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que commenter, appliquer, interpréter dans la langue et selor

la compréhension du groupe pour lequel elle dispose (1).

Souvent, dans nos codes, la loi normative est sous-entendue ; lorsqu'elle est exprimée, elle est énoncée en général à la facon d’un principe dont les autres dispositions ne sont que des détails d'exécution, d'application, de procédure, des lois constructives. C’est là, justement, que peuvent se donner carrière l’habileté et la science, l’art, a-t-on dit parfois, du législateur ; par les mesures qu'il prend, par les ordres qu'il donne, il fera passer à des degrés différents, dans la conduite des hommes, l'harmonie et la justice qu'il a découverts dans leur nature.

Mais le législateur peut failhir à ses devoirs. Les gouvernants peuvent, par un abus de leur pouvoir, comprimer, étouffer la Joi normative reconnue par la conscience nationale; ils peuvent, par perversion, par négligence ou impéritie, ne pas édicter les lois constructives nécessaires à son application, ou les organiser d'une façon insuflisante ou défectueuse ; ils peuvent ne pas aller aussi vite que les événements, ne pas comprendre des idées, des aspirations nouvelles, des besoins récemment ressentis. La vie, alors, va-t-elle s'arrêter dans sa course pour s'asservir aux courtes vues du législateur ? Non pas : se jouant de ses prévisions étroites, elle va se suffire à elle-même, organiser, par une élaboration, une collaboration, pourrait-on dire, de tous les éléments du groupement, à côté des institutions légales mourantes ou tombées en désuétude, un système vivant d'obligations sanctionnées par

(1) V. Ducurr, Droit conslitulionnel, 2° édition, p. 36 et suivantes : GÉNY Procédés d'élaboration du Droit civil, leçons faites en 1910, au Collège libre des sciences sociales, p. 181.

l'approbation ou l’improbation générales et même par la force publique. Ce travail toujours en mal, construisant l'avenir avec toutes les forces du passé, les aspirations et les données du présent, semble procéder avec la continuité et la rigueur implacable des forces de la nature. C’est l’élaboration coutumière.

Domaine qu’a conservé la coutume.

L’exécution de la règle de droit n’est donc pas procurée seulement par la loi (1), elle l’est encore par la coutume, même en notre époque de codification et de réglementation à outrance.

a) D'abord on peut inovquer la coutume au tribunal, lorsque la loi est silencieuse, et les textes législatifs sont particulièrement rares en droit public.

b) Ensuite, toutes les rencontres d'intérêts ne sont pas évoquées devant les tribunaux ; dans la grande majorité des cas, le choc ne se produit pas, les intérêts se bornent à se toucher pour se limiter sans heurt; même si le litige naît, la seule contrainte psychologique émanant de Ia règle formulée suffit souvent à le solutionner et, ici, la coutume conserve toute sa valeur et toute sa force d'efficacité, même ‘contre la loi. Ainsi, l'impôt des portes et fénêtres, mis formellement par les textes à la charge des locataires, est toujours à la campagne et presque toujours en ville, payé par le propriétaire, et l’on désapprouverait unanimement celui qui se considérerait, selon la pensée de la loi, comme en ayant

(1) Nous prenons ici le mot loi dansson sens général le plus étendu de commanement des gouvernants, de façon à y faire rentrer même les règlements.

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fait seulement l'avance et tenterait de le récupérer. Il v a là un cas curieux de cette véritable abrogation coutumière qui est la désuétude.

c) I y à plus encore : la coutume réagit sur la jurisprudence, c’est-à-dire que, pour n'être pas susceptible d'être invoquée contre la loi devant le juge, elle pousse néanmoins celui-ci vers certaines solutions que la loi seule n'impliquerait pas. En droit civil, les substitutions prohibées en sont un exemple connu (1). |

La coutume demeure donc, de nos jours, la plus grande force créatrice du droit, parce qu'elle est l’expression de l'âme nationale « la conscience juridique de la nation »; c'est toujours par elle et sous son impulsion que les institu-

tions naissent et évoluent.

(1) On pourrait être tenté d’objecter que s’il y a là des coutumes, c’est au sens vulgaire (habitude), et non au sens juridique du mot, et que, par suite, le droit et surtout le droit positif, n’a pas à s’en occuper. — Dans son Cours de droil public, 1920-1921, 2° semestre, page 33, M. le professeur JÈZE, élargissant et précisant la définition courante, estime de droit positif « les règles que les tribunaux (par une jurisprudence constante), déclarent être en vigueur ; peu importe que ces règles soient ou non écrites (loi, coutume, jurisprudence) ». Peut-être pourrait-on aller encore plus loin et comprendre dans le droit positif « les règles pratiquées, reconnues et sanctionnées à un titre quelconque par l’organisation collective ». — En cas de litige sur la charge de l'impôt des portes et fenêtres, le juge de paix, dans son rôle de conciliateur, prend en grande considération la coutume que nous avons énoncée ; comme juge, il la retient souvent pour décider qu’il résulte des circonstances que les parties ont implicitement convenu de déroger à la loi sur ce point. C’est ainsi que, sur les confins du droit positif, surtout dans les institutions en voie de croissance ou d’évolution, arrivent à la vie juridique des coutumes timides encore fragiles, non achevées, non assurées de vivre, mais déjà reconnues et sanctionnées, pour l'instant du moins, à un certain degré, par des organes qualifiés du groupement (juges, administrateurs, etc.). Il n’est pas possible d’en faire abstraction, car ces coutumes font partie du « jus » au sens le plus large du mot, et, si beaucoup doivent être éphémères, c’est parmi elles aussi que poussent les rameaux vigoureux qui rénovent les institutions.

Formes modernes de la coutume.

La coutume des premiers âges, force spontanée créatrice du droit selon les sentiments profonds du groupement, a transfusé son énergie dans des formes secondaires mais tout aussi vivaces, qui sont : la doctrine, la jurisprudence, les usages de l'Administration.

a) La Doctrine.

Dans les sociétés modernes, stabilisées mais toujours en mouvement vers le mieux, les sciences morales, politiques et juridiques, étudient les institutions, bâtissent des systèmes, constituent des groupements harmonieux avec les règles souvent éparses dictées au législateur par la conscience nationale ; des faits, elles dégagent les principes ; à travers les sanctions et les procédures, elles vont à la loi normative souvent non formulée, seulement pressentie, mais dont tout le reste procède. Les professeurs et les publicistes coordonnent mais aussi épurent, car ils sont amenés à combattre et à écarter les solutions particulières qui sont en discordance avec lâme qu'ils découvrent aux institutions, avec leur finalité. Leur rôle est grand, mais c’est encore la coutume qui parle par leur bouche, car ce qu'ils disent leur est vraiment dicté par la conscience nationale. Les autochtones n'existent pas plus au point de vue moral où intellectuel qu'au point de vue physique. Nés et nourris dans le groupement qu'ils étudient, les professeurs et les publicistes en ont les habitudes, les aspirations, la forme d'esprit ; ils apportent forcément dans leurs jugements, dans leurs sentiments, la part d’inconscient qu'y a mise leur ancestralité.

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Selon l'expression de Savigny, le droit scientifique est comme une forme nouvelle et en quelque sorte secondaire du droit coutumier (1).

b) La Jurisprudence.

On pourrait dire de même de la jurisprudence. Le caractère coutumier du droit prétorien des Romains était, sans doute, plus apparent ou plus frappant ; en effet, les dispositions de l’édit acquéraient seulement force de loi lorsqu'un usage constant avait éprouvé leur qualité ; elles formaient alors la pars translaticia ; c'était bien là du droit résultant d’un usage constant et prolongé. Notre magistrat ne peut plus faire d’édits, indiquer d’une façon générale dans quel sens il jugera, « prononcer par voie de dispositions générales et réglementaires ». Néanmoins, il est normal, il est logique, il est de bonne justice que, dans les cas semblables, le même juge statue de la même façon ; il est encore rationnel qu’il

(1) Le juriste a reçu l’enseignement des facultés, a fait chez elles, dans sa jeunesse, le tour de la science, en son état du moment ; il a appris là ce qui a été acquis par l’activité intellectuelle de ceux qui l'ont précédé et qui l’ont gormé ; lorsqu'il s’aventurera dans l'inconnu, ce n’est plus une individualité abstraite qui ira, c’est l'esprit d’une école, la pensée collective d’une nation, une intelligence individuelle disciplinée et lumineuse entre toutes, peut-être, mais expression, floraison et couronnement d’une race, comme sont les élites. Les jurisconsultes, comme tous les savants, comme aussi toutes les élites, sont. en quelque sorte, les délégués de la nation à leur spécialité ; leur effort reflète partout les traits du milieu, de la terre qui les ont engendrés. Leurs trouvailles sont un peu comme le chant de l'oiseau évocateur du soleil :

« Ce n’est pas de ces chants qu’on chante en es cherchant « Mais qu’on reçoit du sol natal comme une sève. »

— L'artiste et le savant sont :

« Le porte-voix en queique sorte officiel

« Par quoi ie cri du so! s'échappe vers le ciel, »

Chantecler, Acte IT, Scène III.

étudie, pour s'éclairer, les sentences rendues par d’autres dans des situations analogues. Le magistrat peut donc persisler dans sa jurisprudence et, par cela seul, il a le pouvoir de créer du droit. En effet, les décisions successives ne sont en somme que le signe extérieur, la manifestation visible des principes constants du juge, de sa doctrine qui, pour ne pouvoir être exprimée par lui en termes généraux et réglementaires, n'en existe pas moins et apparaît avec cerlilude et fixilé dans les motifs de ses jugements. Action des principes qui conditionnent les sentences du juge sur les cas qu’amènent devant lui les heurts et le développement de la vie : toute la Jurisprudence est là. Elle résulte de la synthèse des espèces, faite par le juge à la lumière des principes qu'il lit en lui mais qui ne viennent pas que de lui.

Le caractère coutumier de la jurisprudence éclate plus nettement encore dans les décisions des juges de paix, que lon pourrait ainsi opposer aux juridictions savantes. Leur rôle est considérable, dans l'esprit du législateur et aussi en pratique ; mais il ne s'exerce selon le droit que dans les sièges, trop peu nombreux, pourvus de magistrats de valeur morale et professionnelle élevée. En général, les tribunaux de paix distribuent surtout une justice empirique ; la loi et les considérations juridiques y sont de peu de poids. Toutefois, leurs décisions renferment des indications qui ne sont pas sans valeur, car, s'ils ne sont pas des savants, ils sont en général gens de bon sens et d'expérience, et, de par leurs connais-

sances pratiques, ils sont bien placés pour être des interprètes fidèles de la conscience nationale. Leur voix sans apprèt, parfois naïve, souvent émue, indique comment est impressionnée spontanément, en présence d’une situation nouvelle traduite dans les faits, la conscience juridique de la nation.

c) Les usages de l’ Administration.

Une nouvelle formation coutumière et non la moins féconde s'impose à l'attention, surtout depuis que, sous la poussée d’une civilisation se développant et se raffinant toujours, la solidarité sociale par similitude et par division du travail, par spécialisation, s’est faite plus étroite. Les pouvoirs publies ont été amenés tantôt à assurer eux-mêmes la satisfaction de certains besoins collectifs primordiaux, tantôt à surveiller les entreprises privées qui, spontanément ou sur la demande des gouvernants, avaient entrepris de satisfaire à ces besoins. Le régime administratif est une des caractéristiques de notre époque. Les domaines où l'administration intervient, tantôt dans un but de police, tantôt pour la satisfaction des intérêts généraux auxquels elle seule peut satisfaire dans de bonnes conditions, sont de plus en plus nombreux.

Apparemment, l’action administrative est surtout pratique ; elle se manifeste par des faits, des réalisations extérieures ; néanmoins, elle est aussi juridique par toutes les décisions de ses organes, par les situations qu'elle crée partout, par les avantages ou les préjudices qu’amène son activité : c'est ici qu'apparaît à nouveau le rôle de la coutume. Dans les domaines où elle n’est pas réglementée par la loi ou des décrets, l’activité administrative n’est ni capricieuse ni arbitraire ; elle suit des règles habituelles résultant de la nature des besoins à satisfaire, de l'expérience, des idées et des aspirations générales du moment, et dont la plupart sont formulées dans des instructions, des circulaires et des dépêches émanant de Fautorité hiérarchique (1). Qu'est-ce que cela, sinon des coutumes ?

() En pratique, la terminologie des administrations est vague et indécise

Sans doute, les règlements et les instructions sont révocables, en théorie ad nulum, par l'autorité qui les a portés. En pratique, une révocation abusive, intempestive, pour un motif inavouable, ou même une révocation capricieuse et arbitraire, ne sont guère à redouter. Bien qu'unilatérales par leur origine ou leur forme, les instructions et les circulaires constituent pour les intéressés des sortes d’invites qui leur sont faites pour l'accomplissement du service public entrepris, et l'administration pourrait difficilement se rétracter sans motif valable, au moins à l'égard des individus qui s'étaient mis en posture de profiter de cette sorte d'offre. Si cette morale juridique ne suffisait pas à l'arrêter, la crainte de la réprobation qu'elle risquerait de soulever est déjà une contrainte salutaire. Il y a dans ce pouvoir de lFadministration de préciser son action et les facultés des administrés, un peu du pouvoir prétorien : les critiques que soulèveraient les révocations injustifiées d'instructions précédemment données peuvent se comparer au tolle qui accueillait les edicta repentina. Il y a d’ailleurs une sanction plus proche et encore plus certaine, c’est l’appel à l’autorité supérieure, en dernière analyse au

(voir BERTHÉLEMY, Droit administralif, 3° édition, 1921, page 196 : JÈZr, Cours de droit public, 1920-1921, page 209). A notre sens, les administrateurs font des règlements (les ministres surtout), donnent des ins{ruclions générales, des ordres individuels de service ou, encore, font des acles juridiques. Dans tous ces actes, il y a, le plus souvent, dans des formes diverses, des manifestations d’une activité coutumière. Toutefois, il faut prendre garde que toutes les dispositions des instructions et des circulaires de administration n’expriment pas des règles coutumières. À côté des habitudes consacrées par un usage général, admises par l'administration et codifiées par elle dans ses bulletins officiels ou ses notes manuscrites plus ou moins confidentielles, elle essaye souvent de créer des pratiques nouvelles repoussées au contraire par les administrés ; ou encore, se considérant (à tort, nous l’avons dit), comme représentant l'État, personne publique souveraine, dont les intérêts seraient opposés à ceux des particuliers, sujets, elle donne à ses agents des instructions spéciales ; ici, elle ne fait pas, cela va de soi, œuvre coutumière,

ministre et même, le cas échéant, la mise en jeu devant le arlement de la responsabilité ministérielle.

Les documents que nous avons nommés sont vraiment la règle coutumière bien sanctionnée de l'activité administrative.

II. —: LA RÉQUISITION D’AUJOURPD'HUI SON EXPRESSION DANS LES FORCES COUTUMIERES

Il nous faut, maintenant, étudier et interpréter le droit positif des réquisitions dans toutes ses manifestations, sans même négliger les tendances et les orientations nouvelles de la conscience nationale dans les eoutumes en formation.

Nous avons parlé de l'insuffisance des textes ; c’est leur carence qu'il faudrait dire, car l'institution réglementée en 1877, sous le nom de réquisition, diffère essentiellement des véritables expropriations pouvant aller jusqu'à l'emprise de tout un patrimoine, que sont les réquisitions imposées par les nécessités de la guerre d'aujourd'hui. Pour régler une situation, il faut d’abord la comprendre et la réaliser intégralement.

En 1877, la guerre était encore conçue comme la lutte des forces militaires des deux belligérants. Aujourd'hui, elle est devenue la lutte des forces (sans qualificatif), des deux nations. Les armées combattent, mais aussi les sciences, les industries, les commerces, les valeurs morales (et par elles les religions,

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les philosophies, les conceptions artistiques), c’est la guerre totale ; toutes les forces des deux camps sont jetées dans la balance, elles se totalisent de chaque côté avec des coefficients différents selon leur nature, et la victoire appartiendra à la nation qui aura réalisé la somme d’énergie la plus élevée.

La Réquisition d'autrefois (1877).

Dès lors, la réquisition, qui avait été crée pour les besoins de la guerre d'autrefois, a déhordé de son premier domaine. Il suffit de lire la loi du 3 juillet 1877 et le décret du 2 août 1877 pour voir que la réquisition apparaissait au législateur comme une opération en tous points exceptionnelle, non seulement quant aux événements y donnant ouverture (1), mais quant aux objets exigibles par voie de réquisition (2), quant aux

(1) Voir articles 1 et 2 du décret du 2 août 1877.

(2) Voir l’énonciation de l’article 5 de la loi du 3 juillet 1877.

« Est exigible, par voie de réquisition, la fourniture des prestation nécessaires à l’armée, et qui comprennent notamment :

1° Le logement chez l'habitant et le cantonnement pour les hommes et pour les chevaux, mulets et bestiaux, dans les locaux disponibles, ainsi que les bâtiments nécessaires pour le personnel et le matériel des services de toute nature qui dépendent de l’armée ;

20 La nourriture journalière des officiers et soldats logés chez l'habitant, conformément à l'usage du pays ; <

3° Les vivres et le chauffage pour l’armée, les fourrages pour les chevaux, mulets et bestiaux, la paille de couchage pour les troupes campées ou cantonnées ;

49 Les moyens d’attelage et de transports de toute nature, y compris le mersonnel ;

59 Les bateaux ou embarcations qui se trouvent sur les fleuves, rivières, lacs et canaux ;

6° Les moulins et les fours ;

7° Les matériaux, outils, machines el appareils nécessaires pour la construction ou la réparation des voies de communication et, en général, pour ‘exécution de tous travaux militaires ;

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autorités (1), ayant qualité pour ordonner ou exercer la réquisition, exceptionnelle aussi pour les prestataires (2), exceptionnelle encore si l’on considère sa fréquence et sa durée (3).

La seule expression générale se trouve au 11° de Particle 5 de Ja loi. Il s’agit là d’une disposition qui permettait de requérir les quelques objets qui pouvaient ne pas figurer dans les dix premiers paragraphes. Mais cela n'impliquait pas, cela ne pouvait pas impliquer pour les auteurs de la loi le développement pris de nos jours. C’est, en tout cas, cette disposition qui permit (avec celle sur les réquisitions de services) (4),

8° Les guides, les messagers, les conducteurs, ainsi que les ouvriers pour tou les travaux que les différents services de l'armée ont à exécuter ;

9° Le traitement des malades ou blessés chez l'habitant ;

10° Les objets d’habillement, d'équipement, de campement, de harnachement, d'armement et de couchage, les médicaments el moyens de pansement ;

11° Tous les autres objets et services dont la fourniture est nécessitée par l'intérêt militaire.

« Hors le cas de mobilisation, il ne pourra être fait réquisilion que des prestations énumérées aux cinq premiers paragraphes du présent article ».

(4) « Lorsque la mobilisation totale est ordonnée, les généraux commandant des armées, des corps d’armées, des divisions ou des troupes ayant une mission spéciale peuvent de plein droit exercer des réquisitions. Ils peuvent déléguer le droit de requérir aux fonctionnaires de l’Intendance ou aux officiers commandant des détachements » (article 3 du décret du 2 août 1877).

«En cas de mobilisation partielle où de rassemblement de troupes, la faculté d'exercer des réquisitions, dans les limites prévues à l'article 2 du présent décret n'appartient de‘plein droit qu'aux généraux commandant les corps d'armée mobilisés ou les rassemblements de troupes.

« Le droit de requérir peut être délégué par eux aux fonctionnaires de l Intendance ou aux officiers Commandant des délachements » (article 4 du décret du 2 août 1877).

(2) Voir les précautions prise: pour assurer la répartition entre les habitants (art. 19 et suivants de la loi).

(3) Les détails de la procédure d'exécution indiquent que le législateur envisageait des opérations pour des troupes de passage.

(4) C’est le paragraphe 11 et la réquisition de services que l’autorité administrative invoqua pour légitimer notamment les réquisitions immobilières (voir circulaire ministérielle du 27 novembre 1916, B. O0. E. M. de la Guerre, p. 616, et réponse faite par le Ministre à une question écrite de M. le député de l'Estourbeillon, J. O. du 20 avril 1917).

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d'adapter la loi à la situation actuelle et qui empêcha de voir la différence entre les deux situations. Aujourd’hui, au lendemain de la guerre, la réquisition est devenue, concurremment avec les achats et marchés, un mode normal, encore subsidiaire toutefois, de pourvoir aux besoins de toute nature de la défense nationale.

Caractères de la Réquisition d’aujourd’hui.

a) Pour les besoins (non plus seulement militaires) mais

de la Défense nationale.

La réquisition de 1877 n'avait été établie que pour les besoins directs et propres de l’armée ; le texte et les travaux préparatoires l'indiquent clairement. C’est là une formule aujourd’hui débordée ; la réquisition a maintenant pour but de satisfaire aux besoins de la défense nationale. Elle est exercée pour les nécessités commerciales et industrielles des opérations militaires. Elle a servi à asseoir et alimenter des usines, des établissements étendus, des groupes industriels considérables, dirigés ou surveillés par l'autorité militaire, mais où le personnel, surtout en fin de la guerre, était en majorité civil. Elle à pourvu aux besoins des troupes alliées combattant sur le sol national. Elle à pu servir à procurer à des fournisseurs de l’armée les matières qui, sans elle, allaient leur faire défaut. Il semble donc que l’on admet maintenant les réquisitions dans tous les cas où la défense nationale est directement ou indirectement intéressée (1).

(1) Nous n’envisageons pas ici la législation sur les réquisitions civiles qui sont, à notre sens, une institution différente des réquisitions militaires.

b) Exceptionnelle seulement par le temps de son activité et

par le but qu’elle poursuit.

Cela met un monde entre la réquisition d'aujourd'hui et celle de 1877. Mais la généralisation de l'institution ne s’est pas arrêtée là. La réquisition est devenue, nous l'avons dit, un mode normal de pourvoir aux besoins de la défense nationale. C’est seulement par son temps d'activité qu'elle reste quelque chose d’exceptionnel et aussi par le but qu'elle poursuit. «

Institution de crise, elle ne peut être exercée que dans le moment de cette crise et dans l'intérêt vital qui alors est en jeu : satisfaire à coup sûr et sans retard aux besoins (non pas seulement aux nécessités), de la défense nationale.

Ce dernier point de vue lui donne un caractère subsidiaire. Si l'intérêt particulier doit s'incliner sans ambages devant lPintérêt général, c'est seulement dans la mesure du nécessaire. Quand on peut satisfaire aux besoins en achetant, on ne doit pas réquisitionner. Lorsqu'il faut un terrain pour camper, on ne doit pas occuper un terrain portant une récolte (1). C’est ce principe que traduit la loi de 1877 lorsqu'il mentionne, dans son article 1€, que la réquisition a pour but de « suppléer à l'insuffisance des moyens ordinaires d’approvisionnement de l’armée », et quand elle ouvre le droit au logement et au cantonnement seulement « en cas d’insuffsance des bâtiments militaires » (article 9). C’est encore ce que rappelle la circulaire ministérielle du 15 octobre 1914 (J. O. du 22 octobre 1914) : « il n’y a lieu de réquisitionner

(1) Ici, le point de vue politique de l'intérêt particulier se renforce du point de vue économique général.

que dans les cas où il ne peut être conclu un marché amiable en temps voulu et à des conditions de prix acceptables ».

Le but à atteindre! Voilà la grande régle des activités libres, celle qui, seule, peut leur assigner un domaine précis, les justifier ou les condamner. La réquisition n’est done qu'un moyen subsidiaire mis à la portée des gouvernants pour arriver avec sûreté au but poursuivi : la défense nationale. Dès lors, leur action se trouve bornée ; ils sont non les maîtres, mais les dépositaires de ce pouvoir, et les individus qui se trouvent lésés ou qui estiment qu'il y a eu abus doivent avoir la possibilité d'en demander compte. Nous verrons plus loin (1), la sanction des irrégularités ou des excès de

l'administration (2).

(1) Voir pages 185 et suivantes.

(2) Voici quelques exemples d'abus ou d’excès de l'administration :

D'abord, un cas très controversable : l'administration fait peser sur le marché a réquisition, dans le but d’enrayer la hausse ; pour cela, elle menace la situation des acheteurs éventuels et les demandes se raréfiant, les cours se tassent, Voici notre point de vue :

La spéculation s’est abattue sur le marché des blés et on ne trouve à traiter qu'à des cours de convenance représentant la valeur subjective que les négociants attendent des circonstances et de leurs prévisions, et non la valeur objective. L'administration s’abstient d'acheter et se pourvoit par la réquisition. Rien de mieux : elle aura usé normalement de ses pouvoirs et en vue du but pour lequel ils lui sont donnés.

Si les blés, au contraire, étaient à un prix raisonnable et que l'administration dans l'intention louable de ménager les deniers de l'État et pour traiter à un prix inférieur à la valeur, recourre à la réquisition, elle ne serait plus dans son rôle et s’exposerait aux reproches de détournement de pouvoir : elle se serait servi de l'instrument dont elle dispose dans un but autre que celui pour lequel il lui a été confié.

Il pourrait arriver également que, pous faire des fravaux d'utilité publique æt pour éviter les longueurs de lexpropriation, l'administration procédât à l'occupation d'immeubles dans les cas où la défense nationale n’est pas en jeu. Il y aurait encore détournement de pouvoir.

Ces réserves elles-mêmes, plus théoriques que pratiques, montrent combien st immense, aujourd’hui, le domaine de la réquisition, illimité pourrait-on dire. Dans la guerre totale des années passées, demeurait-il quelque chose qui

CRE c) Universelle quant à son objet.

Aucune restriction en ce qui concerne les objets susceptibles d'être frappés par la réquisition : services, biens meubles, biens immeubles, tout lui est soumis. La réserve qui subsiste en ce qui concerne le droit de propriété des immeubles est toute théorique puisque l'État peut, après avoir requis la jouissance d’un bien de cette nature, s'y maintenir sans limitation de durée, tant que le droit de réquisition existe (1), s’y comporter en maître absolu, en vrai propriétaire (sous réserve, bien entendu, d'indemnisation). Il peut changer la destination, faire toutes transformations, consommer tous abus de jouissance. Il lui est permis d'installer dans une forêt des parcs d'artillerie, d'enlever les arbres qui le gênent, d'établir des routes et des emplacements bétonnés et revêtus d’encaissements et d’empierrement : d’où destruction non seulement du matériel bois, mais aussi, et c’est irréparable, du sol forestier. De terres arables, la réquisition a fait souvent des balastières, des carrières ; de jardins clos, elle à fait des chemins. Il ne faut pas se paver de mots : qu'importe aux maîtres de ces biens qu’on ne leur ait pas requis formellement le droit de propriété ? si, selon l'antique définition, ce droit est la faculté de disposer des choses de la façon la plus absolue :

fût indifférent à la défense nationale ? Le détournement de pouvoir ne transparaît guère que dans les cas, et il en existe en pratique, où l'administration avouait elle-même qu'elle agissait dans un but étranger à la défense nationale, ou dans une intention malveillante ou hostile au prestataire.

(1) La réquisition peut même, dans certains cas, persister alors que la cessation des hostilités a mis fin au droit d'exercer des réquisitions nouvelles. Voir loi du 25 avril 1919 et décret du 3 avril 1920, sur le maintien à titre définitif des travaux exécutés pendant la guerre. Ces documents donnent à l’État dix-huit mois pour opter sur la conservation ou la restitution des terrains utilisés pour ses travaux. En cas de conservation, il y a lieu à une expropriation dont les formalités sont simplifiées. :

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c’est bien cela que l'État s’est approprié. Il ne reste guère aux propriétaires qu'une sorte de domaine éminent, tout honorifique, tant que dure la réquisition, et puis, à la fin, le droit et même l'obligation de recueillir, dans l’état où il sera laissé, et sans pouvoir protester, son bien ou les débris qui en restent. Peut-on dire encore qu'il subsiste une limite à la réquisition et que l’on ne peut requérir la propriété des immeubles (1).

d) Charge plutôt personnelle que communale.

Le législateur de 1877 avait mis un soin jaloux à répartir la charge des réquisitions entre les habitants de la commune (articles 19 de la loi et 35 et suivants du décret). H y attachait une grande importance : cette procédure remplit le titre 1v de la loi et du décret intitulé « de l'exécution des réquisitions ». Le législateur visait des prestations susceptibles d’être fournies aussi bien par un habitant que par l’autre, c’est-à-dire de menues fournitures, logement en général, vivres, fourrages, chauffage, attelages. Des titres spéciaux sont consacrés aux réquisitions spéciales et plus importantes (chevaux, voitures, automobiles, voies navigables, mines, établissements industriels, etc.). Cela rend sensible l’abus que l’on fait en essayant d'appliquer aux réquisitions frappant des richesses considérables, tombant avec persistance sur les mêmes prestataires, parce que seuls détenteurs dans la commune des biens nécessaires à la défense nationale, les textes de 1877 qui n’ont pas

prévu une pareille situation.

(14) Voir, pour le caractère des réquisitions d'immeubles, lPétude de AM. Île professeur RozLAND (Revue de droil public, 1917, page 523).

«æ) Pas formaliste.

Enfin, combien s’est-on écarté, pour l'exercice du droit de requérir, des rigueurs de la loi en ce qui concerne les autorités

investies de ce droit et les formes protectrices des intéressés.

La Loi de 1877 ne peut régler une telle situation.

La législation dans laquelle on a voulu contraindre et resserrer le droit des réquisitions a éclaté partout sous les nécessités pratiques. Il a même fallu adopter, devant leur évidence, des solutions contraires à des dispositions légales formelles. Nous n’en donnons pour exemple que la jurisprudence qui a triomphé pour les indemnités de logement et de cantonnement.

L'article 18 de la loi avait confié à un règlement d’administration publique le soin de déterminer le prix de la journée ; cela fut fait par l’article 35 du décret du 2 août 1877, qui fixa des indemnités forfaitaires variant seulement d’après le

nombre des occupants et la durée de Foccupation (1). On

(1) Article 33 du décrel du 2 août 1877.

Lorsqu'il y a lieu d'accorder une indemnité pour logement ou cantonnement de troupes, dans les conditions spécifiées par les articles 15, 17 et 18 de la loi sur les réquisitions, et 30, 31 et 32 du présent décret, le taux de l'indemnité est fixé d’après les bases ci-après :

19° Logement

Par OC DARTNELE RER ee TEEN 1 ED Par lit de sous’officier et parut Re 0 20 Par place de cheval ou mulet, et par nuit....... 0 05

(plus le fumier).

29 Cantonnement

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arriva au bout de quelque temps, surtout à la campagne, où les valeurs locatives sont faibles, à payer, à titre d’indemnités. d'occupation (1), des sommes très supérieures au service: fourni, dépassant même, dans certains cas, la valeur vénale. des bâtiments occupés. La réquisition qui, d'ordinaire, frappe: si durement, arrivait ici au résultat paradoxal de procurer au: prestataire un avantage pécuniaire considérable (2). Pour: arrêter des résultats aussi inadmissibles, lIntendance soutint que le législateur n'avait statué qu’en vue d'occupations de courte durée (iaférieures à 13 jours), ou en cohabitation avec: l'habitant (2). Les autres occupations militaires exclusives et totales, ou prolongées, étaient soumises à la règle générale de l’article 2 qui alloue « une indemnité représentative de la valeur », en l'espèce la valeur locative. Ce point de vue qui, évidemment, ne s'imposait pas à la jurisprudence, fut consa-cré par elle (4). :

La loi de 1877 n’est donc plus à jour. Certes, elle rèple: encore extérieurement l'institution ; elle en fixe notamment la procédure d'exécution et de réalisation, les formes qui aboutissent à la fixation de l'indemnité. Elle conserve une valeur indicative considérable, car notre droit des réquisitions

est sorti d’elle par généralisation, par extension, par analo-

(1) Les dégâts sont en sus.

(2) Nous avons eu connaissance d’une grange située à la campagne, louée 120 francs par an, dans laquelle cantonnaient chaque jour et pendant de longs mois 120 soldats. Les indemnités de cantonnement s’élevaient à 180 francs par mois. Au bout d’un an et demi, le fermier aurait encaissé, sur ce pied, une somme égale à la valeur de l'immeuble.

(3) Voir circulaire ministérielle du 29 février 1916 (B. O., Edition méthodique de la Guerre, III, p. 342).

(4) Voir, notamment, jugement du Tribunal civil de Boulogne-sur-Mer du 19 juillet 1918 {Gaz. Pal., 14 novembre 1918) ; jugement du Fribunal civil de Grenoble du 12 novembre 1919 Gaz. Pal., 1° semestre 1920-84) : jugement du juge de paix de Bar-sur-Seine du 25 mai 1919 (décision cammuniquéc).

—— )6 — vie et similitude, parfois par détournement de sens ; ellé représente également la conception de la conscience nationale à un moment assez voisin de nous par le temps, mais combien éloigné par la marche de Févolution, où la solidarité sociale était moins étroite et la guerre encore limitée. Mais il ne faut pas la forcer en voulant lui faire dénouer des litiges qu'elle n'a pas conçus, lui faire régler strictement des situations juridiques que les esprits les plus hardis ne pouvaient prévoir lors de son élaboration. Lorsqu'on demande à un instrument de précision comme est une loi, de faire un travail auquel il n'est pas destiné, on brise l'instrument et on détériore la

matière à ouvrager (1).

Les forces coutumières règlent la situation.

a) La Doctrine.

Cela ne signifie pas que nous n'avons pas de droit positif sur la matière. Ce droit existe, sorti de la conscience natio-

(1) Ainsi que le dit M. le doyen LARNAUDE,. «il ne faut pas avoir pour le droit existant le respect qu'ont les sauvages pour leurs fétiches.. Le droit n’est rien par lui-même. Le droit n’est qu'une forme. Et c’est une forme vide quand on le détache des rapports économiques, familiaux, religieux, des phénomènes sociaux, en un mot, sur lesquels il doit en quelque sorte se mouler, auxquels il vient simplement servir de vêtement protecteur, de cuirasse, si lon veut! Mais le vêtement, qui est évidemment chose utile, peut se démoder. La cuirasse peut emprisonner un corps jeune et souple, plus que souple, vivant, et l'empêcher de se développer. Voudra-t-on quand même les garder, au risque de subir des arrêts de développement, des déviations de structure peut-être mortelles ? Personne ne le soutiendra. Si le vêtement est démodé, si la cuirasse nous étouffe, il faut les changer ! » (leçon sur la méthode du droit public donnée le 22 novembre 1909 au Collège libre des sciences sociales). « N'oublions pas, disait encore M. LARNAUDE dans la préface du livre de M. Maurice DESLANDRES, La crise de La science politique, n'oublions pas de mettre constamment nos institutions juridiques et politiques en regard des faits de tout ordre, économiques, moraux,

religieux, dont elles ne sont que le reflet, car, comme le dit IHERING, ce n’est pas aux faits de suivre lé droit, c’est au droit de suivre les faits ».