NÉES DE LA RÉQUISITION

Les situations régies par le droit des Réquisitions.

Il nous faut maintenant analyser les situations de fait créées par la réquisition, et voir comment, dans quel but et dans quelle mesure elles sont avouées ou réprimées, c'est-àdire sanctionnées par le droit.

Des individus exerçant leur activité sur une chose et auxquels la règle de droit permet de continuer à l'exercer à peu près sans limite, dans le temps et dans l’espace, c’est-à-dire jusqu’à la consommation ou la destruction de cette chose, voilà la situation protégée sous le nom de propriété. Le but de l’activité qui s'exerce ainsi est conforme à la solidarité sociale, par similitude et par division du travail : par simili- {ude, car chacun sent en soi le besoin de s’extérioriser, de s’accroître, de se servir des choses avec sécurité, de se les annexer pour étendre son pouvoir vital sans être heurté ni entravé par une autre activité, étrangère jusque-là à cette chose ; par division du travail, car c’est un fait d'expérience que cette sécurité garantie sous le nom de propriété pousse l'homme à tirer de sa chose le maximum d'utilité, de rendement, de richesse qu'il appliquera à ses besoins et aussi à ceux d'autrui au moyen de l'échange. L'homme qui se conduit en propriétaire poursuit donc un but conforme à la solidarité sociale.

Mais voilà le groupement menacé, une force étrangère prétend le dissocier ou entreprendre sur sa liberté, ou encore dépouiller ses membres. L'homme, être conscient et social, sent que, comme membre de la collectivité, il doit à la solidarité de combattre cette force ennemie qui menace sa propre existence, en attaquant le groupe dont il fait partie et qui est l'atmosphère dans laquelle il vit ; il combat, semblet-il, pour lui-même, en défendant son milieu vital. Celui qui, estimant que sa propre personne n'est pas en cause, non plus que ses biens, refuserait son concours à son groupe, celui-là encourrait la réprobation violente de ceux qui en font partie et s’exclurait lui-même.

Leur naissance à la vie juridique et leur réglementation.

Dans les sociétés primitives, la conscience juridique n’avait pas encore suffisamment de stabilité ni de sensibilité pour fonctionner dans les moments de crise, surtout de ces crises violentes comme la guerre, où tout menace d’être submergé. Elle ne voyait que des situations de fait dans ces conflits où tout était remis à la force, et les intérêts froissés ne pouvaient soulever que la pitié, comme lorsqu'ils étaient meurtris par des forces de la nature : éruptions volcaniques, inondations, ouragans. C’est seulement ce sentiment qu'entraînaient les dévastations causées par la bataille, les pillages individuels ou collectifs des bandes armées, ennemies ou même amies, tout ce cortège de misères que traînent avec elles les guerres. Pour le reste, si l'État avait besoin de ressources exceptionnelles, il imposait des contributions extraordinaires, levait des impôts en nature, demandait des prestations consenties plus ou moins

volontairement et sans contrepartie ; les propriétés privées recevaient le contre-coup de la guerre, en partie comme vietimes d’une force majeure, mais aussi, en partie, comme devant contribuer au soutien de la chose publique menacée. Ainsi naquit à la vie juridique l'intérêt supérieur que peuvent avoir les gouvernants à sacrifier, dans un but de solidarité sociale, la situation que nous avons définie sous le nom de propriété. C’est la réquisition ou le pouvoir pour les gouvernants de violer le droit de propriété, de méconnaître l'intérêt de son titulaire, de considérer comme libres les biens qui y sont soumis, de s’en emparer pour le service des armées en temps de guerre.

En devenant un droit, cette faculté devait se spécifier, se réglementer, se limiter ; le pillage individuel d'abord, puis le pillage collectif, c’est-à-dire la prise tumultueuse et par violence, furent assez vite exclus de son domaine. De force aveugle procédant comme tous les malheurs nés de la guerre, la réquisition était devenue un droit régalien indiscutable certes, exécutoire sur l'heure et au besoin par la force, mais borné par certaines limites : la nécessité des armes ; conditionné par un but; exercé selon des formes et avec des mesures protectrices pour les prestataires, donc contestable par eux après coup. L'évolution ne pouvait rester longtemps à ce stade ; un droit de regard, dès l’abord, devait être reconnu au propriétaire privé de sa chose ; puis, le droit de n'être dépouillé par réquisition que lorsque les magasins ne pouvaient fournir ou lorsqu'on ne pouvait acheter ; il lui devenait possible de se présenter comme vendeur au lieu de prestataire, et, par là, d'obtenir la compensation de sa fourniture. Le droit des gouvernants devint dès lors non pas le pouvoir de violer la propriété privée, mais la faculté de la méconnaître

seulement dans certaines conditions données et toujours moyennant indemnité (1).

Conformité de cette donnée au principe posé pour la hiérarchie des intérêts.

Cette notion est rigoureusement conforme à la solidarité sociale que nous avons assignée comme fondement à la règle de conduite perçue par la conscience individuelle, Elle est en concordance parfaite avec la théorie des services publics telle que l'enseigne aujourd'hui notre droit public (2). Seulement, il s’en faut que cette règle, clairement perçue, nettement formulée, se soit imposée avec autant de fermeté dans la pratique de l'institution. Le métal n’est pas tout à fait débarrassé de la gangue qui entourait le minerai. Pour beaucoup de nos administrateurs et de nos juges encore imbus des théories individualistes des droits, nos états démocratiques, héritiers des vieilles monarchies, sont titulaires des attributs qui, pour les juristes de l’ancienne France, appartenaient au roi à titre patrimonial. La réquisition est, pour eux, un droit régalien

(1) Il ne s’agit pas ici d’une description rigoureusement historique, mais du processus qu'a suivi, en général, le droit de réquisition en se précisant ; il y en a de nombreuses traces dans les ordonnances royales.

(2) Comme le dit excellemment M. Je professeur JÈèzE (Cours de droit public 1920-1921, 2° semestre, page 144), « en France, trois idées capitales dominent actuellement toute la théorie générale du fonctionnement des services publics » :

ire Ipée : Subordination des intérêts particuliers à l’intérél général auquel répond le service public.

Cette première idée a un correctif dans deux autres principes actuellement dominants :

2e Ipke. —— Il ne faut sacrifier les intérêts privés que dans la mesure s{riclement nécessaire à l'intérêt général ; 3e Ipérk. — Il faut allouer une indemnité toutes les fois que l'intérêt général

du service public exige qu’un individu subisse un sacrifice exceplionnel.

de puissance publique, une prérogative, une sorte de privilège qui appartient à l’État, en raison de sa personnalité éminente, à l'encontre des individus, pour les besoins de la défense nationale. Pour nous, le droit des réquisitions exprime simplement la règle de conduite qui, conforme à la solidarité sociale, s'impose aux gouvernants comme aux administrés, pour la remise et le règlement des prestations que ces derniers doivent fournir aux premiers lors de certaines crises, dans l'intérêt de la défense nationale. C’est un droit objectif issu de la nature des personnes en présence, des buts qu'elles poursuivent, des conditions et des circonstances de fait dans lesquelles se présentent les intérêts rivaux que ce droit envisage, protège ou incline. Nous n'avons pas devant nous une personne morale incarnée en l'État, de qualité supérieure et exceptionnelle, et des personnes privées, de leur nature taillables et corvéables au profit de la première; il n’y a que des individus (personnes ordinaires, nous n’en connaissons pas d’autre sorte), poursuivant, les unes (les prestataires), un but individuel, les autres (les gouvernants), un but collecif. Ces personnes sont égales au tribunal du droit ; seuls, les buts qui les font agir différencient leurs activités, suivant le degré d'excellence de ces buts à l'égard de la solidarité sociale. FH appartient au droit de tracer la règle de conduite qui, en hiérarchisant leurs buts, limitera ou libérera ces activités, les harmonisera en tout cas, en aménageant le domaine de chacune, et assurera ainsi, entre toutes les forces conscientes et libres, le règne de cet ordre que l’on appelle la justice (1).

(1) Dans la préface de la 2° édition de son Traité de droit constilulionnel, M. le professeur DuGuiT examine, à la lumière des événements les plus récents, la valeur des deux constructions juridiques en présence, la théorie subjectiviste æt la théorie objectiviste. « Je demeure convaincu, dit-il, que ces événements

En quel sens les Réquisitions sont des actes de puissance publique.

Si l’on peut dire encore qu'il y a des actes de puissance publique, cela signifie qu'il existe, dans les sociétés humaines, des besoins tellement importants et primordiaux ou urgents qu'on ne saurait admettre pour leur satisfaction les retards, les discussions ou les limitations que peuvent comporter les. procédés juridiques ordinaires. L'État, qui assume la difficile entreprise de répondre à ces nécessités, dispose et doit disposer de moyens puissants, exceptionnels, anormaux, différents de ceux mis à la disposition des particuliers comme différent les buts poursuivis, et dans la mesure où ces buts différent. On ne peut assurer utilement la défense nationale d’un pays. avec les procédés qui servent à gérer un patrimoine, si important soit-il. Selon l'expression de Montesquieu, «il est ridicule

considérables, peut-être les plus grands de l'histoire, sont venus confirmer les doctrines que j’exposais il y a vingt ans... D'une part, je disais que la construction juridique, individualiste, subjectiviste et métaphysique qui, par la Révolution, nous est venue de Rome et de la scolastique médiévale, à fait son temps : Seule, est et reste indiscutable l'existence d’une règle ayant son fondement dans la société elle-même... Je soutenais, d'autre part, que la notion de l'État puissance publique pouvant imposer souverainement sa volonté parce qu’elle est d’une nature supérieure à celle des sujets, est imaginaire, qu’elle ne repose sur rien de réel, et que cette prétendue souveraineté de l'État ne peut s'expliquer... Je soutenais que l’État est tout simplement le produit d’une différenciation naturelle, tantôt très simple, tantôt très complexe, entre les hommes d’un même groupe social, d’où résulte la puissance publique qui ne peut point se légitimer par son origine, mais seulement par les services qu’elle rend conformément à la règle de droit ; que, dès lors, l'État moderne apparaît de plus en plus comme un groupe d'individus travaillant de concert, sous la direction et le contrôle des gouvernants, à la réalisation des besoins matériels et moraux des participants ; qu’ainsi, à la notion de puissance publique, se substitue celle de service public; que l'État cesse d’être une puissance qui commande pour devenir. un groupe qui travaille et que les détenteurs de la puissance publique ne peuvent légitimement la mettre en mouvement que pour assurer la collaboration commune ».

de prétendre décider des droits des royaumes, des nations eË de l'univers par les mêmes maximes sur lesquelles on décide entre particuliers d’un droit pour une gouttière » (1).

Aujourd’hui, les publicistes, comme le constate M. Duguii, « voient essentiellement dans ce qu’on appelle la puissance souveraine une fonction et non point un droit subjectif de

- commander ; ils arrivent à éliminer du droit public la notion de droit souverain de puissance et à lui donner pour unique fondement la notion d’une fonction sociale s'imposant aux gouvernants ».

« Cette notion de fonction sociale, qu'apercoivent les hommes politiques et les théoriciens publhcistes et qu'ils placent à la base du droit public, c’est, au fond, la notion de service public » (2). GE

Procédé de service public et du service public (défense nationale) qui excède le plus les facultés ordinaires des particuliers parce qu'il excède leurs buts, par suite essentiellement différent, par sa nature et son origine juridique, de toutes les institutions de droit privé, c’est en ce sens seulement que la réquisition est un acte de puissance publique; mais les gouvernants ne peuvent en user que dans la mesure où ils poursuivent la satisfaction du besoin qui postule son existence et qui, seul, l’a fait créer. On ne peut plus dire que la réquisition est un droit régalien du temps de guerre, une prérogative qui appartient à l'État, pour cette seule raison qu'il est l'État

el sans qu'il doive compte de son exercice.

(1) L'Esprit des lois, livre xxvr : « Qu'il ne faut point décider par les règles du droit civil quand il s’agit de décider par celles du droit politique » (Voir tout ce chapitre.)

.(2) Les transjormalions du droil public, 1911, page 78.