I. — LES RÉQUISITIONS IMMOBILIÈRES

Les réquisitions immobilières (2), sont certainement restées, nous l'avons vu (3), en dehors des prévisions du législateur ; il nous faut considérer les différentes questions qu’elles posent

au point de vue « indemnisation ».

(1) Dans le langage du droit administratif militaire, l'expression «réparations civiles » s’applique aux cas où la responsabilité de} État est mise en jeu à l’occasion de dommages causés par une faute ou une négligence en service. Les textes (règlements, instructions et circulaires), qui réglementent les réparations civiles sont réunis au volume 58 de l'édition méthodique du B. O. du Ministère de la Guerre.

(2) Voir, sur les réquisitions immobilières, les études de M. HENRY, dans la R. D. P., 1919, pages 5 et 190.

(3) Voir pages 47 et suivantes.

a) L’indemnité locative des immeubles bâtis.

En négligeant les charges accessoires (eau, gaz, électricité), sur le remboursement desquels on est d'accord, et la question des dégâts que nous traiterons plus loin, lélément principal est ce que l'on peut appeler l'indemnité locative ou d’occupation, celle qui représente le loyer de l'immeuble. D’après le critérium que nous avons dégagé, ce facteur doit être égal à la valeur de la prestation fournie, c'est-à-dire à la valeur locative réelle et objective au moment de la réquisition. Or nous voyons les règles aujourd'hui incontestées de lindemnisation immobilière appliquer partout ce principe. Il ne saurait être question ici de la valeur d'exploitation de l'immeuble, traduite, en général, par le prix du baïl en cours (1). Cette valeur locatrve est, selon l'expression de M. Henrv, une valeur immobilière et non une valeur commerciale, fonction des bénéfices escomptés de l'industrie ou du commerce exploités dans l'immeuble. Toutefois, le prix du bail peut être une indication à retenir, ainsi que le revenu assigné pour les impôts (2) ; il s’agit là, somme toute, de l'opération d'expertise dont nous avons déjà exposé le caractère délicat.

(1) « Le prix porté au bail ne sera pas toujours à adopter. Ce prix contractuel est formé de divers éléments qui le justifient aux yeux du propriétaire et du locataire, mais dont certains ne devront pas entrer en ligne de compte en ce qui concerne la réquisition. La perspective de réaliser, par lexploitation d'un hôtel, des bénéfices considérables peut conduire le locataire à accepter un prix de location exagéré et hors de proportion avec la valeur vénale de limmeuble. — Ce n’est pas la valeur conventionnelle de spéculation que le propriétaire aura réussi à s’assurer par contrat, qu’il faut prendre, c’est la valeur d'occupation proprement dite, abstraction faite des circonstances particulières qui auront conduit le locataire à accepter de traiter par baïl à un prix majoré » (instruction précitée du 5 septembre 1915, sur les réquisitions d'hôtels par le Service de santé). (B. O. E. M. de la Guerre, 17, page 252.)

(2) C'est pour cette raison que l'instruction précitée décide que les commis-

sions d'évaluation «prendront toujours connaissance de la valeur locative admise par les Contributions directes, ainsi que des prix de location réellement payés ».

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D'autre part, il est évident que, conformément à la règle générale des réquisitions, c'est la valeur au jour de la prestation, qui est due; il y a donc lieu de tenir compte des circonstances et de « laisser à la charge de l’hôtelier requis les conséquences directes de l’état de guerre » (1).

M. Henry (Elude sur les réquisitions immobilières, R. D. P., 1919, pages 5 et 190), critique vivement cette solution, dans laquelle il voit « une véritable inelegantia juris », puisque, «après avoir semblé prendre comme point de départ le système de la valeur objective ou de Ia valeur normale, l'Intendance revient au système de la valeur commerciale lorsque cette thèse lui est favorable ».

Cette appréciation vient de ce que M. Henry considère le système de la valeur objective, de la valeur réelle (res), comme il est préférable de dire, comme « une sorte de conrception transactionnelle, une sorte de forfait tantôt favorable, tantôt défavorable à l'État », une moyenne, pourrait-on dire. Cette manière de voir ne nous semble pas conforme à la réalité : il n’y a ici aucune place pour le forfait ; la valeur « réelle » est au contraire variable, plus ou moins difficile à apprécier, mais toujours mesurable ; c’est elle que suit pas à pas dans ses oscillations plus ou moins amples et que traduit l'indemnité ; comment dire qu'il ne s’agit plus là d’un système de la valeur objective, mais d’un système de la valeur commerciale ?

C’est bien encore la règle de droit unanimement admise et conforme au principe de l'indemnisation que ladite Instruction nous semble traduire lorsqu'elle continue :

« En ce qui concerne les hôtels de saison dans les stations

(1) Instruction précitée du 5 septembre 1915.

balnéaires, estivales ou hivernales, il faut payer le loyer même pour la période où l'hôtel serait normalement resté fermé ».

« Il faut uniquement se préoccuper de payer la valeur de la prestation que l'État a requise ».

« Toutefois, comme on l’a expliqué, il faut payer cette valeur dans les circonstances mêmes où cette prestation a été rendue. On pourra diminuer en conséquence la valeur locative pour tenir compte de la saison de fermeture pendant laquelle il est évident qu’elle est moindre qu’au moment où la clientèle afflue, mais elle n’est cependant jamais nulle ».

« C’est encore une question d'espèce que les commissions auront à apprécier équitablement avec le souci constant de faire rémunérer ta valeur objective réelle de la prestation fournie ».

On ne saurait tenir un langage qui exprime mieux la difficulté et en même temps la nécessité de traduire dans l’indemnité la valeur du moment exprimée par les faits.

b) Les Réquisitions de terrains.

C'est toujours une valeur « réelle » et objective que les commissions entendent attribuer lorsque, pour deux terres voisines, de même situation et de même composition géologique, dont l’une est en bon état de culture et l’autre en friche elles proposent des indemnités locatives différentes. Ce qui est cause de cette distinction, ce n’est pas que ces deux propriétés, ayant reçu de leurs maîtres une destination différente, avaient pour eux des rendements dissemblables, des utilités inégales, c’est-à-dire une valeur subjective non identique ; mais c’est ce fait réel et indéniable qu’une terre en friche est moins recherchée et moins estimée, vaut moins qu’une terre en état de culture.

Les très intéressantes circulaires ministérielles sur les réquisitions de terrains et sur l'évaluation des indemnités dues pour cette cause, notamment celles du 22 juin 1916 et du 15 novembre 1917, sont des documents qui supposent en cénéral les principes que nous avons adoptés. Il nous suffira de renvover à leurs textes (1), et nous nous contenterons de souligner quelques-uns des problèmes qu'elles posent, avec les solutions qu'elles adoptent. On peut résumer comme suit leurs dispositions touchant l'évaluation.

Elles distinguent ce qui est dû à l'exploitant, à l'usager normalement, et ce qui est dû pour dégâts causés au fonds.

La question des récoltes.

A l'exploitant, lon doit : une indemnité locative pour occupation ; puis, si la terre n’est pas fruste, si des engrais, des façons ou des semences lui ont été incorporés, on en doit la valeur. Enfin, la circulaire du 15 novembre 1917 prévoit une indemnité pour quote-part des frais généraux de l'exploitation.

D'abord, si le terrain réquisitionné porte des récoltes à maturité, sur pied ou détachées du sol, la circulaire ministérielle précitée indique qu'on les doit, d’après le rendement moven à l'héctare et le prix moyen du quintal, les frais de récolte restant à exposer étant déduits. ;

S'il s'agit de récoltes non encore mûres et pendantes par racines, le propriétaire, d’après le même document, aura droit au remboursement de tout ce qu’il a exposé pour se

procurer la récolte, savoir : « impôts, engrais et fumures,

(1) Circulaire ministérielle du 22 juin 1916 (B. O. E. M. de la Guerre, 1, page 355); circulaire ministérielle du 27 novembre 1916 (B. O. E. M. de la Guerre, 1V, page 616) ; circulaire ministérielle du 16 novembre 1917 (B. O. E. Mde la Guerre, vr, page 878).

préparation du sol (labours, hersages, etc.) ; frais d’ensemencement ou de plantation ; valeur des semences ou des plants ; façons culturales d'entretien (binages, sarclages, etc.) ; traitements insecticides et anti-cryptogamiques, etc. ; intérêt du capital, avances aux cultures ».

À notre sens, ici, la circulaire ministérielle a réglementé de trop près la question et, pour avoir voulu fixer des bornes trop précises et trop rigides, elle déroge au principe général qui semble l’inspirer : « toute la valeur, rien que la valeur, pour que le prestataire ne soit ni appauvri ni enrichi ». En appliquant strictement les règles de la circulaire ministérielle

. du 15 novembre 1917, le prestataire se verrait parfois frappé durement et amoindri dans son patrimoine ; plus souvent, chose inattendue, il trouverait dans la réquisition un gros avantage ; des cas concrets ordinaires et courants vont nous montrer comment.

Un propriétaire non exploitant d’une prairie de un hectare a l'habitude de mettre en adjudication, au moment de la récolte, la dépouille de sa propriété. Il en obtient, en général, environ cent soixante-dix francs par an. C’est encore le prix qu'il va en obtenir cette année, car les cours normaux et bien établis, que l’on peut considérer comme donnant la valeur vraie, en sont à cette base. Survient la réquisition, la veille de l’adjudication. Si nous fixons l'indemnité d’après le rendement et le prix du quintal, nous obtenons ceci :

40 quintaux de foin valant 25 francs

OR TIIRL ANUS QE PE ETE 1.000 francs A déduire 250 francs pour tous frais défense 2e. Lou, 250 francs

SOIPA TE re re TERME NI En à ; 750 francs

>ar la réquisition, le propriétaire obtiendra le quadruple de ce qu'il aurait obtenu sans elle.

C’est que, en effet, ces 750 francs sont le prix de la récolte fauchée, fanée et engrangée. Or, nous avons pris des foins sur pied. J'entends bien que l'État a retenu les frais de récolte et de rentrée ; mais cela ne suffit pas ; il y a, en outre, à tenir compte des frais généraux, des risques et des bénéfices inhérents à toute entreprise ; or, le propriétaire qui ne les a pas assumés, qui ne les assume pas, qui n'est même pas outillé pour l'exploitation, ne peut recevoir tout cela; vous le lui donnez en supposant que la valeur d’une récolte sur pied est égale à la valeur d’une récolte engrangée, diminuée des frais restant à exposer.

Et puis, ce n’est pas tout : dans toute valeur, il y a le degré de désirabilité, élément psychologique, impondérable, échappant à la mesure, ou du moins qui se traduit seulement par la cote (1) de l’objet. C’est cet élément primordial que méconnaît encore la circulaire ministérielle. Deux choses différentes, même si elles ont semblable destination, ne sont pas, quant à leur valeur, réductibles l’une à l’autre par des calculs théoriques et arithmétiques : une chose en voie de transformation devient une valeur nouvelle qu'il faut estimer de toutes pièces, en elle-même, et non pas d’après son prix d’achat compliqué par les frais de transformation ou de transport ; ce serait commettre l'erreur qui déclare la valeur fonction du prix de revient. La valeur des récoltes engrangées ne peut servir de point de comparaison, ni, à plus forte raison, de point de départ pour la valeur des récoltes sur pied.

(1) Par cote, nous entendons ici non pas évidemment cote des mercuriales, mais cote représentant les valeurs.

Qu'on ne dise pas que, si cela se comprend encore pour les propriétaires non exploitants, il n’en est plus de même pour les fermiers ou les propriétaires qui cultivent leurs biens. Pour ceux-là, la valeur de leurs récoltes est Ia même que pour tous ; ils ne sont même nullement défavorisés en fait, car, puisque nous leur attribuons la valeur de leur bien, ils pourront, avec ce que nous leur donnons, se procurer la même quantité de récoltes sur pied qui leur a été réquisitionnée ; là encore, c’est équitable et en droit et en fait. Maintenant, il est tout de même évident que l'exploitant, à la différence du propriétaire non résidant, n'avait fait venir sa moisson que pour la récolter : s’il a des prés, c’est pour les faner et non pour en vendre la äépouille. Aussi, la loi, pleine de sollicitude pour le producteur, peut. vouloir l’encourager dans sa fonction, s'engager au moins à lui assurer sa-récolte elle-même, c’est-àdire prête à être consommée, même si les nécessités impérieuses de la défense nationale voulaient qu’on les prît sur pied. Il y a là une raison d'opportunité économique et d’intérêt général du même ordre que celle qui assure au sinistré qui remploie, outre la valeur, les frais supplémentaires.

Quand il s’agit de récoltes non mûres et même loin de leur maturité, la restitution des avances, déboursés et frais est, pour l'indemnisation, une mesure aussi arbitraire et aussi fausse que l’application du rendement décompté à la récolte mûre.

Tant que la récolte n’est pas venue à l’être, c’est-à-dire tant qu’elle ne se manifeste pas extérieurement, tant qu’elle n’est pas sortie de terre, 1l y a lieu de payer, avec la valeur locative, la fumure, les travaux, les semences incorporés au sol. L'on doit cela, car la vraisemblance est qu’ils donneront effet ; l’on ne doit pas plus, car on ne sait encore si la récolte

prospérera ; il y a trop d’aléas à courir.

Mais lorsque les pousses se montrent, il y a matière à évaluation propre. Si la récolte vient bien, sa valeur, d'abord sensiblement égale aux frais de production, augmente lentement, puis plus vite et devient importante lorsqu'on approche de l’époque de la maturité. Pourquoi, dans ce cas-là, se bornerait-on à rendre le coût des semences, avec les façons culturales et la valeur locative ? Parce que, dit-on, le prestataire ne doit pas s'enrichir, et il gagne quelque chose si on lui rend plus qu’il n’a dépensé ; ce n’est que la répétition du sophisme que nous avons déjà réfuté : le prestataire ne s'enrichit nullement si vous lui donnez la valeur de sa récolte au jour de la réquisition, et vous le dépouillez injustement, injuria, si vous lui payez seulement ce qu'elle lui a coûté, sans lui tenir compte de la plus-value incorporée à son patrimoine par son travail, l’âge des récoltes et la révolution des saisons. Pourquoi, une fois entré dans cette voie, ne prétendrait-on pas s’en tirer en payant, sur réquisition, au propriétaire d’une plantation de peupliers, le coût de sa plantation, en ne tenant pas compte de la pousse des trente années, considérée comme étant du bénéfice et, comme telle, confisquée ?

Voici une autre hypothèse : On réquisitionne, en mars, un terrain ayant porté un blé complètement gelé en décembre ; ce blé perdu n’a, cela va sans dire, aucune valeur en tant que récolte ; allons-nous payer toutes les façons culturales et les semences ? Il n’y a aucune raison de le faire ; les semences sont perdues ; quant à la furure et aux façons culturales faites pour des blés manqués, elles n’en restent pas moins incorporées au soi et conservent une valeur pour une culture au printemps, de plantes fourragères et légumineuses ; c’est dans cette mesure qu'il y a lieu de les payer si, réquisitionnant le terrain, on empêche l'exploitant de tirer parti de ses engrais

et de ses travaux. Ce serait faire un vrai cadeau au prestataire que de lui payer sa semence qui était définitivement perdue avant la réquisition. Là encore, c’est la valeur réelle (res), qui est due, et lorsque, par des calculs théoriques, l’on veut arrêter des bases fixes qu'elle ne comporte pas et dont elle ne peut s’accommoder, on arrive à des conséquences inadmissibles.

Les destructions d’arbres fruitiers.

Un autre exemple frappant en est donné par les dégâts des cultures fruitières permanentes. La circulaire ministérielle du 15 novembre 1917, envisageant sous un premier paragraphe la destruction de « cultures en masse », arrête fort sagement, mais par des expressions imparfaites (1), l'indemnisation à « la différence entre la valeur vénale du sol avant Ia prise de possession avec celle qu'il a au moment de la remise au prestataire ».

Puis, envisageant les destructions « d'arbres fruitiers isolés ou en groupes » ne formant pas une culture en masse, voici que la circulaire ministérielle en revient à ces dangereuses conceptions théoriques : « évaluation de la valeur acquise comme source de production, c’est-à-dire de la valeur représentative en capital de ces arbres évalués d’après leur espèce, variété, âge, revenu moyen annuel, etc. ». Or, cette valeur est, en d’autres termes, égale au capital qui, placé à fonds perdu et à intérêts composés, donnerait, pendant le temps que l'arbre a encore à vivre, une annuité égale au produit moyen des.

récoltes annuelles.

(1) Le mot vénale est de trop, le mot valeur suflit.

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Le critérium adopté pour les dégradations aux cultures en masse indemnise réellement et justement les prestataires en remettant dans leur patrimoine ce que le dommage en a fait sortir. Quant au deuxième critérium, absolument différent et sans aucune raison, nous allons voir son effet, en l’appliquant à un cas que nous avons Connu :

Une parcelle de trente ares, placée dans des conditions normales de fertilité et de situation, fut utilisée comme parc d'artillerie. Elle portait des pommiers de plein vent, âgés d'environ trente ans. Six arbres, dont l'écorce fut rongée par les chevaux, périrent. Le propriétaire avait acheté sa propriété la veille de la guerre, pour 1.000 francs, et tous s’accordaient à dire qu'il l’avait payée trop cher, c’est-à-dire plus qu’elle ne valait. La valeur de la terre, dans le pays considéré, peut avoir augmenté d’un tiers. Depuis la guerre, notre terrain vaudrait donc, intact, environ 1.300 francs au maximum.

Quittons un instant le domaine des réalités pratiques et suivons, pour évaluer la perte du prestataire, les raisonnements théoriques préconisés. Nous dirons : ces arbres arrivaient à l’âge du plein rapport et avaient à fournir une carrière d'au moins cinquante ans de gros rendement. Ils pouvaient donner facilement chacun une récolte annuelle de 26 francs en moyenne (1). Cette annuité, d’une durée de cinquante années, escomptée au taux de 8 0/0, représente un capital actuel de 250 francs environ.

Six pommiers ont été détruits ; nous allons donc donner,

(1) Le chiffre de 26 francs est faible, qar un arbre en plein rapport, bien chargé, en bonne année, peut donner couramment (en bon pays fruitier), quatre quintaux de pommes (trente-deux double-décalitres), valant, à 20 francs l’un {prix d’avant-guerre), 80 francs. Nous avons pris 1/3 de ce chiffre pour tenir compte de ce que les arbres ne donnent guère qu’une année sur trois.

à ce taux (250 X 6), 1.500 francs, c’est-à-dire que nous payerons au prestataire plus que la valeur intégrale de sa chose, alors qu'elle est encore là avec une valeur qui, vraisemblablement (c'est une question d'espèces), n’a pas diminué de moitié. Si les dix pommiers avaient été détruits, nous aurions payé 2.500 francs pour une destruction partielle, car le sol est toujours là et a conservé une valeur importante. Que serait-ce si la propriété avait porté trente arbres (c’est possible, sans exagération) ? C’est avec des conceptions théoriques de ce genre que la loi du 17 avril 1919 arrive à donner à des sinistrés de la guerre, sous le nom de « perte subie », des indemnités représentant trois ou quatre fois la valeur vraie de bâtiments à la campagne, parce que, s’écartant des réalités de la vie, elle prend pour base de la valeur quelque chose qui n’est nullement en rapport nécessaire avec elle : le coût de construction à la veille de la mobilisation ou d’autres calculs théoriques.

Pourquoi la circulaire ministérielle du 16 novembre 1917 n’a-t-elle pas ici, comme précédemment, fixé l'indemnité à la différence entre les valeurs de la propriété avant la prise de possession et lors de la remise au prestataire ? Combien il est aussi regrettable que la loi sur les dommages de guerre, si importante par son retentissement et son étendue, n’ait pas admis toujours ce critérium (sauf, bien entendu, le cas de reconstitution ou de remploi) ! Les résultats choquants que nous venons de dénoncer eussent été évités.

Les dégradations au fonds.

C’est au contraire avec une parfaite sagesse que la circulaire ministérielle que nous analysons, fixe les éléments des

indemnités pour dégradations au fonds se traduisant par une réduction permanente de la valeur culturale du sol : « évaluation de la différence entre la valeur vénale du sol avant la prise de possession et celle qu'il a au moment de la remise au prestataire, en prenant pour base les terres de qualité et de situation analogues existant dans la commune ou la ré- SION ».

Lorsqu'il s’agit de modifications de l'état des lieux, de déblais, remblais, terrassements, empierrements, notre document s'exprime ainsi : « évaluation de la valeur des travaux à exécuter dans un délai à fixer, et remboursement dans la limite de l'indemnité accordée, sur Justification des dépenses réellement faites. Si la remise en état des biens est trop onéreuse, évaluation de la différence de la valeur vénale du sol avant la prise de possession avec celle qu'il a au moment de la remise au prestataire ».

Tout est prévu dans ces quelques lignes : la notion de remploi, c’est-à-dire d’une allocation destinée à une affectation spéciale et subordonnée à la justification de l'exécution de cette affectation : puis, si ce remploi est inopportun ou trop onéreux (ce qui, en somme, a le même sens), attribution de la valeur perdue. Voilà la vérité juridique et aussi la vérité économique.