III. — Loi du 22 avril 1916, sur la taxation des charbons

des services de certaines professions (officiers ministériels), celle des cessions d’offices et même une sorte de taxation pour la vente des immeubles ; dans ce dernier cas, le prix qui n’a pas de maximum ne peut descendre au-dessous des 7/12 de la valeur de l'immeuble vendu (article 1674 du Code civil).

Dans les partages qui ont pour but de fournir à chacun des copartageants, et au moyen de ces accumulateurs de valeur que sont les choses, une somme totale d'énergie d’achat égale à ses droits, la loi prend des précautions minutieuses pour que l'égalité la plus rigoureuse soit observée : les copartageants doivent être lotis de biens « de même nature, qualité et bonté ». Une action en rescision leur est ouverte pour lésion de plus du quart (article 887 du Code civil), pour le cas où les choses n'auraient pas été cotées à la valeur qu’elles ont réellement. Ce n’est pas l'effet d’une sorte de taxation, c'est que l'égalité est « l’âme des partages ».

Il n’y à pas plus de raison de voir une taxation dans la fixation des indemnités de réquisition. L’indemnisation, telle que nous l'avons définie, comprenant toute la perte et rien que la perte, c’est-à-dire égale à la valeur, est l'âme des réquisitions. Dès lors, l’idée de taxation destinée à limiter la liberté des conventions s’élimine toute seule comme ne cadrant pas avec l'institution.

C’est une expertise.

Ce qui a pu faire illusion et donne encore le change, c'est que, toujours, il y a lieu à une opération préliminaire pour déterminer la valeur incluse dans les choses réquisitionnées et que, dans les évaluations, les deux parties en cause peuvent

différer et ont en effet une tendance à différer, le débiteur de l'indemnité, c’est-à-dire l'administration, estimant court, le bénéficiaire voyant large, et le juge appelé à les départager paraissant adopter une sorte de moyen terme comprimant les prétention extrêmes ; c’est ainsi que s'explique la théorie de la valeur moyenne et normale que, malgré son inconsistance, ses défenseurs ont une tendance à présenter comme se tenant au-dessous de la valeur réelle qui se trouverait ainsi rapetissée, resserrée, limitée, comme sont les prix par la taxation. Mais il ne faudrait pas édifier une théorie juridique sur les tendances restrictives ou les prétentions intéressées d’un gros plaideur, quand même il serait aussi impressionnant et aussi influent qu'est l'administration. Ce que l'État doit, c’est la valeur entière, sans plus ; c’est elle que les tribunaux arbitrent lorsque les deux parties n'arrivent pas à se mettre d'accord. [1 y a là une opération très délicate, nous l'avons reconnu, mais il n'y à là qu’une expertise, nullement diffé— rente dans sa nature et son objet des très nombreuses opératons du même genre qui poursuivent dans d’autres cas la recherche de la valeur (1\.

Les institutions juridiques sont en effet nombreuses qui prennent en considération la valeur et supposent comme opération préliminaire sa fixation. Nous ne nous arrêterons. pas aux lois fiscales qui l'indiquent comme base de l'impôt et lui donnent une importance primordiale en en faisant une

(1) Peut-on trouver, pour cette délicate évaluation, un organe présentant plus de garanties, de probité, de compétence et aussi plus de souplesse dans sa eomposition, que les commissions spéciales d'évaluation (voir pages 60 et suivantes) ? Nous ne le croyons pas. Leur création semble répondre exactement à la fonction à remplir, C’est bien là les experts qu’il faut pour fixer d’une façon. vraîment objective les indemnités de réquisition.

application quotidienne dans les partages et les mutations à titre onéreux ou à titre gratuit ; il n’est pas sans intérêt de remarquer que sa fixation n’a jamais donné lieu ici à controverse théorique sur sa nature et ses éléments.

Notre droit civil lui-même fait une grande part à la notion de valeur. La loi envisage la valeur dans toutes les opérations (rapport, réduction, établissement de la masse à partager), qui précèdent et préparent le partage en estimant les biens; on ne voit pas, dans la pratique, que cela soulève des difficultés, soit que les parties procèdent elles-mêmes à ces opérations, soit que, en désaccord entre elles, elles recourent au partage et à l'expertise judiciaires (Code civil, livre ITE, titre 1, chapitre vr.)

C’est encore une question de valeur et par suite d'expertise que soulèvent les risques dans les différents contrats et la réduction des hypothèques légales excessives (articles 2143 et 2161 du Code civil).

Dans tous ces domaines, on ne voit pas que la claire notion de valeur se soit jamais obscurcie ; c’est que ces institutions fonctionnant normalement dans le calme ne connurent pas les passions et les circonstances troublées dans lesquelles dut naître et évoluer l'institution de crise des réquisitions.

Pour être fixée par une expertise, soit amiable, soit judiciaire, la valeur des objets réquisitionnés n’en reste pas moins entière. Le prestataire qui ne pouvait pas ne pas céder sa chose a droit à toute sa valeur réelle et objective.

Si c’est la notion que nous avons définie que certains appellent valeur réelle et normale ou encore valeur intrinsèque, nous n’y voyons pas d’inconvénient. Toutefois, la seconde appellation évoque l’idée inexacte que la valeur est fonction de la nature physique et extérieure des choses, ou encore de leur prix de revient. Quant au premier groupe, il

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est compromis par son passé : on s'en est trop servi pour n’admettre dans l'indemnité de réquisition qu’une valeur atténuée, diminuée, plus ou moins rapetissée, comprimée, amputée de certains de ses éléments qu’on considérait comme étant du bénéfice. Il est une expression qui nous semble bien caractériser et la valeur vraie et réelle, mesure de l’indemnité, et la prudence particulière avec laquelle il faut lexpertiser à l’époque de crise où sévissent les réquisitions. Nous appelleronS VALEUR CONTROLÉE celte valeur réelle (res), objective, constante pour tous au même moment et au même lieu, entière el indivisible, délicate à déterminer peut-être, mais tout de même

certaine et précise el touiours possible à liquider.

IV. — LES FORCES RÉCENTES CONFIRMATIVES DE L'ÉVOLUTION ACCOMPLIE ET CRÉATRICES DE TENDANCES NOUVELLES

Cette étude ne nous semblerait pas complète si elle n’analysait pas les tendances profondes et déjà anciennes de notre droit public, mais de réalisation toute récente qui, achevant l’évolution de la notion d'indemnisation des réquisitions, la poussent vers sa compréhension totale. Ce fruit aujourd’hui à maturité a été nourri par la sève vigoureuse et rénovée de notre droit public, l'esprit et les tendances de nos institutions.

19 L’Administration est responsable.

La fonction administrative est la gestion d’affaires des services publics, entreprise par les gouvernants dans l'intérêt du public.

Pour accomplir sa mission, l'administration a reçu des pouvoirs exorbitants du droit commun, en rapport avec la nécessité, l'urgence et l'importance des résultats poursuivis. C’est en ce sens que les gouvernants détiennent la puissance publique.

Après l’évanouissement de la monarchie de droit divin aux pouvoirs patrimoniaux et unilatéraux, après l’abandon de la conception de la souveraineté nationale construite sur le même mode, l’on a remarqué de plus en plus, chez nous, que la réalité sociale première était l'individu pour qui, en somme, toutes les institutions fonctionnent et les pouvoirs de l’administration ne sont plus apparus comme régaliens, illimités, - sans contrôle ni sanction. Les solutions légales et Judiciaires élaborées au cours et surtout à la fin du xrx® siècle reposent sur les principes suivants :

19 L'administration est responsable de ses fautes ;

29 Le patrimoine administratif doit réparer lies dommages causés par l'exercice de droits exorbitants qui ont procuré son enrichissement ;

30 L'administration doit garantir ses agents des risques auxquels elle les expose ;

40 Elle se doit de garantir et d’assurer les administrés contre certains risques spéciaux inhérents à la vie sociale : troubles intérieurs, dommages de guerre, pour l'éloignement desquels son activité a pu et dû intervenir plus ou moins activement et qui peuvent résulter d'une force extérieure

(l'émeute et l’armée ennemie), et peut-être aussi, mais d'une façon très incertaine, des omissions des gouvernants. Or, là où l’activité administrative s'exerce ou doit s'exercer, les principes bien assis chez nous de l'égalité des charges et de la solidarité sociale s’opposent à ce qu’elle ne compense pas les dommages pécuniaires qui résultent de la vie en société, soit qu’elle les cause elle-même, soit qu’elle soit impuissante à les éloigner.

Ces principes ont trouvé leur dernière expression dans Ia loi du 17 avril 1919 sur les dommages de guerre.

20 Les Dommages de guerre.

Jusqu'en 1914, on avait considéré les faits de guerre comme des cas de force majeure. Dans aucun cas, ils ne donnaient droit à réparation ; ils pouvaient fonder seulement des mesures de bienveillance vis-à-vis des sinistrés. La nation considérait qu'elle ne pouvait moralement se désintéresser d’eux et elle secourait, suivant sa générosité et ses possibilités, les plus cruellement éprouvés.

Continuant cette tradition et couronnant l’évolution, « la République proclame, dans l’article 1 de la loi du 17 avril 1919, l'égalité et la solidarité de tous les Français devant les charges de la guerre », et elle les réalise dans l’article 2 en ouvrant le droit à réparation intégrale pour « les dommages certains, matériels et directs causés par les faits de la guerre ».

Parallèle avec la Réquisition.

a) Différence de fondement.

Voyons en quoi ce droit nouveau diffère de la réquisition, La réquisition est un transfert de propriété pour une presta-

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tion de services imposés par l'État pour les besoins de la défense nationale. Elle est le fait volontaire de l’État et procure son enrichissement. Que ses besoins soient causés par un cas de force majeure, la guerre, le mode d’v satisfaire ne lui est pas rigoureusement imposé : s’il recourt à la réquisition plutôt qu'à l'achat, si, pour des raisons de convenance, il frappe certaines communes et, à l’intérieur de la commune, certains prestataires (1), il n’y a pas là, du moins en général, l’impérieuse nécessité qui peut faire qualifier pour l'État la réquisition de cas de force majeure (2). Cela fût-il, il demeure qu'il y a pour le patrimoine administratif, en général du moins(3), un enrichissement, et, pour le prestataire, un appauvrissement corrélatif, égaux l’un et l’autre à la valeur de la prestation. En l'absence de droit positif, cette constatation pourrait servir de base à une jurisprudence créatrice du droit à indemnité. L'indemnité de dommage de guerre n’a pas un fondement aussi précis et aussi logique. On pourrait soutenir avec plus de facilité que «les faits de la guerre» sont, la plupart du temps, des actes de gouvernement ou des cas de force majeure, suivant qu’ils émanent de l’armée nationale ou de l’armée ennemie, et, ici, il n’y a pas d’enrichissement de la nation pour créer le droit à indemnité. L'idée de faute ne conduit non plus à rien, car les dommages subis ne peuvent suflire à faire présumer la faute des gouvernants, comme si l’invasion du territoire national impliquait forcément qu'ils ont commis

(1) Nous avons vu que la réquisition frappait, en général, directement et qu’on recourait rarement aux commissions de répartition des communes.

(2) Nous n’avons pas trouvé que l'État se soit jamais réclamé de la théorie des « actes de gouvernement » pour échapper à l'indemnité ou pour la modérer.

(3) Il est des cas où les réquisitions ne procurent apparemment aucun enrichissement ou avantage au patrimoine administratif, le dégât de cantonne-

ment par exemple.