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tion est sans doute fort probable, mais nous avons vu qu’en une question aussi essentielle, les raisons tirées de l'intention du législateur, quelque soit d’ailleurs le sens dans lequel on les fait valoir, ne sauraient avoir une influence décisive sur linterprétation du texte. C’est un jeu dangereux que de faire résulter de quelques bribes de phrases lancées au milieu d’une discussion souvent orageuse, les principes qui régissent une des parties fondamentales de notre droit public.

Les partisans de la revision illimitée font alors valoir des arguments de droit et des arguments de fait, ces derniers étant tirés d’impossibilités pratiques d'appliquer le système de la subordination de l’Assemblée Nationale.

Examinons d’abord les premiers. Ils s'appuient d’abord sur le texte même de l’art. 8, mais nous avons: vu qu’étant donné ses termes équivoques, on peut y trouver avec autant d'apparence de raison, aussi bien la justification de la limitation que celle de l’omnipotence du Congrès. On fait alors appel aux principes généraux de notre droit public. L'Assemblée Nationale n’est pas liée par les résolutions antérieures des Chambres car « la distinction des lois constitutionnelles et des lois ordinaires étant admise, il paraît difficile de comprendre comment le législateur ordinaire peut limiter les pouvoirs du législateur constituant. Tout au plus peut-on admettre que le législateur ordinaire prenne l'initiative de la revision » (1). Le pouvoir constituant règle l’organisation politique du pays, de lui dépendent toutes les autorités étatiques, il est maître de leur existence, et on subordonnerait

(1) Duguit, Op. cit., 2° éd., t, IV, p. 542.

l'exercice de sa puissance à une autorisation du pouvoir législatif qui ne peut que voter une loi ordinaire ! « Il est impossible disait Saint-Girons, de ne pas admettre que le pouvoir constituant est d’une nature plus élevée que le pouvoir législatif et n’a pas d’ordre à recevoir de ce dernier » (1). Il nous paraît que. cet argument tiré de la supériorité du pouvoir constituant n’est pas valable, sans cependant que son inefficacité provienne des raisons que l’on a coutume d’invoquer contre lui.

M. Arnoult répondant à M. Saint-Girons s'étonne de l'affirmation de ce dernier. On ne peut, dit-il, déclarer à la fois que le pouvoir constituant est d’une nature plus élevée que le pouvoir législatif et remettre au législateur ordinaire lPexercice du pouvoir constituant. Il n’y a aucune conclusion à tirer de la supériorité du pouvoir constituant car < la simple lecture de l'art. 8 nous montre que la constitution a confié la fonction constituante aux pouvoirs établis. Les pouvoirs constitués sont en réalité, quand l’heure de la revision a sonné, des pouvoirs constituants » (2). Ainsi M. Arnoult voit dans le système de revision établi par Part. 8, un partage de la fonction constituante. Les Chambres séparées auraient reçu le droit d'autoriser la revision en en fixant le programme et les Chambres réunies celui de statuer sur les modifications ellés-mêmes, étant bien entendu que ces deux attributions relèvent l’une et l’autre du pouvoir constituant.

Nous laissons de côté la question de savoir si linitiative est en général une manifestation du pouvoir

(1) Saint-Girons. Manuel de Droil constitutionnel, 2° éd, Paris, 1885, p. 64.

(2) -Arnoult. Op. ceit., p. 317.

législatif (1). Sans doute, et nous avons montré dans un précédent chapitre, les Chambres possèdent, en fait, la haute main sur la revision, mais juridiquement on ne peut pas dire qu’elles participent, par le droit d'initiative qui leur est reconnu, à la puissance constituante. D’une part, en effet, il faut reconnaître que l'initiative des Chambres en matière de revision diffère de celle qu’elles exercent pour la législation ordinaire. D’après l’art. 8 elles n’ont compétence que pour déclarer qu’il y a lieu à revision et, comme le fait remarquer M. Carré de Malberg, « elle ne peuvent pas saisir l’Assemblée Nationale d’un projet proprement dit, c’est-à-dire d’un projet rédigé par elles » (2). D’autre part même si l’on admet qu’elles peuvent fixer l'étendue de la revision, ce pouvoir ne les associe pas à la puissance revisionniste, car il est purement négatif. Le rapporteur d’une proposition de loi ne participe pas au pouvoir législatif du seul fait qu’il limite jusqu'à un certain point le cadre des débats auxquels donnera lieu la proposition ; le pouvoir législatif ne s'exerce que par le rejet ou l’adoption d’un texte, on ne voit pas pourquoi il en irait autrement en ce qui concerne le pouvoir constituant. Les Chambres ne fixant pas le contenu éventuel de la revision, n’ont en cette matière aucun pouvoir de revision, et par suite ne participent pas à l'exercice du pouvoir constituant. M. Borgeaud bien que défendant la thèse, insoutenable

(4) Qu'on nous permette de dire que nous le croyons pas. Il n'y à exercice de la fonction législative que dans l'adoption d'un texte : l'initiative, comme la promulgation, comme le veto ne rentre pas à proprement parler dans le cadre de la mise en œuvre du pouvoir législatif,

(2) Carré de Malberg. Op. oùt., & IT, p. 595.

à notre avis, de la limitation des pouvoirs de l’Assemblée Nationale, admet cette conclusion en disant

« C’est pour maintenir la distinction entre la constitution et les lois que l’assemblée de Versailles a attribué la revision de la première à un Congrès. Ce Congrès est lié, il est vrai, par les décisions des Chambres, mais seulement quant à la matière de ses délibérations » (1).

En réalité l’argumentation de M. Arnoult repose sur une conception incorrecte des pouvoirs des Chambres et de ceux de l’Assemblée. Son erreur est celle que nous avons déjà eu l’occasion de relever chez les auteurs qui veulent assimiler les pouvoirs de l'Assemblée dans son rôle électoral à ceux qu’elle possède lorsqu'elle procède à la revision. Il n’est pas exact de dire que les pouvoirs constitués sont des pouvoirs constituants lorsqu'il s’agit d'effectuer la revision et d’en déduire que lorsqu'ils ne sont encore que pouvoirs constitués ils possèdent déjà le pouvoir d’un organe censtiluant. Ce pouvoir ils ne l’ont qu’en tant qu’ils sont convoqués pour modifier la constitution ; ils est étroitement lié à la compétence et ne saurait demeurer en permanence dans l’organe qui n’est appelé à en user qu’en éertaines circonstances qui ,dans le cas envisagé par M. Arnoult, ne se sont pas encore produites.

Mais si les objections que nous venons de passer en revue ne parvient pas à infirmer la thèse soutenue par les partisans de Ja souveraineté absolue de l'Assemblée Nationale, doit on en déduire qu’elle est justifiée ? Non. certainement pas par l'argument tiré de la nature spéciale du pouvoir constituant. Ce n’est certes

(1) Borgeaud. Ztablissement et revision des constitutions en Amérique et en Europe, p. 305 et suiv.

pas après avoir au début de cette étude, repoussé de toutes nos forces la théorie de l'essence supérieure du pouvoir constituant que nous linvoquerions maintenant à l’appui d’une thèse qui nous paraît juste.

La doctrine de la séparation du pouvoir constituant devenue traditionelle depuis Sieyès se déduit de ce que le peuple seul est souverain. On peut dire qu’elle est traditonnelle dans les esprits sinon dans les textes et les révolutions successives qui ont marqué le cours de notre histoire prouvent amplement que les dispositions législatives n’ont pu en empêcher la continuelle application. Cependant nous croyons avoir montré qu’on ne peut distinguer dans l'Etat deux sortes de souveraineté, l’une antérieure à l’ordre juridique lui-même, posant la loi fondamentale de laquelle dépendent les autorités constituées; l’autre d’une essence moindre et se manifestant quotidiennement, appartenant aux organes constitués. Juridiquement on ne peut concevoir qu’une seule souveraineté, c’est-à-dire le pouvoir uniforme appartenant à l’ensemble des normes étatiques de valoir comme telles et cela quel que soit la matière qu’elles régissent. C’est pourquoi rien ne s’oppose à ce que l’on remette à un organe constitué la compétence pour poser ou modifier des règles qui tireront leur force supérieure non de l’autorité qui les édicte mais de leur place au faîte de la hiérarchie des normes étatiques. Sans doute, selon l’observation de M. Carré de Malbersg, il faut faire exception pour les constitutions qui ont en fait adopté et consacré un système d'organisation étatique dans lequel le. peuple est institué organe suprème. Mais cette réserve faite on ne peut pas prétendre, d’une manière absolue, que le pouvoir constituant exige pour son exercice l’intervention d’un

organe spécial. Nous avons vu qu’il n’y a entre les lois constitutionneliles et les lois ordinaires qu’une différence dans la place qu’elles occupent dans la hiérarchie des normes étatiques, non une diversité de nature. Dès lors on ne comprend pas pourquoi l’organe législatif organique ne recevrait pas compétence pour émettre une décision constituante, étant bien entendu d’ailleurs que l'étendue de ces pouvoirs variera selon l’œuvre qu'il aura à accomplir.

Nous avons montré que la constitution de 1875 consacrait une rupture avec la doctrine traditionnelle, rupture que les dispositions législatives antérieures faisaient prévoir mais qu'aucune d’entre elles n’avaient nettement manifesté. Il ne nous appartient pas de rechercher si la tradition s’est maintenue dans les esprits, nous ne voulons considérer ici que les textes, mais nous ne pouvons admettre comme valables, en faveur de la supériorité du pouvoir constituant, des arguments que certaines tendances intellectuelles inspirent peut-être, mais qu’en tout cas, les textes ne permettent pas.

Très proche des raisons que l’on veut tirer d’une certaine interprétation de la distinction des lois constitutionnelles et des lois ordinaires, on fait intervenir un autre argument. « On ne conçoit guère, dit M. Moreau, que les pouvoirs constitués puissent limiter les droits du pouvoir constituant » (1). La question intéresse l'interprétation de la constitution, or ce droit n'appartient qu’à l’Assemblée Nationale. En donnant à l’art. 8 le sens de la limitation on attribue au pouvoir législatif un droit qui ne lui appartient pas. Les

(1) Moreau. Op. cit., 10° éd., p. 403.

Cuambres n'ayant que le pouvoir législatif sont incompétentes pour interpréter la constitution et à cet égard ieurs votes sont sans valeur obligatoire. C’est ce que déclarait déjà M. Dufaure en 1876. « Il n’y aura, disaitil, qu’un pouvoir au monde qui ait le droit d'interpréter la constitution et qui l’interprètera : ce pouvoir c’est l’Assemblée Nationale chargée de la reviser. Elle seule aura ce droit >». M. Arnoult prétend supprimer toute valeur à cette déclaration du fait des circonstances dans lesquelles ce droit d'interprétation a été revendiqué pour le Congrès. Rappelant les motifs politiques qui ont amené M. Dufaure à prononcer ces paroles, il écrit : « Ce n’est pas du droit d’interprétation qu’il s'agissait en 1876, mais du droit de revision entendu dans son sens le plus large, puisqu'il va jusqu’à la destruction des institutions, et le raisonnement qui conclut de ce prétendu droit d'interprétation à l’'omnipotence du Congrès est un des plus beaux exemples de pétition de principe que l’on puisse citer. M. Dufaure voulait dire qu’en 1880, lorsque les Chambres auraient le droit d'initiative de la revision, on pourrait remettre en question lexistence de la République, mais peut-on admettre qu’il ait voulu dire, lui qui a eu l’idée de subordonner la réunion du Congrès à un vote préalable des deux Chambres, qu’il ait voulu dire que le Congrès n'aurait pas à tenir compte de ce vote et jouirait d’une liberté illimitée ? » (1).

Sans doute cette analyse semble suivre avec impartialité les intentions de M. Dufaure, mais ce dont il s’agit, ce n’est pas ce qu'un membre du Parlement

(1) Arnoult. Op. cit. p. 828.

entendait par ce droit d'interprétation, c’est de savoir si ce droit, en lui-même, peut appartenir aux Chambres. Or on ne peut nier que ce serait étendre singulièrement leurs pouvoirs que de le leur reconnaître. es

M. Arnoult n'hésite cependant pas à le faire. Les Chambres ont le droit d'interpréter la constitution en vertu de l’adage : « Ejus est interpretari, cujus est condere ». Mais la question se pose de savoir si les Chambres ont le droit de faire la constitution, or, il est hors de doute que, ainsi que nous l’avons montré, il est inexact de prétendre que les Chambres exercent une partie de la fonction constituante. La maxime invoquée perd donc toute sa portée et l’argumentation qu’elle étayait s’effondre du même coup. Toutefois les partisans de la limitation se ressaisissent promptement et affirment que même si on refuse aux Chambres le caractère constituant on doit leur reconnaître le droit d'interprétation étant donné, suivant le mot de Jules Ferry qu’on ne « peut se placer en face d’un texte quelconque et en tirer une conséquence sans l’interpréter » (1).

Cet argument n’est pas très solide car s’il permet aux Chambres le droit de revendiquer le pouvoir d’interpréter la constitution, il ne conduit pas nécessairement à reconnaître la soumission de Assemblée Nationale aux décisions du législateur ordinaire. Par là on s’expose à un conflit qu’il faudrait être bien partial pour ne pas résoudre en faveur de l’Assemblée Nationale. Et puis il faut s’entendre sur le sens du mot interprétation. C’est un terme dont le sens présente en

(4) Ch. J. O. 1° juillet 1884, p. 1517.

creïque sorte des degrés selon le résultat aucuc: aboutit l'intervention qu’il désigne. Or on ne peut établir aucune analogie entre le sens de l’interprétation quotidienne à laquelle se livre le législateur en appliquant les dispositions de la constitution et l’interprétation dont il s’agit ici qui ne conduirait à rien moins que de subordonner l’exercice de la fonction constituante au ‘bon vouloir de l'autorité législative.

Il n’est pas davantage possible de tirer un argument des décisions qu'ont cru devoir prendre les différentes Assemblées Nationales réunies en application de l’art. 8 de la loi du 25 février 1875. Même en admettant, ce qui n’est pas certain, que, lors des revisions de 1879 et 1884, le Congrès se soit estimé lié par les résolutions antérieures des Chambres on ne peut pas conclure qu’il a reconnu le droit d'interprétation aux Chambres délibérant séparément. En effet une nouvelle Assemblée Nationale pourra toujours en décider autrement et reprendre ainsi son indépendance. Les partisans de la limitation nous accusent alors de manquer d’une élémentaire rigueur de pensée. Si vous admettez, disent-ils, qu’un Congrès peut défaire ce que les précédents ont établi, c’est que l'interprétation du Congrès n’est pas souveraine. Or de deux choses J’une : « Ou reconnaître au Congrès un droit exclusif d'interprétation et alors s’incliner devant l’interprétation qu'il a donnée, ou admettre les Chambres à exercer séparément ce droit d'interprétation ». A cela nous répondrons d’abord que la décision de l’Assemblée Nationale peut fort bien être souveraine à l'égard du parlement sans lier un Congrès ultérieur. En outre le dilemme dans lequel on veut nous enfermer n’existe pas car il disparaît par l'intervention d’un troisième

élément : la possibilité pour l'Assemblée Nationale de modifier l'interprétation que sa devancière a donnée.

Les auteurs qui professent l’omnipotence de l’Assemblée Nationale veulent trouver une nouvelle confirmation de leur opinion dans le fait que c’est à l’Assemblée Nationale qu’incombe le soin de fixer son ordre du jour. Ainsi Duguit écrit : « C’est un principe de droit parlementaire qu’une Assemblée est toujours maîtresse de son ordre du jour, qu’elle peut linterrompre, le modifier, l’intervertir >». Or en déterminant les points sur lesquels portera la revision, les Chambres fixent l’ordre du jour de l’Assemblée Natioaale, ce qu’incontestablement elles ne peuvent pas faire. C’est l’argument qu’invoquait déjà M. Clemenceau en 1891 : « Monsieur le Président du Conseil a dit que le Congrès ne pouvait se réunir qu'après que les deux Chambres s'étaient mises d'accord sur l’ordre

du jour de l’Assemblée Nationale. — Non, répondit Gambetta, j’ai parlé de points à trancher dans le Congrès, je n’ai pas parlé d’ordre du jour. — Alors,

reprit M. Clémenceau, nous sommes bien près de nous entendre, car comment peut-on limiter les points à trancher si on ne limite pas l’ordre du jour » (1). Cete réponse repose sur une confusion que les partisans de la limitation se hâtent, à juste titre d’ailleurs, de relever. Sans doute, toute assemblée a le droit de fixer son ordre du jour, mais à une condition, c’est qu’elle n’y fasse rentrer que les matières qu’elle est compétente pour traiter. Elle peut avoir des attributions limitées bien que maîtresse de son ordre du jour. « En un mot, c’est la compétence qui détermine

(4) Ch. J. O. 16 novembre 1881.

ce qui peut être inscrit dans l’ordre du jour; ce n’est pas l’ordre du jour qui détermine la compétence » (1).

Ayant ainsi épuisé les arguments de droit, les défenseurs de la théorie des pouvoirs illimités de l’Assemblée Nationale en viennent à invoquer des raisons de fait qu’ils tirent de l'impossibilité d'appliquer pratiquement le système de la limitation.

Ils disent d’abord qu’il est impossible de limiter à l'avance les questions sur lesquelles l'Assemblée Nationale pourra discuter parce que leur examen peut entraîner le débat sur un autre terrain. En opérant certaines réformes on peut rompre l’équilibre établi par la constitution; il faut donc que l’Assemblée Nationale soit libre de mettre en harmonie les dispositions non visées avec celles qu’elle vient de modifier. Cette thèse fut soutenue déjà par Condorcet dans l'Exposition des principes et des motifs de la constitution de 1793. « Dans un ouvrage, disait-il, qui doit offrir un ensemble systématique, tout changement doit entraîner un examen général, afin de pouvoir raccorder toutes les parties avec le nouvel élément introduit dans le système ». En décidant, dans son art. 117, que la Convention Nationale « ne s’occupe relativement à la constitution, que des objets qui ont motivé sa convocation » la constitution du 24 juin 1793 n’a guère tenu compte des observations de son premier rapporteur. C’est qu’en réalité la remarque de Condorcet et l’objection analogue que font valoir les partisans de l’omnipotence du Congrèe.s n’ont pas la porté que leur attribuent leurs auteurs. En effet, le programme de la revision peut être étudié et rédigé par les Chambres de telle sorte que

(1) Arnoult. Op. cit. p. 330.

l'examen des questions soumises à revision n’entraine pas la nécessité d’une retouche de toute la constitution. Et ce sera d’autant plus facile que nos lois constitutionnelles, loin de se présenter comme un ensmble systématique, apparaissent comme un recueil de dispositions ajoutées les unes aux autres sans lien logique pour les coordonner. Les Chambres, lors des débats préalables au vote de la résolution, pourront envisager les répercussions possibles qu’entraîneront les réformes sur les points indiqués et tracer en conséquence le programme de la revision. Que si, lors de la discussion, le Congrès s’aperçoit qu’une question, à lui soumise, ne peut être tranchée que par les modifications de textes connexes non visés dans les résolutions il devra suspendre ses travaux. Ce sera alors aux Chambres de fixer un programme tenant un compte suffisant des nécessités de la revision.

Nous nous faisons pour le moment l’avocat d’une thèse qui nous paraît insoutenable, cependant il faut bien reconnaître que l’objection tirée de la nécessité de laisser à l’Assemblée Nationale une complète liberté ne porte pas car nous venons de voir comment on peut y répondre par un raisonnement qui, le principe de la limitation étant admis, se présente comme irréfutable.

Mais alors on invoque un dernier argument qui semble bien, celui-là, ne comporter aucune réplique. Soit, dit-on, les Chambres votent des résolutions demandant une revision limitée; mais si l’Assemblée Nationale ne se juge pas liée par elles, aucune sanction n’est prévue pour lui imposer le respect du programme rédigé par le Parlement. On ne saurait, en effet prétendre que le président de la République devrait re-

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fuser de promulguer les lois de revisions ainsi entachées d’excès de pouvoir; un tel procédé aurait, selon l’heureuse expression de MM. Barthélemy et Duez, «un regrettable parfum de coup d'Etat » (1).

M. Arnoult s’efforce cependant de trouver des sanctions pratiques. Considérant que toutes les propositions de revision doivent être renvoyées à la Commission, il découvre une sanction possible dans le fait que « la commission proposera pour ces propositions l'adoption de la question préalable et l'Assemblée devra la voter. Car c’est là, dit-il, le vrai moyen de respecter l’accord qui est intervenu avant la revision du Congrès » (2). Sans doute, mais cette sanction ne jouera que si l’Assemblée est convertie d’avance à la doctrine de la limitation de ses pouvoirs, car si elle repousse la question préalable et persiste à se déclarer omnipotente, aucun procédé ne pourra l'empêcher de discuter et de voter des réformes non contenues dans les résolution des Chambres.

Le bureau de l’Assemblée pourrait se retirer, dit-on encore. Formé de sénateurs, c’est-à-dire des membres que l'indépendance du Congrès met le plus en danser, il n’hésiterait pas à quitter la séance au cas ou celui-ci excéderait ses pouvoirs. Peut-être même une partie de l’Assemblée le suivrait-elle, empêchant ainsi

(1) Barthélemy et Duez. Op. cit. p. 696. Cest cependant la thèse que soutenait. Gambetta dans son discours du 26 janvier 1882. « Comme le Congrès n'a pas le pouvoir exéeutif, disait-il, il arriverait que sa décision serait caduque, qu'elle ne serait pas promulguée, qu'elle ne prendrail pas la vie extérieure.. », Nous avons momtré ailleurs qu'il est inexact de croire que la promulgation confère la force exécutoire à la loi. Lies paroles de Gambetta sont done doublement critiquables.

(1) Arnoult. Op. cit, p. 353 et suiv,

toute délibération valable pour peu que les membres dissidents soient assez nombreux pour empêcher la formation de la-:majorité exigée par Part. 8. Ou bien le président de la République usant du droit qu’il tient du S 2, art. 2 de la loi du 16 juillet 1875 pourra ajourner les Chambres, ou, sans même aller jusque là, il pourrait adresser un message au Congrès, lui rappeler qu’un engagement d'honneur le lie aux résolutions des Chambres, et enfin faire pression sur lui par une menace de démission. On avouera que ce ont là des garanties assez minces. Désireux de trouver une protection contre l’omnipotence de l’Assemblée Nationale, M. Arnoult va même jusqu'à reconnaître au président de la République le droit de dissoudre la Chambre des députés et d'empêcher l’assembleé de siéger. Cependant toutes ces mesures, dont certaines sont plus dange-reuses que le mal, ne conduisent à aucun résultat appréciable; bien plus, si l’assemblée s’obstine, les garanties qu’on nous présente sont toutes, plus ou moins. des émanations de coup d'Etat.

Les sanctions que M. de Bousquet de Florian prétend trouver dans l’organisation politique actuelle, dégagent toutes, elles aussi, ce « parfum de coup d'Etat ». Qu'il s'agisse en effet d’un refus de promulgation de la part du président de la République, ou d’un refus d'application de la loi considérée comme inconstitutionnelle par les tribunaux; d’une scission dans l’Assemblée ou d’une dissolution avec la complicité du Sénat, les garanties proposées, loin de résoudre la question, ne feront que l’envenimer sans lui apporter une solution qui s’impose par sa légalité.

En réalité il ne faut pas chercher de sanction car, d’une part, il est certain qu’il n’y en a pas, et, en outre,

l'argument tiré de leur absence ne saurait en rien infirmer la thèse de la limitation des pouvoirs de lAssemblée Nationale, si, par ailleurs, elle était prouvée. Une sanction directe est introuvable, car, ainsi que le disait M. Naquet en 1894, il faut bien reconnaître que la loi « aurait-elle spécifié la posibilité pour les deux Chambres de limiter à l’avance l’œuvre du Congres, cette interdiction eût été illusoire, car on ne peut pas empêcher individuellement les membres des deux majorités de s’entendre et de faire un pacte dont, sauf le cas de trahison, personne ne peut prévoir la violation, puisqu'il émanerait de deux majorités qui, réunies, ne sauraient se transformer en minorité » (1). En effet, et cette fois c’est J. Ferry qui parle, « on ne fait pas la procédure des révolutions on n’édicte pas un corps de loi pour le cas où les pouvoirs publics voudront violer la constitution » (2). C’est pourquoi les constituants de 1791, voulant faire respecter le système de la revision limitée qu’ils établissaient, n’ont trouvé d’autres garanties qu’un serment prononcé par les membres de l’Assemblée.

Il est un degré dans l’ordre juridique ou l'absence de sanction n'implique pas l'absence de droit; le seul genre de sanction est alors celui qui est fourni par la conscience des individus titulaires des pouvoirs publics et en ce sens il est juste de dire que les institutions valent par les hommes qui président à leur fonctionne: ment. Ainsi qu’on l’a souvent noté, l'obligation, pour la Cour de Casation, de respecter la loi n’a d’autre sanction que la conscience des conseillers. De même,

(1) Ch. J. O. 16 mars 1894, p. 526.

(2) Sénat, / 0; 25 juillet 1884 p.1839.

s’il était démontré que l’Assemblée Nationale doit limiter ses débats aux articles visés par les résolutions des Chambres, la seule garantie que l’on pourrait trouver contre une usurpation de pouvoirr de sa part, résiderait dans la loyauté de ses membres.

3. — L'étendue des pouvoirs de l'Assemblée Nationale déterminée par la place des règles qu’elle pose dans

la hiérarchie des normes étatiques.

Ayant passé en revue les arguments fournis tant en faveur de la limitation des pouvoirs de l’Assemblée Nationale, qu’à l’appui de la thèse contraire, on est bien contraint de reconnaître que, faute d’un texte clair et précis, les raisons invoquées ne permettent pas de conclure dans un sens plutôt que dans un plutôt que dans un autre. Les dissertations construites pour interpréter Part. 8 comme s’il s'agissait d’une disposition obscure d’un code, apparaissent comme insuffisantes pour établir un point de droit certain. Quant aux précédents, la- plus élémentaire sagesse conseille de ne point s’y tenir car, selon la théorie que l’on veut justifier, ils prennent une portée différente. Cependant, bien que les auteurs de nos lois de 1875 ne paraissent pas avoir prévu la difficulté soulevée par la question qui nous occupe, il n’est pas possible de la laisser en suspens ou d’y voir, comme certains auteurs le conseillent, le point de départ d’une crise politique éventuelle dont il ne sera pas possible de sortir légalement (1).

(14) Lefèbvre. Op. cit. p. 244.

Nous croyons, au contraire que l’objet de l’analyse juridique est d’empêcher que certaines autorités profitent des lacunes existant dans l’ordre juridique pour justifier soit une usurpation de pouvoir soit le refus de certains droits à une autorité qui croit légitimement y prétendre. C’est pourquoi il convient de ne pas laisser sans réponse une question qui intéresse au plus haut chef les destinées de l'Etat, ni même de s’en tenir aux solutions qui ont été données par la jurisprudence constitutionnelle telle qu’elle se dégage des revisions accomplies depuis 1875. En effet, il en est de ces solutions comme de toute jurisprudence; ce que plusieurs décisions ont établi, une autre peut le défaire, et il est dangereux de fournir, par cette possibilité, un encouragement aux prétentions de certaines autorités étatiques.

Dans un Etat régi par une constitution rigide il n’y à pas de place pour une coutume constitutionnelle se dressant à l’encontre de la règle de droit. Sa valeur morale peut être considérable au point de restreindre l’activité de certains organes, mais sa porpée juridique est nulle. Dans ces conditions c’est à la règle seule qu’il appartient de fournir une solution, et si le texte est muet, il faut avoir recours non à l'intention présumée du législateur, mais aux principes formels, tels qu’ils se dégagent du système juridique en vigueur. C’est cette méthode que nous allons essayer de suivre pour établir l'étendue de pouvoirs de l’Assemblée Nationale en matière de revision des lois constitutionnelles.

Il importe d’abord de noter que si l’on considère que l’Assemblée est liée par l'indication des articles à modifier contenue dans les résolutions des Chambres, elle possède bien un pouvoir de revision en ce

sens qu’elle pourra décider des termes des dispositions qu’elle introduira dans les lois constitutionnelles en remplacement des articles soumis à son examen, “mais on ne peut pas dire qu’elle exerce le pouvoir constituant au sens propre du mot. En effet, son rôle se bornera à discuter sur des matières prévues dans la constitution, mais elle ne pourra pas délibére: sur l'adoption ou le rejet d’un texte se rapportant à une matière sur laquelle la constitution n’a pas légiféré. Etant donné d’une part que le vote des Chambres :st seulement indicatif des articles à reviser et que, d’autre part en dehors de ce programme, l’Assemblée ‘:ationale ne peut exercer valablement aucun patxer, on est forcément conduit à admettre qu'aucune innovation ne pourra être légalement introduite dans l'ordre constitutionnel. Les Chambres ne peuvent qu’indiquer des numéros d'articles, l’Assemblée ne peut discuter que sur les textes qui lui sont ainsi soumis, donc tout ce que la constitution n’a pas prévu, s’agirait-il d’une décision à prendre d’urgence dans l'intérêt au pays, ne peut définitivement plus être introduit dans l'acte constitutionnel. Cette conclusion entraîne une conséquence dont l’évidente exagération ne s’explique que par l’inexectitude d’un des éléments qui lui ont donné naissance. On ne saurait penser, en effet, que le législateur de 1875 a voulu établir une constitution modèle à laquelle, certes, on pourrait apporter des retouches, mais sans jamais pouvoir y faire entrer des textes se rapportant à des matières qu’'initialement elle ne régissait pas.

Jamais une pareille interprétation de l’art. 8 ne fut donnée et c’est pourquoi, lors de la revision de 1884, l'Assemblée put ajouter à la constitution une addition

& se

que rien dans les textes antérieurs ne laissait prévoir. En votant l’inéligibilité à la présidence de la République des membres des familles ayant régné sur la France (1), l'Assemblée Nationale ne se considèra nullement liée par les résolutions antérieures des Chambres et introduisit dans la constitution un article qui, n’existant pas encore, ne pouvait être visé par un vote du Parlement. De même elle outrepassa le programme qui lui était fixé par les résolutions en discutant au fond une proposition Andrieux qui tendait à l’abrogation des art. 1 à 7 de la loi du 24 février 1875 (2), alors qu’il était précisé dans le dispositif des résolutions que la discussion ne devrait porter que sur la déconstitutionnalisation de ces textes.

Qu'on ne dise pas que si la nécessité d’une disposition nouvelle se faisant sentir, les Chambres pourraient toujours dans le dispositif de leurs résolutions, indiquer des matières sur lesquelles le Congrès sera appelé à délibérer bien que la constitution n’en fasse pas mention. Un pareil raisonnement conduirait à ruiner le fondement de la thèse si ardemment défendue : l’énumération des articles, et en outre, il rendrait caduque la théorie toute entière de la limitation, car, s’il est facile de restreindre une compétence au strict examen d’un texte, il est impossible de la limiter par l’indication, forcément imprécise, d’une matière. En effet, l’Assemblée Nationale pourra toujours, et à Juste titre, prétendre que le sujet qui lui est proposé comporte l’examen des questions connexes, or en

* pareille voie — et à moins que les résolutions ne con-

1) J. O., 7 août 1884, p. 50 et suiv, (2) J, O., 11 août 1884, p. 126.

tiennent explicitement le texte qu’elles désirent faire adopter, cas qui par définition est anti-constitutionnel — aucun obstacle ne pourrait légitimement s’opposer à une extension indéfinie des pouvoirs de l’Assemblée.

On pourrait encore envisager l'hypothèse dans laquelle l’Assemblée Nationale, après examen des textes qui lui sont soumis, déclare qu’il n’y a pas lieu de les modifier. Nier la possibilité d’une semblable éventualité ce serait méconnaître la versatilité des assemblées parlementaires. Si un pareil cas se préseniait, que faudrait-il conclure sinon que l’Assemblée n’ayant pas jugé à propos de prendre en considération le programme qui lui a été soumis par les Chambres n’est pas davantage liée par lui si la nécessité d’une décision qu'il n’a pas prévu, s'impose. En effet, puisque l’Assemblée est libre de décider que les textes qu’on lui défère ne doivent pas être modifiés, elle statue bien sur un point que son prétendu programme n’avait pas prévu : le rejet de ce programme lui-même. Dès lors, si dans ce cas on lui reconnaît un indépendance suffisante pour ne pas être liée par le vote des Chambres, comment peut-on justifier la barrière que l’on prétend imposer à ses pouvoirs lorsque, ne se bornant plus à une décision négative, il s'exercent pour l’adoption des dispositions nouvelles ? Ou bien on devra l’obliger à statuer dans tous les cas, ou bien on lui reconnaîtra une compétence indépendante des articles qui lui sont soumis, ne fut-ce que pour refuser de les examiner, et alors cette compétence, une fois reconnue lui sera accordée sur tous les points qu’elle jugera dignes de retenir son attention, même si les résolutions antérieures des Chambres n’en font pas

mention.

Mais revenons à notre hypothèse primitive: Du moment que le Congrès n’aura en aucun cas la possibilité d'innover et que manifestement, un Jour ou l’autre, le besoin de dispositions nouvelles se fera sentir, à qui appartiendra-t-il de les discuter d’abord, de les adopter ensuite ?

Cette question met en lumière la conception qui est à la base même de la théorie de la limitation des pouvoirs de l’Assembleé Nationale. Ses ptætisans sont guidés, inconsciemment peut être, tant la force de la tradition est grande, par l’idée d’une différence entre un pouvoir de revision s’exerçant dans le cadre de l’ordre statutaire préétabli et un pouvoir autonome et supérieur à l’ordre juridique. Au premier n’appartiendrait que le droit de procéder à des modifications de détails pour mettre en harmonie l’acte constitutionnel avec les tendances de l'opinion et satisfaire aux besoins ordinaires de transformations de l’organisation étatique. Au second, le rôle de réformateur de l’ordre normatif en vigueur dans sa totalité, en vertu d’un pouvoir dont le sujet, extérieur à l'Etat, n’est autre que la nation maîtresse de ses destinées et libre de se donner l’organisation étatique qui lui convient, en dehors des formes prescrites pour les modifications de détails, par la constitution qu’elle entend remplacer.

On reconnait bien ici la thèse contre laquelle nous n'avons cessé de nous élever durant tout le cours de cet ouvrage. C’est celle qui, prenant son origine dans les travaux de Sieyès, a constitué, par dessus la tradition juridique des textes, une tradition historique ou de fait qui « résulte de ce que les diverses constituantes de 1791, de 1793, de 1848 et de 1871, réunies au lendemain de bouleversements politiques et au mi-

lieu du désordre constitutionnel, ont pu, en pratique, se comporter comme investie d’une pleine et indéfinie souveraineté » (1). Selon cette idée, prépondérante encore chez un certain nombre d’auteurs, une assemblée constituante n’est souveraine que si elle s’appuie sur la volonté inconditionnée de la nation, or le fait que le pouvoir de revision est confié à la même autorité que celle dont dépend la législation ordinaire, suffit, croit-on pour que la condition d’existence d’une véritable assemblée constituante ne soit pas remplie. Ainsi s’explique la thèse des partisans de la limitation des pouvoirs de l’Assemblée Nationale : organe constitué au même titre que les autres organes étatiques, elle ne saurait avoir que des pouvoirs restreints. Quant à la plénitude de la souveraineté, elle réside dans la véritable assemblée constituante qui n’est plus celle-ci un organe constitué, mais le représentant direct de la nation auquel il appartient d'accomplir lacte primordial de souveraineté c’est-à-dire un acte qui, supérieur à l’ordre juridique, l’établit sans lui être subordonné. Ainsi la doctrine qui nie l'indépendance de l’Assemblée Nationale vis-à-vis du Parlement, conduit nécessairement à introduire dans l’organisation constitutionnelle, un élément extérieur au droit : la puissance de fait d’une assemblée constituante à laquelle appartiendra la plénitude de la souveraineté. Car, si l’on ne veut pas reconnaître à l’organe qui a statutairement recu compétence pour la revision la plénitude des pouvoirs pour procéder à cette tâche, il faut manifestement attribuer cette indépendance à une autorité qui, n'étant pas prévue par l’ordre juridique en vigueur,

(1) Carré de Malberg. Op. cit. t. IT, p. 536, note 26.

ne pourra être considérée que comme une puissance de fait. C’est du reste la conclusion à laquelle aboutissent logiquement ceux qui demandent une modification radicale de nos institutions. Estimant, à tort, que l’Assemblée Nationale, en raison des pouvoirs illimités que la majorité des auteurs lui reconnait, n’est pas un instrument adapté à la réalisation d’un plan de réforme générale, ils demandent la convocation d’une Constituante. Nous n’enumèrerons pas les ouvrages ou brochures qui avant et au lendemain de la guerre, se ralliaient à cette doctrine; il suffit de rappeler qu’elle fit l’objet d’une proposition de revision, déposée le 15 mars 1894, par M. Naquet (1), et que c’est encore en application de ces prinicipes, erronés selon nous, que M. J.-L. Bonnet déposa une proposition de revision en 1925 (2). De même, M. Hauriou, complètement rallié à cette théorie, peut écrire

« L’organe de revision totale est une convention nationale, élue spécialement pour cet objet » (3). Il est amené à cette conclusion parce qu’il prétend que l’existence d’une clause de revision entraîne, entre autres conséquences, la pratique des revisions limitées. « II n’est pas douteux, écrit Le regretté doyen de la Faculté de droit de Toulouse, que si les lois constitutionnelles complétées par les pratiques constitutionnelles, s’efforcent d’établir le principe de la revision limitée, le pouvoir constituant doit être considéré comme lié par ce principe » (4). Mais comment ne pas s’apercevoir de la faiblesse d’une semblable affirmation ? En pre-

(1) Ch. J. O., 15 mars 1894, p. 525.

(2) Ch. J. O0, 27 février 1923, p. 1402.

(3) Hauriou. Op. cit., 1930, p. 113.

(4) Hauriou. Op. cit., 1923, p. 294.

mier lieu l’avantage que son auteur prétend en tirer en faveur de la continuité et de la fixité du régime constitutionnel, est bien précaire puisqu'il suffit peur le faire disparaître que les Chambres demandent une revision illimitée; et ensuite, du moment que l’assemblée de revision ne peut qu’amender la constitution par des retouches de détail, le danger des conventions élues spécialement en vue de réformer totaiement les institutions, reparaîtra au milieu d’une agitation politique et électorale interne. Il est infiniment préférable de remettre la plénitude du pouvoir de revision à un organe constitué toujours prêt à être convoqué donc immunisé contre les entrainements électoraux et, en définitive, le résultat cherché par M. Hauriou, « le recul progressif du pouvoir constituant populaire », aura beaucoup plus de chance d’être atteint.

C’est pouquoi nous croyons que, bien loin de ne pouvoir réaliser des retouches partielles, l'Assemblée Nationale a recu de la constitution la puissance d’opérer essentiellement une refonte totale de nos institutions. Si jusqu’à ce jour rien ne fût tenté en ce sens c’est que le besoin ne s’en est pas fait sentir; mais nous sommes convaincu que, le cas échéant, l’Assemblée Nationale pourrait prendre toutes les mesures qui lui paraïîtraient indispensables, sans qu’il soit nécessaire pour cela de faire appel à une assembleé spéciale. En énonçant cette conviction nous ne faisons d’ailleurs que rendre un hommage, peut-être immérité, aux auteurs de hotre constitution; nous pensons que suffisamment instruits par les précédents fâcheux qu'avait créé dans notre histoire l’institution d’assemblée constituante spéciale, ils ont jugé préférable de remettre l'exercice de la fonction de revision à un organe cons-

titué dont une longue pratique parlementaire a atténué l'enthousiasme dangereux, sans pour cela restreindre le moins du monde les pouvoirs que doit posséder une assemblée appelée à reviser la règle fondamentale de l'Etat.

Ainsi, au fond des théories qui ont été établies au-tour des pouvoirs de l’Assemblée Nationale, on trouve ia distinction, que nous avons notée dès notre premier chapitre, entre le pouvoir de revision et le pouvoir constituant. C’est en s’appuyant sur ce dernier que les partisans de l’omnipotence du Congrès affirment l'étendue illimitée de ses pouvoirs; et de même c’est. par respect pour cette dualité de pouvoir que d’autres auteurs défendent la thèse de la limitation. Nous croyons avoir montré que la conception sur laquelle l’une et l’autre de ces théories reposent ne correspond pas à l’exacte réalité juridique. Il nous reste donc, après avoir établi que l'indépendance de l’organe de revision se présentent comme une évidente nécessité pratique à examiner les raisons qui, en théorie, justifient l'indépendance absolue de l'Assemblée Nationale à l’égard des résolutions des Chambres.

Pour que Îles pouvoirs de l’Assemblée Nationale soient limités par le vote des Chambres, il faudrait que l’on reconnaisse à celle-ci le droit de fixer la compétence dans le cadre de laquelle l’Assemblée pourra exercer son pouvoir de revision. Cela reviendrait à dire que la règle fixée par les Chambres occupe, dans la hiérarchie des normes étatiques, une place supérieure à celle de la règle fondamentale. En effet, en raison du principe selon lequel la puissance d’une autorité est identique à la force obligatoire des règles qu'elle a compétence pour modifier, les pouvoirs de

l’organe de revision ont la même force que celle qui émane des normes qu’il est appelé à remplacer, mais comme on prétend que ces pouvoirs sont limités par la règle posée par les Chambres, il faudrait conclure que cette règle renferme une force obligatoire susceptible de s’imposer à la norme fondamentale elle-même. On arriverait ainsi à ruiner la hiérarchie qui est le fon- ‘ deinent du système des règles constitutives de l'Etat. Nous ne prétendons nullement que l’Assemblée Nationale est souveraine dans le sens ou l’entendaient les horaimes de la Révolution qui, avee Sieyès, affirmaient qu'elle détient la plénitude des pouvoirs en dehors de toute forme préétablie. Nous reconnaissons qu’elle n’exerce son pouvoir que dans la mesure et aux conditions déterminées par les lois constitutionnelles ellesmêmes, seulement nous ne pouvons pas admettre que, parmi ces conditions, la constitution ait entendu subordonner l’Assemblée Nationale à une compétence qu’elle tiendrait des Chambres, car en procédant ainsi la constitution se serait soumise toute entière au pouvoir législatif qui deviendrait alors, juridiquement, le pouvoir constituant. En effet, nous avons vu qu’à lintérieur de l’ordre juridique toute décision génératrice de règle est prise en application d’une norme antérieure, mais nous avons en même temps noté que l’autorité chargée de modifier la règle fondamentale échappe à cette nécessité. Le contenu de la nouvelle loi constitutionnelle, avons-nous dit, ne se déduit pas de la constitution que l’on modifie : il jouit de la même validité sans lui être subordonné. Et nous ajoutions qu’un tel résultat s’explique par l’opération ellemême qu’il s’agit de réaliser : le remplacement d’une règle initiale par une autre règle initiale, non la

subordination d’une- règle nouvelle à une règle antérieure. Mais alors, si l’on prétend que l’organe chargé de la revision n’est compétent que pour statuer sur le programme contenu dans les résolutions des Chambres, on le subordonne au Parlement et avec lui la règle fondamentale entre dans la dépendance du pouvoir législatif. Sans doute ce résultat n’est pas absolument incompatible avec une organisation étatique, et l’exemple de l'Angleterre suffit à prouver qu’un ordre juridique reposant sur ce principe est parfaitement viable; seulement dans l'état actuel de notre droit positif, il ne peut pas être admis chez nous. Du moment que la constitution a distingué la fonction constituante de la fonction législative, et sans qu'il y ait lieu de considérer l’unité de l'autorité à qui elle en a remis l’exercice, il faut respecter l’indépendance et la supériorité de la fonction constituante. On dira peut-être que nous ne faisons que développer l'argument que nous avons combattu plus haut chez Duguit et qui s’appuyait sur la supériorité de l'organe constituant à l'encontre des organes constitués. Mais il n’en est rien. Pour nous, nous osons à peine le répéter, il n’y a pas de différence de nature entre le pouvoir législatif et le pouvoir constituant tous deux empruntent la force obligatoire unique de l’ordre normatif en vigueur. Un organe constitué peut être légitimement investi de la fonction constituante et c’est ce qu'a décidé la constitution de 1875; seulement lorsqu'un même organe remplit à la fois et la fonction constituante et la fonction législative il ne peut pas subordonner, de sa seule autorité, la première à la seconde. En faisant cela il usurperait le rôle de la puissance qui a séparé les fonctions, c’est-

à-dire qu’il violerait la constitution. Il importe en effet de considérer la qualité en laquelle cet organe déploie son activité : dans l’exercice de la fonction législative il est limité par le respect des règles posées par la constitution, mais dans l’exerice de la fonction constituante aucun obstacle ne s’oppose à la mise en œuvre de ses pouvoirs car il ne pourrait pas, en tant qu’autorité législative, restreindre la compétence qu’il possède en tant qu’autorité constituante, puisque cette compétence il la tient non pas de la règle législative subordonnée mais de la norme fondamentale initiale. Il convient d’ailleurs de bien comprendre ce que nous entendons par les mots « il la tient », sans quoi on pourrait objecter que nous ne faisons ici qu’une pétition de principe.

La compétence de l’organe constituant ne peut en effet pas être entendue selon l’acception ordinaire du terme de compétence. Par suite de la tâche même qu’il a à accomplir il est impossible de déterminer avec précision les matières sur lesquelles il lui appartiendra de délibérer avant d'adopter un texte. C’est même en cela que consiste son indépendance puisqu'il est libre de se déclarer lui-même compétent pour aborder . telle, ou telle question à condition qu’elle né soit pas réservée expressément à un organe constitué. Bien plus il nous semble qu’il n’y a pas, à proprement parler, de compétence puisque pour se rendre compte avec netteté de l’étendue des pouvoirs de l’organe chargë de reviser les lois constitutionnelles il faut le considérer, ainsi que nous avons déjà eu l’occasion de le dire, comme la règle fondamentale elle-même sous son aspect dynamique. On arrive ainsi à saisir la dualité d'aspect de cette règle caractérisée au point de vue

statique par le contenu positif qui en forme l’objet, au point de vue dynamique, par l'organe constituant envisagé comme la possibilité de règles fondamentales nouvelles.

On conçoit maintenant qu’il est bien difficile de parler de la compétence de l’Assemblée Nationale et encore plus d’une limitation de cette compétence. Professer la doctrine de ceux qui affirment l’impuissance du Congrès en dehors des points visés par les résolutions des Chambres, équivaut en effet à soutenir que le pouvoir législatif a le droit de limiter l'efficacité de la règle fondamentale, puisqu’en restreignant les pouvoirs du Congrès on empêche celle-ci de prendre son développement légitime. M. de Bousquet de Florian considère que l'acte par lequel le Congrès discuterait hors des limites tracées par les résolutions serait la négation de tout notre droit constitutionnel car, dit-il, « il n’est pas possible que l’Assemblée Nationale s’arroge un droit souverain sur la constitution dont elle n’est qu’un rouage » (1). Un rouage, sans doute, mais dont dépend le mécanisme entier. Et puis est-ce donc à l'autorité législative qu’il faut reconnaître ce droit ? Non certes, puisqu'elle n’est aussi qu’un rouage de la constitution. Mais alors on peut se demander comment notre auteur prévoir la possibilité d’un changement total de la constitution qui est cependant mentionné dans l’art. 8. En réalité il faut bien reconnaître que le fait d’être une création de la constitution n’empêche pas un organe constitué d’avoir un droit souverain sur elle, sinon il faudra faire appel « à cette parole du créateur qui commande une fois pour gouverner

(1)-De Bousquet de Florian. Op. cit, p. 154,

prie

toujours » dont parle Portalis. Comme nous refusons d’abord à nous livrer à ces invocations métaphysiques, comme ensuite l’Assemblée de revision est justement instituée pour réformer les dispositions constitutionnelles et comme enfin le pouvoir qu’elle met en œuvre pour cela est précisément, ainsi que nous lavons montré, la puissance propre de la règle qu’elle vient modifier, il nous paraît inutile de faire intervenir une puissance qui, extérieure à l’ordre juridique, n’y introduirait que trouble et confusion sans pour cela faire, mieux que l’Assemblée Nationale, une œuvre que celle-ci peut accomplir parfaitement.

En définitive nous dirons que les pouvoirs de l’Assemblée Nationale ne peuvent en aucune façon être limités par les résolutions des Chambres parce qu’en prenant les décisions qu’elle juge à propos de prendre l'Assemblée Nationale n’applique pas une règle posée par le pouvoir législatif mais développe celles qui sont contenues dans la constitution. Si en effet on analyse la notion de compétence on voit qu’elle se résume dans l’application d’une règle antérieure, or nous croyons avoir montré qu’en ce qui concerne la fonction constituante on ne peut pas juridiquement parler de compétence. Sans doute il y a un domaine qui lui est réservé sur lequel les autres organes ne peuvent pas empièter et hors duquel elle-même ne peut pas légitimement s'étendre; mais ce domaine c’est elle-même qui le délimite selon la représentation qu’elle se fait de son rôle. C’est elle, en quelque sorte qui se crée une compétence suivant les circonstances et les besoins du moment, mais ce n’est nullement au Parlement qu’il appartient, en invoquant les mêmes circonstances, de lui fixer un programme, Dans la hiérarchie des nor-

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mes étatiques il y a une règle initiale dont le contenu est virtuellement illimité et des règles secondaires dont le contenu possible diminue progressivement jusqu’à ne faire d’elles, au degré inférieur de la hiérarchie que des règles de circonstances conduisant à une exécution matérielle et en vertu desquelles aucune autre règle ne sera posée. La possibilité de ce contenu illimité qui caractérise la norme initiale empêche qu’elle soit posée en application d’une règle dont le contenu est statutairement plus restreint; dès lors la puissance de l'autorité à qui il appartient de développer la norme initiale, en l’enrichissant de dispositions nouvelles, ne peut pas dépendre d’une décision d’une des autorités qui n’ont compétence que pour poser des règles dont le contenu est limité. S’il en était autrement la hiérarchie des normes étatiques serait ruinée car c’est à l'organe qui aurait le pouvoir de fixer le programme de l’autorité créatrice de la norme initale qu’appartiendrait en réalité la possibilité de poser des règles d’un contenu possible illimité et donc cet organe serait lui-même le créateur de la norme initiale.

Ce raisonnement, dont les termes abstraits peuvent décevoir au premier abord, n’est là que pour justifier la conclusion concrète à laquelle nous aboutissons si l’Assemblée Nationale était limitée par les décisions du pouvoir législatif ce n’est plus elle qui serait l’organe constituant, ce serait le Parlement. Or malgré lemprise de fait que celui-ci exerce sur l'Assemblée, il est juridiquemenu impossible de dire qu’il possède le pouvoir constituant. Enfin, il importe de remarquer que les principes généraux du droit apportent encore un autre appui sérieux à notre démonstration. Pour jouer un rôle efficace la règle de droit est obligée de

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s'adapter à des conditions sociales sans cesse changeantes. Elle ne peut prétendre à l’immutabilité, car upe réglementation que le législateur aurait déclarée intangible resterait peut-être intacte d’un point de vue formel, mais serait bientôt une réalité vidée de son contenu (1). Or ce caractère essentiellement modifiable de la règle de droit apporte un argument nouveau en faveur de la thèse des pouvoirs illimités de l’Assemblée de revision. « La conception contraire aboutit en effet à assurer l’intangibilité absolue de l’art. 8, $ 3, ce qui est juridiquement inadmissible ; il faut toutes les fois qu’il est possible, donner une valeur juridique à la volonté du législateur. Dans notre cas nous le pouvons, donc nous le devons » (2). Cette conclusion de M. Duez est peut-être trop intransigeante et nous allons voir qu’en aucun cas on ne peut parler d’une intangibilité absolue de la constitution, résultant de l’art. 8, $ 3; cependant la remarque de M. Duez conserve toute sa valeur si l’on considère que, la thèse de la limitation étant admise, elle oblige, pour les modifications éventuelles du texte en question, à toute une série de mesures formalistes que l’on n’a pas coutume de rencontrer dans notre droit public.

La théorie des pouvoirs illimités de l’Assemblée Nationale nous paraissant seule soutenable, il nous reste à voir qu’elle demeure ainsi non seulement quant aux questions générales maïs encore par rapport à la disposition ajoutée par la loi constitutionnelle du 14 août 1884 à l’art. 8 de la loi du 25 février 1875 et

(4) P. Due. De l'indépendance des aulorilés législatives et des autorités réglementaires dans la fixalion des règles de droit. Dhedile, 4914%p:"52:

(J=PPDUez Op Ci. 00102:

qui dispose que « la forme républicaine du gouvernement ne peut faire l’objet d’une proposition de revision. »

M. Esmein, considérant ce texte, estime que « désormais la portée possible de la revision est limitée sur ce point ». Et M. Carré de Malberg décide dans le même sens que ce paragraphe « consacre, dans la constitution actuelle, le principe des revisions subordonnées quant à leur étendue et à leur programme, aux initiatives et décisions préalables des Chambres » (1). L'article considéré interdirait donc l’abrogation de la Joi constitutionnelle sur un point déterminé et consacrerait l’intangibilité juridique de la République. Il rcus semble qu’'interpréter ainsi ce texte c’est lui donner une portée différente de celle qu’il a en réalité.

En effet cette disposition ne porte en rien atteinte aux pouvoirs de l’Assemblée Nationale ; elle vise seulement les pouvoirs des Chambres qui ne peuvent pas émettre une proposition de revision touchant la forme républicaine du gouvernement. Il ne faudrait pas en conclure d'ailleurs qu’un changement de régime soit constitutionnellement impossible car la disposition en question ne constitue qu’un vœu sans valeur juridique puisqu'il suffirait d’une résolution de revision portant sur l’art. 8 pour que, les formes de procédure étant respectées, l’Assemblée Nationale soit invitée à se prononcer sur le $ 3 de cet article. Ainsi même en admettant la théorie de la subordination du Congrès en programme fixé par le Parlement, une modification de la forme du gouvernement serait possible. Mais bien plus, il convient de remarquer qu’en dehors d’une réso-

(1) Carré de Malberg. Op. cit, L, IT, p. 592,

lution précise des Chambres, ce résultat pourra être atteint car, selon l’observation de Duguit, ce texte ayant été voté par une assemblée de revision pourra fort bien être abrogé par une autre et « par conséquent, si tant que ce texte existe, l’Assemblée Nationale ne peut pas changer la forme du gouvernement, elle n’a qu’à l’abroger et, la chose faite, elle pourra très constitutionnellement changer la forme du gouvernement » (1).

S'il en était autrement, le $ 3 de l’art. 8 de la loi du 25 février 1875, tel qu’il fut complété en 1884, consacrerait l’intangibilité absolue d’une partie de notre constitution. Or il est admis que de semblables dispositions, fréquentes dans les lois constitutionnelles, ne présentent qu’un caractère de déclarations de principe auquelles on ne peut attacher aucune sanction (2). À qui en effet appartiendrait-il dans ce cas de changer la forme du gouvernement, sinon à ce pouvoir constituant inconditionné intervenant pour opérer une transformation révolutionnaire. Sans doute il est bien improbable qu’un changement de régime s'effectue selon la procédure exigée par la clause de revision, mais n’y aurait-il qu’une chance pour que ce phénomène exceptionnel se produise qu’on ne devrait pas lempêcher par une déclaration d’immutabilité de la constitution. C’est pourqüoi, sous peine de n’assigner aucune valeur juridique à l’art. 8, $ 3, il faut admettre la complète liberté de l’Assemblée Nationale, car « cette solution est commandée bien plus par les prin-

(1) Duguit. Op. cit., 2° éd., t. IV, p. 540. | (2) Barthélemy et Duez. Op. cit, p. 246. P. Duez. Op. cit. p. 97. ;

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cipes généraux du droit que par des motifs tirés de textes et des travaux préparatoires » (1).

En réalité le sens de laddition votée en 1884 fut donné par J. Ferry. « Si nous vous proposons de soumettre à la revision de l’art. 8, déclara-t-il, c’est dans l'intention de demander au Congrès de faire cesser, par une disposition claire et formelle, une équivoque qui a trop duré. S'il fallait conclure de l’art. 8 qu’à tout moment, dans chacune des deux Chambres, la délibération peut s’ouvrir sur la forme même du gouvernement, notre constitution ne ressembicrait à aucune autre » (2). Un texte qui nommait enfin la République, consacrait la vanité des espoirs monarchique et enlevait au régime ce caractère de précarité qui ne pouvait que nuire au bon fonctionnement des institutions. Les premières places de l'Etat sont occupées par des républicains, la tentative du Seize Mai a avorté, l’opinion confirme sa confiance dans le régime nouveau ; il eut été inadmissible dans ces conditions qu’à tout moment un membre de l’opposition sans cesse décroissante put mettre en cause, au seia du Parlement, l’existence même de la République.

(1) P, Duez. Op. cit. p. 100.

(2) J. O., 25 mai 1884, p. 1119.