le droit d’opérer la revision, dès lors il y avait lieu de craindre qu'elles s’arrogent le droit d'étendre à leur gré leurs pouvoirs et par suite, étant donné que les auteurs des constitutions citées entendaient appliquer le système de la revision limitée « il était nécessaire qu'ils prissent leurs précautions pour assurer le triomphe de leur volonté De là les termes si explicites par lesquels toutes ces constitutions ont pris soin de limiter le pouvoir constituant aux points fixés par les assemblées législatives ou primaires... » (2). Toute autre est la situation actuelle. L’assemblée chargée d’opérer la revision est formée des mêmes membres que le Parlement et il était naturel de penser que leur volonté ne changerait pas selon qu’ils sont réunis ou séparés. Si, séparés, ils limitent le programme, réunis, ils limiteront leurs travaux. Une telle évidence n’avait pas besoin d’être sanctionnée dans un texte.

Cette démonstration n’est pas probante car elle repose sur lattribution gratuite aux membres de l’Assemblée de 1871 d’une naïveté qui n’est pas prouvée. Il n’est en effet pas évident que la volonté des députés

(1) De Bousquet de Florian. Op. cit. p. 149.

(2) Arnoult. Op. cit. p. 296.

et des sénateurs né changera pas durant le trajet entre Paris et Versailles. Certes ce changement n'ira pas jusqu’à leur faire professer des conceptions différentes sur le sens de la revision, mais il pourrait fort bien les entraîner « dans le feu de l'action » à faire porter leur examen sur des textes que les résolutions des Chambres n’avaient pas indiqués.

L'argumentation des partisans de la limitation des pouvoirs de l’Assemblée Nationale nous parait plus sérieuse lorsqu'elle répond à l’objection que l’on tire de l'intention de tous les membres de l'assemblée de 1871 selon laquelle la procédure de revision prévue devait permettre un prompt et total bouleversement de la constitution. Cette objection confond en effet deux questions que nous avons déjà pris soin de distinguer : l’étendue de la revision et l'étendue des pouvoirs du Congrès. Il n’est pas douteux que, aussi bien monarchistes que républicains, tous les constituants tenaient la constitution qu’ils élaboraient pour provisoire et qu'ils entendaient en permettre la revision totale; mais cette intention n’implique pas nécessairement la reconnaissance de lomnipotence de l’Assemblée Nationale vis-à-vis des résolutions des Chambres. La déclaration de M. Paris,-dont nous avons déjà eu l’occasion de citer les termes, ne concerne que l’étendue de la revision et ne consacre nullement l’omnipotence du Congrès.

M. Arnoult tire enfin un dernier argument de l'intention des auteurs de notre constitution. Rappelant que, Jusqu'en 1880, le maréchal de Mac-Mahon avait seul le droit de proposer la revision, il demande : « S'il avait exercé cette initiative en demandant aux Chambres de se prononcer en faveur d’une revision

partielle, croit-on qu’il ait été dans les intentions de la majorité de 1875, de reconnaître au Congrès le droit d'opérer la revision totale ? Pourquoi lui accorder aujourd’hui ce qu’on lui eût certainement refusé alors? 5 (1):

Cette considération est loin d’être aussi concluante que le voudrait son auteur. Elle transporte, en effet, la question sur le terrain politique; or il n’est pas possible de lui donner une solution variable selon la couleur de la majorité du Parlement à la suite d’une initiative du maréchal de Mac-Mahon. Ce ne seraient pas des motifs juridiques qui auraient limité les pouvoirs du Congrès mais la crainte de voir la forme du gouvernement mise en cause. Aussi bien, dans quelque sens qu’on les exploite, les intentions du législateur ne sauraient « posséder de valeur et de force impérative » (2). Lorsque c’est le degré le plus haut de la puissance étatique qui est en cause, il est à la fois vain et dangereux de chercher, dans les thèses soutenues lors des travaux préparatoires, la portée du texte en vigueur. Les discours sont souvent contradictoires, dès lors comment reconnaître celui qui énonça le principe qui fut appliqué ? Pour peu que l’assemblée soit agitée il est bien difficile de dégager le sens précis de ses travaux surtout si, comme ce fut le cas lors de la confection de notre constitution, chaque parole n’est qu’un compromis ou le masque d’une arrière pensée. Faire dépendre d’intentions aussi imprécises les pouvoirs de l’organe qui a compétence pour toucher à la règle fondamentale ne sau-

(4) Arnoult. Op. cit., p. 298.

(2) Carré de Malberg.-Op. cit. L, IT, p. 587.

‘rait être une méthode juridique recommandable. Tout au plus peut-elle fournir des indications au commentateur du texte, sans préjuger en rien du principe qu’il consacre.

On invoque alors, en faveur de la limitation des pouvoirs du Congrès, un argument tiré du texte même de l’art. 8. Répondant à leurs adversaires qui soutiennent que les mots « en tout ou en partie » ont été placés intentionnellement dans le $ 3 parce que c’est ce paragraphe qui règle les délibérations du Congrès une fois réuni, les partisans de la subordination de lAssemblée Nationale s'efforcent de prouver que c’est là une affirmation téméraire. Suivons leur raisonnement. D'abord, disent-ils, le fait que les mots « en tout ou en partie » ont été placé avec intention dans le $ 3 n’est pas prouvé; au contraire les paroles de M. Paris montrent que ces termes se rapportent à l’étendue possible de la revision, non à l’étendue des pouvoirs du Congrès. Ainsi le législateur s’est bien mal exprimé s’il a entendu consacrer la toute puissance de l’Assemblée Nationale. D’autre part il faut considérer la place des mots auxquels on donne tant d'importance; ils sont entre virgules et peuvent se rapporter aussi bien au premier membre de la phrase qu’au second. Dans cette dernière hypothèse le sens de la disposition sera le suivant : que la revision soit totale ou partielle, la majorité exigée sera toujours la majorité absolue. Or, comme il est manifeste que ce n’est pas là ce que le législateur a voulu dire, il faut lier l'expression « en tout ou en partie » au premier membre de la phrase et alors le $ 3 voudra dire : les délibérations portant revision totale ou partielle de la constitution devront être prises à la majorité absolue des membres de

l’Assemblée. Il semble alors que les partisans de lomnipotence du Congrès doivent triompher, cependant il n’en est rien car les défenseurs de la limitation de ses pouvoirs dénient à cette disposition toute portée. En admettant, disent-ils, que les mots « en tout ou en partie » y figurent pour consacrer la puissance de l’Assemblée Nationale, ils sont inutiles. En effet, remarque M. Arnoult, « si le Congrès est omnipotent il est bien évident qu’il peut faire une revision totale ou partielle à son choix, il était bien inutile de dire qu’il peut se borner à reviser en partie. Cela allait de soi » (1). M. Wallon concluait déjà dans le même sens en disant : « Si la restriction n’était pas implicitement contenue dans le premier paragraphe, il serait inutile de l’introduire dans le troisième. Il est trop clair, en effet, que, quand le congrès est réuni, s’il est souverain, il a le droit de ne pas faire tout ce qu’il peut. » (2).

Cependant la restriction est peut-être implicitement contenue dans le premier paragraphe, mais c’esl dans le troisième qu’elle est inscrite. Cette évidence ne désarme pas nos auteurs, car, disent-ils, le législateur ne prévoyait pas la dicussion que soulèverait sa rédaction du texte, il avait seulement en vue de permettre de changer la forme du gouvernement. D’autre part, la théorie de la revision illimitée revient à supprimer toute l’efficacité de la disposition qui prévoit une revision partielle ou totale « puisque on ne saura jamais à l’avance quelle sera l’étendue de la revision puisque pour

(1) Arnoult.Op. cit, p. 301.

(2) Sénat, J. 0. 25 juillet 1884, p. 1328,

savoir si la revision est partielle ou totale il faudra attendre que la revision ait été opérée. Il n’y a plus de revision partielle parce que la revision peut toujours être totale » (1). Ce raisonnement est spécieux car il suppose que la possibilité d’une revision illimitée résulte d’une dispostion autre que le $ 3 et alors il vient affirmer que cette théorie supprime la portée de ce paragraphe en étant en contradiction avec lui. Mais si on admet que c’est précisément de ce paragraphe que découle l'indépendance de l’Assemblée Nationale, la contradiction disparaît puisque cela revient à dire : la revision peut être totale ou partielle et au cas où le congrès décide qu’elle sera totale, la possibilité d’une revision partielle disparaît. Nous nous excusons de formuler une aussi grossière évidence, mais il nous semble que le respect des textes Ia rendait nécessaire.

Après avoir tenté de justifier leur théorie par le texte de l’art. 8, les partisans de la subordination de l'assemblée de revision, comme s'ils n’avaient pas confiance dans la valeur de leur démonstration, en viennent à invoquer des principes généraux d'ordre social et philosophique. À en croire ces auteurs la doctrine des pouvoirs illimités de l’Assemblée Nationale condamnerait à l’avortement toute tentative de revision. Plutôt que « d’ouvrir la porte au éventualités les plus redoutables et déchaïiner les plus grands malheurs sur un pays énervé et affaibli par un siècle de révolutions périodiques », on pense que nos députés et nos sénateurs renonceraient à demander une revision partielle.

(4) Arnouit, Op. cit., p. 302. Cf. dans le même sens de Bousquet de Florian. Op. cit. p. 150.

Une semblable conception attribue à notre personnel parlementaire un esprit singulièrement timoré : comment ? il n’a pas hésité à lier le pays, pendant soixante-deux ans, par une convention financière qu’il jugeait indispensable à l'intérêt et à l'honneur de l'Etat, et il reculerait devant la possibilité d’une Assemblée Nationale souveraine, régulière et réunie conformément à l’ordre juridique en vigueur? On nous permettra d’en douter. Il faut noter d’ailleurs que les craintes auxquelles font allusion MM. Arnoult et de Bousquet de Florian s’inspirent de l’époque où ces auteurs défendaient leurs idées. Le Boulangisme et lAffaire étaient encore trop présents aux esprits pour que la possibilité d’une Assemblée Nationale souveraine ne fasse pas redouter de fâcheuses éventualités. Aussi nous n’insisterons pas davantage sur ces arguments et nous considèrerons ceux que font valoir des auteurs plus récents.

Admettre les pouvoirs illimités de l’Assemblée Nationale «c’est dresser le Sénat contre toute tentative de revision » (1). En effet, dit-on, étant aonné son infériorité numérique, le Sénat, après avoir donné son consentement à la revision sur un point précis, pourrait voir une majorité des députés trancher des questions qu’il eût préféré ne pas voir mises en cause. Bien plus l’indépendance du Sénat est elle-même menacée : avec l’omnipotence du Congrès les sénateurs iraient à Versailles sans savoir avec quelle qualité ils en reviendront, car il sera facile à une majorité de l’Assemblée Nationale, contre laquelle leur nombre sera sans force, de les dépouiller de leurs prérogatives.

(1) Barthélemy et Duez. Op. cit, p. 696.

C’est là, il nous semble sous-estimer les sénateurs et les croire plus attachés à leurs privilèges qu’au perfectionnement de l'Etat : il est infiniment plus satisfaisant pour l'esprit de penser que, si la nécessité d’une réforme s'impose, les pères conscrits auront à cœur de choisir les intérêts de la République plutôt que ceux de leur situation.

Du reste, à moias d’un complot de la Chambre, bien improbable d’ailleurs étant donné le nombre et l’éloquence de ses membres, les sénateurs sauront toujours à quoi ils s’exposent en allant à Versailles, et s’ils se croient visés par la revision il leur sera facile de n’en pas permettre l'initiative. D’autre part, depuis la revision du 14 août 1884, la loi du 24 février 1875 relative à l’organisation du Sénat étant déconstitutionnalisée les craintes des sénateurs quant à leurs privilèges sont considérablement restreintes. Que si cependant ces considérations ne parviennent pas à rassurer les partisans de la revision limitée sur le sort des sénateurs, on ne peut décider que les risques que court le Sénat en raison de l’omnipotence du Congrès doivent conduire à condamner celle-ci. En effet depuis 1875 notre droit constitutionnel marque une tendance constante dans le sens d’une diminutiôn de la prépondéranec du Sénat, et rien dans les textes ne paraît imposer une Limitation aux pouvoirs de l’Assemblée Nationale pour le seul motif de sauvegarder l'indépendance de celui-ci.

M. Esmein veut cependant trouver une preuve de l'intention de ne pas abandonner le Sénat sans défense aux volontés de l’Assemblée Nationale dans le fait que ce n’est pas elle qui élit son bureau. « En lui imposant le bureau du Sénat les auteurs de la cons-

titution n’ont pas seulement voulu rendre plus promptes ses opérations, ils ont voulu surtout, en lui donnant le bureau de la Chambre qui représente plus particulièrement l'esprit de pondération et de sage conservation, la maintenir dans les limites de ses droits et la protéger contre elle-même, si des velléités d’empietrement se produisaient » (1). Ce n’est là qu’un hypothèse et elle ne conduit nullement à la reconnaissance de la subordination du congrès. Si le bureau du Sénat fut désigné pour être celui de l’Assemblée Nationale, c'était parce que, comme le note Esmein, on voulait épargner à l’Assemblée toute délibération superflue. Mais du moment qu’il importait de désigner à l’avance un bureau, celui du Sénat s’imposait, en dehors de toute question de principe, par le caractère même des sénateurs : dans toute assemblée les membres les plus âgés ont en effet toujours été investis de prérogatives qui ne préjugent en rien de leur pouvoir réel. Si enfin la disposition dont il s’agit a été introduite dans nos lois pour maintenir légalité des Chambres, elle peut être invoquée aussi bien contre la limitation qu’en sa faveur. En effet, du moment que les auteurs de la constitution ont décidé expressément que l’Assemblée Nationale prendra le bureau du Sénat sans ajouter d’autres garanties pour la Chambre haute, c’est qu’ils ont jugé que celles qu’ils établissaient suffisaient à écarter les risqués que pourrait courir le Sénat. Par conséquent l’art. 11 de la loi du 16 juillet 1875 loin de prouver la subordination des pouvoirs de l’Assemblée Nationale aux résolutions des Chambres peut fournir un argument en faveur de son omnipotence.

(1) Esmeïn. Op. cit., 7° éd, L. IT, p. 505.

Toujours en invoquant cet art. 11 on veut prouver qu’il n’est pas possible de parler de la souveraineté absolue du Congrès. Comment peut-on reconnaître comme indépendante une assemblée à laquelle on refuse le droit d’élire son bureau ? demande M. Arnoult. Cette objection ne porte pas davantage que les précédentes; en premier lieu, en effet, la détermination faite à l'avance du bureau de l'Assemblée n’a pas pour but de limiter sa souveraineté mais seulement de permettre une marche plus rapide des opérations en vue desquelles elle est réunie, et ensuite parce qu’on ne peut déduire de la subordination à une règle l'absence de souveraineté d’un organe. Dans l’ordre juridique tout se passe en vertu et en application d’une règle préalable et la conception de M. Arnoult conduit à confondre la souveraineté avec l’anarchie. On reconnaît du reste dans cette tendance l'influence de la théorie traditionnelle de la souveraineté considérée comme la qualification d’un pouvoir supérieur à l’ordre juridique et indépendant de lui (1).

(1) M. E. Laferrière dans une brochure intitulée « L'article 8 de la Constitution » (Paris, 1882). veut voir un argument en faveur de la limitation des pouvoirs de l'Assemblée Nationale dans la facilité avec laquelle les constituants ont admis l'infériorité numérique du Sénat qui constituait cependant à leurs yeux une forteresse .à l'encontre de la toute puissance de la Chambre des députés. Rappelant un amendement présenté par M. Raudot, le 24 février 1875 portant que le nombre des députés ne pourrait pas excéder celui des sénateurs, amendemient .qui, malgré les observations de son auteur sur la nécesilé de faire du Sénat un eontrepoids à la Chambre des députés en matière de revision, M. Laferrière conclut (p. 17 et suiv.) : « Comment expliquer cette apparente indifférence de la part d’une majorité et d’une commission qui n'étaient certes pas suspecte de froideur pour les prérogatives du Sénat? Se

En s'appuyant sur la nécessité de défendre le Sénat on fait valoir une autre considération pour démontrer que l’Assemblée Nationale est liée par le programme sur lequel ont voté les Chambres. C’est ainsi que M. Carré de Malberg, invoquant le principe de leur égalité, soutient qu'il se trouve « sauvegardé et continue à produire ses effets jusque dans le sein de cette assemblée en tant qu’il résulte de la constitution que le programme et l’ampleur de la revision y dépendent des résolutions précédemment adoptées par le Sénat et la Chambre des députés, délibérant séparément et librement sur le pied d'égalité » (2). I nous semble au contraire, qu’au sein de l’Assemblée Nationale, la distinction entre sénateurs et députés disparaît, ses membres n’ont que la qualité, identique pour tous, de membres de l’Assemblée Nationale. Que ceux qui y sont entrés en tant qué sénateurs soient moins nombreux que ceux entrés en qualité de députés, cela ne saurait avoir aucun effet sur les pouvoirs &Ge l’assemblée car elle présente le caractère d’un organe unifié et non complexe dont la compétence ne saurait en aucune

résignaient-elles sans discussion à voir la Chambre des députés faire seule la loi en matière constitutionnielle? Il me semble plus naturel d'admettre que les membres de l'Assemblée (rouvaient une réponse suffisante dans d'art. 8 interprété comme il doit l'être. Ils étaient rassurés par la nécessité d’un programme «de revision Commun aux deux Chambres et dont le Sénat pourrait exclure toute proposition téméraire… ». Ce raisonnement tient sans doute un compte très exact de l’inhtention des auteurs de la constitution, mais les motifs qu'il invoque, très puissants en politique, sont sans valeur juridique. On ne comprendrait pas en effet, qu'une autorité aussi importante que l'Assemblée Nationale fut liée par la concep- Lion qu'on avait du rôle du Sénat, il y à cinquante ans, sans avoir pris soin de la consacrer par un lexte. (2) Carré de Malberg. Op. cit.,-t. IL, p. 591.

facon être restreinte par des considérations tirées de l’origine de ses membres.

En faveur de la limitation on se livre encore à des considérations de moindre importance. On invoque la majorité spéciale exigée de l'assemblée pour prendre des décisions valables (1). Pour répondre à cet argument il suffit de rappeler ce que nous venons de dire en réponse à l’objection tirée de la fixation préalable du bureau de l’assemblée. On rappelle aussi que c’est une loi ordinaire qui fixe à Versailles le lieu de réunion de l’assemblée (2). Il est difficile de saisir en quoi une semblable mesure restreint les pouvoirs du Congrès, car, le jour où il voudra se réunir ailleurs, il lui suffira de voter un texte prévoyant un autre siège.

Les partisans de la subordination des pouvoirs de l'Assemblée Nationale font, en dernier lieu, appel à un argument qui leur paraît irrésistible et en effet, au premier abord, il se présente comme relevant de l'évidence plus que de la démonstration. Il fut mis en avant pour la première fois en 1879 par M. Méline, et depuis, il est invoqué dans toutes les discussions re-latives à l’étendue des pouvoirs de l’Assemblée Nationale. « Puiqu’il faut le consentement des deux Chambres pour la réunion du Congrès, disait M. Méline, la revision ne peut s’opérer que dans la mesure où ce consentement a été donné. Or, si les deux Chambres ont été d'avis que la revision ne devait se faire qu’en partie, pour un article déterminé, elle ne saurait aller au delà; car au delà le consentement requis des deux Chambres ferait manifestement défaut et le Congrès deviendrait illégal. La constitution opposerait à toute

(1) et (2) Arnoult. Op. cit., p. 318.

prétention de ce genre, si elle venait par impossible à se produire, une barrière infranchissable » (1). Dans le même sens M. Esmein écrit : « Le consentement préalable des deux Chambres donné par des résolutions séparées est nécessaires pour ouwrir la revision et permettre à l’Assemblée Nationale de se réunir. Si ce consentement n’est donné que sur certains points, pour tous les autres, cette condition nécessaire manquant, la revision n’est pas ouverte » (2).

Avant d'examiner cette question au fond il importe de réfuter un argument invoqué par M. Carré de Malberg. On ne peut nier, affirme cet auteur, que lorsqu’elle est réunie pour les besoins de l’élection d’un président de la République, l'Assemblée Nationale ne peut pas, en vertu de sa seule puissance souveraine, entreprendre une revision. Cependant quelque soit le motif qui a déterminé la convocation, il n’y a pas deux organes juridiquement distincts; « ce qui différe, suivant le cas, ce sont uniquement les tâches à remplir, les compétences à exercer, ici compétence électorale, là compétence constituante ». Or personne n’admet que l’Assemblée Nationale convoquée en vue de lélection du président de la République puisse exercer le pouvoir constituant; comment dès lors pourrait-on soutenir que cette assemblée qui n’est pas investie d’une puissance souveraine pour se livrer de sa seule initiative à des opérations constituantes, puisse retrouver son omnipotence pour fixer l’étendue de ses pouvoirs. « En d’autres termes, ajoute M. Carré de Malberg, il ne suffit pas que cette assemblée soit réunie

(1) Ch. 22 mars 1879. J. O. du 4 août, p. 1279. (2) Esmein. Op. cit, 7° éd. t. II, p. 502; dans le même sens, Lafèbvre, Op. cil., p. 218 en note.

pour que son pouvoir constituant puisse s'exercer : il faut en outre qu’elle s’y trouve provoquée et autorisée par les résolutions des Chambres qui jouent ainsi vis-à-vis d’elle le rôle d’habilitation » (1). L’analogie invoquée par M. Carré de Malberg ne nous parait pas évidente. Sans doute nous ne nions pas que le Congrès convoqué pour procéder à l’élection du président de la République ne puisse pas de sa seule volonté procéder à une revision constitutionnelle. Mais de cette subordination à une compétence on ne peut pas déduire que lPassemblée soit liée par les résolutions des Chambres. En effet, selon que le congrès est réuni en vue d’une. élection présidentielle ou que l'assemblée est convoquée pour accomplir sa tâche constituante, les situations sont différentes. Certes les deux organes ne différent point du fait de la diversité de leurs tâches, mais leurs compétences sont essentiellement distinctes. Il n’y a en droit, dans les deux cas qu’un seul et même organe mais les pouvoirs dont est investie l’Assemblée ne lui appartiennent qu’en raison de la compétence qu’elle aura à metire en œuvre. L’organe n’a pas de pouvoir en tant qu’organe mais en tant que compétent pour effectuer une certaine œuvre; en d’autres termes, l’Assemblée Nationale n’est pas douée d’un pouvoir unique dont elle peut user soit pour élire un président de la République soit pour reviser la constitution; elle possède deux pouvoirs d'essence différente : un pouvoir électoral et un pouvoir constituant. Et de même qu’elle remplira son rôle en vertu de compétences distinctes, de même les pouvoirs qu’elle mettra en œuvre pour remplir sa

(1) Carré de Malberg. Op. cit. t. IE, p. 594.

double attribution ne seront pas identiques. Sans doute elie forme un corps unique, mais en lui la puissance constituante ne se manifeste que lorsqu'il est réuni à cet effet. Par conséquent on ne peut pas conclure que l'Assemblée Nationale, n'ayant pas le droit de faire œuvre constituante quand elle est appelée à faire œuvre électorale, n’est pas davantage souveraine dans son rôle constituant. En réalité la discussion n’est possible que par suite d’une confusion sur la nature de l’Assemblée Nationale; elle disparaît si l’on considère que l'assemblée est souveraine non en tant que telle, mais en tant qu'investie du pouvoir constituant. Or rien ne s'oppose à ce qu’un même organe jouisse de pouvoirs différents suivant le rôle qu’il est appelé à remplir une exemple caractéristique en est fourni par la diversité des pouvoirs du Conseil d'Etat suivant le titre auquel il prend ses décisions.

Ainsi le fait que l’Assemblée Nationale n’est pas souveraine dans l’exercice de son rôle électoral ne préjuge en rien la question de l’étendue de ses pouvoirs en matière constituante. Doit-on dire que même en ce cas son omnipotence est limitée par une habilitation qu’elle tiendrait des résolutions des Chambres ? Nous ne le croyons pas.

M. Esmein professe que du moment que le consentement des deux Chambres est requis pour que lassemblée se réunisse, elle ne peut discuter les points sur lesquels il n’a pas été donné. Dans ce raisonnement il y a deux éléments très différents : d’une part l’affirmation parfaitement exacte que le Congrès ne peut être convoqué qu'avec le consentement des Chambres, et d’autre part une hypothèse qui reste à démontrer à savoir que le consentement des deux Chambres est

nécessaire pour que l'Assemblée puisse valablement délibérer sur un point donné. Or rien dans les textes ne justifie cette hypothèse, aucune indication ne permet d'affirmer qu’une habilitation des Chambres est indispensable pour que l’Assemblée Nationale puisse discuter sur telle ou telle matière. Sans doute le Congrès n'existe que par la volonté des Chambres mais c’est une pétition de principe que d'admettre que celles-ci peuvent mettre à son existence des restrictions et des conditions qui limitent létendue de ses pouvoirs (1). M. de Bousquet de Florian prétend cependant que cette solution est seule rationnelle. Sans croire comme lui qu’une disposition législative est nécessairement la traduction de la pure logique, nous le suivrons pourtant sur son terrain. « Il serait bien étrange, dit-il, que le Parlement ne puisse ouvrir le débat de la revision sur quelques articles, sur quelques point spéciaux, sans exposer par là la constitution toute entière. Le bon sens proteste contre l’absolu de cette interprétation : ce qui est de droit c’est que les Chambres soient libres, c’est qu’elles puissent se prononcer entre la revision totale et la revision limitée... Exiger du Sénat et de la Chambre des députés une formule générale qui ouvrirait le droit de discuter toutes les lois constitutionnelles, c’est ajouter à l’art 8 une prohibition qui n’y est pas comprise, c’est nier le principe de bon sens : qui peut le plus peut le moins. Partout où les Chambres ne sont pas liées par une disposition impérative leur droit reste entier » (2).

Ces considérations ne sont pas faites pour emporter notre adhésion. En premier lieu la maxime « qui peut

(1) Auffray. Op. cit. p. 46; Moreau. Op. cit, 10° éd., p. 398. (2) De Bouquet de Florian. Op. cit., p. 151 et suiv.

le plus peut le moins » est peut-être un adage du bon sens, mais elle ne peut en aucun cas être élevée au rang de précepte juridique car elle implique la négation des règles de compétences. Le plus et le moins comprennet les degrés d’une même série, or il est difficile de trouver l’équivalent de ces séries dans l’ordre Juridique. D’autre part on ne voit pas pourquoi en cas d'absence d’une disposition impérative spéciale, c’est le droit des Chambres qui doit rester intact; il semble au contraire puisque nous sommes dans le domaine des présomptions, que c’est plutôt le droit de l’Assemblée Nationale qui doit rester sans limite étant donné la force supérieure des règles qu’elle est appelée à poser.

Mais où l'erreur de M. de Bousquet de Filortan est plus grave, c’est lorsqu'il veut voir un contrat dans l'accord des deux Chambres, en vue de la convocation de l’Assemblée Nationale. Cet auteur, analysant les faits qui se succèdent avant le vote des résolutions, y voit un système de concessions réciproques entre la Chambre des députés et le Sénat, une délimitation du terrain de la revision, une marche vers la conciliation, « et on n’ira au Congrès que lorsque ces divergences primitives auront fait place à l’entente la plus complète par le vote d’une résolution identique. Ce vote n’est autre chose que la signature d’un engagement, d’un contrat sur lequel chaque Chambre, chaque partie avait fait ses propositions et dont on a accepté et réglé tous les détails >» (1). L’objet de ce contrat est donc la fixation des conditions mises à la réunion de l’Assemblée Nationale car « comment s’accorder sans sa-

(1) De Bouquet de Florian. Op. cit. p. 152.

voir sur quoi l’on s’accorde ? ».

M. Lefébvre suit le même raisonnement erroné.

Il faut un consentement des Chambres, dès lors on ne peut leur défendre de marquer la mesure dans laquelle elles veulent y consentir. Une fois que l’accord s’est établi entre le Sénat et la Chambre des députés l’Assemblée Nationale peut naïitre, mais « en vertu d’un contrat parfaitement conclu entre les deux Chambres, et, suivant les règles du bon sens et de la justice, ce contrat de revision ne se conçoit pas plus que tout autre sans que les parties soient tombées d’accord sur son objet et sur ses clauses » (1). M. Arnoult qui, sur tant d’autres points s'était déjà associé aux erreurs des précédents commentaires accepte encore la thèse que nous combattons. En effet, considérant que les résolutions des Chambres ont d’abord été dissemblables puis, qu'après une série de transactions, elles sont arrivées à être identiques, il explique cet accord en disant : « On s’est rendu compte que l’on obtiendrait pas tout ce que l’on demandait. On a consenti pour obtenir le moins à ne pas demander le plus. N’y a-t-il pas là un engagement, un contrat si l’on veut, mais un contrat auquel on ne peut donner de nom, que l’on pourrait comparer à la transaction, mais que nous préférons appeler tout simplement un contrat innomé » (2).

Une semblable théorie n’apparaît pas seulement en la matière qui nous occupe. On la retrouve chez certains auteurs, chaque fois qu’il s’agit d’interprèter l'accord qui est parfois requis entre deux organes pour la formation d’une décision étatique. Elle repose sur

(1) Lefèbvre. Op. cit. p. 220 et suiv. (2) Arnoult. Op. cit., p. 339,

une conception erronée de la séparation des pouvoirs et nous ne saurions nous étonner de voir que, bien que formulée par MM. Lefèbvre, Arnoult ou de Bousquet de Florian, elle n’est que le développement logique de la thèse soutenue par M. Esmein en faveur de la limitation des pouvoirs de l’Assemblée Nationale par le consentement des Chambres. En effet, M. Esmein, dans un tout autre domaine sans doute mais où les princi-: pes appliqués sont les mêmes que ceux qui déterminent son opinion sur la question qui nous intéresse, voit dans la promulgation « l’acte par lequel le chef du pouvoir exécutif déclare exécutoire une loi régulièrement votée par le corps législatif, et donne aux agents de l'autorité publique l’ordre de veiller à son exécution. La nécessité de la promulgation est une conséquence logique du principe de la séparation des pouvoirs » (1). Par cette opinion, M. Esmeïin semble se rallier au concept de l'Etat en trois personnes : ce qui est fait par un organe n’a pas à être pris en considération par un autre car il y a en quelque sorte res inter alios acta. On comprend dès lors linterprétation donnée par cet auteur du consentement des Chambres; c’est de l’accord entre personnes différentes que naîtrait l’Assemblée Nationale qui, sur les questions non prévues dans cet accord, n'aurait aucun pouvoir. De là à dire, comme le font les auteurs précités, que cet accord est une contrat, il n’v a qu’un pas à faire.

Ces idées, malgré le prestige de leur plus illustre représentant (2) ne sauraient être admises dans un sys-

(1) Esmein. Op. cit., 7° éd., t. II, p. 66 et suiv (2) Elles résultent en effet directement de la théorie de Mon-. tasquieu d'après laquelle «il y a dans chaque Elal trois sortes

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tème étatique qui repose sur l’unité de puissance des normes juridiques. Elles ne cadrent du reste pas davantage avec la thèse classique de la personnalité de l'Etat car cette notion veut avant tout exprimer que le sujet de la puissance étatique est unique. Or la théorie que nous combattons ne tend à rien moins qu’à donner à cette puissance des sujets pluraux . Que l’on appelle cette puissance de contrainte inhérente à l'Etat volonté étatique ou validité objective des normes qui constituent l’ordre juridique en vigueur, il faut bien reconnaître que la notion qui est à la base de l'Etat c’est l’unité de la puissance qui le caractérise. Par conséquent, ce qu’on doit entendre par séparation des pouvoirs ce n’est pas un partage de la puissance étatique entre différents sujets, c’est la remise à diverses autorités, par la voie des règles de compétence, de la qualité requise pour déployer une activité sur certaines matières déterminées. Mais la puissance mise en œuvre par ces diverses autorités est unique et cette unité apparaît bien dans le fait de limputation à un centre unique de toutes les activités

de pouvoirs ». (Esprit des lois, liv. XI, chap. VI) Cette doctrine fut interprétée dès son origine, comme un démembrement de la puissance étatique chaque autorité devant recevoir une puissance essentiellement différente de celle attribuée aux autres. (Cf. Constit. 1791, préambula, titre IT, art. 3, 4, A) Par une déformation naturelle de la doctrine de Montesquieu, on est arrivé à voir dans chaque autorité le sujet d'une volonté distincte indépendante des autres, mais qui, réunie à elles, concourt à former la volonté étatique. Cette conception n'est sans doute plus professée explicitement mais c’est elle qui est à la base de la doctrine que nous essayons de réfuter, tant il est vrai, disait Jellinck (Op. cit. t. II, p. 237) » que des opinions en apparence abandonnées persistent obseurément par la force de la tradition historique »,

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exercées par les titulaires des diverses fonctions. Ainsi, selon les fortes expressions de de M. Carré de Malberg « les titulaires des fonctions législative, exécutive et judiciaire, recoivent ces fonctions non pas comme des morceaux de puissance étatique, destinés à s’incorporer séparément à chacun d’eux », mais à titre de compétence dont ils useront pour collaborer au développement du système des règles étatiques en usant de la force unique inhérente à l'ensemble de ces règles.

On conçoit maintenant qu’il est impossible de parler de contrat à propos de la coopération de deux organes de l'Etat, il n’y a pas de contrat parce que, en reprenant la fiction que ce terme suppose ici, il n’y a pas pluralité de personnes en présence. Ces conclusions nous conduisent à nous élever au-dessus de Ja dualité des Chambres qui composent l’organe législatif. A raison de la communauté de leur tâche, la décision qu’elles prennent.doit être considérée comme émanant d’une volonté unique. Sans doute jusqu’à l’adoption du texte, chaque Chambre exprime séparément sa volonté, mais, une fois le texte voté, on est en présence d’une décison unique qu’on ne peut dissocier pour retrouver ce qui est dû à la Chambre des députés et au Sénat. Par conséquent la notion de consentement s’efface et il ne demeure que la décision prise : en l’occurence, la reconnaissance de l’opportunité de procéder. à la revision des lois constitutionnelles. Il n’est donc plus possible de chercher dans le dispositif des résolutions des Chambres une limitation aux pouvoirs du Congrès.

C’est cependant ce que soutient M. de Bousquet de Florian qui considère que l’Assemblée ne tient pas ses